李釗

〔摘要〕 為了深化政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革，我國(guó)公共行政需要在突破西方主流理論局限的基礎(chǔ)之上，建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。這就要求我國(guó)公共行政在以下三個(gè)方面獲得新進(jìn)展：一要反思公共行政的客觀主義認(rèn)識(shí)論：破除主流公共行政研究?jī)r(jià)值中立的神話，促進(jìn)以解放為認(rèn)知興趣的公共行政研究，將公共行政現(xiàn)象還原為社會(huì)建構(gòu)的事實(shí)；二要克服公共行政中管理主義的弊端：以矛盾作為公共行政的基本背景，以辯證法作為公共行政變革的潛在動(dòng)力，以想象突破公共行政工具理性的局限；三要引導(dǎo)公共行政研究的語(yǔ)言學(xué)轉(zhuǎn)向：以日常語(yǔ)言作為公共行政的通信媒介，以交往合理化原則改造公共政策的過(guò)程，以語(yǔ)言游戲的概念重構(gòu)公共利益。

〔關(guān)鍵詞〕 公共行政，客觀主義認(rèn)識(shí)論，管理主義，語(yǔ)言學(xué)轉(zhuǎn)向

〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）01-0102-07

21世紀(jì)的中國(guó)公共行政學(xué)在廣泛借鑒西方主流理論最新成果的基礎(chǔ)之上，已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了學(xué)科的專業(yè)化，但是當(dāng)下所取得的進(jìn)步并不意味著中國(guó)公共行政的研究者可以忽視西方主流理論的局限性。美國(guó)與歐洲因政治社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，使公共行政研究走向了高度專業(yè)化的發(fā)展方向。行政與政治的分離、行為主義研究、精巧的統(tǒng)計(jì)分析與效法私營(yíng)部門的改革措施都是專業(yè)化所取得的成果。與之相對(duì)，中國(guó)社會(huì)秩序還在不斷變遷、發(fā)展和完善的過(guò)程中。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展不能掩蓋其市場(chǎng)與其他領(lǐng)域的秩序還有待完善的事實(shí)。當(dāng)下中國(guó)改革和發(fā)展進(jìn)程中所涌現(xiàn)的問(wèn)題雖然也包括管理技術(shù)方面，但涉及原則性與價(jià)值沖突的棘手問(wèn)題卻更為顯著，這類問(wèn)題通常在西方主流行政理論的關(guān)注之外。中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化不僅要求管理技術(shù)實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，也要求公共行政能夠在復(fù)雜環(huán)境中處理棘手問(wèn)題。由于受西方主流理論中客觀主義、管理主義和工具理性的限制，我國(guó)公共行政難以發(fā)展出適用于復(fù)雜環(huán)境的理論和實(shí)踐。

我國(guó)公共行政研究需要在批判反思西方主流理論局限的前提下開(kāi)辟出新的發(fā)展道路。當(dāng)代政治社會(huì)因發(fā)展出精巧且強(qiáng)有力的控制技術(shù)，遏制了人類群體向有利于其本性完善的方向自我合理化的進(jìn)程。主流的公共行政模式作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的組成部分，也參與并強(qiáng)化了遏制的過(guò)程。為了阻止行政國(guó)家的弊端在中國(guó)社會(huì)蔓延，我國(guó)公共行政學(xué)有必要為主流模式尋找替代性方案，以改善公共事務(wù)的人類境況。馬克思主義、實(shí)用主義和后現(xiàn)代理論都是對(duì)主流研究進(jìn)行批判性反思的寶貴資源。這些理論傳統(tǒng)匯聚起來(lái)，不僅能夠推動(dòng)我國(guó)公共行政認(rèn)識(shí)論、基本框架與研究取向的轉(zhuǎn)化，還能通過(guò)語(yǔ)言學(xué)轉(zhuǎn)向促進(jìn)該領(lǐng)域建構(gòu)性思路的變革。在認(rèn)識(shí)論方面，通過(guò)引入哈貝馬斯認(rèn)知興趣的概念以及頗具后現(xiàn)代色彩的建構(gòu)主義，可以重新對(duì)公共行政現(xiàn)象進(jìn)行概念化解釋。這種發(fā)展不僅有助于緩解主流理論客觀主義“所予神話”對(duì)研究者與實(shí)踐者主觀能動(dòng)性方面所施禁錮的途徑，還有助于實(shí)踐者創(chuàng)造富于意義的行政現(xiàn)實(shí)。在基本框架方面，矛盾、辯證法與想象的概念能夠使公共行政還原到政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的沖突背景與具體情境之中，以削弱管理主義對(duì)既存不平等權(quán)力結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化。這種變革不僅揭示出公共行政得以運(yùn)作的真實(shí)環(huán)境，還為提出改善境況的替代性選擇創(chuàng)造了條件。在建構(gòu)性思路方面，交往合理化原則能夠通過(guò)話語(yǔ)機(jī)制重塑政策過(guò)程，語(yǔ)言游戲也能夠揭示并改善公共利益商談中的不平等狀態(tài)。這種新方案不僅為我國(guó)公共行政過(guò)程的合理化提供了不同于工具理性的替代方案，還為學(xué)界對(duì)公共利益問(wèn)題的研究提供了新思路。

