歐愛民 趙筱芳

在這個世界上，沒有人可以做到長生不老，每時每刻都會有新生和逝去，黨規(guī)制度亦然。每天都有新的制度閃亮登場，也有舊的制度黯然告別。①參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第448頁。不斷的更新交替，動態(tài)的適應(yīng)實踐，是黨內(nèi)法規(guī)永葆青春與活力的秘訣。清理是黨內(nèi)法規(guī)更新的重要方式，只有及時進(jìn)行清理，才能保障黨內(nèi)法規(guī)的與時俱進(jìn)。但在具體實踐中，黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制與清理并不均衡，存在“立規(guī)多而清規(guī)少”的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)“年老體弱、百病纏身、名存實亡”的“僵尸黨規(guī)”“高齡黨規(guī)”。例如，《中央關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》（1959年發(fā)布）、《關(guān)于中央機關(guān)團(tuán)體購買自用農(nóng)副土特產(chǎn)品的規(guī)定》（1986年發(fā)布）等年代久遠(yuǎn)的黨內(nèi)法規(guī)早就不合時宜，但依然有效。此種現(xiàn)象不僅嚴(yán)重影響黨內(nèi)法規(guī)的整體質(zhì)量，極不利于黨內(nèi)法規(guī)的實施，也為黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)與銜接設(shè)置了障礙，阻礙了國家法治的整體進(jìn)程。為此，中共中央于2012年6月批準(zhǔn)印發(fā)了《中共中央辦公廳開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》（以下簡稱“《意見》”），對新中國成立以來的2.3萬多件中央文件進(jìn)行全面篩查、清理，從而拉開了黨內(nèi)法規(guī)清理的序幕，取得了斐然成效，但依然存在清理主體不明確、清理方式單一、清理標(biāo)準(zhǔn)模糊、缺少權(quán)威的法規(guī)規(guī)定等諸多問題，亟需解決。為此，梳理黨內(nèi)法規(guī)清理的功能以明確其制度定位，客觀分析清理的困境以探索其發(fā)展出路，是黨內(nèi)法規(guī)研究中的一項具有重要意義的理論與實踐課題。

一、黨內(nèi)法規(guī)清理的功能

功能，事務(wù)之功用、效能也，是指事務(wù)能與周圍環(huán)境發(fā)生特定形式相互作用的本能屬性。黨內(nèi)法規(guī)的清理是指有清理權(quán)限的機關(guān)，按照相關(guān)制度對黨內(nèi)法規(guī)是否繼續(xù)適用問題進(jìn)行審查，進(jìn)而對其作出修改、補充、廢除的活動①參見王振民、施新洲：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第145頁。，其具有如下幾種功能。

（一）統(tǒng)計功能

統(tǒng)計是引入歸納思維進(jìn)行定量分析，總結(jié)事物發(fā)生規(guī)律的方法，廣泛運用在不同的領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)的清理包括“清”與“理”兩個階段，其統(tǒng)計功能主要體現(xiàn)在“清”的階段。所謂“清”是對現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行排查摸底②參見王建芹、農(nóng)云貴：《黨內(nèi)法規(guī)清理的反思與法治化重建》，《學(xué)術(shù)探索》2017年第12期。，也即通過收集現(xiàn)存各種黨內(nèi)法規(guī)的基本情況，用數(shù)學(xué)的方法進(jìn)行統(tǒng)計分析。例如，在2012年至2014年的集中清理工作中，中央辦公廳會同國家檔案局全面梳理已發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，共搜集到新中國成立至2012年6月期間出臺的中央文件2.3萬多件。從1978年至2012年6月制定的近4000件各類中央文件中，梳理出767件屬于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。上述清理活動都運用了歸納的數(shù)學(xué)方法，摸清了黨內(nèi)法規(guī)的家底，充分彰顯出黨內(nèi)法規(guī)清理的統(tǒng)計功能。

（二）審查功能

黨內(nèi)法規(guī)的清理是一個持續(xù)的活動，既包括文件的統(tǒng)計、梳理，也包括處理結(jié)果的作出。要對眾多的清理文本作出處理結(jié)果，依賴的就是審查程序，即對清理文本的合法性、合規(guī)性、適應(yīng)性等方面進(jìn)行核對審查。黨內(nèi)法規(guī)清理的審查功能也由此而生，其主要體現(xiàn)在以下3個方面:一是合法性審查，即審查黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容是否與憲法和法律的規(guī)定不一致；二是合規(guī)性審查，即審查黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策及上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；三是適應(yīng)性審查，即審查黨內(nèi)法規(guī)是否存在明顯不適應(yīng)現(xiàn)實需要、調(diào)整對象已消失等情形。例如，要審查《檔案管理軟件功能要求暫行規(guī)定》是否具有適應(yīng)性，就應(yīng)檢驗該規(guī)定中的數(shù)據(jù)管理、檢索查詢、安全保密等技術(shù)是否過時、能否適應(yīng)實踐的需要。

