摘要：現(xiàn)代公共行政是依據(jù)理性的原則建構(gòu)起來的，理性主義也是公共行政研究中的主導(dǎo)思潮。在20世紀(jì)，許多公共行政學(xué)者一直存有背離理性的沖動(dòng)，并在非理性主義的方向上付出了許多努力，使背離理性構(gòu)成了公共行政學(xué)演進(jìn)的一條隱匿線索。在理性主義與非理性主義的反復(fù)交鋒中，理性主義不斷受到?jīng)_擊，行政理性的概念也越來越呈現(xiàn)出了相對(duì)性和不確定性。隨著女性主義思潮的引入，學(xué)者們背離理性的努力進(jìn)入了對(duì)公共行政進(jìn)行非理性建構(gòu)的階段，并提出了關(guān)懷型政府等理論方案。

關(guān)鍵詞：公共行政；理性主義；非理性主義；關(guān)懷型政府

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）05-0003-08

每一種社會(huì)形態(tài)都包含了一種支配性的價(jià)值，同時(shí)不可避免地也會(huì)有許多競爭性的價(jià)值。每一種社會(huì)形態(tài)的主導(dǎo)理論與主流意識(shí)形態(tài)都試圖將自身的支配性價(jià)值說成是普世性的和永恒性的價(jià)值，但在現(xiàn)實(shí)中，任何社會(huì)形態(tài)的支配性價(jià)值都處于眾多競爭性價(jià)值的挑戰(zhàn)與沖擊之中。這種挑戰(zhàn)與沖擊不會(huì)一下子就成功，甚至可能在很長一段時(shí)期內(nèi)都無法動(dòng)搖支配性價(jià)值的支配地位，但隨著社會(huì)自身的不斷復(fù)雜化，隨著越來越多新的治理問題的不斷涌現(xiàn)，基于支配性價(jià)值的制度建構(gòu)必然日益顯現(xiàn)出不適應(yīng)性，從而催生出更多的競爭性價(jià)值；而這些不斷增加的競爭性價(jià)值又必然會(huì)削弱支配性價(jià)值的影響力，促使社會(huì)朝著背離支配性價(jià)值的方向前行。工業(yè)社會(huì)也不例外。而工業(yè)社會(huì)的治理模式建立在官僚制這種理性組織和制度的基礎(chǔ)上，隨著官僚制的不斷完善和擴(kuò)張，理性的精神逐漸滲透進(jìn)社會(huì)治理的每一個(gè)細(xì)節(jié)之內(nèi)，使每一項(xiàng)社會(huì)治理活動(dòng)都呈現(xiàn)出理性的特征。然而，就在理性勢如破竹地征服了工業(yè)社會(huì)中所有制度化的治理活動(dòng)時(shí)，許多學(xué)者一直存有一種背離理性的沖動(dòng)。在公共行政這個(gè)高度理性化的實(shí)踐和研究領(lǐng)域，學(xué)者們也擁有這樣的沖動(dòng)，并在20世紀(jì)后期越來越多地將其轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。在背離理性的行動(dòng)中，學(xué)者們向我們展示了根據(jù)道德價(jià)值來重建公共行政的可能性，這種可能性是我們今天需要加以重視的。

一、理性主義受到?jīng)_擊

公共行政是依據(jù)理性的原則而建構(gòu)起來的，對(duì)此，學(xué)術(shù)界不存在什么爭議。雖然19世紀(jì)后期的文官制度改革是一場主要受道德理由驅(qū)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)，但作為其結(jié)果的文官制度本身是一項(xiàng)理性化的制度，是在功績制的理性原則下建立起來的一個(gè)職位體系。在20世紀(jì)初期的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)中，一方面通過不斷細(xì)化的職位分類，文官制度作為一個(gè)分工—協(xié)作體系的理性化程度得到進(jìn)一步提高；另一方面隨著古利克提出了著名的管理七要素，行政作為一個(gè)組織過程而在其每一個(gè)階段上都被賦予了更多的理性內(nèi)容。由此，在靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面，理性都在公共行政中牢牢地扎下了根，確立起了其作為公共行政支配原則和主導(dǎo)精神的地位。

在那個(gè)意識(shí)形態(tài)高度對(duì)立的年代，當(dāng)列寧宣稱布爾什維克俄國也需要“泰勒制”的時(shí)候，他的宣言表明的正是時(shí)代對(duì)于技術(shù)理性與工具主義的狂熱。

根據(jù)懷特（Orion F. White）與麥克斯萬（Cynthia J. Mcswain）的觀點(diǎn)，“二戰(zhàn)”前后，在朝向理性主義的競賽中，當(dāng)時(shí)世界上的所有先進(jìn)國家都被塑造成了一個(gè)個(gè)“技術(shù)專家的社會(huì)”[1]（p.24）。同時(shí)，理性精神體現(xiàn)在公共行政研究中就變成了一種科學(xué)追求，從文官制度改革時(shí)代的伊頓（Dorman Eaton）與威爾遜到科學(xué)管理時(shí)代的威洛比與古利克，在公共行政學(xué)的早期歷史上留下過名字的學(xué)者幾乎無一不是行政科學(xué)的虔誠信徒。

事實(shí)上，只要以理性為宗旨，公共行政就必然會(huì)追求自身的科學(xué)化。

在理性精神的感染下，當(dāng)時(shí)，“對(duì)于一種關(guān)于行政的科學(xué)——后來更精確地發(fā)展為行政科學(xué)——的可能性，人們由始至終都抱有樂觀”[2]。

