張蕓

摘 要： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員作為國家政策的直接貫徹者，其倫理導(dǎo)向直接影響到基層的社會穩(wěn)定以及基層民眾對黨和國家的認同。公共行政理念以公共責(zé)任承擔(dān)和公共利益維護為價值追求，以“為民務(wù)實清廉”為行政倫理導(dǎo)向。在黨員干部思想作風(fēng)建設(shè)過程中，以公共行政塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理是必然要求。但由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，道德的失約與制度的缺位共同導(dǎo)致了公務(wù)員行政倫理的失范。因此，應(yīng)當(dāng)通過德性培育與制度約束來保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的公共行政倫理導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員； 行政倫理； 公共行政

中圖分類號： D67 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.004

The Research about the Administrative

Ethic Construction of Chinas Township Civil Servants

——In the Perspective of the Public Administration

ZHANG Yun

（Institute of Political Science， China West Normal University， Nanchong 637002， China）

Abstract： Township civil servants as the direct implement of the national policy， its ethical orientation directly affects social stability at the grass-roots level and grass-roots on the Party and national recognition. Public administration concept takes the public accountability and public interest to maintain the value of the pursuit， takes the “pragmatic honest people” as the administrative ethics-oriented. The Party members and cadres ideological style construction process to create administrative ethics in public administration township civil service is an inevitable requirement. But because our country is in the absence of social transformation， both moral missed appointments and the absence of the system lead to the Civil Administrative Ethics anomie. Thus， it is necessary to foster moral and constraint institutions to ensure ethical orientation of the township civil servants in public administration.

Key words： township civil servants； administrative ethics； public administration

公務(wù)員作為國家公共行政、公共管理和公共服務(wù)的主體，承擔(dān)著對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理職能，對于整個國家機器的正常運轉(zhuǎn)、社會秩序的維持、公民權(quán)益的維護，發(fā)揮著不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的行政組織，是聯(lián)結(jié)基層群眾與國家之間的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員是國家政策的最終實踐者，也是國家意志得以貫徹的主要載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員能否遵循“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的群眾路線教育實踐活動的總要求，秉持“為民務(wù)實清廉”的行政倫理導(dǎo)向，能否以“三嚴三實” 嚴格要求自己，堅持以民為本、忠于職守，能否承擔(dān)公共職責(zé)，為公共利益服務(wù)，直接影響到民眾對黨和國家的認同以及基層的社會穩(wěn)定。現(xiàn)代公共行政以公共責(zé)任承擔(dān)和公共利益維護為價值追求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員能否秉持公共行政的價值理念，加強自身行政倫理建設(shè)，是群眾路線教育實踐活動和黨員干部的作風(fēng)建設(shè)能否取得成功的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。

一、公共責(zé)任與以民為本：公共行政理念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理的要求

自1887年美國學(xué)者威爾遜《行政學(xué)研究》一文發(fā)表以來，公共行政問題已開始從政治學(xué)中剝離出來。威爾遜認為政治與行政是兩個相互獨立的領(lǐng)域，應(yīng)該相互分離，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治的領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！盵1] “行政管理是置身于‘政治所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不是政治問題。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構(gòu)。” 威爾遜進而提出，“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘姆矫娴膰一顒?，而‘在另一方面，‘行政管理則是‘國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。”威爾遜首次提出了政治與行政二分的原則。而古德諾在1900年出版的《政治與行政》一書則對政治與行政二分原則進行了系統(tǒng)的闡發(fā)。他認為政治是國家意志的表達，而行政是這種意志的執(zhí)行，“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機關(guān)，每個分立的機關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政?！盵2] 政治與行政的分離，其價值意義不僅在于理論上，更在于它明確了作為行政管理主體的公務(wù)員應(yīng)本持“政治中立”的原則，不受任何黨派、利益集團及個人利益的影響，以公共責(zé)任承擔(dān)和公共利益維護為行為準則，以效率效能的提高保證自身功能的發(fā)揮，這也是公共行政理念最本質(zhì)的內(nèi)涵。