（三）處理功能

黨內(nèi)法規(guī)清理的處理功能是指在統(tǒng)計、審查的基礎(chǔ)上，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對清理對象作出影響其效力的決定，是清理的核心功能。在清理中，不同的黨內(nèi)法規(guī)將面臨不同的處理決定，符合標(biāo)準(zhǔn)的被宣布有效，繼續(xù)列為現(xiàn)行黨規(guī)。例如，1959年制定的《中央關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》，雖然年代久遠(yuǎn)，但仍然具有時效性，因此，在2012年的清理中予以保留，繼續(xù)有效。不符合標(biāo)準(zhǔn)的，則根據(jù)不同情形作出不同處理：一是宣布失效，否定該規(guī)定的往后效力。例如，《中國共產(chǎn)黨中央委員會、國務(wù)院關(guān)于掃除文盲的決定》在1989年被宣布失效；二是作出修改，修改后繼續(xù)列為現(xiàn)行法規(guī)。例如，中共中央2003年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》實施后，國情、黨情發(fā)生了深刻變化，其部分內(nèi)容已不合時宜，因此，在2012年的集中清理中，對其作出予以修改的處理決定；三是宣告廢止。例如，1989年發(fā)布的《關(guān)于共產(chǎn)黨員違反社會主義道德黨紀(jì)處分的若干規(guī)定（試行）》被《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等文件替代，2004年中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部對自改革開放以來涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的文件進(jìn)行了全面清理，上述名存實亡的黨內(nèi)法規(guī)被正式廢止。

（四）協(xié)調(diào)功能

清理是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要基礎(chǔ)，每制定一部黨內(nèi)法規(guī)，都要進(jìn)行即時清理，確保前后新舊法規(guī)制度銜接協(xié)調(diào)。①參見李忠：《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第5期。清理作為黨內(nèi)立規(guī)的重要技術(shù)手段，其協(xié)調(diào)功能主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是塑造內(nèi)在統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)的清理是通過設(shè)置一定的清理標(biāo)準(zhǔn)，將“不協(xié)調(diào)、不一致”的黨內(nèi)文件排除于黨內(nèi)法規(guī)范疇外，其對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)具有“統(tǒng)一格式”的作用，不僅有利于黨內(nèi)法規(guī)體系外在形式上的協(xié)調(diào)，且有利于黨內(nèi)法規(guī)實質(zhì)內(nèi)容的協(xié)調(diào)。例如，《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》規(guī)定，黨政機關(guān)在職干部在不保留原來職務(wù)的前提下，可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè)，但《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》卻將經(jīng)商、辦企業(yè)納入禁止私自從事營利性活動的范疇，兩者之間顯然存在沖突。2012年的集中清理廢止了《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》，消除了上述不一致現(xiàn)象，維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在統(tǒng)一。

二是塑造協(xié)調(diào)一致的國家法治體系。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)的清理能減少黨規(guī)國法之間的矛盾沖突，保證兩者之間的協(xié)調(diào)一致。法的清理的根本目的在于維護(hù)法制統(tǒng)一，盡量減少規(guī)范性法文件之間的沖突，為法的實施創(chuàng)造和諧有序的法規(guī)范前提。②參見汪全勝：《制度設(shè)計與立法公正》，山東人民出版社2005年版，第358頁。例如，上述《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》作為黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定“黨政機關(guān)的在職干部，如本人要求保留公職去經(jīng)商、辦企業(yè)，可予批準(zhǔn)”，而《公務(wù)員法》作為國家法律卻規(guī)定“公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有下列行為……(十四)從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)”。由于黨政機關(guān)的在職干部與公務(wù)員的范疇存在重合之處，因此，兩者之間存在沖突，通過對黨內(nèi)法規(guī)的清理，對相關(guān)規(guī)定作出修改或廢止等處理，即可保持黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在共同調(diào)整范圍內(nèi)的一致，有利于國家法治體系的內(nèi)在統(tǒng)一。