一、反思公共行政的客觀主義認(rèn)識(shí)論

幾乎所有學(xué)者都希望在吸收西方前沿理論的基礎(chǔ)之上，將我國(guó)公共行政學(xué)建設(shè)成符合科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)科。其中大部分人相信這種理想意味著要貫徹科學(xué)哲學(xué)中的客觀主義假設(shè)。這個(gè)假設(shè)包含兩方面內(nèi)容：首先，認(rèn)知主體必須具有超然的地位，他們可以在科學(xué)研究中擯棄所有價(jià)值或信念；其次，研究對(duì)象“就在那里”，主體能夠?qū)⑵渥鳛樽栽谥镉枰哉J(rèn)知。客觀主義將公共行政研究規(guī)定為客觀地觀察事實(shí)的工具或手段 〔1 〕77。事實(shí)上，客觀主義的假設(shè)在科學(xué)哲學(xué)由實(shí)證主義向后實(shí)證主義的轉(zhuǎn)型中因遭到猛烈的批判而被很多學(xué)者所放棄。但遺憾的是，科學(xué)哲學(xué)領(lǐng)域的新發(fā)展還沒(méi)有引起多數(shù)公共行政研究者的重視。這個(gè)領(lǐng)域中從事變革研究的一小部分學(xué)者在吸收后實(shí)證主義的基礎(chǔ)上，對(duì)客觀主義的兩個(gè)命題在公共行政中的應(yīng)用展開(kāi)了批判。他們?cè)噲D通過(guò)闡明人類的認(rèn)知興趣和客體建構(gòu)的行動(dòng)來(lái)推動(dòng)公共行政向主觀主義變革。這項(xiàng)工作不僅有助于我國(guó)公共行政研究突破認(rèn)識(shí)論的障礙，還為公務(wù)人員創(chuàng)造富于意義的行政現(xiàn)實(shí)提供了理論基礎(chǔ)。

（一）破除主流公共行政研究?jī)r(jià)值中立的神話

無(wú)論是在中國(guó)還是在西方學(xué)界，人們都期待公共行政領(lǐng)域的研究者將科研工作與個(gè)人的價(jià)值和偏好分離，以確保研究本身能夠符合科學(xué)研究的嚴(yán)格方法。這種方法要求合理地確定過(guò)去或現(xiàn)在的事實(shí)，以及存在于它們之間的因果關(guān)系或其他關(guān)系，而絕不能從倫理、文化或者其他觀點(diǎn)對(duì)它們作出價(jià)值判斷 〔2 〕10。與行政學(xué)研究對(duì)各種信念的排斥相應(yīng)，價(jià)值中立的原則也要求公共行政置身于政治所專有的范圍之外，將自身建構(gòu)為一種事務(wù)性的領(lǐng)域 〔3 〕。盡管價(jià)值中立的原則賦予了公共行政合法性與科學(xué)的權(quán)威性，但這個(gè)原則本身卻不過(guò)只是未經(jīng)證實(shí)的假設(shè)。

我們必須認(rèn)識(shí)到，公共行政的研究行為絕不能被視為一種價(jià)值無(wú)涉的客觀過(guò)程。后實(shí)證主義已經(jīng)揭示出，不受人類經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值影響并具有超然地位的認(rèn)知主體不過(guò)只是理論理性的虛構(gòu)。正如普費(fèi)弗所言，研究者不可避免地將源自生活背景、專業(yè)訓(xùn)練、同行影響以及研究機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和結(jié)構(gòu)的信念和價(jià)值帶入研究過(guò)程。正是這些信念和價(jià)值導(dǎo)向限制并建構(gòu)研究的規(guī)范性認(rèn)知，并催生了公共行政學(xué)中具有普遍性和支配性的知識(shí)形成方法 〔4 〕153。例如公共行政的研究者對(duì)信息的搜集看上去是價(jià)值無(wú)涉的科學(xué)活動(dòng)，但是他們首先需要對(duì)信息的選擇與搜集的目的進(jìn)行有意識(shí)的選擇，這種選擇可能服務(wù)于主流的意識(shí)形態(tài)或精英集團(tuán)的目標(biāo)。

后實(shí)證主義對(duì)價(jià)值中立神話的破除，有助于我國(guó)學(xué)界嚴(yán)肅地對(duì)待價(jià)值選擇，以將公共行政還原到國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的政治背景中。這場(chǎng) “祛魅”行動(dòng)反映出公共行政領(lǐng)域知識(shí)與權(quán)力之間的循環(huán)關(guān)系：當(dāng)具有支配地位的精英集團(tuán)對(duì)知識(shí)予以肯定評(píng)價(jià)，這類知識(shí)就會(huì)成為真理，并通過(guò)其廣泛傳播而鞏固這些團(tuán)體的利益和價(jià)值 〔5 〕170。因此，我國(guó)公共行政的研究者不僅應(yīng)關(guān)注管理效率的提升，還應(yīng)當(dāng)在搜集材料、議程設(shè)計(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)審查這些工作的受益者是誰(shuí)，并與個(gè)人良心展開(kāi)嚴(yán)肅的對(duì)話。此外，我國(guó)學(xué)界需要從這類研究的批判工作中看到，公共行政的價(jià)值中立與技術(shù)專家的統(tǒng)治根植于極右的意識(shí)形態(tài) 〔6 〕60。如果這種意識(shí)形態(tài)繼續(xù)蔓延，將會(huì)掏空公共行政追逐公共利益的重要選擇與國(guó)家建構(gòu)的政治功能。

（二）促進(jìn)以解放為認(rèn)知興趣的公共行政研究

公共行政不但受價(jià)值因素的影響，而且任何被這個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者視為客觀知識(shí)的東西，都在不同程度上成為研究者興趣的產(chǎn)物。認(rèn)知興趣是公共行政研究具有首要意義的價(jià)值選擇。其發(fā)生在前理論的環(huán)節(jié)，并且主導(dǎo)概念的形成與材料的串聯(lián)。盡管公共行政的學(xué)者大都訴諸科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，但他們的研究大都是在系統(tǒng)解釋與可靠預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)之上 〔7 〕450，追求對(duì)人類事務(wù)的駕馭和控制人類 〔8 〕72。例如環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)將搜集的信息用于評(píng)估某個(gè)污染領(lǐng)域的技術(shù)方案，并通過(guò)命令污染企業(yè)采用最可行的技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些企業(yè)污染行為的控制。這類興趣所導(dǎo)向的研究進(jìn)路和政策措施因排斥污染企業(yè)技術(shù)專家的自主判斷，最終可能扼殺人們的主體性。