公共行政理念對我國傳統(tǒng)的行政管理體制提出了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政作為政治權(quán)力的附庸，行政功能的履行也僅僅是貫徹上級的意志，是為封建王權(quán)服務(wù)的，是維護個人利益的工具，公共責(zé)任和公共利益闕如，民意不受重視，因為“它在根本上是從屬于王權(quán)和為王權(quán)服務(wù)的。服務(wù)于統(tǒng)治，就是行政的目的，也是它的性質(zhì)?！盵3] 進入現(xiàn)代社會以來，中國共產(chǎn)黨以“代表最廣大人民群眾根本利益”為價值理念對公務(wù)員的行為進行了諸多約束，“為人民服務(wù)”成為衡量公務(wù)員行政倫理的重要準則。而在新的歷史時期，中國共產(chǎn)黨通過深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，集中解決群眾反映最為強烈并最為深惡痛絕的“四風(fēng)”問題，要求“一切國家機關(guān)工作人員，要克己奉公，勤政廉政，關(guān)心人民疾苦，為人民辦實事”。不可否認，共產(chǎn)黨憑借其對道德制高點的占據(jù)，以及對馬列主義先進理論的掌握和運用，公務(wù)員的行政倫理導(dǎo)向相對傳統(tǒng)文官而言發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，公共責(zé)任意識得到加強。但我們也應(yīng)該看到，由于在黨的意志指導(dǎo)下的公務(wù)員系統(tǒng)缺乏“政治中立”，對黨和上級負責(zé)可能會異化為對黨的某些人和上級領(lǐng)導(dǎo)個人負責(zé)，因為在我國民主制度還沒有健全的情況下，公務(wù)員的升遷往往掌握在黨和上級領(lǐng)導(dǎo)手中，在個人利益與公共利益的天平上，公務(wù)員的行政倫理隨時都有滑向個人利益一邊的可能。而現(xiàn)代公共行政理念因其“政治中立”原則和公共性導(dǎo)向，則能有效地克服我國公務(wù)員行政倫理的失衡。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為我國行政的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員是國家政策的直接執(zhí)行者，直接面對廣大人民群眾，其作為也為人民群眾所見。因而，基層公務(wù)員的行政倫理狀況就成為普通民眾對我國整個公務(wù)員系統(tǒng)行政倫理狀況進行評判的微觀縮影?；鶎庸珓?wù)員作為國家政策的直接貫徹者，其倫理導(dǎo)向直接影響到基層的社會穩(wěn)定以及基層民眾對黨和國家的認同?，F(xiàn)代公共行政對基層公務(wù)員的行政倫理提出了要求，即公共責(zé)任承擔(dān)與以民為本。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 依法行政是對基層公務(wù)員行政倫理的基本要求?；鶎庸珓?wù)員的行政行為直接面對廣大人民群眾，如果不按照憲法和法律賦予的權(quán)限行使權(quán)力，而違反法律又不能得到應(yīng)有的懲罰，就會出現(xiàn)濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的現(xiàn)象，基層人民群眾的合法權(quán)益便難以得到保障。因而，基層公務(wù)員依法行政不僅可以有效規(guī)避基層公務(wù)員的違法行為，保障人民權(quán)益，也可以保持社會穩(wěn)定，提高政府形象。

2. 公共責(zé)任承擔(dān)和公共利益維護是基層公務(wù)員行政倫理的基本價值導(dǎo)向。公共責(zé)任是行政倫理的具體化，是基層公務(wù)員必須承擔(dān)的義務(wù)，“作為政府機制構(gòu)成的行政系統(tǒng)和行政人員，承受行政責(zé)任的過程，就是一個承擔(dān)為國民盡義務(wù)的過程，承擔(dān)起為其服務(wù)對象盡責(zé)效力、謀取利益的義務(wù)?！盵4] 基層公務(wù)員在行政過程中應(yīng)該具有以民為本的理念，把為人民服務(wù)、為人民謀利益作為其行為導(dǎo)向，這也是公共行政公共性的必然要求。

3. 基層公務(wù)員應(yīng)堅持效率效能原則。有效性是公共行政理念得以實現(xiàn)的重要抓手，基層公務(wù)員在承擔(dān)其服務(wù)性職責(zé)的同時，也應(yīng)該注意提高自身辦事效率，改變拖拉作風(fēng)，以效能促服務(wù)。

4. 公正是公共行政的核心?！靶姓?，即以公共利益為依據(jù)，以保障個人的基本權(quán)利為前提，均衡各種利益的過程和結(jié)果。”[5] “公正是公共行政的基本理念，公共行政應(yīng)該追求公正，保證各種利益的充分發(fā)展?！?這是公共行政公共利益導(dǎo)向與以民為本的現(xiàn)實體現(xiàn)，因而要求基層公務(wù)員本著公正的原則，平衡各種利益關(guān)系，做到公平公正。