二、黨內(nèi)法規(guī)清理模式的困境

習(xí)近平總書記在中紀(jì)委第六次全會上明確指出：“要以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢除不適應(yīng)的法規(guī)制度，健全黨內(nèi)規(guī)則體系，扎緊黨紀(jì)黨規(guī)的籠子?！雹哿?xí)近平：《堅持全面從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨 創(chuàng)新體制機制強化黨內(nèi)監(jiān)督》，《人民日報》2016年1月13日。由此可見，清理對黨規(guī)體系的建設(shè)具有重要意義，但就目前而言，黨內(nèi)法規(guī)的清理機制還遠(yuǎn)未完善，主要依靠的還是黨的組織運行機制④參見王振民、施新洲：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第153頁。，在清理主體、清理方式、清理標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在諸多不足，亟待解決。

（一）清理主體不明確

每一部法律法規(guī)都是權(quán)力和利益博弈的結(jié)果，黨內(nèi)法規(guī)也是如此。黨內(nèi)法規(guī)的清理是立規(guī)主體的一項職權(quán)活動，清理的結(jié)果可能導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的修改、廢止，也意味著權(quán)力與利益的重新洗牌，因此，并不是所有黨的組織都能對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）第31條對黨內(nèi)法規(guī)的清理主體作出了規(guī)定，確定了“誰制定，誰清理”的清理原則，具有宏觀的指導(dǎo)作用。但不可否認(rèn)，面對繁多復(fù)雜的清理實踐，上述原則過于抽象，難以為確定清理主體提供明確的指引。

根據(jù)制定主體的不同，可將黨內(nèi)法規(guī)分為單一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)與多個主體聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)兩種類型。對于單一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)，“誰制定、誰清理”原則可以精確地指明清理主體。例如，中央組織部是《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨費收繳、使用和管理的規(guī)定》的單獨制定主體，其作為該黨內(nèi)法規(guī)的清理主體毫無爭議。但在實踐中，還存在數(shù)量眾多的多個主體聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，例如，中共中央組織部、中共中央企業(yè)工作委員會聯(lián)合制定的《國有重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避暫行規(guī)定》，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合制定的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，等等。對于上述多個主體聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，僅采用“誰制定、誰清理”原則，可能導(dǎo)致如下兩個弊端：第一，清理責(zé)任不明，導(dǎo)致推諉清理。由于存在多個清理主體，可能出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象，即各制定主體都不愿主動攬活、主動攬責(zé)，導(dǎo)致該清理的黨內(nèi)法規(guī)得不到及時清理；第二，清理權(quán)限不清，導(dǎo)致不當(dāng)清理。法規(guī)的清理不僅事關(guān)普通黨組織、黨員的權(quán)利義務(wù)變動，也關(guān)乎各黨組織之間的利益變動，僅規(guī)定“誰制定、誰清理”，多個制定主體都有清理權(quán)限，都能自發(fā)的進(jìn)行清理，可能被狹隘的部門利益驅(qū)使，導(dǎo)致“按需清理”的情形。

（二）清理方式單一

關(guān)于黨規(guī)的清理方式，《制定條例》第31條作出了“適時”清理的描述?！斑m時”即適合時宜，表示只要有現(xiàn)實需求，即可啟動黨內(nèi)法規(guī)的清理。由此可見，“適時”清理屬于不定期清理的范疇。在具體的實踐中，主要進(jìn)行了三次大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)的清理：一是2012年的集中清理。在本次清理中，共梳理出1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其中322件被廢止，369件被宣布失效，42件需適時進(jìn)行修改；二是2018年的專項清理。根據(jù)中央的部署，對關(guān)于涉黨和國家機構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)文件進(jìn)行了集中清理。本次專項清理共廢止涉及黨的紀(jì)律檢查體制改革和國家監(jiān)察體制改革的中央紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)和文件51件；根據(jù)《關(guān)于開展軍民融合發(fā)展法規(guī)文件清理工作的通知》，中共中央對軍民融合發(fā)展法規(guī)文件進(jìn)行了專項清理；三是各類單項清理。上述清理都是回應(yīng)現(xiàn)實需求而啟動，是“適時”清理，均屬于不定期清理的范疇。由此可見，不論從黨規(guī)規(guī)定抑或黨規(guī)實踐上看，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的清理都采取不定期清理的方式，具有單一性。相對于定期清理，不定期清理具有靈活性、即時性的優(yōu)點，是黨內(nèi)法規(guī)清理的“批發(fā)模式”，效率高，成效大。但如將不定期清理作為唯一的清理方式，則其優(yōu)勢可能轉(zhuǎn)化為劣勢，使得黨規(guī)清理過于運動化、缺乏確定性，不利于建立黨內(nèi)法規(guī)清理的長效工作機制。

