摘 要 公共管理學產(chǎn)生后出現(xiàn)過四種頗具影響力和張力的研究范式，即公共行政范式、公共政策范式、公共管理范式和公共治理范式。與這些范式的存在相對應，圍繞公共管理問題的學術研究至少經(jīng)歷了四次重要的范式拓展或轉換，即從前學科時期的政治管理到公共行政、從公共行政到公共政策、從公共政策到公共管理、從公共管理到公共治理的范式轉換。在總結和吸納已有文獻成果的基礎上，對不同范式的核心內(nèi)容、特點、局限、學術背景及其轉換過程的重要問題進行分析和討論，以期對中國公共管理學的理論建構產(chǎn)生新的啟示。

關鍵詞 公共管理 政治管理 公共行政 公共政策 公共治理

作者簡介：張正軍，經(jīng)濟學博士，西北大學公共管理學院教授、博士研究生導師。

① Wilson W， “The study of administration”， Political Science Quarterly， vol.2， no.2（1887）， pp.197-222.

② 這里的“公共管理”特指Public Management（即PM），以區(qū)別于作為一門學科的公共管理。

一、前 言

公共管理自古以來就與集體行動和公共問題的解決相伴生，關于公共管理的認知研究因此具有漫長的歷史。盡管不同時期學者的研究議題、研究維度、研究焦點和研究觀點會有所不同甚至存在嚴重的分歧或沖突，但也在不同的認知群體或歷史階段表現(xiàn)出某種相似性和同一性。從研究內(nèi)容、特點及方法論角度看，自19世紀末威爾遜（Wilson）《行政之研究》發(fā)表后，①在130多年的歷史演進歷程中，公共管理研究的發(fā)展出現(xiàn)過四種頗具影響力和張力的重要范式，即公共行政范式、公共政策范式、公共管理范式和公共治理范式。②當我們把公共行政范式的興起看作對公共管理學產(chǎn)生前偏好的國家統(tǒng)治或政治管理研究范式的一種拓展和轉化，把公共政策和公共管理看作對公共行政范式的一種拓展和轉化，再把正在興起和不斷深化的公共治理看作對公共行政、公共政策和公共管理范式的又一次新的拓展和轉化，那么，迄今為止的公共管理研究至少經(jīng)歷了四次重要的范式轉換：從政治管理到公共行政、從公共行政到公共政策、從公共政策到公共管理、從公共管理到公共治理的轉換。如果說自19世紀晚期到1970年代末和1980年代初，支配公共管理認知研究的主要范式是傳統(tǒng)公共管理學的公共行政模式（Public Administration，簡稱PA）;從1960年代末到1980年代初公共政策（Public Policy）分析在公共管理學領域迅速興起，成為與公共行政并存的公共管理學認知研究的新范式;從1970年代末和1980年代初再到21世紀初，公共管理（Public Management，簡稱PM）成為與傳統(tǒng)公共行政和公共政策并存且在公共管理學領域一度起支配性作用的認知研究范式;21世紀以來新公共管理逐漸衰落后，在公共管理學領域逐漸崛起的支配性范式可能是新公共治理（New Public Governance，簡稱NPG）。為了更好地說明公共管理研究范式的這種拓展或轉換趨勢，有必要對“公共管理”的含義略加辨析和限定。中文文獻中的“公共管理”在英文文獻中常和“Public Administration”或 “Public Management”兩個術語相對應。雖然這兩個術語的使用在許多學者看來側重點不同，前者更強調(diào)政府行為和公共權力的使用，政策執(zhí)行是其關注的重點;后者更強調(diào)組織運行的技術和效果，效率或績效是其關注的重點;但在學科層面的使用中，學者們通常并沒有刻意對它們進行嚴格定義和區(qū)分。盡管如此，當人們對公共管理學的概念范疇進行演化分析或語義解讀時，Public Administration和 Public Management的差別最終還是會浮出水面。Public Administration是早期公共管理學研究范式的核心概念，在中文文獻中可譯為“公共管理”或“公共行政”;Public Management是20世紀中后期公共管理學流行范式的一個核心概念，中文文獻常譯為“公共管理”。這種現(xiàn)象意味著“公共管理”一詞在公共管理學文獻中有多種不同的解讀。陳振明教授在論及公共管理概念時曾指出其三種不同的理解或含義：第一，把公共管理等同于公共行政，將公共管理學等同于公共行政學。第二，把公共管理當作公共行政的一個分支，將公共管理學看作公共行政學專門研究行政管理方法、技術或技巧的學科分支。第三，將公共管理當作與傳統(tǒng)公共行政學、公共政策范式和公共治理范式等相互競爭或并存的一種范式。 陳振明：《公共管理范式的興起與特征》，《中國人民大學學報》，2001年第1期，第8-14頁。筆者雖然傾向于將公共管理廣義上解讀為組織系統(tǒng)內(nèi)有效創(chuàng)造、維護和分配公共價值有理性有意識的行為調(diào)控過程，在以下討論中卻將“公共管理”狹義地理解為與公共行政、公共政策、公共治理等競爭的一種研究范式即PM，與作為一門學科的公共管理相區(qū)別。