二、責(zé)任缺失與公權(quán)私化：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范的表現(xiàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的行政組織，是聯(lián)結(jié)基層群眾與國家之間的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員是國家政策的最終實踐者，也是國家意志得以貫徹的主要載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理導(dǎo)向，是否能做到“為民務(wù)實清廉”，堅持以民為本，是否能夠忠于職守，敢于承擔(dān)公共職責(zé)，為公共利益服務(wù)，直接影響到民眾對黨和國家的認同以及基層的社會穩(wěn)定。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理失范也成為導(dǎo)致近些年來基層矛盾沖突加劇，民眾“仇官”心理日益滋長的重要原因。

“公務(wù)員的行政道德失范是行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象，行政主體往往會置行政道德的規(guī)范和原則于不顧，將私人利益凌駕于公共利益之上，不惜損害公共利益，假公權(quán)以濟私利，導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用和腐敗?！?[6] 由于我國行政人員的行政倫理建設(shè)還相對滯后，特別是基層公務(wù)員的行政倫理建設(shè)還十分薄弱，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員出現(xiàn)了形形色色的行政倫理失范現(xiàn)象，責(zé)任缺失和公權(quán)私化是其主要表現(xiàn)。

權(quán)責(zé)一致是公共行政倫理的基本要求，作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員應(yīng)該履行與其權(quán)力相匹配的公共職責(zé)，以保證公共權(quán)力的公共性質(zhì)，這也是行政人員行使人民賦予權(quán)力的正當(dāng)性的必然體現(xiàn)。但在現(xiàn)實生活中我們經(jīng)?？梢钥吹?，基層行政人員把權(quán)力異化為凌駕于人民群眾之上的力量，盡享權(quán)力帶來的種種好處，卻不愿履行相應(yīng)的職責(zé)。為官一任，造福一方的行政倫理觀念在許多基層公務(wù)員心中日益淡薄，他們普遍地把自己的職責(zé)僅僅狹隘地理解為“對領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，完成上級交代的任務(wù)”，而置隨自己的公職身份所附帶的公共職責(zé)于不顧。相應(yīng)的，一些普通公務(wù)員把自己的公職身份也僅僅看作與其他職業(yè)無差別的“一份工作”和“飯碗”。當(dāng)然，這種心態(tài)既是政治與行政二分帶來的必然結(jié)果，是傳統(tǒng)官本位思想在人們心中日益衰微的表現(xiàn)，但與之相伴隨的卻是基層公務(wù)員公共職責(zé)意識的逐漸消退，“對人民負責(zé)”、“為人民服務(wù)”成為相互間略顯滑稽的調(diào)侃?！耙槐琛⒁恢?、一張報紙看半天”，“朝九晚五”等是對公務(wù)員現(xiàn)實工作狀態(tài)的真實寫照。據(jù)方軍2009年對皖北H縣六鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，有一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員認為在工作時間可以處理自己的私人問題，大多數(shù)公務(wù)員“工作沒有積極性，遇事不作為，被動負責(zé)情況增多”。[7] 這種現(xiàn)象并非特例，中國社科院政治學(xué)研究所調(diào)研組2012-2013年先后在山東、福建、陜西、湖北、黑龍江、安徽、湖南、浙江、山西、云南10個省份，對近2482名基層公務(wù)員心理狀況的問卷調(diào)查結(jié)果揭示，“79.89%的基層公務(wù)員或多或少存在輕度工作倦怠的現(xiàn)象，而表現(xiàn)出重度工作倦怠的基層公務(wù)員比例為6.40%?！?[8]面對基層群眾的利益訴求或是相互推諉扯皮，或是缺乏耐心，蠻橫無禮，“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”，導(dǎo)致基層群眾對基層政府信任度日益降低。公共行政的公共性要求，政府及其行政人員有其責(zé)任和義務(wù)，運用公共權(quán)力為公民和社會提供良好的公共服務(wù)，而當(dāng)前基層公務(wù)人員坐、等、看的工作態(tài)度，對基層群眾疾苦和需求視若無睹的冷漠心態(tài)，背離了公共行政公共性和服務(wù)性原則。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范的另一個重要表現(xiàn)就是公共權(quán)力的私人化和私利化，這也是公務(wù)員公共責(zé)任缺失帶來的必然后果。公權(quán)私化是指行使國家權(quán)力的行政人員把公共權(quán)力看作自己私有的財產(chǎn)，從而利用公權(quán)侵吞公共資源，侵害和損害人民群眾的利益以實現(xiàn)個人利益的最大化。對公務(wù)員來說，如何處理公與私之間的關(guān)系是每個公職人員必須面對的問題，公共利益與私人利益的矛盾也是行政倫理必須要解決的重大難題。公職身份與普通公民是作為國家公職人員的雙重身份，就前者而言，公務(wù)員應(yīng)該以公共利益為依歸，追求公共利益的最大化；但就后者而言，作為一個個體，每一個人內(nèi)在都有追逐個人利益最大化的趨向。在這雙重矛盾之間，如何運用權(quán)力就成了關(guān)鍵。“如果用權(quán)為公，就會謹慎對待人民賦予的權(quán)力，時時刻刻將人民的利益放在首位，將權(quán)力取之于民，用之于民；如果用權(quán)為私，就會在利益面前迷失，充當(dāng)不法商人的保護傘、后臺，謀取不正當(dāng)?shù)暮锰帲瑩p害老百姓的利益”。[9] 為公共利益服務(wù)是行使公共權(quán)力的內(nèi)在要求，也是公共行政的基本準則。不以公共利益和為民服務(wù)為目的的權(quán)力行使都是對公共權(quán)力的濫用，也是對公共行政公共性的背離。但在現(xiàn)實情況下，行政人員利用公共權(quán)力為自己牟取私利的腐敗現(xiàn)象普遍存在，基層腐敗屢禁不止。據(jù)求是理論網(wǎng)報道，基層政府官員“打劫”普通民眾的事已是潛規(guī)則，一些扶貧款被地方私自截留的事并不少見.“扶貧”成為“劫貧”，“官小貪大”已成為中國腐敗的“特色一景”。[9] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的作為為基層群眾直觀所見，其腐敗行為發(fā)生在群眾身邊，隨處可見可聞，最為群眾深惡痛絕?！靶「瘮　笔サ氖恰按竺裥摹保吧n蠅式腐敗”直接損害了黨和國家形象及公共權(quán)力的權(quán)威。