（三）清理標(biāo)準(zhǔn)模糊

標(biāo)準(zhǔn)是指在一定場所和制度上，衍生出的可以反復(fù)適用的規(guī)則。標(biāo)準(zhǔn)是否全面、科學(xué)，是衡量立法立規(guī)技術(shù)的重要指標(biāo)?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的清理標(biāo)準(zhǔn)存在著立法上的空白與實踐上的不確定等問題，缺乏強有力的權(quán)威支撐與細(xì)致的規(guī)則支持，難以滿足黨內(nèi)法規(guī)清理的法治化需求。

1.法定標(biāo)準(zhǔn)空白

《制定條例》作為規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作的“總章程”，具有黨內(nèi)“立法法”的地位。但對于黨內(nèi)法規(guī)的清理，其僅有1個條文予以表述，且未涉及黨內(nèi)法規(guī)清理的標(biāo)準(zhǔn)問題，存在立法“空白”的缺陷。標(biāo)準(zhǔn)是衡量事物的基本準(zhǔn)則，缺乏科學(xué)清晰的標(biāo)準(zhǔn)，黨規(guī)的清理工作就容易流于形式，淪為簡單的文件梳理。標(biāo)準(zhǔn)不合理，就無法對黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行深入、全面、準(zhǔn)確的“體檢”。①參見王建芹：《黨內(nèi)法規(guī)清理標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化構(gòu)建》，《理論學(xué)刊》2017年第4期。由于缺少立法上的剛性規(guī)定，清理主體具有較大的自由裁量權(quán)，可能會導(dǎo)致“敷衍清理”“該清理的不清理、不該清理的被清理”等問題；由于缺乏明確的規(guī)定，各制定主體的清理標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，清理工作的質(zhì)量無法保障，從而產(chǎn)生“低質(zhì)清理”“任意清理”等問題。為此，亟需設(shè)立統(tǒng)一、明確的清理標(biāo)準(zhǔn)，并在《制定條例》中予以明確規(guī)定。

2.實踐標(biāo)準(zhǔn)不明確

在實踐中，中央及各地進(jìn)行清理的標(biāo)準(zhǔn)主要來源于《意見》的籠統(tǒng)闡述②《意見》規(guī)定：“對列入清理范圍的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，按照下列標(biāo)準(zhǔn)處理：（1）主要內(nèi)容同黨章和黨的理論、路線、方針、政策及上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，同憲法和法律不一致，或者明顯不適應(yīng)現(xiàn)實需要，或者已有新的規(guī)定的，宣布廢止；（2）調(diào)整對象已消失，或者不需要繼續(xù)執(zhí)行的，宣布失效；（3）內(nèi)容存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致情形的，予以修改；（4）不存在上述問題的，繼續(xù)有效?！?，但該標(biāo)準(zhǔn)是在特殊時期進(jìn)行的制度嘗試，存在模糊不清的問題。例如，《意見》提出了“四不”標(biāo)準(zhǔn)，即內(nèi)容存在“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致” 情形的，予以修改，但“四不”標(biāo)準(zhǔn)存在很多模糊地帶，究竟是不適應(yīng)黨的發(fā)展，還是社會整體實踐；是黨規(guī)體系內(nèi)部不協(xié)調(diào)，還是黨規(guī)與國法的不協(xié)調(diào)、不銜接；是黨規(guī)之間的不一致，抑或黨規(guī)與黨的主張、黨的政策間的不一致，等等，“四不標(biāo)準(zhǔn)”均難以提供準(zhǔn)確的回答。由此可見，“四不”標(biāo)準(zhǔn)雖然為黨內(nèi)法規(guī)的清理提供了指引，但并不明確，不能為黨規(guī)清理的實踐提供嚴(yán)謹(jǐn)、具體的指導(dǎo)。此外，《意見》還規(guī)定，內(nèi)容同憲法和法律不一致的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)宣布廢止，但依據(jù)“四不標(biāo)準(zhǔn)”，則應(yīng)對之進(jìn)行修改，兩者之間存在矛盾。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)清理的實踐標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的不周延性，需要進(jìn)一步明確。