理性主義雖然一路凱歌行進(jìn)，但是也很快就迎來了它的背離者。在“霍桑實(shí)驗(yàn)”中，亨德森等人發(fā)現(xiàn)：“無論在原始的還是在發(fā)達(dá)的社會(huì)中，工作中的人際協(xié)作一直都依賴于一種非邏輯的社會(huì)規(guī)范的進(jìn)化，它調(diào)節(jié)著人們間的關(guān)系以及他們對(duì)彼此的態(tài)度。堅(jiān)持一種關(guān)于生產(chǎn)的純經(jīng)濟(jì)邏輯——尤其當(dāng)這種邏輯經(jīng)常受到改變時(shí)——將會(huì)妨礙上述規(guī)范的發(fā)展，并因而在群體中產(chǎn)生一種人際挫敗的感覺。這種人際挫敗導(dǎo)致了一種較低層次社會(huì)規(guī)范的形成，它又將阻礙經(jīng)濟(jì)邏輯的實(shí)現(xiàn)。”[3]（pp.115116）換句話說，理性的作用實(shí)際上有賴于非理性因素的支撐，當(dāng)這種非理性因素在制度設(shè)置與組織設(shè)計(jì)中受到排斥時(shí)，也會(huì)反過來阻礙理性邏輯在組織中的實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，自20世紀(jì)30年代以來，組織研究中興起了一支人際關(guān)系學(xué)派，要求將被科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)忽視的那些非理性的人際關(guān)系因素也納入組織研究中來，以獲得對(duì)組織過程和行政過程的更加科學(xué)的認(rèn)識(shí)。由此，科學(xué)管理學(xué)派與人際關(guān)系學(xué)派展開了一場關(guān)于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的爭論，在這場爭論中，非理性因素被確認(rèn)為科學(xué)研究對(duì)象的合法地位，理性因素則失去了在科學(xué)話語中的壟斷權(quán)。此后，作為理性精神的體現(xiàn)，科學(xué)追求仍然支配著整個(gè)組織研究，但是人們關(guān)于行政科學(xué)的認(rèn)識(shí)開始走向了非理性化，并將一些非理性的價(jià)值融入了科學(xué)追求之中。

在1946年出版的經(jīng)典教科書《公共行政要素》中，萊瑟森（Avery Leiserson）對(duì)傳統(tǒng)行政科學(xué)觀發(fā)起了挑戰(zhàn)，他認(rèn)為：“把行政科學(xué)視為描述了可衡量的對(duì)象、單元或要素間的不變關(guān)系的一整套正式條文的觀點(diǎn)對(duì)大多數(shù)研究者和實(shí)踐者而言并沒有什么用處?！盵4]（p.48）與之相反，在民主制度中，行政科學(xué)絕不僅僅是一個(gè)定義的問題；它將永遠(yuǎn)是一個(gè)生活與奮斗的問題?！鼘殡S著行政官員見解和能力的增強(qiáng)而成長，其標(biāo)志是行政官員找到了使他們的項(xiàng)目與他們的顧客即公眾和政治上級(jí)間相互沖突的需求與觀念相適應(yīng)的方法[4]（pp.4950）。在這里，回應(yīng)性——包括對(duì)政治上級(jí)的回應(yīng)性和對(duì)普通公眾的回應(yīng)性——這一政治價(jià)值被加入到了行政科學(xué)的觀念之中，從而沖淡了“科學(xué)”一詞所蘊(yùn)含的理性意味。從此以后，行政科學(xué)不僅要求事實(shí)描述的準(zhǔn)確性，而且要求對(duì)政治上級(jí)和普通公眾的適當(dāng)回應(yīng)與協(xié)調(diào)，以保證特定政府項(xiàng)目的順利推進(jìn)。無疑，從理性主義的立場看，這樣的行政科學(xué)觀是不科學(xué)的，這種不科學(xué)的行政科學(xué)觀的出現(xiàn)表明，理性主義的立場已經(jīng)受到了當(dāng)時(shí)一些主流學(xué)者的背離。

需要指出的是，在萊瑟森這里，回應(yīng)性的價(jià)值是暗含在他關(guān)于行政科學(xué)的表述中的，并沒有作為一個(gè)概念提出，所以，它雖然已經(jīng)被融入到了行政科學(xué)的觀念之內(nèi)，但并沒有成為理性的一個(gè)抗衡者。到20世紀(jì)70年代，經(jīng)歷過60年代末的“新公共行政運(yùn)動(dòng)”，威斯特（William F. West）則可以公開宣稱回應(yīng)性是與理性并列的一項(xiàng)行政價(jià)值了。威斯特看到，在“二戰(zhàn)”以來的行政發(fā)展中，“行政決策體系的邊界已變得模糊或更易滲透，或已被擴(kuò)展得超越了機(jī)構(gòu)本身而將通常被視為‘環(huán)境的要素包括了進(jìn)來，如利益集團(tuán)、其他機(jī)構(gòu)與法院”[5]（p.348）。在這些“環(huán)境”要素不斷增強(qiáng)的壓力下，行政決策已經(jīng)不可能僅僅考慮事實(shí)因素，而且必須在各種外部機(jī)構(gòu)提供的說服性信息之間進(jìn)行價(jià)值判斷了。“既然意識(shí)到行政過程包含了價(jià)值判斷，那么，我們就可以很容易地得出機(jī)構(gòu)決策應(yīng)當(dāng)反映社會(huì)利益間的相互影響的觀點(diǎn)。由此，對(duì)回應(yīng)性的要求得以產(chǎn)生，并作為行政的指導(dǎo)原則而與理性展開了競爭?！盵5]（p.345）至此，理性作為公共行政支配性原則的地位也受到了動(dòng)搖。