三、道德失約與制度缺位：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范的根源

“公共行政倫理內(nèi)含著德性倫理與制度倫理雙重維度的統(tǒng)一。德性倫理意指主體對自身的生存意義、精神歸屬、處世方式以及對某種倫理精神體認后所形成的精神品質(zhì)和道德境界?！贫葌惱硪庵笇Υ嬖谟谏鐣窘Y(jié)構(gòu)中并保證結(jié)構(gòu)規(guī)范合理化的基本制度的倫理考量和實現(xiàn)倫理道德的一系列制度化安排的辯證統(tǒng)一的過程或狀態(tài)?！?[10] 德性與制度作為公共行政倫理之二維，二者的高度契合構(gòu)成了公共行政成長的重要基礎(chǔ)，而二者的闕如則是公務(wù)員行政倫理失范的根源。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范的原因固然有許多，但道德失約和制度缺位應(yīng)是根本的原因。

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的倫理道德規(guī)范已經(jīng)失去了應(yīng)有的作用，而適應(yīng)新時期的新的倫理標準尚未深入人心，這就導(dǎo)致社會上存在著道德真空。在市場經(jīng)濟條件下，人人都作為“經(jīng)濟人”而存在，個體利益最大化是其最高價值追求，甚至可以為了追逐經(jīng)濟利益而不顧道德的約束。對人的行為也失去了基本的道德評判，社會把一個人的成功往往簡單地等同于金錢的占有和權(quán)力的獲得，而對于金錢和權(quán)力的來源則并不關(guān)注。作為行政主體，在這場個人利益與公共價值之間的較量中，基層公務(wù)員也不可避免地選擇了前者。他們把權(quán)力當(dāng)作謀利的手段，把行政職務(wù)當(dāng)作可用于交易的商品，“潛規(guī)則”大行其道，公共行政倫理被置之腦后。道德的失約，造成公共行政失去了內(nèi)在的自律機制。但人人逐利，道德潰敗只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范提供了一種可能性，沒有道德約束的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員有可能違背公共行政規(guī)則還僅僅是一種假設(shè)，如果沒有另一個條件的配合，即制度的缺位，則“假設(shè)”就難以變?yōu)椤罢鎸崱薄５且驗橹贫群偷赖碌碾p雙缺位，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理失范由可能變?yōu)楝F(xiàn)實。制度設(shè)計的初衷就在于對人性的防范，英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨曾提出一條非常著名的“無賴假設(shè)”，即在設(shè)計制度時必須把每個人都當(dāng)作無賴，所以為了讓這些除了私利以外沒有其他目的存在的“無賴”能夠為公共利益服務(wù)，必須在制度上予以制約。[11]參與制定美國1787年憲法的核心人物麥迪遜也說過：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有外來或內(nèi)在的控制了”。[12]在西方的行政倫理建設(shè)中，以制度來防范道德的缺失，通過建立健全制度來彌補人性的不足，從而保證公務(wù)員公共利益的導(dǎo)向。西方國家不僅制定了對公務(wù)員行政倫理考核的準則和機制，還專門為道德立法，例如，意大利制定了一部公務(wù)員的《道德法典》，對公務(wù)員的幾乎所有行為都作了限制性規(guī)定。而我國在道德缺失的領(lǐng)域，制度卻沒有有效地填補，公務(wù)員的逐利和腐敗行為不僅不能受到道德法庭的裁判，在制度上也面臨著真空，其違法行為不能受到應(yīng)有的懲罰。道德的懸置與制度的真空共同造成了基層公務(wù)員行政倫理的失范。