哈貝馬斯所提出的解放興趣為主流公共行政研究的控制興趣提供了一種替代性選擇。解放的興趣預(yù)設(shè)大眾的價(jià)值和行為處于國(guó)家行政管理、市場(chǎng)和大眾媒介的塑造和支配下。這種興趣要求公共行政研究拒絕管理主義對(duì)技術(shù)和效率的片面追求，相反要重視人類實(shí)踐的創(chuàng)造性才能。解放的類型涉及多個(gè)方面，如從對(duì)具有支配地位的思想模式的挑戰(zhàn)和批判到提出漸進(jìn)式兌現(xiàn)被管理者公共實(shí)踐潛能。而解放意圖的焦點(diǎn)不僅涵蓋科層制分工與獨(dú)裁式領(lǐng)導(dǎo)分工這類手段的改造，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和管理效率等目標(biāo)的設(shè)疑，也包括對(duì)支配性權(quán)力關(guān)系的認(rèn)知和調(diào)整 〔8 〕 254-257。事實(shí)上，即使是微觀的解放，也會(huì)給公共行政的思想和行動(dòng)帶來(lái)建設(shè)性變革。

公共行政變革研究為中國(guó)公共行政的微觀解放提供了可能途徑。盡管激進(jìn)的解放興趣可能因主張對(duì)宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)的全面拒絕而破壞公共行政的運(yùn)作，但是，如果研究者能將主流模式的壓迫及自我挫敗的特征與行政過(guò)程的建設(shè)性目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，就能為社區(qū)層面的管理活動(dòng)提供積極的改進(jìn)方案。例如在缺乏問(wèn)題反映渠道、僅圍繞管理技術(shù)問(wèn)題組織起來(lái)的看管者社區(qū)中，土地開(kāi)發(fā)商之間的博弈與合作主導(dǎo)著公共政策的議程，解放的興趣可能使研究者采取參與式的研究方法 〔9 〕。他們能通過(guò)描述社區(qū)公共議程受到支配的狀態(tài)，向居民提供有效信息，以幫助他們明確問(wèn)題，使其表達(dá)以前未被認(rèn)可的愿望，并尋找調(diào)整社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的建設(shè)性方案。

（三）將公共行政現(xiàn)象還原為社會(huì)建構(gòu)的事實(shí)

我國(guó)公共行政要突破目前的研究瓶頸，不僅需要打破認(rèn)知主體超然地位的神話，還需要認(rèn)識(shí)到研究對(duì)象的客觀化進(jìn)路對(duì)公共行政現(xiàn)象的誤解。極少有學(xué)者否認(rèn)某些實(shí)存的事物外在于人，但問(wèn)題在于人類只能通過(guò)自己的感知和理解來(lái)與事物相接觸。但很多研究者都會(huì)忽視這個(gè)要素，而將公共行政現(xiàn)象客觀化為不涉及人類行動(dòng)的自然力量所運(yùn)作的結(jié)果。然而正如盧頓所言，客觀現(xiàn)實(shí)可能只是公共行政現(xiàn)象中的微不足道的一部分 〔10 〕。公共行政的研究者只要略微了解現(xiàn)象學(xué)的發(fā)展，就足以認(rèn)識(shí)到，像管理中心、公共組織和機(jī)構(gòu)以及協(xié)會(huì)等公共行政現(xiàn)象并非是物質(zhì)性力量強(qiáng)行從外部施加給人的實(shí)存，它們不僅是人為建構(gòu)的事實(shí)，還是在社會(huì)層面所建構(gòu)的事實(shí) 〔11 〕57。

盡管公共行政的科學(xué)性要求對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行定量分析，但研究者用以測(cè)量的概念卻是社會(huì)建構(gòu)的事實(shí)。以公共健康研究對(duì)某地區(qū)嬰兒死亡率的統(tǒng)計(jì)為例。盡管個(gè)體嬰兒的死亡是確鑿無(wú)疑的事實(shí)，但嬰兒死亡的概念卻是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物。統(tǒng)計(jì)任何時(shí)期個(gè)體嬰兒死亡的數(shù)量是毫無(wú)意義的，嬰兒死亡的概念必須由統(tǒng)計(jì)目的加以規(guī)定。這個(gè)比率往往是衡量社區(qū)健康的指標(biāo)，所以因交通事故或火災(zāi)而死亡的嬰兒不會(huì)被統(tǒng)計(jì)。這意味著嬰兒死亡的概念不是以客觀的方式存在于某處，而是社區(qū)健康指標(biāo)的組成要素。由于這類指標(biāo)是公共衛(wèi)生的專業(yè)人員共同商議的結(jié)果，所以嬰兒死亡也是公共衛(wèi)生領(lǐng)域通過(guò)社會(huì)過(guò)程所建構(gòu)的概念 〔12 〕。

社會(huì)建構(gòu)路徑為我國(guó)公共行政提供了一種替代選擇，使研究者與行政人員可以積極參與建構(gòu)具有意義的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。如果人們認(rèn)識(shí)到公共行政現(xiàn)象是他們通過(guò)互動(dòng)對(duì)話所建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，就會(huì)破除自己在官僚組織面前無(wú)能為力和意義缺失的疏遠(yuǎn)感。社會(huì)建構(gòu)途徑可以使研究者的注意力從控制和行政效率的提升方面移開(kāi)，轉(zhuǎn)向職位、角色、制度、分類以及規(guī)章等公共行政要素在客觀化的過(guò)程中對(duì)意義和交流的阻礙 〔13 〕56。因此，研究者和行政人員得以在理解行政組織環(huán)境的基礎(chǔ)上工作，并從促進(jìn)具有意義之交流的角度尋找問(wèn)題的解決方案，因地制宜地借鑒這類研究與實(shí)踐可以提升我國(guó)公共組織的行政能力，去應(yīng)對(duì)和解決改革與發(fā)展進(jìn)程中以高度復(fù)雜性和多元價(jià)值沖突為特征的棘手問(wèn)題。