對(duì)理性的背離不僅體現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)了理性之外的價(jià)值，同樣體現(xiàn)在對(duì)理性本身的審視之中。20世紀(jì)50年代，著名學(xué)者費(fèi)富納（John M. Pfiffner）在一門研究生課程上指導(dǎo)學(xué)生分析了332例實(shí)際的行政決策，從中得出了關(guān)于行政理性的一些新認(rèn)識(shí)。在傳統(tǒng)觀念中，“理性的決策被視為一個(gè)收集所有相關(guān)事實(shí)、討論各種行動(dòng)方案與選擇可以帶來最優(yōu)結(jié)果者的過程，它的思考過程是一種排除了情感和潛意識(shí)的大腦活動(dòng)。它被視為一個(gè)排除了人的同情與情緒的冷冰冰的計(jì)算過程”[6]（p.126）。但經(jīng)過對(duì)上述實(shí)際決策的具體分析，費(fèi)富納與他的學(xué)生們發(fā)現(xiàn)：“行政理性不同于理性的正統(tǒng)觀念，因?yàn)樗拇_考慮了一系列額外的事實(shí)。這些事實(shí)與情感、政治、權(quán)力、群體動(dòng)力、人格以及精神健康有關(guān)?！盵6]（p.126）在這里，情感等傳統(tǒng)上被視為非理性的因素也被納入行政理性的概念之中，從而顛覆了人們關(guān)于理性決策的認(rèn)識(shí)。根據(jù)這種新的認(rèn)識(shí)，理性決策并不是純事實(shí)性的，它并不排斥決策者個(gè)人性的價(jià)值，而這種包含了決策者個(gè)人價(jià)值的決策“從某個(gè)角度來看，它甚至比傳統(tǒng)模型更加理性，因?yàn)樗紤]了各種各樣的數(shù)據(jù)”[6]（p.128）。這一認(rèn)識(shí)在西蒙與阿吉里斯的爭論中也得到了體現(xiàn)。針對(duì)阿吉里斯從與費(fèi)富納相似的角度而對(duì)行政理性主義所做的批評(píng)，西蒙回應(yīng)道：“重視理性，賦予理性以高度的重要性，并不意味著滿足于現(xiàn)狀，也不意味著拒斥情感。它確實(shí)反對(duì)依賴于沖動(dòng)和直覺來告訴我們說，我們應(yīng)該尋求怎樣的社會(huì)變革?！盵7]（p.107）在這段話中，作為行政理性的堅(jiān)定支持者，西蒙雖然仍然認(rèn)為理性是比沖動(dòng)和直覺更“好”的一種價(jià)值，但理性本身已經(jīng)不排斥沖動(dòng)、直覺等感性因素了。由此，理性的概念受到了相對(duì)化，變得具有了不確定性。通過這種相對(duì)化，行政理性仍然支配著公共行政的實(shí)踐與研究，但這種理性本身已不再完全是自我解釋的，呈現(xiàn)出通過其他概念而得到解釋與建構(gòu)的可能，事實(shí)上也需要在其他概念中得到解釋與建構(gòu)了。當(dāng)理性是一種“絕對(duì)命令”時(shí)，我們用它來評(píng)判一切，而無須考慮其具體的含義。反之，當(dāng)理性本身也需要借助于其他概念來使自己得到理解時(shí)，它就不再是行政機(jī)構(gòu)及其官員在做出決策和采取行動(dòng)時(shí)唯一需要考慮的因素了。

二、理性與非理性的交鋒

在韋伯那里，現(xiàn)代化被視作一個(gè)理性化的過程，而在公共領(lǐng)域，政府過程的理性化在很大程度上是以“企業(yè)化”的形式展開的。以建立了理性化的人事制度的文官制度改革為例，在后人看來，19世紀(jì)“七八十年代的文官制度改革運(yùn)動(dòng)……就其目的而言，本質(zhì)上是道德的與政治的”[8]。但在當(dāng)時(shí)的人們看來，它是一場“根據(jù)企業(yè)原則來經(jīng)營公共實(shí)業(yè)”[9]，“把企業(yè)原則應(yīng)用于公共事務(wù)”[10]（pp.226227）旨在促進(jìn)政府過程的企業(yè)化——從字面來看，也就是使政府與企業(yè)更加相似的運(yùn)動(dòng)。在當(dāng)時(shí)人們的觀念中，企業(yè)已經(jīng)是一種理性程度非常高的組織類型，而由于政治活動(dòng)本身的非理性，政府過程在理性程度上是比較低的。因此，人們希望通過將政治與行政分開，通過將行政建構(gòu)成一個(gè)不受政治干擾的獨(dú)立部門來在政府中形成一個(gè)可以與企業(yè)相媲美的理性活動(dòng)領(lǐng)域。事實(shí)上，通過這樣的改革，政府的理性程度在整體上也的確得到了很大的提升。此后，在文官制度改革所設(shè)定的制度框架下，“公共機(jī)構(gòu)不得不引進(jìn)可以單獨(dú)應(yīng)對(duì)現(xiàn)代行政之復(fù)雜性的專家。結(jié)果，專業(yè)和技術(shù)人員被吸納到了公共機(jī)構(gòu)之中；有組織的群體對(duì)更有效（同時(shí)成本更低）的運(yùn)作施加了更大的壓力；而且，毫無疑問，城市居民的都市智慧也與日俱增——正是這些以及與之相關(guān)的許多條件共同創(chuàng)造了新公共行政”[11]（pp.45）。費(fèi)富納在這里所說的新公共行政指的就是相對(duì)于19世紀(jì)中前期的非理性行政的理性化公共行政，它是19世紀(jì)后期以來一系列企業(yè)化取向的行政改革的產(chǎn)物。