二、第一次范式轉換：從政治管理到公共行政

在公共管理學作為一門獨立的學科產(chǎn)生之前，除去工業(yè)革命后基于一般管理理論建構中蘊含的適于公共部門組織運行的管理研究和思想，人類有文獻記載的公共管理學術思考多聚焦于以國家統(tǒng)治為核心的政府行為，聚焦于政治體制、國家權力、政府機構的設立和運行等問題。這些現(xiàn)象之所以被看作公共管理或具有公共管理的性質，是因為它們的存在自古以來就不同程度地包含著對公共利益或公共價值的關心或追求。正像蘇格拉底在談到公共事業(yè)管理和國家管理時認為的那樣，它們的目的是為了被管理者或被統(tǒng)治者的利益而非管理者或統(tǒng)治者的好處。政府機構的合理設置與運轉、國家權力的合理分配和運用、國家運行的平安穩(wěn)定和秩序化、人民大眾的安居樂業(yè)等，這是古代社會國家統(tǒng)治者不得不長期關注的重要目標。為了實現(xiàn)這些目標，思想家們時常會自覺或不自覺地將學術認知的議題聚焦于國家和政府行為，圍繞國家的本質、主權和政體，大眾權利和國王特權，法律制定及其內(nèi)容，君主政治、寡頭政治和民主政治的特點及其關系，政府的職能和目標及其構造或體制等問題，形成多種學術思考和觀點。這種思考和觀點常見的爭論核心是誰擁有國家權力、怎樣行使國家權力以及國家統(tǒng)治中的專制與民主，而不是如何具體或微觀地運作和管治國家，法律怎樣被有效地予以執(zhí)行或實施，如何低成本高效率地處理或管理政府運作中的事務問題。前學科時期的公共管理認知或思考因此具有突出的政治偏好或政治傾向，總體上可視為一種統(tǒng)治管理或政治管理，個人權威、社會等級和暴力專政是政治管理的核心機制。在政治管理模式中，國家和政府機構習慣于強迫或命令人們做事而無須顧及他們的愿望、興趣或需求。人們更關心誰擁有公共權力以及公共權力的本質和特征，而非如何使用公共權力的規(guī)律或技術。公共管理學的產(chǎn)生第一次以公開、系統(tǒng)和理論化的方式，將公共管理學術思考的議題和焦點從國家范圍內(nèi)的統(tǒng)治管理或政治管理轉向政策、法律、政治指令和政治權威意愿的執(zhí)行或落實，并用公共行政（Public Administration）概念來表達。圍繞公共行政開展的系列研究不僅開創(chuàng)了公共管理學發(fā)展初期的學科形態(tài)，也形成了公共管理學認知與研究演化和發(fā)展史上區(qū)別于前學科形態(tài)的公共行政范式。

公共行政不僅是公共管理學學科早期研究和理論形態(tài)的基始性概念或核心范疇，而且在早期的公共管理學家看來，圍繞公共行政研究產(chǎn)生的公共行政理論或公共行政學就是作為一門學科意義上的公共管理學。這種以公共行政為核心和存在特征、被后人稱之為傳統(tǒng)公共管理學或公共行政學的學科范式，自19世紀末出現(xiàn)到20世紀二三十年代形成后，直至20世紀六七十年代，一直在公共管理研究中居于支配地位。公共行政學研究范式有下述六個顯著特點：第一，學術研究的主要議題聚焦于公共部門的行政組織或官僚體制，包括組織內(nèi)部結構的設置、運行、工作程序、行政職能、行政過程原則等在內(nèi)的政府組織及其內(nèi)部運作問題，是傳統(tǒng)公共行政研究對象選擇的基本取向。第二，學術研究的主要目的不是對行政行為的現(xiàn)象分析和描述，而是尋求行政行為的改進或優(yōu)化，行政效率因此成為公共管理追求的最高目標，公共管理研究的目的就是要探尋影響并改進公共行政效率的一般規(guī)律。第三，這種探求試圖拋開政治影響和價值偏好，將公共管理看作與政策制定或立法無涉的行政行為，是既定政策或法律的執(zhí)行或實施過程。公共行政范式因此是建立在政治和行政“二分法”假設基礎上的。第四，公共政策的執(zhí)行和公共服務的供給應當由公共部門組織以壟斷的方式來完成。公共管理過程的實施者或執(zhí)行者不僅由接受過特殊教育與培訓的專業(yè)人士即官僚以壟斷的方式來進行，而且這些實施者或執(zhí)行者一般具有特定的技術專長，是可進行專業(yè)化運作或事務管理的技術人員。第五，公共行政模式雖重視執(zhí)行效率的研究，卻忽視執(zhí)行過程的技術細節(jié)，使細節(jié)研究常成為黑箱。與此同時，在弱化政治決策研究的學科責任時卻又強調(diào)政治因素對公共管理的重要性，認為只要政治決策或政策制定問題得以解決，執(zhí)行便會按既定程序得到貫徹和執(zhí)行。第六，由于行政管理的垂直一體化本性和縱向整合特點，在公共行政范式中影響公共管理效率的關鍵因素，是法律規(guī)則的執(zhí)行和指導功能，以及公共組織運行的科層制和等級權威特點。法律規(guī)則、科層制和等級權威使公共行政有一個自上而下的命令和監(jiān)督系統(tǒng)，驅使公共組織以非人格化的方式得以運作。等級制是公共行政進行資源分配和利用的主要機制。

傳統(tǒng)公共行政的研究范式存在明顯缺點或局限。譬如，將政府看作公共服務或管理的唯一主體或提供者，會導致公共組織和管理因缺乏競爭而效率低下;重視公共服務提供過程而非結果的偏好會導致公共資源配置和使用的浪費;政府在公共管理中的壟斷或權力獨享會使其缺乏對民眾需要或偏好的有效回應;公眾參與公共管理的不便會導致對政府問責困難。竺乾威：《新公共治理：新的治理模式？》，《中國行政管理》，2016年第7期，第132-139頁。諸如此類的缺點或局限使公共行政范式自第二次世界大戰(zhàn)后受到越來越多來自各方面特別是政治學行為主義的批判。行為主義研究者不僅從對官僚機構和體制的研究轉向對政治行為的分析，而且在這種研究中凸顯了傳統(tǒng)公共行政學研究的膚淺和落后，使公共行政學失去了在政治學中的重要地位。1960年代中期后，公共管理學界出現(xiàn)了兩種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的理論嘗試，一種是強調(diào)民主地位的“新公共行政學”（New Public Administration），另一種是重視決策研究的政策分析或政策科學。由于新公共行政理論缺乏足夠的影響力而曇花一現(xiàn)，公共政策研究因多種研究力量的介入而產(chǎn)生越來越大的影響，使公共管理學研究的范式演化進入公共政策階段。公共政策研究可以追溯到1951年拉斯維爾（Lasswell）等人所做的工作，1960年代末和1970年代初獲得迅速成長，1970年代至1980年代發(fā)展成與傳統(tǒng)公共行政學抗衡的公共管理學派。這種發(fā)展主要是在西方大學的公共政策學院和商學院的組織環(huán)境中實現(xiàn)的，公共政策學院對公共政策研究的發(fā)展起到至關重要的作用，它不僅培育出了公共管理學的公共政策模式或新范式，也和商學院的組織環(huán)境一起培育出公共管理學的“公共管理”的新范式。陳振明：《公共管理范式的興起與特征》，《中國人民大學學報》，2001年第1期，第8-14頁。

