王啟行

摘 要：本文以寧波市北侖區(qū)為例，在深度調(diào)研基礎(chǔ)上，研究成品油非法經(jīng)營(yíng)行為及其整治情況。作為一種限制流通物，成品油正面臨批零差價(jià)大、非標(biāo)油對(duì)國標(biāo)油沖擊大、無票油對(duì)有票油沖擊大等問題，且在全國范圍內(nèi)普遍存在。其中，非法油品在港口集散地尤為猖獗，這損害了國家利益，嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)秩序，并帶來一系列安全隱患。由于市場(chǎng)空間較大，利益關(guān)聯(lián)復(fù)雜，相關(guān)法規(guī)滯后，牽扯部門較多，基層政府在治理該問題時(shí)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。筆者針對(duì)此問題，對(duì)一些現(xiàn)狀進(jìn)行研究，力求從破解運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、破解執(zhí)法孤島、破解處罰難等角度入手，探索基層政府綜合治理模式，鼓勵(lì)執(zhí)法者“造法”，尋求更多法律制度供給，建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的監(jiān)督工作機(jī)制，探究可供借鑒的，實(shí)踐性較強(qiáng)的整治舉措。

關(guān)鍵詞：成品油;市場(chǎng);違法;整治

一、引言

近年來，成品油市場(chǎng)的違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，已成為長(zhǎng)期困擾政府的一大難題，這在沿海工業(yè)城市尤為嚴(yán)重，對(duì)基層政府的治理能力帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為打擊成品油非法經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸行為，寧波市北侖區(qū)專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組，多次開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，但該現(xiàn)象仍屢禁不止，主要原因在于違法行為的市場(chǎng)有較大空間，法律法規(guī)以及相關(guān)政策滯后，在基層執(zhí)法中又存在“水土不服”的問題，違法現(xiàn)場(chǎng)取證難、查沒后定罪難、處罰難，執(zhí)法部門存在“孤島”困境，執(zhí)法干部缺乏保障機(jī)制。為此，結(jié)合基層政府運(yùn)作的實(shí)際情況，研究該問題的綜合治理模式，摸索更多制度建設(shè)途徑，探索建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的監(jiān)督工作機(jī)制，尋求更多的法律制度供給機(jī)制。

二、成品油違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為的背景

（一）市場(chǎng)供需矛盾突出

作為重要的港口城市和物流集散地，北侖區(qū)物流運(yùn)輸企業(yè)分布較為集中，集卡運(yùn)輸車輛的成品油需求量巨大。然而，該區(qū)現(xiàn)有的經(jīng)過浙江省商務(wù)廳許可的社會(huì)加油站僅有30余家，再加上集卡車輛限行等因素，上述物流企業(yè)集卡車輛到“三桶油”所屬的社會(huì)加油站，不僅運(yùn)輸極不方便，而且也無法滿足全部集卡車輛的需求。

（二）利益關(guān)聯(lián)復(fù)雜

黑站點(diǎn)主要銷售柴油，平均價(jià)格比正規(guī)企業(yè)每噸便宜1 000～1 500元，而油的差價(jià)正是物流企業(yè)的利潤(rùn)所在。若物流企業(yè)全部購買市場(chǎng)化成品油，物流企業(yè)幾乎全部虧損?；诖耍F(xiàn)實(shí)需求為成品油非法經(jīng)營(yíng)提供了一個(gè)龐大的空間，并且黑站點(diǎn)經(jīng)營(yíng)者與物流企業(yè)的利益是一致的。所以，在前幾年該區(qū)政府對(duì)黑站點(diǎn)的整治中，曾發(fā)生過物流企業(yè)慫恿集卡司機(jī)集體罷工的事件，這也是政府在執(zhí)法中投鼠忌器的一個(gè)因素。

（三）整治難度大

近年來，北侖區(qū)政府經(jīng)過多輪的專項(xiàng)整治活動(dòng)，在“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法打擊態(tài)勢(shì)下，非法活動(dòng)漸由日間轉(zhuǎn)為夜間，由路面轉(zhuǎn)為拆遷未用地塊、城鄉(xiāng)接合部、大型物流停車場(chǎng)，且油品儲(chǔ)量較大，存放地點(diǎn)更加隱蔽，交易也變成預(yù)約點(diǎn)對(duì)點(diǎn)上門交易，執(zhí)法難度加大，違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。

三、成品油市場(chǎng)出現(xiàn)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為的原因

（一）違法違規(guī)行為有較大的市場(chǎng)空間

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較高。雖然加油站利潤(rùn)空間很大，極具市場(chǎng)誘惑，但國家對(duì)成品油的生產(chǎn)、銷售、倉儲(chǔ)、運(yùn)輸，均有嚴(yán)格規(guī)定，不但前期投入巨大，而且手續(xù)繁雜，制約因素眾多，須經(jīng)9個(gè)部門以上的行政許可，除辦理工商登記外，銷售需商務(wù)部門許可，運(yùn)輸需公路管理部門許可，倉儲(chǔ)需應(yīng)急管理部門許可，還涉及國土、規(guī)劃、消防等多個(gè)部門。也就是說，成品油站點(diǎn)最終審批權(quán)在省商務(wù)廳，而基層商務(wù)部門作為成品油的行業(yè)主管部門是有責(zé)無權(quán)。所以，即使正規(guī)加油站布點(diǎn)少、價(jià)格與非標(biāo)油有較大差距，基層政府也難以通過保障供予以改變。