二、克服公共行政中管理主義的弊端

管理主義在中國(guó)建設(shè)現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家以及國(guó)家行政能力方面具有重大價(jià)值，受這種基本范式影響的公共行政研究致力于提升公共部門管理民眾和項(xiàng)目的能力。面對(duì)治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，管理主義訴諸對(duì)組織結(jié)構(gòu)、功能和過(guò)程的重組或改造。這種進(jìn)路在面對(duì)技術(shù)難題和單純的利益沖突時(shí)得心應(yīng)手，而當(dāng)涉及價(jià)值與原則性沖突的問(wèn)題時(shí)則無(wú)所適從。面對(duì)當(dāng)前改革和發(fā)展進(jìn)程中不斷涌現(xiàn)的棘手問(wèn)題，公共行政的管理主義取向總體上已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)了。我國(guó)公共行政要想避免成為改革和發(fā)展的阻礙因素，必須將公共行政置于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的沖突背景下，努力探索現(xiàn)存事物向?qū)α⒚孓D(zhuǎn)化的條件和資源，并在某些時(shí)候越過(guò)規(guī)則去直面具體現(xiàn)實(shí)。從馬克思主義中繼承而來(lái)的矛盾與辯證法，以及從后現(xiàn)代理論中吸收的想象，能為我國(guó)公共行政突破管理主義藩籬提供概念框架和實(shí)踐指導(dǎo)。

（一）以矛盾作為公共行政的基本背景

我國(guó)多數(shù)公共行政研究都心照不宣地采取回避和壓抑矛盾的策略，以犧牲個(gè)體多樣性和潛在可能性為代價(jià)換取管理技術(shù)的提升。功能主義是公共行政學(xué)所普遍采用的社會(huì)本體論假設(shè)，該假設(shè)將社會(huì)視為廣泛的合作系統(tǒng)，個(gè)體、組織和其他單元都被視為共同維持社會(huì)機(jī)體運(yùn)轉(zhuǎn)并相互關(guān)聯(lián)的功能要素。以功能主義為基礎(chǔ)的公共行政所關(guān)注的是如何維持整體性和功能適應(yīng)性的問(wèn)題，以鞏固和強(qiáng)化現(xiàn)有秩序?yàn)槟繕?biāo)。然而功能主義公共行政學(xué)的問(wèn)題在于忽視了人類事務(wù)的復(fù)雜性特征。這個(gè)特征使人類通常無(wú)法完全按照功能適用性整合進(jìn)入公共組織或社會(huì)系統(tǒng)。事實(shí)上，即使是秩序井然的社會(huì)秩序也不可避免地包含潛在的壓抑和矛盾。正是這些矛盾展現(xiàn)著公共事務(wù)的多樣性，也孕育著社會(huì)未來(lái)的可能圖景。

現(xiàn)代社會(huì)的高度復(fù)雜性是公共行政得以運(yùn)作其中的背景，公共行政所面對(duì)的就是一個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境。盡管公共行政必須在復(fù)雜的環(huán)境中通過(guò)政策和管理技術(shù)來(lái)創(chuàng)造秩序，但這并不等同于可以通過(guò)片面提升控制技術(shù)來(lái)壓抑矛盾。我國(guó)公共行政要正視人類事務(wù)的復(fù)雜性，就必須認(rèn)識(shí)矛盾。這個(gè)領(lǐng)域所面對(duì)的是一個(gè)矛盾重重的世界，諸如行政人員和公民、土地開(kāi)發(fā)商與社區(qū)居民、既得利益集團(tuán)與社會(huì)邊緣群體這類體制性矛盾在既有秩序之內(nèi)長(zhǎng)久存在。與此同時(shí)，公共行政也需要認(rèn)識(shí)到社會(huì)環(huán)境中包含種種對(duì)矛盾的遏制機(jī)制。博克斯將為了減少和壓制分歧而控制和模糊矛盾的行動(dòng)稱為遏制 〔14 〕56。公共行政如果缺乏對(duì)這類體制性壓制矛盾機(jī)制的認(rèn)識(shí)，也會(huì)輕易地使自身淪為社會(huì)控制的意識(shí)形態(tài)機(jī)器。

將公共行政的運(yùn)作還原到矛盾重重的背景之中，有助于建設(shè)性地改善基層治理的政治環(huán)境。對(duì)矛盾與遏制機(jī)制的認(rèn)識(shí)能夠使研究者與實(shí)踐者有的放矢地實(shí)施建設(shè)性變革行動(dòng)，以緩解社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等狀態(tài)。例如在社區(qū)治理中，認(rèn)識(shí)到交換價(jià)值與使用價(jià)值之間的矛盾對(duì)于基層行政人員采取致力于推進(jìn)社會(huì)公平的變革行動(dòng)具有重大意義。那些將土地視為謀利工具的人首先注重的是土地的交換價(jià)值，他們期待從土地的買賣、開(kāi)發(fā)和使用中獲得最大利益。而注重使用價(jià)值的人則希望利用土地為自己家庭創(chuàng)造寧?kù)o愉快的生活環(huán)境 〔15 〕40。由于交換價(jià)值與使用價(jià)值的矛盾不可調(diào)和，因此通常只會(huì)有特定價(jià)值的代表群體壟斷社區(qū)政策的議程。中國(guó)社區(qū)治理通常是受注重土地交換價(jià)值的精英團(tuán)體所壟斷，開(kāi)發(fā)商通常會(huì)將居民排除出決策議程。因此對(duì)公共事務(wù)矛盾背景的認(rèn)知能夠使我國(guó)公共行政研究刺透管理技術(shù)的面紗，直指其背后不平等的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