三、第二次范式轉換：從公共行政到公共政策

和單一地在競爭性方案中進行選擇或表達某種意愿、傾向等計劃所做的決策不同，政策在許多社會科學文獻中不僅表達的是一種特定主體的行為傾向、意愿或方案，而且是一種將這種行為傾向、意愿或方案轉化為行動的現(xiàn)實過程。正像安德森在解讀政策概念時所認為的那樣：政策是一個問題解決或事務處理中相對穩(wěn)定而有目的的行動過程，它跟隨著一個或一組行動者。在此意義上，公共政策可以解讀為政府通過計劃、方案、項目、規(guī)則、制度、法律的設計和實施回應感知到的公共需求或使問題得以消解的行動過程，在此行動過程中，公共資源以不同的方式被分配和利用，用以解決國家和政府面臨的公共問題，或對源自社會的公共需求做出回應。Anyebe A A，“An overview of approaches to the study of public policy”， International Journal of Political Science， vol.4， no. 1（2018）， pp.8-17.圍繞這種兼容政府想做和實際所做、政策制定和政策執(zhí)行于一體的政策進行的研究，自第二次世界大戰(zhàn)后在主要工業(yè)發(fā)達國家開始興起，并逐漸發(fā)展成一個新的學科分支或學術領域。在政策學科或政策研究的興起中，美國政治學家拉斯維爾（Harold Dwight Lasswell， 1902—1977）被譽為最早把政策與科學聯(lián)系起來開展研究的代表性人物。盡管在19世紀末，威爾遜已經(jīng)提出并使用過公共政策概念，拉斯維爾與勒納（Daniel Lerner）合著的《政策科學：近來在范疇與方法上的發(fā)展》，則被視為政策科學發(fā)端的標志。張國慶：《現(xiàn)代公共政策導論》，北京：北京大學出版社，1997年，第4頁。該書不僅將政策與科學聯(lián)系起來，認為政策研究應當成為一門科學，而且對政策科學的內(nèi)容進行介紹和說明，對政策制定過程中的重要現(xiàn)象或環(huán)節(jié)，如信息、建議、法令、實施、評價、終止等進行了分析和解讀。拉斯維爾將政策研究科學化的概念和倡議在1950年代就得到一些學者的響應和支持，但直到1970年代，公共政策學科才被學界廣泛接受并得到迅速發(fā)展。到1980年代，公共政策學已發(fā)展成公共管理最受關注的研究領域之一，公共政策也演化成與公共行政并存的公共管理研究的重要范式。在公共政策研究的興起過程中，它不僅為公共政策學院的研究者們發(fā)揮了重要作用，也為其他學院或研究機構的決策者和理論研究者發(fā)揮了重要作用。如果說公共政策分析從國家和政府的高度肯定了政策制定對公共管理的重要性，以實際行動對傳統(tǒng)公共行政學將公共管理研究的重點限定于政策執(zhí)行層面提出了批評和修正，而決策理論研究從組織運行維度凸顯了決策對公共管理的重要性，不僅認為管理就是決策，公共管理離不開決策，需要在多重維度開展決策研究，而且認為決策不僅僅屬于政治，并非只有政治家或政府官員才進行決策，公共管理或公共行政過程本身就離不開決策，每一位公共管理者或行政管理者都可能同時是一名決策者或公共政策制定的參與者。