如前所述，自“霍桑實(shí)驗(yàn)”以來，公共行政研究中興起了一股背離理性的思潮，對(duì)理性主義的基本觀念做出了許多批評(píng)和矯正；但在實(shí)踐中，行政的理性化趨勢并未發(fā)生什么改變，反而在一輪輪的企業(yè)化浪潮中不斷得到加強(qiáng)。在美國，20世紀(jì)60年代初，肯尼迪上臺(tái)后推出了一系列加強(qiáng)政府與企業(yè)等社會(huì)組織關(guān)系的舉措，其中最重要的就是政府引入了由蘭德公司開發(fā)的“成本—收益”分析，并將其進(jìn)行了改造，運(yùn)用于政府預(yù)算制度改革，形成了“項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)算”（PPBS）這種理性化的預(yù)算制度。1965年，鑒于PPBS每年可以為聯(lián)邦政府節(jié)省巨額財(cái)政支出的誘人前景，肯尼迪的繼任者約翰遜要求在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)內(nèi)全面推廣PPBS，使其成為20世紀(jì)60年代公共行政研究中最重要的一個(gè)主題。此后，PPBS很快讓位于零基預(yù)算（ZBBS）這種被認(rèn)為更加理性的預(yù)算方案，但作為其核心的成本—收益分析在美國政府中得到了日益廣泛的應(yīng)用，里根就曾出臺(tái)第12291號(hào)行政令，要求對(duì)所有重要規(guī)制（即預(yù)期經(jīng)濟(jì)影響達(dá)到和超過1億美元的規(guī)制）進(jìn)行全面而有約束力的成本—收益分析，并由管理預(yù)算局負(fù)責(zé)審查所有分析結(jié)果。與19世紀(jì)后期的文官制度改革相比，20世紀(jì)六七十年代的行政理性化突出的是對(duì)行政目標(biāo)與方案的定量化測量，它使公共行政的理性程度獲得了可描述性，而不再僅僅是一個(gè)可比較的范疇。與這種定量化發(fā)展相伴的是學(xué)術(shù)研究中實(shí)證主義的流行，并根據(jù)實(shí)證主義的觀念而對(duì)行政科學(xué)做出了一番新的闡釋，使行政科學(xué)研究在定量化的方向上迎來了前所未有的繁榮。

然而，行政理性的強(qiáng)勢擴(kuò)張并沒能阻止反對(duì)者對(duì)它的背離。就在成本—收益分析、PPBS等理性技術(shù)在行政部門中得到廣泛運(yùn)用的同時(shí)，公共行政研究中的反理性主義思潮也空前高漲。如費(fèi)舍爾（Frank Fischer）所說，“20世紀(jì)60年代后期，對(duì)過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性而犧牲了倫理和政治內(nèi)容的憂慮作為‘新公共行政文獻(xiàn)的首要主題而得以出現(xiàn)”[12]。與費(fèi)富納所說的作為理性行政的新公共行政不同，

20世紀(jì)60年代末的新公共行政運(yùn)動(dòng)發(fā)現(xiàn)：“無論在其職業(yè)的方面，還是在其學(xué)科的方面，公共行政都必須發(fā)現(xiàn)一個(gè)用以定義自身和指導(dǎo)其核心貢獻(xiàn)的新基礎(chǔ)。用以描述理性工業(yè)化占據(jù)無可爭議的支配地位的時(shí)期的假定不再有效了。產(chǎn)生自一個(gè)以某種基本穩(wěn)定為特征的時(shí)期中的程序現(xiàn)在在許多情況下不僅是不切題的，而且完全就是錯(cuò)誤的。以前被認(rèn)為是進(jìn)步的愿望現(xiàn)在則被一個(gè)流動(dòng)社會(huì)中的大多群體視為一種退步?！盵13]（pp.119120）出于這一認(rèn)識(shí)，新公共行政運(yùn)動(dòng)“拒絕關(guān)于人的實(shí)證主義與理性主義的觀點(diǎn)，而支持關(guān)于人的人本主義、存在主義/現(xiàn)象學(xué)的形象”[14]。它“希望公共行政的考慮更加細(xì)膩、敏銳和充滿人情味，希望公共行政的領(lǐng)域可以通過承認(rèn)感情的重要性而得以擴(kuò)大”[15]。作為一場學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)，由于自身理論準(zhǔn)備不充分，新公共行政運(yùn)動(dòng)很快歸于沉寂；但作為一場“青年暴動(dòng)”，它培養(yǎng)了一大批具有反叛精神的年輕學(xué)者，為20世紀(jì)后期反理性主義思潮的壯大奠定了基礎(chǔ)。