（二）以辯證法作為公共行政變革的潛在動(dòng)力

矛盾的價(jià)值不僅在于展現(xiàn)公共行政運(yùn)作的背景，還在于它是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的必要因素。公共行政的變革研究用以在矛盾的背景下促進(jìn)建設(shè)性變革的方式是辯證法，這種源自馬克思與黑格爾傳統(tǒng)的理論將既存事物視為社會(huì)發(fā)展中的表層現(xiàn)實(shí)以及人類自由和理性完善進(jìn)程中的限制性因素 〔16 〕。我國(guó)公共行政學(xué)只要深諳辯證法的精髓，就能發(fā)現(xiàn)某些被表層現(xiàn)實(shí)所隱藏或壓制的可能性具有重大價(jià)值。這些現(xiàn)實(shí)的對(duì)立面是研究者與實(shí)踐者實(shí)現(xiàn)視域融合，促進(jìn)社會(huì)實(shí)在向人類自我完善方向發(fā)展的積極因素。因此，辯證法的內(nèi)在動(dòng)力要求我國(guó)公共行政研究拒絕強(qiáng)化現(xiàn)存秩序中的控制與遏制因素，反而去發(fā)掘被壓制的事實(shí)，并關(guān)注現(xiàn)有行政現(xiàn)實(shí)向有利于人類本質(zhì)規(guī)定性進(jìn)行轉(zhuǎn)化的潛在可能性與條件。

歷史分析是在公共行政中應(yīng)用辯證法的重要工具，斯蒂福斯與麥克斯懷特的變革研究為這種工具的使用提供了絕佳的范例。斯蒂福斯發(fā)現(xiàn)以社區(qū)為導(dǎo)向的女性角色曾經(jīng)因活躍于美國(guó)進(jìn)步主義改革運(yùn)動(dòng)，而可能將公共行政奠定在社群與聯(lián)合行動(dòng)的基礎(chǔ)上。但隨著“客觀性、匿名專家、自律等”這些本質(zhì)上男性化概念的崛起和勝利，公共行政最終還是走向了專業(yè)化與形式主義的道路 〔17 〕。通過(guò)發(fā)掘婦女組織在上世紀(jì)初美國(guó)政府的改革中對(duì)實(shí)質(zhì)性議程的關(guān)注，斯蒂福斯的研究為當(dāng)代公共行政的自我批判與完善提供了資源與動(dòng)力。此外，麥克斯懷特曾描述聯(lián)邦主義對(duì)反聯(lián)邦主義的勝利，并向讀者展現(xiàn)當(dāng)代公共行政如何在不同觀念的相互爭(zhēng)奪中最終奠定在聯(lián)邦主義的基礎(chǔ)之上。其通過(guò)重構(gòu)反聯(lián)邦主義的社會(huì)合作理想，為美國(guó)公共行政提供了一種以聯(lián)合行動(dòng)為原則的替代方案 〔18 〕146-147。我國(guó)盡管沒(méi)有類似于美國(guó)這樣的反聯(lián)邦主義思想遺產(chǎn)以及婦女進(jìn)步改革運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐資源，但公共行政的發(fā)展的確是在鄉(xiāng)土中國(guó)與市場(chǎng)化中國(guó)的辯證發(fā)展中不斷確立自身性質(zhì)的。對(duì)這段歷史的發(fā)掘同樣可能為我國(guó)當(dāng)下公共行政的發(fā)展提供視域融合的寶貴資源。

辯證法不僅能指導(dǎo)我國(guó)公共行政學(xué)界在歷史資料中發(fā)掘促進(jìn)視域融合的資源，還可能為基層公務(wù)人員促進(jìn)建設(shè)性社會(huì)變革提供分析方法。由于辯證法的思路有助于人們將公共行政放在歷史、政治和經(jīng)濟(jì)的背景之中，從而可以使這些公務(wù)人員認(rèn)識(shí)到是哪些群體從他們的工作中受益，又是哪些因素限制了符合價(jià)值期待的公共行政行動(dòng)。以各種方式實(shí)現(xiàn)的視域融合又使基層行政人員通過(guò)辯證地使用理性和想象力，來(lái)尋找改善權(quán)力支配關(guān)系的替代性方案。鑒于基層公共行政人員不僅具有專業(yè)的管理知識(shí)，也可能擁有跨越公共組織邊界與公眾進(jìn)行接觸或合作的機(jī)會(huì)，還可能因涉及管理層級(jí)的工作有機(jī)會(huì)影響公共決策，一旦他們具有解放的興趣，便處于判斷與采取建設(shè)性變革行動(dòng)的最佳位置。辯證法所提供的動(dòng)機(jī)與變革知識(shí)，能夠通過(guò)這些基層行政人員的實(shí)踐，參與到需求描述、運(yùn)作程序的修改、方案與政策的提出以及實(shí)現(xiàn)公民參這些以變革為導(dǎo)向的行政行為中。