作為公共管理研究的一種新范式，公共政策研究和公共行政研究相比雖然具有同一性，比如都重視對政策執(zhí)行問題的研究，都關注政策執(zhí)行過程中的規(guī)律和效率，都承認政策內(nèi)容和政策質量對政策執(zhí)行效果有重要影響，但在研究議題、研究重點、研究內(nèi)容、研究目的或理論基礎等方面互不相同。在許多公共政策研究文獻的表述中，政策制定而非政策執(zhí)行被看作公共政策研究的重點。公共政策研究雖涉及包括政策制定和政策執(zhí)行在內(nèi)的整個政策過程，事實上卻賦予政策制定更為優(yōu)先和重要的地位，以至于在一些學術文獻中，公共政策學被明確解讀為一門研究政策設計或政策制定的學科。如張國慶教授在《現(xiàn)代公共政策導論》中就有這樣的表述：公共政策所注重的是應用人類社會一切可能的知識以及與知識相關聯(lián)的直覺、判斷力、創(chuàng)造力來更好地制定政策。參見張國慶：《現(xiàn)代公共政策導論》，北京：北京大學出版社，1997年，第6頁。 公共政策研究的這種偏好雖然與公共政策研究者將公共政策作為一種與公共行政相區(qū)別的競爭性范式而有意圖的切割行為或策略選擇相關聯(lián)，其深層根源仍在于公共政策制定在公共管理過程中的重要價值和功能。發(fā)展新范式和新理論的訴求以及公共政策制定蘊含的管理和學術價值，使公共政策研究者將更多的資源和精力投入公共政策形成過程的議題研究，從政策問題的形成、政策議程的創(chuàng)立、政策決定的形成，到政策評價和影響政策制定的因素及其作用機理等系列議題，試圖通過政策形成過程的考察，探尋并揭示合理、有效、可行的公共政策制定的客觀規(guī)律。為探討并揭示政策制定的科學規(guī)律，社會科學家發(fā)展出精英理論、集團理論、系統(tǒng)理論、制度理論、漸進理論、理性選擇理論等系列不同的決策理論模型，用于對公共政策制定過程進行解讀和分析。精英理論（Elite Theory）認為現(xiàn)實中的公共政策很大程度上不是由人民大眾的需求和行動決定的，而是統(tǒng)治社會的精英集團價值偏好的一種反映，代表或體現(xiàn)了少數(shù)精英集團的利益，服務于精英的目的，是社會精英人士的產(chǎn)品。集團理論（Group Theory）重視分析社會利益集團間的相互作用對公共政策的影響，將公共政策看作利益集團相互作用或博弈產(chǎn)生的一種均衡。隨著博弈較量中優(yōu)勢力量的轉移或變化，基于原有均衡點的政策將被淘汰或修正，新的政策將會浮現(xiàn)。系統(tǒng)理論（System Theory）將公共政策看作政治系統(tǒng)對源自環(huán)境要求的一種回應，用輸入和輸出的概念解釋政策制定過程。環(huán)境將需求和支持輸入政治系統(tǒng)，需求可看作個人和利益集團為滿足自身的利益或價值偏好形成的行為宣示和表達，支持代表著個人和集團對政府行為的尊重或認可，如承認選舉結果、按規(guī)定納稅、遵守法紀、接受政府的決定或行動、做好公民或好市民等。 然后通過政治議程向社會輸出包括法律、規(guī)則、決定、命令或政策在內(nèi)的公共產(chǎn)品。政治系統(tǒng)從環(huán)境中接收輸入，通過一定的政治議程將它們轉化成政策產(chǎn)出。制度理論（Institutional Theory）研究公共政策如何在政府部門和正式制度結構中得以形成。政府的組織結構或組織圖式、已有的正式制度安排及其機制或作用機理，是該理論研究關注的重點。如果說系統(tǒng)理論的研究方法更多是動態(tài)和過程導向的，則制度理論的方法更多是靜態(tài)和形式導向的。漸進理論（Incremental Theory）將政策的形成或制定更多看作一種在有限變動、修改或增補過程中的量變。受制于時間、資源、能力等各種條件的限制及不確定性的影響，現(xiàn)實社會的政策制定往往是在舊有政策現(xiàn)狀基礎上實施小的改變或修補，而不是追求全新的最優(yōu)方案。漸進理論因此被認為是現(xiàn)實主義的，這種理論模型更適合對多元社會政策制定過程的分析。漸進理論強調(diào)在有限條件下去產(chǎn)生有限、實用、可接受而不是最優(yōu)的公共政策，與西蒙有限理性論的思想不謀而合。理性選擇理論（Rational-Choice Theory）基于經(jīng)濟學原理如成本收益分析對公共政策制定開展研究，將重點放在對最優(yōu)政策方案如何形成的探討，認為一個好的或理想的政策制定過程應運用如下理性選擇模型來進行：對源自社會的所有價值偏好進行了解和辨識，給每一個價值偏好賦予權重并確定待解的公共問題，發(fā)現(xiàn)或設計所有可能的有益于公共問題解決的政策方案，預測或弄清每一個政策方案實施的成本和后果，選擇有利于公共問題解決的最優(yōu)政策方案。Anyebe A A， “An overview of approaches to the study of public policy”， International Journal of Political Science， vol.4， no.1（2018）， pp.8-17.

公共政策模式或范式雖然引起了學界的廣泛認同和關注，卻存在明顯的研究弱點或局限。這種弱點和局限在上述公共政策理論模型已有體現(xiàn)。譬如，精英理論不僅看輕了社會大眾對公共政策制定和內(nèi)容的影響，很難作為建立或追求服務型政府的理論基礎。如果一個國家的政府想服務于大眾的利益，就必須做出本質性變革，讓大眾參與政策制定，這會引起社會階層和結構的重大震蕩和變革。精英理論將社會正常的運行機制假設為一種金字塔式的垂直結構，難以解釋和指導大眾廣泛參與公共政策制定中的多元社會的運作及公共管理。集團理論不僅不能很好地詮釋集團和利益兩個核心概念，因而難以清晰地告訴人們利益集團是如何與政策制定發(fā)生相互作用，而且在研究集團角色時漠視或忽略了個人和社會的重要性及其對公共政策制定的影響。系統(tǒng)理論對解釋公共政策的制定雖然富有啟示，卻由于較高的抽象性和一般性影響了對政策現(xiàn)象進行解釋和指導的實用性。受系統(tǒng)論思想對輸入和輸出關注的影響，關于公共政策制定或決策過程中的微觀機理，在系統(tǒng)理論模型這里依舊是個“黑箱”。制度理論由于在研究中強調(diào)對正式組織和制度的關注，且更多地表現(xiàn)出靜態(tài)分析和形式主義特點，缺乏對非正式制度和其他影響政策制定因素的研究，逐漸被重視過程的行為主義經(jīng)驗研究模型所取代，淪為一種決策分析的補充而非競爭理論。漸進主義理論因強調(diào)政策形成或制定中的既有方案及量變或修補而被批評者認為過于保守和缺乏創(chuàng)新，這種理論不僅有可能成為政策改革或創(chuàng)新的阻力，而且在危機時期或非常規(guī)公共問題的解決中，提供不了多少有用的指導或幫助。理性選擇理論基于完全信息和完美理性假設對最優(yōu)公共政策制定模型做了清晰而簡明的描述，卻因其不切合實際以及僵硬和狹窄的假設而脫離公共政策制定的現(xiàn)實。Anyebe A A， “An overview of approaches to the study of public policy”， International Journal of Political Science， vol.4， no. 1（2018）， pp.8-17.事實上，不僅這些理論模型都有自己的弱點或缺陷，連最基本的公共政策概念如何解讀或定義，公共政策學者或公共管理學界也存在過度分歧和爭論。這一切現(xiàn)象似乎在表明，公共政策研究仍處于基本理論建構的過程，尚未成長為具有較高一體化邏輯的系統(tǒng)的理論范式和完善的學科知識體系。