四、德性培育與制度安排：加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的路徑

德性倫理以人性善為價值前提，“在行政領(lǐng)域中，德性倫理以行政人個體的自我從善、自我陶冶、自我塑造為出發(fā)點，強調(diào)行政人處于行政關(guān)系當(dāng)中的自覺自愿”。[11] 而制度倫理以人性惡作為其基本設(shè)定，“在制度倫理的倡導(dǎo)者看來，追求利益是人的天性，為了維護人們之間利益的分配，就需要一種協(xié)調(diào)性的規(guī)范來保證人們之間利益的獲得”。[13] 在加強我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)把德性培育與制度安排結(jié)合起來，既注重基層行政主體自我的道德約束，培育其道德自覺和公共責(zé)任意識，又通過加強制度建設(shè)，靠制度的強制約束保證行政的公共性。德性培育和制度安排是保證公共行政價值理念得以實現(xiàn)的不可或缺的兩維，在內(nèi)與外的合力作用下，方可促使黨的優(yōu)良作風(fēng)在基層公務(wù)員隊伍中“內(nèi)化于心、固化于制、外化于形、實化于行”，從而確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政的公共利益導(dǎo)向。一味強調(diào)一方的建設(shè)而忽略另一方都是片面的。沒有制度的外在約束，德性就會成為空中樓閣，不道德的行為不能得以有效抑制，已經(jīng)生成的德性也難以存活；沒有德性的制度約束，制度設(shè)計也會失去實施的基礎(chǔ)。而二者的同時缺失將導(dǎo)致公務(wù)員行政倫理成為紙上空談。

（一）德性培育是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的自律機制

權(quán)力，特別是公共權(quán)力因其公共性，必然要受社會道德規(guī)范的約束，因為權(quán)力的行使不僅是行政主體個人的事情，還要受群己關(guān)系的影響。而一切存在著群己關(guān)系的地方，也必然存在著道德要求。公務(wù)員的道德及官德狀況會直接影響到社會風(fēng)氣。自古以來，為官從政者的道德狀況不僅影響國家的興衰存亡，而且也直接影響到民德民風(fēng)。在一定程度上可以說，官風(fēng)決定民風(fēng)，官風(fēng)引導(dǎo)民風(fēng)。公務(wù)員自身的道德素養(yǎng)對社會風(fēng)氣的表率作用，主要體現(xiàn)為正反兩方面的效應(yīng)： 如果公務(wù)員在日常工作中遵守和踐行誠信、公正、勤勉、清廉、自律等基本道德規(guī)范，牢記自己的使命和責(zé)任，始終保持高尚的道德情操和職業(yè)道德行為，在一定程度上可以增強人民從善的信心，對引領(lǐng)社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)和社會道德重建，起著重要的推動作用。相反，如果公務(wù)員弄虛作假成風(fēng)，黑白善惡不分，貪污腐敗盛行，則對社會風(fēng)氣的影響將十分惡劣。因而，要形成風(fēng)清氣正的良好社會風(fēng)氣，必須首先加強公務(wù)員的行政倫理道德建設(shè)，以官風(fēng)帶動民風(fēng)，推動社會和諧。