（三）以想象突破公共行政工具理性的局限

管理主義是我國(guó)公共行政研究與實(shí)踐的主導(dǎo)范式，其中工具理性的支配地位使矛盾辯證法的運(yùn)用難以開(kāi)展。公共行政中的工具理性意味著在管理目標(biāo)確定的前提下，依靠規(guī)則的制定和程序的執(zhí)行，使產(chǎn)生最佳結(jié)果的手段一般化。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，以及中國(guó)公共行政研究在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析方面能力的提升，工具理性的管理主義模式被不斷強(qiáng)化。我國(guó)政府在積累公共行政專業(yè)知識(shí)的基礎(chǔ)之上，在各個(gè)領(lǐng)域都制定了復(fù)雜的規(guī)則。盡管這些規(guī)則在提升國(guó)家治理能力以及增進(jìn)社會(huì)的秩序化方面取得了顯著效果，但因使整個(gè)行政管理體系過(guò)分依賴規(guī)則，從而使個(gè)體在具體情境中的訴求和改變處境的替代方案都銷聲匿跡了。這樣就與我國(guó)深化行政管理體制改革，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的基本原則背道而馳。

公共行政中的想象有助于削弱管理主義給治理過(guò)程帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。法默爾將公共行政中的想象從消極方面規(guī)定為超越規(guī)則的制定與執(zhí)行的行政精神 〔19 〕261。這種精神是對(duì)經(jīng)典官僚制度的理性主義模式的偏離，但這并不意味著會(huì)導(dǎo)向非理性或無(wú)政府主義。對(duì)于公共行政的研究者而言，想象的介入表現(xiàn)為人們懸置特定情境中社會(huì)現(xiàn)象的統(tǒng)計(jì)學(xué)規(guī)律，并深入對(duì)具體現(xiàn)象的理解。對(duì)于基層公務(wù)人員而言，想象要求他們?cè)谀承l件下，超越對(duì)規(guī)則和程序的依賴，直接與特殊情境中的人與物進(jìn)行互動(dòng)。通過(guò)突破工具理性的局限，想象的精神不僅可能使公共行政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)真正的知識(shí)增長(zhǎng)，也可以幫助我國(guó)政府在基層治理領(lǐng)域中發(fā)現(xiàn)有利于建設(shè)性變革的方案。

我國(guó)公共行政學(xué)目前已經(jīng)開(kāi)始利用想象超越主流研究局限的方案。馬駿教授認(rèn)為，中國(guó)公共行政研究需要通過(guò)五種類型的想象力來(lái)突破當(dāng)下管理主義的知識(shí)瓶頸：歷史的想象力、宏觀結(jié)構(gòu)的想象力、性別的想象力、人類學(xué)的想象力和批判建構(gòu)的想象力 〔20 〕。前文在矛盾的背景和歷史分析等部分論述中已經(jīng)涉及了前三種想象力，后文在符號(hào)學(xué)轉(zhuǎn)向中也會(huì)涵蓋人類學(xué)想象力的內(nèi)容。前三種想象力能夠?qū)⒅袊?guó)公共行政學(xué)提升到二階觀察的平臺(tái)上，尤其值得一提的是，宏觀結(jié)構(gòu)的想象力可以使研究者界定阻礙中國(guó)基層社會(huì)變革的權(quán)力和財(cái)富關(guān)系。這不僅能幫助研究者更加清晰地認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)治理的基本特征，還能深刻揭示這個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)在局限性以及人們認(rèn)知視角的盲點(diǎn)。批判建構(gòu)想象力最終能在這種觀察的基礎(chǔ)之上，提出超越當(dāng)下種種限制的替代性未來(lái)的圖景。因此，我們可以期待想象力為我國(guó)公共行政帶來(lái)的微觀爆發(fā)。

三、引導(dǎo)公共行政研究的語(yǔ)言學(xué)轉(zhuǎn)向

當(dāng)公共行政鑲嵌于支配性權(quán)力所主導(dǎo)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中時(shí)，治理體系就只能在管理主義與工具理性之外發(fā)展出合理化的力量。符號(hào)學(xué)的最新發(fā)展揭示出，語(yǔ)言具有某種內(nèi)在的規(guī)范性。當(dāng)這種規(guī)范性不受阻攔地實(shí)現(xiàn)時(shí)，每個(gè)個(gè)體都會(huì)被當(dāng)作目的受到尊重。個(gè)體通過(guò)溝通而產(chǎn)生的合理化力量能夠削弱并修正因政治經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性支配而產(chǎn)生的不平等，人們通過(guò)商談制定的為大家共同接受的規(guī)范則具有真正的合法效力。這些觀點(diǎn)為重塑中國(guó)地方公共事務(wù)的政策過(guò)程提供了理論指導(dǎo)。要使以語(yǔ)言為媒介的溝通成為公共行政的合理化渠道，我國(guó)學(xué)界必須首先回應(yīng)語(yǔ)言在當(dāng)下公共行政系統(tǒng)中日益邊緣化的問(wèn)題。

（一）以日常語(yǔ)言作為公共行政的通信媒介

我國(guó)公共行政廣泛吸收和借鑒了新公共管理的經(jīng)驗(yàn)，但這并未有效克服官僚制度非人格化的根本難題。解決這個(gè)難題的突破口并非管理技術(shù)的提升，而是公共行政組織媒介的改善。隨著信息儲(chǔ)存和通信技術(shù)的高速發(fā)展，當(dāng)代公共行政體系能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)龐大人口與復(fù)雜事務(wù)的有效治理。但是很多學(xué)者并未注意到，信息在傳遞過(guò)程中不斷逸失的境況并未隨著技術(shù)的發(fā)展而獲得改善 〔21 〕77。因此在實(shí)踐中，為了減少單位時(shí)間之內(nèi)信息的逸失量，公共行政不斷限制每個(gè)語(yǔ)匯單元所荷載的信息量。這意味著行政指令逐漸由日常語(yǔ)言轉(zhuǎn)向語(yǔ)義受到特定限制的官僚語(yǔ)言。對(duì)語(yǔ)義規(guī)則的限制雖然能夠滿足信息在行政系統(tǒng)中高速傳遞的需要，但同時(shí)也逐漸使整個(gè)系統(tǒng)喪失了溝通能力。