四、第三次范式轉換：從公共政策到公共管理

公共政策理論將研究的核心聚焦于政策過程特別是政策制定，雖然抓住了公共管理的核心，卻難以反映整個公共管理活動的真諦。公共問題的復雜性、多變性和不確定性使越來越多的學者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實的公共管理過程絕不限于單純的政策活動，因而不能還原為單一的政策制定和政策執(zhí)行。因為在許多情況下，政策制定者并不完全清楚一個社會或政府亟待解決的公共問題是什么，什么問題應該進入政策議程;面對變幻多端的公共需求和問題，政策制定者有時并不清楚什么樣的政策方案是科學可行的，或應優(yōu)先被采納并得到實施。這使得一些政策方案從一開始就缺乏可操作性，只是一些空洞、抽象或模糊的原則和要求，而政策的實施離不開執(zhí)行者的解讀或創(chuàng)造，這就使政策執(zhí)行者獲得了大量自由裁量權，使現(xiàn)實中的公共管理過程充滿了超越政策過程的創(chuàng)造性，這種創(chuàng)造性影響公共組織運行和管理的績效，公共政策理論無法對這種創(chuàng)造性給予合理的解釋。公共管理研究范式的興起和發(fā)展具有彌補這種缺陷的功能。公共管理概念的流行雖然與20世紀80年代以后出現(xiàn)的“政府再造”運動、新公共管理運動以及與之相伴的管理主義和企業(yè)型政府等觀念的流行相關，但其思想淵源卻可追溯到更早時期。一些學者甚至將公共管理思想的起源歸為威爾遜的《行政之研究》。如佩里（Perry）和克雷默（Kraemer）在《公共管理：公共的和私人的觀點》中解讀什么是公共管理時就宣稱，他們關于公共管理的靈感來自威爾遜的論文，并將威爾遜的思想歸結為四個方面：以政府作為組織脈絡背景，以執(zhí)行功能作為合適的焦點，以發(fā)現(xiàn)有效管理的原則和技術作為發(fā)展管理能力的關鍵，將比較作為研究取得進展的方法。陳振明：《公共管理范式的興起與特征》，《中國人民大學學報》，2001年第1期，第8-14頁。公共管理作為一種研究范式是20世紀七八十年代在美國大學的公共政策學院和商學院基礎上成長起來的。由于公共政策研究在那個時期多停留于政策制定而忽視政策執(zhí)行的微觀機理和技術細節(jié)，使公共政策范式與實際的公共管理存在距離。公共政策研究需要某些與公共行政學類似而又區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政學的執(zhí)行研究的理論。公共管理范式在1970年代的興起迎合了公共政策學院的這種需求。在公共管理范式的興起中，政策執(zhí)行研究或“執(zhí)行運動”產(chǎn)生了重要的推動作用。在政策科學發(fā)展的早期階段，政策執(zhí)行沒有引起學者們的足夠重視，政策科學在許多文獻中被視為研究政策制定的學科領域。這種情況自1973年普雷斯曼和韋達夫斯基關于執(zhí)行研究的著作出版后發(fā)生了一定的變化。該書的出版在部分學者中引發(fā)了政策執(zhí)行研究的熱潮，導致1970年代和1980年代執(zhí)行運動的出現(xiàn)。 執(zhí)行運動把學術研究的焦點置于政府項目而不再是傳統(tǒng)行政學關注的機構。研究焦點的轉移使機構的重要性不再由自身而開始由它與公共項目績效的相關性所決定。執(zhí)行研究不僅將問題的焦點由結構和過程轉移到公共項目及其產(chǎn)生的結果上，而且因此使政策執(zhí)行研究超出傳統(tǒng)公共行政學的范疇。正是在這種由組織結構與過程向項目與績效的焦點轉移的努力中，催生了公共管理范式的興起。商學院的學者們在公共管理研究范式的興起中也發(fā)揮了重要作用。如果把公共政策研究的催化作用理解為公共管理范式興起的政策途徑，則商學院對公共管理研究的影響構成公共管理范式興起的商業(yè)途徑。這種途徑強調(diào)工商管理和經(jīng)濟學概念、方法、理論在公共部門管理中的應用。公共管理更多是從商學院的戰(zhàn)略研究中成長起來的。兩種途徑的共同點在于關心行政機構以外的東西，強調(diào)政治因素在管理中的重要性，重視規(guī)范研究并關心管理績效的改善，主張從經(jīng)驗中學習并重視案例研究。經(jīng)過1970年代和1980年代的孕育和發(fā)展，公共管理作為一種新范式，在20世紀末和21世紀初開始流行。1991年9月全美第一次公共管理學術研討會的召開被一些學者視為公共管理新范式誕生的象征性標志。進入1990年代，公共管理逐步成為一種與傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅的公共部門管理研究的典型范式。陳振明：《公共管理范式的興起與特征》，《中國人民大學學報》，2001年第1期，第8-14頁。