三、黨內(nèi)法規(guī)清理的出路

黨內(nèi)法規(guī)的研究除需要宏大的“意識流”，當(dāng)前更加迫切需要穩(wěn)健的“理論流”與“技術(shù)流”。③參見蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)的制定主體》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第5期。黨內(nèi)法規(guī)的清理作為“技術(shù)流”的一部分，必須立足于黨內(nèi)法規(guī)的實踐問題，借鑒國家法律清理的成熟經(jīng)驗，找到解決問題的“突破口”。下面分別就厘清主體、 厘清方式、厘清標(biāo)準(zhǔn)等方面，以問題為導(dǎo)向，探索黨內(nèi)法規(guī)厘清的出路。

（一）清理主體的明確化

由于單一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)不存在清理主體的爭議，因此，解決問題的關(guān)鍵在于明確多個主體聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的清理主體，將“誰制定，誰清理”規(guī)則進(jìn)一步明確為“誰主導(dǎo)制定，誰主導(dǎo)清理”，其理由如下。

1.“誰主導(dǎo)制定，誰主導(dǎo)清理”更具有靶向性

相對于“誰制定，誰清理”，“誰主導(dǎo)制定，誰主導(dǎo)清理”縮小了清理主體的確定范圍，因而更具有靶向性。在多個主體聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)存在兩個以上的制定主體，如僅通過“誰制定”這一關(guān)鍵詞來尋找清理主體無疑是做多選題，不能得出唯一的、明確的結(jié)果。但將“誰制定”改為“誰主導(dǎo)制定”則能變多選為單選，可為該類型的黨內(nèi)法規(guī)的清理確定唯一的主體。以《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》為例，如根據(jù)“誰制定，誰清理”原則，其清理主體應(yīng)為中共中央與國務(wù)院。但從制定過程來看，該規(guī)定由中辦法規(guī)局牽頭起草，中央政治局會議審議通過，最后以中共中央文號（中發(fā)〔2013〕13號）印發(fā)。由此可見，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》是由中共中央主導(dǎo)制定的，根據(jù)“誰主導(dǎo)制定，誰主導(dǎo)清理”原則，可直接得出中共中央為清理的“主導(dǎo)主體”這一結(jié)論。

2.“誰主導(dǎo)制定，誰主導(dǎo)清理”更具有涵蓋性

相對于“誰制定，誰清理”，“誰主導(dǎo)制定，誰主導(dǎo)清理”更能明確清理過程中各主體的權(quán)限分配，符合“權(quán)力分工協(xié)調(diào)”理論的要求，因而更具有涵蓋性?！皺?quán)力分工協(xié)調(diào)”理論是構(gòu)建國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行體系的新探索，是對我們黨政權(quán)建設(shè)理論的新發(fā)展。①參見周葉中、胡愛斌：《中國特色的“權(quán)力分工協(xié)調(diào)”論》，《南京社會科學(xué)》2018年第6期。黨內(nèi)法規(guī)的清理也應(yīng)當(dāng)遵循“權(quán)力分工協(xié)調(diào)”理論，強調(diào)合理分工、明確分工、權(quán)責(zé)一致。多個主體聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的清理主體應(yīng)當(dāng)分為兩種類型：一是主導(dǎo)主體，即為在制定該法規(guī)時發(fā)揮主要作用的黨組織；二是其他參與主體，即為該法規(guī)的其他制定主體。例如，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》，其清理的主導(dǎo)主體為中共中央辦公廳，參與主體為國務(wù)院辦公廳。在清理過程中，主導(dǎo)主體是發(fā)揮主要作用的黨組織，起著“把大局”與“做決定”的作用，把握清理的全過程，擁有啟動清理、作出清理決定等權(quán)力。相應(yīng)地，主導(dǎo)主體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)滯后清理、錯誤清理等產(chǎn)生的法規(guī)后果。其他參與主體則擁有建議權(quán)。例如，《政法機關(guān)撤銷企業(yè)工作實施辦法》的主導(dǎo)清理主體是中共中央辦公廳，參與主體是國務(wù)院辦公廳，國務(wù)院辦公廳有權(quán)參與清理過程，并就清理工作提出建議與意見。