公共行政為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)，通常都發(fā)展出溝通與交流的必備功能。然而隨著官僚制語(yǔ)言對(duì)日常語(yǔ)言的偏離，公共行政系統(tǒng)的通信方式逐漸由溝通轉(zhuǎn)變?yōu)橥▓?bào)。我國(guó)公共部門的辦公室雖然被行政人員所占據(jù)，但信息技術(shù)的快速發(fā)展使人們逐漸淪為了計(jì)算機(jī)的延伸。盡管計(jì)算機(jī)能夠高效處理相關(guān)數(shù)據(jù)，但即使是具有學(xué)習(xí)能力的反饋系統(tǒng)目前仍然不能參與人類經(jīng)歷，從而無(wú)法理解其所處理的信息。語(yǔ)言的單位語(yǔ)匯所包含的語(yǔ)義越清晰，其傳遞的信息量越少，就越是適合計(jì)算機(jī)和自動(dòng)化體系的運(yùn)作。但是當(dāng)?shù)玫骄孪薅ǖ男畔㈤_(kāi)始取代日常語(yǔ)言在官僚體制中往來(lái)傳遞時(shí)，公共行政就逐漸喪失了人類溝通和理解的能力。如果缺少了理解和溝通，我國(guó)行政管理體制改革也無(wú)法實(shí)現(xiàn)服務(wù)型建設(shè)的目標(biāo)。

要充分使官僚體系具有理解與溝通機(jī)能，我國(guó)學(xué)界必須高度重視恢復(fù)日常語(yǔ)言并將之作為公共行政媒介的重大意義。相對(duì)于官僚語(yǔ)言的規(guī)范明確，日常語(yǔ)言則顯得粗糙隨意。這類語(yǔ)言單位語(yǔ)匯所包含的信息總量可能無(wú)法為單個(gè)發(fā)號(hào)施令者所掌握，而且通常也會(huì)阻礙信息傳遞的效率，但正因如此，其才可能為公共行政系統(tǒng)的溝通創(chuàng)造機(jī)會(huì)。當(dāng)人們以日常語(yǔ)言為媒介處理行政事務(wù)時(shí)，將會(huì)發(fā)生不同視角和處境的匯聚，受到壓制的意愿也會(huì)涌現(xiàn)出來(lái)。如果這一切真實(shí)地發(fā)生，官僚體制作為遵循固定程序自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)之巨型機(jī)器的形象就會(huì)被逐漸弱化，而公共行政將再次被確立為由活生生的人通過(guò)溝通、互動(dòng)與合作而形成的充滿生機(jī)與靈活性的聯(lián)合體。

（二）以交往合理化原則改造公共政策的過(guò)程

語(yǔ)義方面的調(diào)整雖然能為公共行政的溝通提供契機(jī)，但如果缺少了交往合理化原則因而無(wú)法在政策過(guò)程中發(fā)揮功效，公共行政系統(tǒng)的有效溝通便不會(huì)真實(shí)發(fā)生。我國(guó)公共行政由于對(duì)西方主流理論的技術(shù)理性傳統(tǒng)缺乏反思，普遍將政策過(guò)程視為解決當(dāng)下問(wèn)題而運(yùn)用的技術(shù)規(guī)則。這種觀念忽視了在政策過(guò)程中通過(guò)溝通和對(duì)話來(lái)達(dá)成共識(shí)的重要性。我國(guó)當(dāng)下公共政策在促進(jìn)公共利益方面遭遇的挑戰(zhàn)主要與有缺陷的交往模式有關(guān)。盡管技術(shù)專家在政策過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但他們?cè)诜治龊鸵?guī)劃中極少采用交往的態(tài)度，這使政策研究因攜帶過(guò)多的理性主義獨(dú)白特征而錯(cuò)失了通達(dá)公共利益的重要途徑。即使在聽(tīng)證制度或其他公民參與機(jī)制得到廣泛應(yīng)用的領(lǐng)域，交往也可能因參與者背后不平等的權(quán)力關(guān)系而發(fā)生扭曲。

我國(guó)公共行政可以從交往合理化原則出發(fā)，探索改造政策過(guò)程的方案。這類研究通常以哈貝馬斯對(duì)策略行動(dòng)和交往行動(dòng)的區(qū)分為基礎(chǔ)。當(dāng)行動(dòng)者將世界視為達(dá)到其特定目的之可能手段的來(lái)源時(shí)，他所采取的就是策略行動(dòng)。而當(dāng)至少兩個(gè)行為主體以理解為取向通過(guò)互動(dòng)建立人際關(guān)系時(shí)，交往行動(dòng)就會(huì)發(fā)生 〔22 〕86。由于理解是語(yǔ)言內(nèi)在的規(guī)范性要求和終極目標(biāo)，所以交往行動(dòng)而非策略行動(dòng)對(duì)每個(gè)人的處境都具有自我揭示的根本重要性。又由于公共利益并非多數(shù)人可能具有的最大利益，而是每個(gè)個(gè)體基于其自身處境所認(rèn)同的利益。因此，政策過(guò)程不應(yīng)被視為功利計(jì)算的理性事業(yè)，而應(yīng)成為交往行動(dòng)合理化的場(chǎng)所。由于內(nèi)在于語(yǔ)言的規(guī)范性要求具有自我合理化的力量，所以人們針對(duì)公共事務(wù)在理想言說(shuō)情境中通過(guò)理性話語(yǔ)達(dá)成的結(jié)論就應(yīng)當(dāng)具有合法的政策效力。