公共管理既不同于傳統(tǒng)的公共行政范式，也不同于新興的公共政策范式，它有自己的研究特點。公共管理范式研究致力于如何使管理產(chǎn)生效果而不是對政策制定和執(zhí)行過程的關注。如果說公共行政范式的研究重點是尋找行政原則，公共政策范式研究的重點是政策制定或執(zhí)行困難，那么公共管理范式研究的重點是如何取得好的產(chǎn)出或成果。在好的產(chǎn)出或成果的取得過程中，不僅公共部門組織如政府官僚機構、公共權力或公共資源會介入其中，非營利性組織、私人企業(yè)甚至公民個人也可能卷入其中。公共組織管理與社會環(huán)境的關系，戰(zhàn)略管理和多元組織的相互作用，成為公共管理研究重視的新焦點。不同于傳統(tǒng)公共行政重視內(nèi)部管理的偏好，由于公共管理更注重組織的外部管理，一些新的概念和理論分析框架如委托代理模型，市場、等級和小集團，有限理性理論，集體行動的邏輯和博弈論，組織重構與網(wǎng)絡模式等，越來越多地出現(xiàn)在公共管理學文獻中。依據(jù)陳振明教授的觀點，可將公共管理研究范式的特征概括為如下幾個方面：第一，公共管理將研究的對象由政府行政機關擴大到其他非政府組織的公共機構甚至私人部門的公共方面，而傳統(tǒng)的公共行政則局限于對官僚機構的研究。第二，公共管理研究實現(xiàn)了由公共行政學的內(nèi)部取向向外部取向的轉變，由重視機構、過程、程序轉向重視項目、結果和績效，這使得公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任等成為公共管理的核心主題。第三，公共管理研究更具跨學科、綜合性特點。傳統(tǒng)公共行政學主要建立在政治學基礎上，官僚體制理論和政治-行政“二分法”是其重要的理論基礎。公共管理研究者來自不同的學科，吸收了多門學科特別是經(jīng)濟學的方法和理論，且日益與工商管理學相融合，因而具有更廣泛的學科背景和基礎。第四，公共管理研究既是實證的又是規(guī)范的，一方面重視事實的經(jīng)驗研究，倡導從經(jīng)驗研究和觀察中汲取知識，案例分析是其核心研究方法之一;另一方面也鼓勵對應不應該或價值選擇問題的研究，用以規(guī)范公共管理行為?；诩僭O演繹基礎上的模型分析在公共管理研究中成為常見的一種方法。陳振明：《公共管理范式的興起與特征》，《中國人民大學學報》，2001年第1期，第8-14頁。新公共管理在20世紀末的流行，突出表現(xiàn)了公共管理研究范式的這些特征。新公共管理的特點是：關注結果和個人責任;擺脫官僚制的僵硬限制，提高管理工作和組織運作的靈活性;重視績效評價和管理;將掌舵者和劃槳者進行區(qū)分;通過市場化、民營化、合同分包等減少政府職能;學習私營部門的管理，運用市場競爭與合同配置資源;重視公共組織管理中的企業(yè)化領導;強調(diào)投入產(chǎn)出的控制;看重績效評估和績效管理;聚焦于公共管理過程的單元分析和成本管理。作為新古典經(jīng)濟學、理性或公共選擇理論基礎上衍生的一種研究范式，新公共管理模式不僅建立在市場和經(jīng)濟考慮之上，它的取向也是企業(yè)化和市場化的，試圖通過私有化、運用市場機制以及企業(yè)的運作方法、手段和技術來提高政府效率和提供優(yōu)質的公共服務。竺乾威：《新公共治理：新的治理模式？》，《中國行政管理》，2016年第7期，第132-139頁。

公共管理研究范式因其理論基礎、可應用性及其過度的管理主義性質等受到來自不同方面的諸多批評。比如，在人性假設上因承襲了經(jīng)濟學的“經(jīng)濟人”假設而忽視了社會性偏好的存在及其在公共管理中的價值。與此同時，對經(jīng)濟、效率和效果即“3E”目標的刻意強調(diào)與追求，對市場機制的不當崇拜，不恰當?shù)念櫩碗[喻，以及將企業(yè)家精神引入公共組織管理等觀念，不僅會導致公共管理價值的扭曲或偏頗，對民主和社會公平訴求及事業(yè)帶來負面影響或沖擊，而且會造成公共管理正當性的喪失或受損。當公共管理者作為“經(jīng)濟人”被假定具有自利最大化行為動機時，賦予其與企業(yè)家相似的更大的組織管理自主權，有可能會因“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的加重而使公共組織的運行偏離公共利益最大化的軌道。張成福：《公共行政的管理主義：反思與批判》，《中國人民大學學報》，2001年第1期，第15-21頁。 新公共管理運動遭受的批評及其在21世紀的衰落一定程度上支持了學者們對公共管理范式擔憂的合理性。新公共管理模式的取向是企業(yè)化和市場導向的，試圖通過私有化改革、運用市場機制以及企業(yè)的運作方法來提高公共組織運行和管理的效率，為社會提供優(yōu)質的公共產(chǎn)品和服務。這種在1970年代末開始興起的理論范式雖然被多數(shù)學者看作公共行政和管理（Public Administration and Management， PAM）的新范式，對于公共財政危機或削減背景下如何解決一個社會面臨的公共問題富有啟發(fā)，但也有眾多的批評者認為，新公共管理因多種缺陷不是一種成功而是一種失敗的范式。Osborne S P， “The new public governance？” Public Management Review， vol.8， no.3（2006）， pp. 377-387. 譬如，新公共管理重視執(zhí)行問題的細節(jié)而忽視民主的特點，使它很難在看重民主價值的國家或地區(qū)中被有效運用并取得預期的成效。另一方面，新公共管理的有效實施又建立在多元主義國家假設之上。在這樣的多元主義國家中，政策制定和執(zhí)行至少部分是清晰和互相分離的，執(zhí)行是通過集中一些獨立的服務單位進行的，國家的主要作用限于規(guī)制和監(jiān)管。多元主義假設強調(diào)公共問題解決中多元主體的競爭參與和相互作用，這種競爭關系或相互作用發(fā)生在平行的市場關系中，在這種平行關系中，關鍵的資源配置機制主要是競爭、價格機制與合同關系，而不是縱向的等級關系或科層機制。這種假設使得新公共管理理論也很難在非多元主義國家得到應用。竺乾威：《新公共治理：新的治理模式？》，《中國行政管理》，2016年第7期，第132-139頁。