費(fèi)富納對(duì)行政理性的重新發(fā)現(xiàn)實(shí)際上是對(duì)理性概念的一種改造，而并沒有否定理性本身的價(jià)值；赫伯特·西蒙（ Herbert Simon）對(duì)理性內(nèi)涵的重述更直接，就是對(duì)理性價(jià)值的一種辯護(hù)。早期學(xué)者們雖然已經(jīng)邁出了背離理性的步子，但并沒有要取理性以代之的想法。在新公共行政運(yùn)動(dòng)之后，隨著批判主義、現(xiàn)象學(xué)等哲學(xué)流派的引入，公共行政學(xué)者對(duì)理性的反叛得到了更加系統(tǒng)的理論支持，相應(yīng)地也提出了更激烈的反叛主張，要求尋找理性的替代物了。

登哈特夫婦認(rèn)為：“對(duì)理性行政模式的依賴造就了這樣一個(gè)知識(shí)系統(tǒng)，它所關(guān)注的是旨在促進(jìn)控制與規(guī)制的社會(huì)和組織機(jī)制的發(fā)展?！盵16]即理性主義充當(dāng)了行政控制的工具。雖然作為工具，理性本身并無善惡可言，但當(dāng)它服務(wù)于控制的目的時(shí)，就變成了一種惡，這就是“行政之惡”。亞當(dāng)斯（Guy B. Adam）與巴爾福（Danny L. Balfour）指出：“行政之惡的不同之處在于，它的真實(shí)面目是被掩蓋起來的，人們參與邪惡行為的同時(shí)，根本意識(shí)不到自己的不當(dāng)之處。確實(shí)，普通大眾很可能只是在忠實(shí)地扮演自己的組織角色——本質(zhì)上做著周圍的人們認(rèn)定的本分之事——但是一位明智的批判觀察者（通常是在事情過去一段時(shí)間后）卻會(huì)將他們所參與的事稱為邪惡。在更為惡劣的時(shí)候，即使在我們所謂的道德錯(cuò)位的條件下，邪惡之事被很有說服力地重新定義為良善之事，因此普通大眾會(huì)非常愿意投入行政之惡的運(yùn)動(dòng)，還一心以為自己的行為不僅是對(duì)的，而且是善的?！盵17]（pp.1314）正如鮑曼在《現(xiàn)代性與大屠殺》中所分析的，在納粹對(duì)猶太人施行的大屠殺中，那些居于屠殺體制中的官僚可能只是履行了其所承擔(dān)的非常普通的技術(shù)職責(zé)，對(duì)于組織效率的實(shí)現(xiàn)而言，這種職責(zé)可能是合理的，甚至是合乎善的，但當(dāng)這種職責(zé)最終服務(wù)于大屠殺的目的時(shí)，就變成了一種極大的惡。理性主義在道德上的不作為最終使自己淪為了惡的幫兇。

有鑒于此，法默爾提出了將公共行政的語言從理性轉(zhuǎn)向詩性，用想象替代理性的主張。法默爾認(rèn)為：“制定規(guī)則和遵守程序的行為是現(xiàn)代性的理性化首要的工具；通過它們，理性被擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)和整個(gè)行政過程。”[18]（p.261）與之相反，想象則要偏離規(guī)則和程序，不是通過規(guī)則和程序來控制他人，而是通過向他人開放來使他人加入到對(duì)公共行政的建構(gòu)之中，最終確立起公共行政的他在性，使公共行政成為一種為他的存在。當(dāng)然，如法默爾所說，想象的提出并沒有廢除理性，但當(dāng)想象成為公共行政實(shí)踐和研究的基本原則時(shí)，理性的方法論地位就受到了動(dòng)搖。換句話說，想象為公共行政提供了一種非理性的思維方式，它讓學(xué)者們可以暢想公共行政的其他可能性。在這個(gè)意義上，想象不止為理性提供了一種替代物，而是提供了無數(shù)種可能的替代物，因此，它是對(duì)理性主義的一種更加徹底的背離。

三、走向非理性的行政建構(gòu)