在當(dāng)下，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的自律機制，須以黨的群眾路線教育實踐活動為契機，加強基層公務(wù)員的行政倫理道德教育。麥金泰爾說過，“道德生活的每一種形式、道德生活的主要內(nèi)容以及道德哲學(xué)世界觀功能發(fā)揮等，都離不開符合時代要求的道德教育。道德教育不僅反映著每一種道德生活的形式特征，而且是培養(yǎng)和維持這種形式的必要條件?！?[14] 群眾路線作為黨的生命線和根本工作路線，是加強廣大黨員干部思想道德教育的重要內(nèi)容，教育實踐活動的開展，是黨員干部和公務(wù)員隊伍的“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”。加強基層公務(wù)員行政道德建設(shè)應(yīng)以群眾路線教育實踐活動為基準，并在公務(wù)員隊伍中積極開展“三嚴三實”專題教育，培育公務(wù)員良好的道德風(fēng)范和道德品格，樹立正確的人生觀、價值觀、權(quán)力觀?！俺Ｐ逓檎?，常思貪欲之害，常懷律己之心”，在心理上樹起自覺抵御各種腐朽思想侵蝕的牢固防線。

1. 要強化學(xué)習(xí)教育，提高思想認識?！坝魅苏呦茸悦鳎苏呦日??！?公務(wù)員思想認識水平的高低是其道德水平最重要的體現(xiàn)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的德性培育，應(yīng)緊緊圍繞“為民務(wù)實清廉”的作風(fēng)建設(shè)主題，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部學(xué)習(xí)會，深入學(xué)習(xí)十八大、十八屆三中全會、四中全會精神，向黨員、公務(wù)員隊伍發(fā)放學(xué)習(xí)手冊，學(xué)習(xí)資料，堅持分層分類施教，在領(lǐng)導(dǎo)干部中大力開展正確政績觀教育，引導(dǎo)樹立執(zhí)政為民的理念；在執(zhí)法部門中大力開展普法教育，引導(dǎo)樹立依法治鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）的理念；在服務(wù)窗口單位開展群眾觀點教育，引導(dǎo)樹立“群眾利益無小事”的理念，增強各級黨員干部的群眾觀念和宗旨意識。

2. 要加強紀律作風(fēng)建設(shè)教育。緊緊圍繞作風(fēng)建設(shè)中群眾反映強烈的熱點、難點問題，分部門開展紀律作風(fēng)建設(shè)專題教育，幫助公務(wù)員糾正自身思想、工作、作風(fēng)等方面的頑疾。強化公務(wù)員職業(yè)道德教育，不斷提高機關(guān)職工的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和服務(wù)能力，塑造高效、務(wù)實、廉潔、文明的機關(guān)形象。

3. 加強警示教育。充分利用中央、省、市、縣查處的違紀違法典型案件，開展反腐倡廉建設(shè)專題學(xué)習(xí)，利用黨員活動室、遠程教育站點、村級活動室、農(nóng)家院壩等平臺，以黨委中學(xué)組學(xué)習(xí)會，黨課教育、“三會一課”、干群夜校、專題討論、院壩走訪等方式，集中學(xué)習(xí)黨紀政紀法規(guī)，觀看廉政教育專題片，利用廉政短信平臺向全體黨員干部職工發(fā)送廉政警示短信。

4. 加強典型引導(dǎo)教育。傳統(tǒng)的以說教向行政人員灌輸?shù)赖吕砟畹姆绞?，?jīng)事實證明并沒有取得很好的效果。因而需要在教育方法上進行創(chuàng)新，可以采取樹立典型與心理引導(dǎo)相結(jié)合的方式，讓基層公務(wù)員在心中形成為政的標準，再以心理引導(dǎo)相輔，從而見賢思齊，見不賢而改之。