五、第四次范式轉換：從公共管理到公共治理

公共治理（Public Governance）是20世紀八九十年代在西方國家受到關注并在21世紀興起的公共管理研究范式。在奧斯本（Osborne）2006年提出“新公共治理”斯蒂芬·奧斯本（Stephen P. Osborne），英國公共管理學家，Public Management Review期刊創(chuàng)始人和主編之一。2006年在一次編輯會上提出“新公共治理”術語。參見敬乂嘉、李丹瑤：《訪愛丁堡大學史蒂芬·奧斯本教授》，《復旦公共行政評論》，2014年第1期。前，治理（Governance）術語已經(jīng)在公共管理學文獻和政府部門間開始流行，并體現(xiàn)出與“管理”有所不同的含義。如奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）在1990年就出版了《公共事務的治理之道：集體行動的制度演進》;Ostrom E，Governing the Commons： The Evolution of Institutions for Collective Action， New Yark： Cambridge University Press， 1990. 麥金尼斯（Mcginnis）在1999年就主編出版了《多中心治理發(fā)展之道》;Mcginnis M D， Polycentric Governance and Development， Readings from the Workshop in Political Theory and Policy Analysis， Ann Arbor： University of Michigan Press， 1999.馬什和羅茲（Marsh & Rhodes）1992年將治理解釋為探求政策社區(qū)和網(wǎng)絡運作途徑的概念;羅茲（Rhodes）1997年將治理定義為組織網(wǎng)絡間可提供服務的自組織裝置，這種裝置可存在于沒有政府介入的情境;薩拉蒙（Salamon）2002年將治理看作公共行政和管理（PAM）實踐的一般代理用語。Osborne S P， “The new public governance？” Public Management Review， vol.8， no.3（2006）， pp.377-387. 在公共管理文獻中，管理通常被看作與組織和組織權威的運用相關的行為調(diào)控活動或過程，有相對明晰且一致的正式行為規(guī)則、權力分配和承擔責任的管理主體;而治理則有弱化正式組織和組織權威與一致性規(guī)則的功能，力圖將國家和政府的干預降到最低，主張用市場或社會機制與社會力量解決公共問題，看重平行的網(wǎng)絡結構而不是垂直的等級結構在公共問題解決和公共管理中的功能價值。在公共管理范圍內(nèi)，如果說管理概念的運用多與政府行為及合法的正式權力運用相關聯(lián)，則治理概念的出現(xiàn)多強調(diào)的是沒有正式權力和強制權的公民和組織進行的活動，治理概念指向的存在多發(fā)生在公私部門之間和公私邊界模糊的地帶。竺乾威：《新公共治理：新的治理模式？》，《中國行政管理》，2016年第7期，第132-139頁。雖然在日常語義中，治理一詞常有控制、規(guī)范、引導、操縱等含義，在社會政治和公共管理領域，治理概念卻常隱含著公共問題的處理或解決，這種處理或解決伴隨著某種計劃的落實和政治進程的實施，意味著為達成特定公共目標在眾多利益相關者發(fā)揮作用的領域建立某種共識、一致或合作，公共治理因此成為治理研究中更為確切和重要的術語或概念。

公共治理研究和理論的興起與政府和市場在公共問題解決中的失靈有內(nèi)在聯(lián)系。在政府失靈和市場失靈背景下，通過發(fā)展和利用非政府組織或公民社會的力量解決公共問題受到學者們的關注。志愿者團體、慈善組織、社區(qū)組織、民間互助團體等自治力量的不斷強大激發(fā)了學者們對治理問題的興趣。理論研究需重新反思政府與社會、市場及公民的關系。在此反思中，多中心治理理論將逐漸取代把政府視為對社會公共事務進行排他性管理或解決公共問題唯一主體的單中心觀點，認為公共管理應當且現(xiàn)實地有多種參與主體，包括政府、非政府組織、私人機構和公民個人等，它們相互作用、共同參與，結成合作、協(xié)商或伙伴關系，形成多維度、多方向的互動管理過程。作為公共管理學研究的一種新范式，公共治理概念興起的核心乃在于強調(diào)公共問題解決中多種因素和工具的綜合運用，關注政治、經(jīng)濟、社會、文化、公眾等多種變量在公共管理和公共問題解決中的相互作用及影響。公共治理研究者們不再像傳統(tǒng)公共行政學那樣聚焦于政府組織和正式制度，而將研究的重點拓展到公共和私人部門、正式制度與非正式制度、政府組織和非政府組織及其他行為主體持續(xù)的相互作用。在公共治理范式下，公共管理參與的主體是多元的，參與主體的作用大小和責任劃分是時常變動或模糊的，取決于相互間的合作和競爭關系以及據(jù)此形成的均衡狀態(tài)與建立的自治網(wǎng)絡體系。新公共治理范式在21世紀初的興起體現(xiàn)了公共治理研究的這些特點。在新公共治理理論的建立過程中，社會科學研究中既有的一些理論研究如治理網(wǎng)絡理論（Governance Network Theory）產(chǎn)生了重要的催化作用。新公共治理產(chǎn)生前，在組織理論、組織社會學、政治科學和公共行政管理等學科研究中已出現(xiàn)圍繞網(wǎng)絡的學術討論，為新公共治理范式的興起提供了一定的理論基礎或啟示，如一些出版發(fā)行或流行的網(wǎng)絡研究著作（Ouchi，1979;Powell，1990），組織戰(zhàn)略文獻中的社會資本研究（Tsai， 2000），有關關系營銷問題的探究（Groonroos， 1994）。新公共治理理論從三個網(wǎng)絡研究傳統(tǒng)中獲得支持和養(yǎng)料：第一是政策網(wǎng)絡問題研究，聚焦于政策制定參與者或國家和利益集團之間的關系;第二是組織間關系網(wǎng)絡研究，聚焦于公共服務傳遞和政策執(zhí)行中組織間的關系或相互作用;第三是管理網(wǎng)絡研究，聚焦于將網(wǎng)絡作為解決公共問題的一種手段或工具。上述三個研究領域或傳統(tǒng)雖然存在差別，卻都在使用“網(wǎng)絡”概念或范式，聚焦于行動者之間的水平關系和協(xié)調(diào)機制，假定產(chǎn)出結果和績效來自不同行動者之間的相互作用而非單獨一個行動者的行為或政策。新公共治理概念的提出是在治理網(wǎng)絡理論研究基礎上形成并用來替代傳統(tǒng)公共行政范式特別是新公共管理范式的。Klijn K J， Koppenjan J， “Governance network theory： past， present and future”， Policy and Politics， vol.40， no.4（2012）， pp. 587-606.該范式的倡導者和支持者認為，它既能克服傳統(tǒng)公共行政輕視執(zhí)行技術細節(jié)而把它視為一個黑箱的不足，又能處理新公共管理重視技術細節(jié)而忽視民主的局限。