在邏輯上，對(duì)理性的背離最終導(dǎo)向的是對(duì)公共行政的非理性建構(gòu)，也就是要為公共行政尋找一種非理性的價(jià)值基礎(chǔ)，并在其之上進(jìn)行制度的安排。根據(jù)古利克的理解，作為一種理性的實(shí)踐，公共行政的核心價(jià)值是效率——“效率是行政價(jià)值量表中的頭號(hào)原則”[19]（pp.192193）。而在馬克斯（Fritz Morstein Marx）看來，作為一種社會(huì)性的實(shí)踐，公共行政應(yīng)當(dāng)將服務(wù)作為自身的價(jià)值基礎(chǔ)，它的職責(zé)在于“對(duì)所有人的公正服務(wù)”[20]（p.113）。并且，如果說效率是公共行政與私人行政作為理性實(shí)踐的共同特征的話，那么服務(wù)是公共行政履行其社會(huì)功能的獨(dú)特途徑?！胺?wù)動(dòng)機(jī)并不是政府的獨(dú)有財(cái)產(chǎn)。今天，沒有一家大公司會(huì)忽視通過宣稱更高的服務(wù)來推銷自己的機(jī)會(huì)。我們每天都在廣播的插播廣告中聽到這樣的宣言，我們?cè)陔娷嚺c公共汽車的海報(bào)和流行雜志里瑯瑯上口的廣告中讀到它們。企業(yè)想去服務(wù)——就像政府一樣。然而，作為顧客和消費(fèi)者，我們對(duì)于公共企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)有著比私人企業(yè)愿意允許的多得多的直接控制。我們嚴(yán)密地注視著我們的公務(wù)人員，而且他們知道這一點(diǎn)。我們可以通過公開抱怨和立法拷問并對(duì)他們施以實(shí)質(zhì)性的懲戒。我們可以經(jīng)常過于輕率地做出抨擊，但正是這種我們習(xí)慣性地為政府的錯(cuò)誤與失敗而保留的壞脾氣保證了行政官員的循規(guī)蹈矩。行政不能拒絕公眾檢查其賬本。我們則可以迫使行政機(jī)構(gòu)回應(yīng)我們的訴求?！盵20]（p.114）所以，企業(yè)雖然也會(huì)宣示其服務(wù)動(dòng)機(jī)，但也僅僅只會(huì)宣示服務(wù)動(dòng)機(jī)，而無法把服務(wù)作為與利潤、效率同等的價(jià)值前提，只有政府才可能把服務(wù)作為它的價(jià)值基礎(chǔ)。由此，服務(wù)作為一種獨(dú)立的價(jià)值而在公共行政研究中被提了出來，并在進(jìn)一步的探討中衍生出“服務(wù)國家”的概念，預(yù)示了對(duì)公共行政進(jìn)行非理性建構(gòu)的可能性。不過，在具體探討中，服務(wù)的概念經(jīng)常性地被等同為政府的一般行政活動(dòng)，服務(wù)國家也逐漸被理解成了行政國家，從而被引入公共行政的理性主義傳統(tǒng)之中。馬克斯等人雖然在背離理性的過程中提出了服務(wù)的理念，但未能實(shí)現(xiàn)基于服務(wù)的行政建構(gòu)。

當(dāng)今，在談到公共行政的規(guī)范性價(jià)值時(shí)，由弗雷德里克森在1968年的“明諾布魯克會(huì)議”上提煉出的“公平”一詞是最常被提到的，這次會(huì)議本身也早已成為公共行政規(guī)范研究的象征。不過，公平并不是一種非理性價(jià)值，相反，作為契約精神的社會(huì)化，它乃是一種高度理性的價(jià)值，是與更多表現(xiàn)出倫理屬性的服務(wù)不同的。也許正是由于公平概念的理性特征，它雖然一經(jīng)提出便被公認(rèn)為新公共行政運(yùn)動(dòng)的理論主張，但實(shí)際上是與這場運(yùn)動(dòng)中的一支重要力量——具有明顯非理性主義傾向的現(xiàn)象學(xué)派的思想相悖的，這種矛盾也導(dǎo)致了新公共行政運(yùn)動(dòng)隨后的分裂。結(jié)果，缺乏理論建構(gòu)能力的弗雷德里克森雖然提出了社會(huì)公平的概念但無力對(duì)其加以論證，更具理論思維習(xí)慣的現(xiàn)象學(xué)派則不屑于對(duì)其發(fā)表意見。最終，公平概念的支持者不得不求助于羅爾斯，試圖沿用羅爾斯對(duì)公平原則的論證來證明公平概念在公共行政中的價(jià)值，從而進(jìn)一步地強(qiáng)化公平概念的理性特征。這是因?yàn)椋_爾斯對(duì)“作為公平的正義”的論述采用的是理性主義的路徑，所謂“無知之幕”就是與“囚徒困境”一樣的一種理性化的制度設(shè)置。在這一設(shè)置下，被無知之幕遮蔽的人們之所以選擇“作為公平的正義”，并不是出于道德上的考量，而只是在囚徒困境中的一種理性選擇。所以，當(dāng)公平的概念借助新公共行政運(yùn)動(dòng)而風(fēng)靡全球時(shí)，實(shí)際上彰顯了公共行政中的理性主義傳統(tǒng)，雖然這場運(yùn)動(dòng)的一支重要參與者是具有非理性主義傾向的現(xiàn)象學(xué)派。這也再次表明，在公共行政研究中，理性主義是異常頑固的。此后，現(xiàn)象學(xué)派經(jīng)過不斷的分流而衍生出了后現(xiàn)代公共行政等更具非理性色彩的學(xué)者群體，但從許多以后現(xiàn)代主義自居的著作反復(fù)糾纏于民主、合法性、憲政等“高度現(xiàn)代主義”[21]的主題的情況看，這一派別的學(xué)者在思想傾向上也更接近于理性主義而不是非理性主義，或者說，他們雖然試圖從非理性主義的立場來理解和重構(gòu)公共行政，但未能找到正確去做的途徑。

對(duì)公共行政的非理性建構(gòu)可能是從女性主義發(fā)源的。在發(fā)表于美國《公共行政評(píng)論》雜志上的一篇論文中，斯蒂福斯（Camilla Stivers）對(duì)公共行政的性別形象做出了一種著名的區(qū)分，即“機(jī)關(guān)男人”