（二）制度安排是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的他律機制

在加強基層公務(wù)員道德自律，培育官德的同時，還應(yīng)該建立一套健全的制度機制，作為公務(wù)員行政倫理的外在強制約束。因為在群己關(guān)系之中，人都有一種自利的趨向，會追逐個體利益的最大化，當(dāng)個體利益與公共利益發(fā)生矛盾的時候，僅僅依靠個人的道德自覺性，恐難以對人的行為進行有效的約束。因而就需要對人的行為在制度規(guī)則上予以制約，以確保公共利益的最大化?；鶎庸珓?wù)員具有公職身份和公民個體的雙重身份，這種身份沖突既需要個人的自覺內(nèi)省，更需要制度予以規(guī)范。正如波普爾所言，“我們渴望得到好的統(tǒng)治者，但歷史的經(jīng)驗向我們表明，我們不可能找到這樣的人。正因為這樣，設(shè)計甚至使壞的統(tǒng)治者也不會造成太大損失的制度是十分重要的?！?[15] 鄧小平也曾強調(diào)，我們過去發(fā)生的各種錯誤固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。好的制度可以使壞人無法任意橫行，而壞的制度則使好人無法充分做好事。因而，我們應(yīng)當(dāng)著重加強公務(wù)員行政倫理的制度化和法制化建設(shè)。法制化是制度化的基礎(chǔ)，制度化是法制化的目標，只有通過法制體系確立制度規(guī)范，形成制度的法制保障機制，制度才會更加牢固，才更容易深入人心，制度運行才能更加常態(tài)、長效。因而加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理的他律機制，應(yīng)從以下方面著手。

1. 應(yīng)當(dāng)堅持黨和國家的依法治國基本方略，建立健全公務(wù)員行政倫理和作風(fēng)建設(shè)的法律法規(guī)體系，已經(jīng)形成的行政倫理規(guī)范，如“中央16條禁令”，要在法律上予以規(guī)范。同時，還可以考慮制定一部道德法典，如《公務(wù)員道德法》或《從政道德法》等，對公務(wù)員道德劃定禁區(qū)和底線，并建立懲處和問責(zé)機制。

2. 要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理監(jiān)督體系，加強基層群眾和社會的監(jiān)督力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的作為與基層群眾的利益密切相關(guān)，因而基層群眾具有對基層公務(wù)員進行監(jiān)督的動力。我國應(yīng)該采取激勵的方式把這種動力激發(fā)出來，讓人民群眾在監(jiān)督體系中發(fā)生更大的作用。一是可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置兩到三名民情收集專員，通過“聊天式走訪”方式及時了解民情民怨；二是可聘請退休老干部成立督導(dǎo)巡查組，對鎮(zhèn)級部門和干部職工開展正風(fēng)肅紀專項督查；三是開展調(diào)查走訪活動，領(lǐng)導(dǎo)帶頭進村入戶發(fā)放調(diào)查問卷和征求意見表、邀請轄區(qū)內(nèi)各行業(yè)群眾代表召開“開門評風(fēng)”座談會，聽取群眾意見建議；四是開展黨風(fēng)政風(fēng)廉政建設(shè)社會評價工作，不定期開展社會評價滿意度抽查工作，傾聽民眾的心聲，收集整理反饋的意見。

3. 要建立健全對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理考核和激勵、懲罰機制。要以公共責(zé)任承擔(dān)和以民為本等公共行政理念作為對公務(wù)員進行考核的基準，建立健全考核指標體系，把公務(wù)員的思想、學(xué)習(xí)、工作等納入考核內(nèi)容，考核結(jié)果將作為升遷及獎懲的依據(jù)。對于失職、越權(quán)、侵害公共利益的行為予以嚴厲處罰，對于考核中優(yōu)秀的，給予應(yīng)有的獎勵。獎懲分明，是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行為和充分調(diào)動其積極性的重要手段。

五、結(jié)語

治國先治吏，吏治則天下安。而治吏的首要環(huán)節(jié)則在于提高吏的行政倫理水平。公務(wù)員的行政倫理建設(shè)是黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是提高黨的執(zhí)政能力，密切干群關(guān)系的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員雖位處基層，但其思想道德狀況和工作作風(fēng)卻是人民群眾直接觀照整個國家公務(wù)員隊伍素養(yǎng)和能力的重要窗口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員能否認真履行其公共職責(zé)，堅持“為民務(wù)實清廉”的公共行政倫理導(dǎo)向，直接影響著黨和國家的形象，關(guān)系著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政根基能否穩(wěn)固。公務(wù)員的行政倫理建設(shè)“不可能一蹴而就、畢其功于一役，更不能一陣風(fēng)、刮一下就停，必須經(jīng)常抓、長期抓，要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓下去，善始善終、善做善成?！边@樣才能使黨的優(yōu)良作風(fēng)在廣大公務(wù)員隊伍中“內(nèi)化于心、固化于制、外化于形、實化于行”。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]