新公共治理根源于組織社會學和網(wǎng)絡理論，重視組織間關系而非新公共管理偏好的產(chǎn)出和組織內(nèi)部問題，并用多元國家概念為其重視組織間關系的偏好進行詮釋。在多元國家中，多重力量和過程影響著政策制定與執(zhí)行系統(tǒng)，多個相互依存的行動者對公共問題的解決做出貢獻。作為這種多樣性存在的一種認知結果和反應，新公共治理研究不僅聚焦于組織間的相互作用和過程治理，強調(diào)公共服務的效果和產(chǎn)出，而且將組織間關系的合理設計與建構，將相互信任、合同關系、社會資本或關系資本的發(fā)展與使用，看作公共問題有效解決的重要機制。Osborne S P， “The new public governance？”，Public Management Review， vol.8， no.3（2006）， pp.377-387.新公共治理范式和理論試圖超越傳統(tǒng)公共行政學與新公共管理理論將政治與行政或掌舵與劃槳人為分割的“二分法”觀點，將政治與技術或價值理性與工具理性結合起來開展研究，以便更好地反映公共管理中多元參與的治理本性。新公共治理研究是服務導向的，強調(diào)將公共政策的執(zhí)行和公共服務的提供置于公共問題解決的中心，從服務而非生產(chǎn)角度詮釋并設計以多組織和多元主義為特點的公共服務過程。在此意義上，新公共治理理論與新公共服務理論有共同的理念，是在新公共服務理論對新公共管理提出批評后建立起來的新模式。但是，這一模式并不把新公共服務理論當作一種獨立的研究范式。在新公共治理理論研究和倡導者看來，作為一門學科的公共管理研究的歷史，整體上經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理再到新公共治理三個階段，新公共管理是從傳統(tǒng)公共行政向新公共治理過渡的一個中間環(huán)節(jié)，而新公共服務不過是新公共管理向新公共治理過渡的一個亞環(huán)節(jié)。戴維·奧斯本（David Osborne）將公共政策執(zhí)行和公共服務提供看作區(qū)分公共行政范式、新公共管理范式和新公共治理范式的核心解釋變量。如果說傳統(tǒng)公共行政學的研究范式主要建立在單一國家官僚制和政治行政“二分法”假設基礎之上，則新公共治理理論的研究范式主要建立在多組織國家和多元主義國家的假設基礎之上。這種多元主義國家假設公共政策的執(zhí)行和公共服務的提供超越傳統(tǒng)的政府行為，從而變得更加復雜、多樣和碎片化。不僅國家和政府組織、政治官員和行政管理者及公務員是公共政策制定和執(zhí)行或公共問題解決的重要參與者，其他社會組織或營利性企業(yè)和公民個人也都是公共政策過程或公共問題解決的重要參與主體。在公共治理范式中，核心的公共問題解決機制是組織間的網(wǎng)絡關系以及創(chuàng)造并存在于這種網(wǎng)絡關系中的眾多組織和個人之間相互競爭、合作、博弈產(chǎn)生的壓力或激勵，包括通過相互談判或討價還價而成的問責制。奧斯本概括了公共行政、新公共管理和新公共治理范式的主要區(qū)別：第一，公共行政范式研究的主要理論基礎是政治學和公共政策，研究的重點是政策系統(tǒng)特別是政策執(zhí)行，以等級制為形式的權力分配和利用是其看重的公共問題解決的核心機制。第二，新公共管理范式研究的主要理論基礎是公共選擇理論和一般管理學，研究的重點是組織內(nèi)部管理及服務的輸入和輸出;與市場相關的競爭壓力和激勵是其看重的公共問題解決的核心機制。第三，新公共治理范式研究的主要理論基礎是組織社會學和網(wǎng)絡理論，研究的重點是社會組織和個人之間多層次多維度的相互作用及影響;多元主體間的合同、信任或合作關系是其看重的公共問題解決的核心機制。Osborne S P， “The new public governance？” Public Management Review， vol.8， no.3（2006）， pp. 377-387.

六、結 語

公共管理研究范式是社會歷史發(fā)展的產(chǎn)物，其產(chǎn)生、發(fā)展、創(chuàng)新、演變同政治社會歷史演變規(guī)律一脈相承。從客觀上看，這是社會政治的現(xiàn)實需求和社會實踐推動的結果;與此同時，公共管理研究范式的每一次轉換或創(chuàng)新，在一定程度上也推動了社會管理模式的創(chuàng)新發(fā)展?；仨补芾韺W科的發(fā)展史，公共管理問題的學術研究所經(jīng)歷的從前學科時期的政治管理到公共行政、從公共行政到公共政策、從公共政策到公共管理、從公共管理到公共治理的范式拓展或轉換，折射出整個社會公共管理事業(yè)不斷從“人治”向“法治”邁進的腳步，體現(xiàn)出政府對社會大眾從居高臨下的“統(tǒng)治者”視角向平等平視的“服務者”視角的轉換，更是人類社會由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會邁進的必然趨勢。在如今的全球化、一體化時代，人類社會面臨著貧困、戰(zhàn)爭、瘟疫、氣候變化等諸多不確定性和不穩(wěn)定性事件，社會公共事件層出不窮、變幻莫測，不僅對各國政府和社會管理者提出了全新的更嚴峻的挑戰(zhàn)和考驗，而且對管理學科和管理學研究者也設置了更多的全新的挑戰(zhàn)性課題。如何直面這些問題和挑戰(zhàn)，如何放眼全球，用全球治理思維和格局來進一步創(chuàng)新公共管理研究范式，將成為管理學科和管理學研究者們共同的使命和責任。

〔責任編輯：李海中〕