（Bureau Men）與“社區(qū)女人”（Settlement Women）的區(qū)分[22]，認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政是建立在“機(jī)關(guān)男人”的也就是理性的價(jià)值之上的，而要重建公共行政，就要用“社區(qū)女人”的也就是非理性的價(jià)值取而代之。這篇論文發(fā)表后，女性主義在公共行政研究中逐漸發(fā)展起來，在女性主義思潮中頗為流行的關(guān)懷視角也被引入公共行政領(lǐng)域。布爾涅（DeLysa Burnier）就從關(guān)懷視角出發(fā)而提出了“以關(guān)懷為中心的行政”的主張，試圖將關(guān)懷這一非理性的價(jià)值作為重建公共行政的基礎(chǔ)。不過，作為一種反現(xiàn)代主義和反理性主義的思潮，女性主義在反對(duì)前兩者的“宏大敘事”時(shí)也封閉了關(guān)懷的制度化途徑，如布爾涅就將關(guān)懷限定為官員與顧客、官員與公民以及官員之間的相互關(guān)系[23]，而不是一種制度范疇，因而并未討論以關(guān)懷為基礎(chǔ)的制度供給的問題。在恩格斯特（Daniel Engster）看來，對(duì)“關(guān)懷”的這種認(rèn)識(shí)是不全面的?！半m然我們可以通過個(gè)人間的關(guān)懷關(guān)系來履行某些對(duì)他人的義務(wù)，但更多的則只能通過集體性的關(guān)懷制度與政策。我們關(guān)懷他人的道德義務(wù)因此催生了組織我們的政治、經(jīng)濟(jì)、國際以及文化制度的集體責(zé)任，以至少部分地支持關(guān)懷實(shí)踐與關(guān)懷那些有需要的個(gè)人。”[24]（p.2）為此，恩格斯特提出了關(guān)懷型政府的概念，試圖在關(guān)懷這一非理性價(jià)值的基礎(chǔ)上進(jìn)行政府模式的重建。

與關(guān)于政府的理性界定不同，恩格斯特認(rèn)為，關(guān)懷型政府是一個(gè)道德實(shí)體，它的主要職能在于促進(jìn)和擴(kuò)展我們關(guān)懷自己與他人的能力，它的“首要目標(biāo)是幫助人們生存、發(fā)展與避免不該有的或不必要的痛苦或苦難，使他們能夠成為一個(gè)正常的社會(huì)主體，能夠工作、關(guān)懷自己和他人、并追求美好生活的某些觀念”[24]（p.76）。出于這樣的目標(biāo)，關(guān)懷型政府需要承擔(dān)三大任務(wù)：一是向個(gè)人提供他們單憑自己難以輕易獲得的公共物品，與可以保證他們自身安全和關(guān)懷自身以及他人之能力的必要權(quán)利；二是向人類生活不可避免的依賴性以及從對(duì)依賴他人的個(gè)人提供幫助中產(chǎn)生的依賴提供支持；三是向那些有能力卻無法通過自身的努力獲取關(guān)懷自身以及他們的依賴者的必要資源的個(gè)人提供額外的關(guān)懷。簡言之，出于人類生活不可避免的依賴性，政府需要對(duì)處于依賴關(guān)系尤其是這種關(guān)系中的弱勢方提供關(guān)懷。在恩格斯特看來，20世紀(jì)后期，福利國家以及作為福利國家理論表述的羅爾斯的自由福利理論（Rawlss Liberal Welfare Theory）也曾試圖向社會(huì)中的弱勢群體提供某種關(guān)懷，但它們采取的是再分配這種事后救濟(jì)的途徑，沒有將提高個(gè)人關(guān)懷自身及其依賴者的能力作為關(guān)懷工作的重點(diǎn)?；蛘哒f，福利國家及其理論關(guān)注的是公共物品和服務(wù)的分配，而不是公共物品和服務(wù)的提供方式，這正是關(guān)懷型政府特別強(qiáng)調(diào)的。“關(guān)懷理論強(qiáng)調(diào)以一種關(guān)懷的方式提供物品和服務(wù)的重要性。這意味著將潛在的關(guān)懷受眾盡可能地吸納進(jìn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行之中，并以一種靈活而分散化的方式支持家庭和個(gè)人關(guān)懷?！盵24]（p.95）換句話說，關(guān)懷型政府根本上意味著一種關(guān)懷式的提供公共物品與服務(wù)的方式。通過這種方式，它可以提高個(gè)人關(guān)懷自身及其依賴者的能力，從而促進(jìn)社會(huì)成員之間更好的相互關(guān)懷，而不像在福利國家中一樣，所有人最終都不得不求助于政府的關(guān)懷。關(guān)懷理論確認(rèn)了政府關(guān)懷社會(huì)成員的基本責(zé)任，但“關(guān)懷理論并不要求所有社會(huì)關(guān)懷都通過政府渠道進(jìn)行”[24]（p.151）。