因此，我國(guó)公共行政需要探索使政策過(guò)程有利于交往合理化的機(jī)制。對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)等因素所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性不平等，政策過(guò)程應(yīng)當(dāng)關(guān)注如何向邊緣化的利益相關(guān)者開(kāi)放。此外，政府也可以考慮將政策過(guò)程向具有話語(yǔ)潛力的政策網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放。例如圍繞特定議題形成的社區(qū)小組可以在基層行政人員的參與、引導(dǎo)和幫助之下發(fā)起并推動(dòng)政策的議程。最后，為使普通公眾能夠有效參與政策商談，人們需要對(duì)相關(guān)公共事務(wù)具有全面的認(rèn)識(shí)。盡管使公眾獲得某些信息可能會(huì)帶來(lái)潛在危險(xiǎn)，但告知公眾有關(guān)當(dāng)前境況、實(shí)踐的最佳方案以及替代性未來(lái)的知識(shí)是在信息不對(duì)稱的境況中促進(jìn)交往合理化的必要途徑。

（三）以語(yǔ)言游戲的概念重構(gòu)公共利益

盡管我國(guó)學(xué)界已經(jīng)開(kāi)始重視在治理過(guò)程中推動(dòng)不受扭曲的話語(yǔ)和交往實(shí)踐，但合理建構(gòu)的話語(yǔ)情境無(wú)法獨(dú)自確保基于公共利益之共識(shí)的形成。原則性的沖突難以在辯論和商談的框架之內(nèi)得到合理裁決 〔23 〕，這類沖突通常是由權(quán)力的結(jié)構(gòu)性不平等所造成的。支配性權(quán)力結(jié)構(gòu)在發(fā)展并表達(dá)主流利益群體道德觀念的同時(shí)，也壓制邊緣群體的價(jià)值觀念。由于邊緣群體通常缺乏使自身價(jià)值表達(dá)進(jìn)入公共利益話語(yǔ)的途徑，他們只能任由政策辯論未經(jīng)反思地圍繞主流利益群體的道德觀念展開(kāi)，并導(dǎo)致自身的價(jià)值觀在公共行政中被持續(xù)忽視。

語(yǔ)言游戲概念的出現(xiàn)為我國(guó)公共行政突破主流話語(yǔ)的瓶頸提供了有效的分析工具。維特根斯坦將進(jìn)入規(guī)則的語(yǔ)言連同與其編織成一片的活動(dòng)所組成的整體稱作語(yǔ)言游戲 〔24 〕 7，當(dāng)研究者將公共利益視為特定的語(yǔ)言游戲時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)任何群體都能圍繞重要的價(jià)值建立起獨(dú)特的方法和概念。當(dāng)某個(gè)群體在特定社會(huì)結(jié)構(gòu)中具有支配性地位時(shí)，圍繞公共利益展開(kāi)的價(jià)值話語(yǔ)通常有利于這個(gè)群體。而當(dāng)此群體的支配性地位被取代時(shí)，價(jià)值與公共利益也可能會(huì)被重新界定。因此，離開(kāi)了語(yǔ)言游戲的概念，公共利益和相關(guān)的價(jià)值就會(huì)喪失實(shí)際意義。在相同地域和文化的背景下，不同群體用以表述公共利益和相關(guān)價(jià)值的語(yǔ)言之間具有家族相似性，這促使邊緣群體不假思索地接受主導(dǎo)的價(jià)值話語(yǔ)。

我國(guó)公共行政可以利用語(yǔ)言游戲的概念重新界定公共利益，并探索實(shí)現(xiàn)公共利益的最佳途徑。當(dāng)研究者與行政人員注意到公共利益的話語(yǔ)特征時(shí)，就會(huì)放棄從羅爾斯、諾齊克和沃爾澤等人的正義理論中尋找公共利益的本質(zhì)規(guī)定。他們可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，公共行政的某些做法在實(shí)現(xiàn)公共利益方面可能同時(shí)具有正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)。為了因地制宜地界定公共利益，研究者與實(shí)踐者需要與不同群體以及多樣的環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)。要有的放矢地促進(jìn)公共利益，公共行政人員就需要在界定和實(shí)現(xiàn)公共正義的不同觀念和方法中進(jìn)行調(diào)節(jié)和裁定。因此，我國(guó)公共行政就可能以之為基礎(chǔ)，探索發(fā)展出涵蓋城鄉(xiāng)結(jié)合部居民、老年人、貧困者等邊緣群體或弱勢(shì)群體價(jià)值追求的公共利益概念及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

我國(guó)公共行政研究正處于發(fā)展的十字路口，需要學(xué)界作出正確的選擇：是繼續(xù)緊隨西方主流行政學(xué)理論的步伐，還是通過(guò)反思這些理論的局限，因地制宜地探索具有中國(guó)特色的行政學(xué)理論。如果我國(guó)公共行政研究和實(shí)踐在認(rèn)識(shí)論方面不斷倡導(dǎo)客觀主義，在方法和取向上強(qiáng)化管理主義，在行政過(guò)程方面獨(dú)尊工具理性，這不僅會(huì)導(dǎo)致對(duì)中國(guó)當(dāng)下具體情況的忽視，還會(huì)形成對(duì)先進(jìn)管理技術(shù)的預(yù)支。換言之，我國(guó)公共行政研究如果盲目追求主流的西方理論，就可能在需要通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)創(chuàng)造嶄新的行政現(xiàn)實(shí)時(shí)，不合時(shí)宜地強(qiáng)化管理和控制；在需要通過(guò)建設(shè)性利用沖突推進(jìn)社會(huì)秩序合理化的時(shí)候，南轅北轍地研究各種遏制矛盾的機(jī)制。因此，我國(guó)公共行政學(xué)只能在批判西方主流理論因其特殊社會(huì)歷史背景所致局限性的基礎(chǔ)上，才能取得新的發(fā)展。唯其如此，我國(guó)學(xué)界才能在結(jié)合本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)之上，探索出一條有助于中國(guó)行政管理體制深化改革的可行之路。

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責(zé)任編輯 周 榮