（二）清理方式的多元化

現(xiàn)行單一的清理模式導(dǎo)致部分“僵尸黨規(guī)”“老齡黨規(guī)”的存在。例如，1986年發(fā)布的《關(guān)于中央機關(guān)團(tuán)體購買自用農(nóng)副土特產(chǎn)品的規(guī)定》，其印發(fā)目的為糾正當(dāng)時存在的部分中央機關(guān)單位通過非正常購銷渠道或以不適當(dāng)?shù)拿x，到各地購買農(nóng)副土特產(chǎn)品，給中央機關(guān)造成了不良影響。由此可見，該規(guī)定具有較強的即時性，在32年后的今天，此類黨規(guī)不及時退出將嚴(yán)重影響了黨內(nèi)法治化進(jìn)程。為此，應(yīng)建構(gòu)周延嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)清理方式，即以單項清理、專項清理作為常規(guī)清理方式，集中清理作為“兜底式”清理方式，以保障黨內(nèi)法規(guī)與黨規(guī)實踐的接洽關(guān)系。

1.單項清理

單項清理方式是指及時地對個別黨規(guī)進(jìn)行清理。引入單項清理的優(yōu)勢在于其及時性，能直指痛處，做到“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，迅速鎖定與解決問題。為了充分發(fā)揮單項清理的應(yīng)有功用，應(yīng)當(dāng)簡化其程序：一是啟動程序。不同于集中清理的復(fù)雜啟動方式，單項清理無需黨中央統(tǒng)籌規(guī)劃作出清理決定，而應(yīng)由黨規(guī)制定機關(guān)自行啟動，再報制定時的審議批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。例如，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》是涉及黨的地方組織和基層組織產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，由中共中央政治局審議通過，如要對該黨內(nèi)法規(guī)啟動清理，應(yīng)當(dāng)報中共中央政治局批準(zhǔn)；二是清理程序。單項清理僅涉及一部黨內(nèi)法規(guī)，自然無需梳理步驟，可直接進(jìn)入審核成效，進(jìn)而作出清理的處理決定。雖然單項清理的程序可適當(dāng)簡化，但并不意味著其可“率性而為”。相反，在清理過程中，應(yīng)當(dāng)征求意見的必須征求各相關(guān)黨組織、黨員乃至黨外群眾的意見，應(yīng)當(dāng)審批的也應(yīng)當(dāng)報有權(quán)部門審批。

2.專項清理

專項清理是指專門對某種類型或某一領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的清理活動。專項清理的針對性強，有助于集中時間和力量解決某一方面或某一領(lǐng)域的黨規(guī)不合時宜等問題。②參見朱力宇、張曙光：《立法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第204頁。例如，2018年2月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展軍民融合發(fā)展法規(guī)文件清理工作的通知》，對軍民融合發(fā)展法規(guī)文件所進(jìn)行的清理即為專項清理。在專項清理中，除需要遵循清理的一般規(guī)定之外，還應(yīng)特別注意清理的權(quán)限問題：一是不超越“專項”范疇；二是不超越主體權(quán)限。例如，在中央紀(jì)委開展的涉黨和國家機構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項清理工作中，其清理范圍僅局限于涉及黨和國家機構(gòu)改革的黨內(nèi)法規(guī)，其有權(quán)廢止《關(guān)于加強和改進(jìn)行政監(jiān)察工作的意見》《關(guān)于中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的意見》，但對不涉及黨和國家機構(gòu)改革的《黨的紀(jì)律檢查機關(guān)案件審理工作條例》或中共中央組織部制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計工作規(guī)定》則不能涉及，否則就是越權(quán)清理。

3.集中清理

從時間上講，集中清理是指對較長時間段內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的清理；從內(nèi)容上講，集中清理是指對較多立法主體所制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的綜合清理。一般來說，當(dāng)黨情、國情、世情發(fā)生深刻變動，黨的路線方針政策發(fā)生較多變化，一大批黨內(nèi)法規(guī)不能符合急劇發(fā)展的形勢時，集中清理應(yīng)運而生。集中清理能一次性地解決數(shù)量眾多的黨內(nèi)法規(guī)所存在的不和諧、不適宜問題，但伴隨而來的，也具有如下不可忽視的弊端。

第一，集中清理具有滯后性。集中清理是“馬后炮”，要以一定的時間和一定范圍的規(guī)范性文件之間的混亂和矛盾為代價①參見周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2004年版，第388頁。，難以及時解決黨內(nèi)法規(guī)存在的問題。例如，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，自1962年9月黨的八屆十次全會通過，直到2012年集中清理才被正式清除于黨內(nèi)法規(guī)。而早在1983年，中央和國務(wù)院就發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，實質(zhì)廢除了人民公社制度，該黨內(nèi)法規(guī)自調(diào)整對象消失29年后才被清理。集中清理有礙于黨內(nèi)法規(guī)的新陳代謝，不可避免地會導(dǎo)致“僵尸黨規(guī)”的存在。