事實(shí)上，福利國家是以政府壟斷公共服務(wù)為特征的，而這種壟斷的制度設(shè)計(jì)本身又基于一種理性主義的假定，它認(rèn)為政府擁有充分的理性，可以洞悉全社會(huì)的福利需求。這種假定同樣體現(xiàn)在今天中國的政策場域中，這就是對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的迷信，這種迷信認(rèn)為政府擁有洞悉社會(huì)需求的完整理性，并可以根據(jù)它對(duì)社會(huì)需求的完整把握來進(jìn)行政策設(shè)計(jì)?？梢詳嘌?，從這樣一種假定和迷信出發(fā)，中國的政府改革是會(huì)走一些彎路的，當(dāng)我們把所有社會(huì)問題的解決都寄托在了政府這一單一主體上時(shí)，實(shí)際上是對(duì)改革開放精神的背離[25]。關(guān)懷理論拒絕這一假定，它認(rèn)識(shí)到了政府理性的有限性，進(jìn)而否定了福利國家或“頂層設(shè)計(jì)”這種理性主義的公共服務(wù)供給方式，將公共物品和服務(wù)的供給寄托在了每一個(gè)人關(guān)懷自身及其依賴者的道德義務(wù)之上，進(jìn)而要求通過關(guān)懷型政府來保障和促進(jìn)這種道德義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在具體制度設(shè)計(jì)的層面，關(guān)懷型政府不可能完全拒絕理性，而必須尋求理性的支持。但當(dāng)它從關(guān)懷的概念和增強(qiáng)個(gè)人關(guān)懷彼此的能力這樣一種視角出發(fā)來審視其與社會(huì)公眾間的關(guān)系時(shí)，就標(biāo)志了政府本身朝向非理性主義的轉(zhuǎn)型。至此，公共行政對(duì)理性的背離走到了政府模式建構(gòu)和制度設(shè)計(jì)的層面。當(dāng)以關(guān)懷這種非理性價(jià)值為基礎(chǔ)的政府模式建構(gòu)與制度設(shè)計(jì)被證明了其可能性時(shí)，以其他非理性價(jià)值或者說道德價(jià)值為基礎(chǔ)的政府模式建構(gòu)與制度設(shè)計(jì)也就不再是烏托邦式的幻想了。經(jīng)歷了背離理性的漫長航程，公共行政是時(shí)候根據(jù)道德價(jià)值來重建自身了。

參考文獻(xiàn)：

[1]Orion F.White，Jr.Cynthia，J. Mcswain. The Phoenix Project： Raising a New Image of Public Administration from the Ashes of the Past[C]// Henry D.Kass，Bayard L.Catron.Images and Identities in Public Administration.Newbury Park：Sage Publications，Inc.，1990.

[2]Paul P.van Riper.The American Administrative State：Wilson and the Founders-An Unorthodox View[J].Public Administration Review，1983，（436）.

[3]Elton Mayo.The Human Problems of an Industrial Civilization[M].London：Routledge，2003.

[4]Avery Leiserson.The Study of Public Administration[C]// Fritz Morstein Marx. Elements of Public Administration.New York：PrenticeHallInc.，1946.

[5]William F.West.Structuring Administrative Discretion：The Pursuit of Rationality and Responsiveness[J].American Journal of Political Science，1983，（282）.

[6]John M.Pfiffner.Administrative Rationality[J].Public Administration Review，1960，（ 203）.

[7][美]赫伯特·西蒙.組織人：理性的還是自我實(shí)現(xiàn)的？[C]∥顏昌武，馬駿.公共行政學(xué)百年?duì)幷?北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[8]John M. Gaus. Personnel and the Civil Service [J]. The North American Review，1922，（215799）.

[9]Dorman B.Eaton.Two Years of Civil Service Reform[J].The North American Review，1885，（141344）.

[10]李劍鳴，章彤.美利堅(jiān)合眾國總統(tǒng)就職演說全集[M].陳亞麗，等.天津：天津人民出版社，1996.

[11]John M. Pfiffner.Public Administration[M].New York：The Ronald Press Company，1935.

[12]Frank Fischer.Ethical Discourse in Public Administration[J].Administration & Society，1983， （151）.

[13]Robert P.Biller.Some Implications of Adaptive Capacity for Organizational and Political Development[C]//Frank Marini，ed..Toward a New Public Administration：The Minnowbrook Perspective. Scranton：Chandler Publishing Company，1971.

[14]Henry Reining，Jr.Wesley E.Bjur.The“New”Public Administration[J].Public Administration Review，1970，（302）.

[15]Dwight Waldo. Developments in Public Administration[J].Annals of the American Academy of Political and Social Science，1972，（404）.

[16]Robert B. Denhardt，Kathryn G. Denhardt. Public Administration and the Critique of Domination[J]. Administration & Society，1979，（111）.

[17][美]艾賅博，[美]百里楓.揭開行政之惡[M].白銳.北京：中央編譯出版社，2009.

[18][美]法默爾.公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性[M].吳瓊.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[19]Luther Gulick. Science， Values and Public Administration[C]//Luther Gulick，L.Urwick.Papers on the Science of Administration.New York：PreticeHallInc.，2003.

[20]Fritz Morstein Marx.The Social Function of Public Administration[C]// Fritz Morstein Marx，

ed..Elements of Public Administration.New York：PrenticeHallInc.，1946.

[21]Gary S.Marshall，Orion F.White，Jr. The Blacksburg Manifesto and the Postmodern Debate：Public Administration in a Time Without a Name[J].The American Review of Public Administration，1990，（202）.

[22]Camilla Stivers.Settlement Women and Bureau Men：Constructing a Usable Past for Public Administration[J].Public Administration Review，1995，（556）.

[23]DeLysa Burnier.Other Voices/Other Rooms：Towards a Carecentered Public Administration[J].Administrative Theory & Praxis，2003，（254）.

[24]Daniel Engster.The Heart of Justice：Care Ethics and Political Theory[M].Oxford：Oxford University Press，2007.

[25]張乾友.朝向他在性：公共行政的演進(jìn)邏輯[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（6）.

[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]