第二，集中清理工作量大，清理質(zhì)量難以保障。例如，根據(jù)《意見》進(jìn)行的集中清理，其第一階段清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共計767件，耗時14個月，相當(dāng)于平均1天就要清理2件。②參見強舸、陳靜茜：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需進(jìn)一步完善退出機制》，《中國黨政干部論壇》2015年第1期。由此可見，集中清理具有時間緊、任務(wù)重、規(guī)?；奶攸c，為了按時完成清理目標(biāo)，清理的質(zhì)量就不可避免地受到影響。

綜上可知，集中清理具有時間跨度大、涉及面廣、清理難度大、清理時間長等特點，不應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)清理的的“常態(tài)”，只有在重要的歷史轉(zhuǎn)折時期、重大事件發(fā)生等黨規(guī)情勢發(fā)生重大改變的情形下，才能審慎適用。

（三）清理標(biāo)準(zhǔn)的類型化

黨內(nèi)法規(guī)清理制度的核心是清理標(biāo)準(zhǔn)的確立。清理標(biāo)準(zhǔn)是清理過程應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則或指導(dǎo)思想。③參見陳志英：《省級黨內(nèi)法規(guī)清理研究》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第1期。黨內(nèi)法規(guī)的清理必須依賴于明確的、周延的清理標(biāo)準(zhǔn)，否則黨內(nèi)法規(guī)的清理極易流于形式，成為簡單的統(tǒng)計梳理。要明確黨內(nèi)法規(guī)的清理標(biāo)準(zhǔn)，必須針對不同類型的黨內(nèi)法規(guī)設(shè)置不同的清理標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體、調(diào)整范圍、適用對象的不同，可將黨內(nèi)法規(guī)分為純粹型黨內(nèi)法規(guī)、溢出型黨內(nèi)法規(guī)、混合型黨內(nèi)法規(guī)三種類型。所謂純粹型黨內(nèi)法規(guī)，是指僅涉及黨組織、黨員，調(diào)整純粹黨務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)，例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨費收繳、使用和管理的規(guī)定》。溢出型黨內(nèi)法規(guī)，是指超越單純的黨內(nèi)關(guān)系，將非黨組織與黨外人士納入調(diào)整范圍的黨內(nèi)法規(guī)。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》?；旌闲忘h規(guī)，是指黨組織與國家機關(guān)共同制定的，以黨內(nèi)文件文號形式頒布的黨內(nèi)法規(guī)。①參見歐愛民、李丹：《黨內(nèi)法規(guī)法定概念之評述與重構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第1期。例如，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》就是中共中央與國務(wù)院共同制定的黨內(nèi)法規(guī)等。上述三種類型黨內(nèi)法規(guī)的功能定位、調(diào)整范圍、規(guī)范對象存在較多差異，其清理標(biāo)準(zhǔn)勢必呈現(xiàn)出多樣化的特征。以《意見》為基礎(chǔ)，遵循良法的基本要求，黨內(nèi)法規(guī)的清理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是實體標(biāo)準(zhǔn)與形式標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，也是合理性標(biāo)準(zhǔn)與合法合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，因此，黨內(nèi)法規(guī)的清理包括適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)、時效性標(biāo)準(zhǔn)與形式標(biāo)準(zhǔn)。在不同類型的黨內(nèi)法規(guī)，上述清理標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容呈現(xiàn)出較多的差異，需要特別厘清。

1.適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)

適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)是指黨內(nèi)法規(guī)要能與時俱進(jìn)，不能滯后于黨情、國情、世情等。不同類型的黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍不同，適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)涵也存在一定的差異。具體而言，純粹型黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整的是黨務(wù)，清理的重點在于與黨內(nèi)發(fā)展實際相適應(yīng)，也即是否與黨的理論、路線、方針、政策相一致。溢出型黨內(nèi)法規(guī)除調(diào)整純粹黨務(wù)之外，還會涉及黨管人才、軍隊、意識形態(tài)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部等領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，其不僅是管黨治黨的主要規(guī)范，還要對治國理政發(fā)揮不可或缺的重要作用。因此，溢出型黨內(nèi)法規(guī)除應(yīng)與黨內(nèi)發(fā)展實際相適應(yīng)之外，還應(yīng)與國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要相適應(yīng)?；旌闲忘h內(nèi)法規(guī)是由黨組織與國家機關(guān)甚至是社會團(tuán)體聯(lián)合制定，具有既調(diào)整黨務(wù)又直接調(diào)整國務(wù)的雙重屬性，因此，也必須適應(yīng)整體社會的發(fā)展。

2.合法性標(biāo)準(zhǔn)

合法性標(biāo)準(zhǔn)是指黨內(nèi)法規(guī)是否符合國家法律的相關(guān)規(guī)定?！饵h章》明確指出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)不得逾越憲法與法律的邊界。一般來說，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)屬于“雙軌運行，并駕齊驅(qū)”，因此，對于純粹型黨內(nèi)法規(guī)來說，只要遵循 “不越線”標(biāo)準(zhǔn)即可。但對溢出型黨內(nèi)法規(guī)與混合型黨內(nèi)法規(guī)則不盡相同，其在“不越線”的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)遵循“必要性”標(biāo)準(zhǔn)，也即相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)是否有制定的必要、是否超過權(quán)限范圍、是否違背法律的保留原則，等等。

3.合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)

在黨內(nèi)法規(guī)的清理過程中，合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)包括二個層面的含義：第一，是否符合上位黨規(guī)的規(guī)定。如果下位黨規(guī)的主要內(nèi)容與上位黨規(guī)相抵觸，應(yīng)予以廢止，其他內(nèi)容不一致的，則可作出修改決定。第二，是否與同位階的黨內(nèi)法規(guī)不一致。出現(xiàn)此種情形，則按照特別黨規(guī)優(yōu)于一般黨規(guī)、新黨規(guī)優(yōu)于舊黨規(guī)等規(guī)則加以處理。如對同一事項的規(guī)定存在爭議，則應(yīng)先協(xié)商處理，協(xié)商不成的，報上一級黨內(nèi)法規(guī)的制定主體決定。

4.時效性標(biāo)準(zhǔn)

任何黨內(nèi)法規(guī)都不是長生不老的，均存在相應(yīng)的“服役期限”，必須符合一定的時效標(biāo)準(zhǔn)，否則必須被清理。具體來說，時效性標(biāo)準(zhǔn)分為三個方面：一是是否超過效力年限。不論何種類型的黨內(nèi)法規(guī)，一旦超過效力年限，則必須予以清除；二是是否存在“新規(guī)代替舊規(guī)”。隨著新規(guī)的出臺，涉及同一調(diào)整領(lǐng)域的舊規(guī)自然失效；三是調(diào)整對象的時效性。調(diào)整對象已經(jīng)消失的、或不需要繼續(xù)執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)宣布失效。

5.形式標(biāo)準(zhǔn)

形式標(biāo)準(zhǔn)是黨規(guī)清理中最簡單、最直觀的標(biāo)準(zhǔn)，其包括以下三個方面的內(nèi)容：第一，名稱是否為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則7種；第二，是否由黨組織的文號印發(fā)，例如，《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》（中發(fā)〔2008〕13號）是以黨組織文號印發(fā)，符合形式標(biāo)準(zhǔn)；第三，邏輯結(jié)構(gòu)是否符合黨規(guī)規(guī)范。根據(jù)《制定條例》第5條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”。值得注意的是，形式標(biāo)準(zhǔn)僅應(yīng)當(dāng)作為黨規(guī)清理的輔助標(biāo)準(zhǔn)，往往導(dǎo)致修改的清理結(jié)果，而不應(yīng)當(dāng)作為廢止的決定因素。

四、結(jié) 語

總而言之，清理是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不可回避的技術(shù)問題與實踐難題。黨內(nèi)法規(guī)的“量”依靠黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制程序即可達(dá)到，但要在追求“量”的基礎(chǔ)上，達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有的“質(zhì)”，則必須建立健全黨內(nèi)法規(guī)的“日落”機制，即黨內(nèi)法規(guī)的清理。要建構(gòu)一套全面、長效的黨內(nèi)法規(guī)清理機制，除需要理論界的智力貢獻(xiàn)，更依賴于黨內(nèi)法規(guī)的制度支撐，將黨內(nèi)法規(guī)清理機制系統(tǒng)明確地規(guī)定在《制定條例》中。據(jù)此，建議《制定條例》中增加以下內(nèi)容：一是明確黨內(nèi)法規(guī)清理主體以及權(quán)限；二是明確清理的方式，建立以單項清理、專項清理為主，集中清理為輔的多元清理模式；三是根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的類型，明確設(shè)定較為周延的清理標(biāo)準(zhǔn)。