2.港口物流行業(yè)對(duì)油品需求量大。受到暴利的誘惑，許多非法經(jīng)營(yíng)者化繁就簡(jiǎn)，直接鋌而走險(xiǎn)，甚至采取流動(dòng)經(jīng)營(yíng)。我國成品油受國際形勢(shì)影響，油價(jià)波動(dòng)較大，非法分子就通過走私渠道，或從批發(fā)企業(yè)非法交易，以逃避稅費(fèi)的監(jiān)管，而物流企業(yè)客觀需求存在，這樣就為非法經(jīng)營(yíng)行為提供了肥沃的土壤。

（二）違法現(xiàn)場(chǎng)取證難、查沒后處罰難、定罪難

1.作為執(zhí)法主體。（1）依據(jù)不足。整治活動(dòng)涉及的法律法規(guī)復(fù)雜，在實(shí)際的操作中，前期排摸偵查、查扣現(xiàn)場(chǎng)的取證抽樣，中期的調(diào)查、后期的查沒車輛、油罐的存放管理以及處罰，都缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)。僅僅是按照運(yùn)動(dòng)式專項(xiàng)執(zhí)法模式，被動(dòng)執(zhí)法，更多地是服從行政命令。（2）職責(zé)不清。由于涉及執(zhí)法部門多，部門間的交叉職責(zé)界限模糊，違法現(xiàn)場(chǎng)的取證往往需多個(gè)部門配合。有的是承接上下游環(huán)節(jié)，有的是交叉在一起的，部門之間難以協(xié)調(diào)。

2.作為違法主體。（1）打游擊戰(zhàn)。歷經(jīng)多次整治較量，斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)日益豐富。非法經(jīng)營(yíng)由固定點(diǎn)轉(zhuǎn)為流動(dòng)點(diǎn)，由白天改為晚上，由敞開經(jīng)營(yíng)到點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易。（2）軟硬兼施。有的違法者想盡辦法拉攏執(zhí)法人員，托關(guān)系，走后門;有的雇傭社會(huì)閑雜人員，采取恐嚇威脅。（3）規(guī)避法律明顯。有的違法者聘請(qǐng)律師出謀劃策，挖空心思，利用法律條款漏洞鉆空子、打擦邊球，反偵察能力日益增強(qiáng)，有的毀滅證據(jù)，查處的難度不斷增大。

（四）執(zhí)法部門存在“孤島”困境

1.整體協(xié)同難。黑站點(diǎn)整治涉及商務(wù)、城管、市場(chǎng)監(jiān)管、安全管理、交通運(yùn)輸、公安、稅務(wù)、海事、海關(guān)、邊防和打私辦等10多個(gè)部門，部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制難以形成，既有地方政府，又有垂直部門，既有部隊(duì)，又有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，層級(jí)復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度高，客觀上造成權(quán)職不清、職責(zé)交叉，極易引起相互推諉等問題。

2.公安借力難。公安部門集行政與司法職能于一身，本可以發(fā)揮更大作用，普通行政執(zhí)法部門的強(qiáng)制措施有限，在執(zhí)法過程中對(duì)公安有較多的路徑依賴性，現(xiàn)實(shí)中，公安系條塊雙重領(lǐng)導(dǎo)，級(jí)別較高，很容易出現(xiàn)“尾大不調(diào)”的現(xiàn)象。而對(duì)公安自身而言，也有許多苦衷，如，客觀上，警力的確緊張，政府以規(guī)范警察執(zhí)法為名出臺(tái)了若干規(guī)定，禁止參與辦案以外的行為。

四、基層政府成品油整治的工作措施

（一）探索采取綜合治理的模式治理

1.組織保障機(jī)制。就成品油整治而言，考慮其復(fù)雜性，宜由地方黨委從提高地方政府執(zhí)政能力和治理能力的高度認(rèn)識(shí)，通過綜治的模式，并明確牽頭部門，建議分兩種情形：公安局長(zhǎng)進(jìn)常委的，建議由縣市區(qū)副書記、政法委書記牽頭，公安局長(zhǎng)及其他分管領(lǐng)導(dǎo)作為副組長(zhǎng)，組成領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)整治工作推動(dòng);對(duì)于公安局長(zhǎng)兼任縣市區(qū)副職的，建議由該局長(zhǎng)直接牽頭領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)整治工作推動(dòng)。

2.工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。探索實(shí)行“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）吹哨、部門報(bào)到”的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)凝聚合力，加強(qiáng)拉網(wǎng)巡查，對(duì)區(qū)域內(nèi)違法違規(guī)行為頂格處罰。如，對(duì)集裝箱堆場(chǎng)內(nèi)的違法行為，采取屬地街道找物流公司和堆場(chǎng)負(fù)責(zé)人約談，城管開具違章設(shè)施拆除通知書，公安開具出租房整改通知書，市監(jiān)局委托質(zhì)檢所檢測(cè)經(jīng)營(yíng)油品，低閃點(diǎn)交由應(yīng)急部門處罰，有運(yùn)輸成品油車輛的，由交通運(yùn)管部門檢查營(yíng)運(yùn)證，交警部門查證運(yùn)行軌跡等，這些處罰措施靠單一執(zhí)法部門基本上難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，還可以制定違法線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

（二）探索更多的制度建設(shè)

1.增加直供網(wǎng)點(diǎn)

協(xié)調(diào)中石化、中石油等國有企業(yè)，加大國標(biāo)油直供力度，疏堵并舉，保障物流企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，為臨港工業(yè)持續(xù)發(fā)展提供更好服務(wù)。進(jìn)一步加強(qiáng)成品油渠道建設(shè)，引導(dǎo)成品油批發(fā)企業(yè)建立與大型物流企業(yè)和運(yùn)輸車隊(duì)直供關(guān)系，規(guī)范直供點(diǎn)設(shè)置，加強(qiáng)油品質(zhì)量管控，使運(yùn)輸車輛能夠用上安全放心便宜的國Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)成品油。

2.拓寬正規(guī)網(wǎng)點(diǎn)

加快“十三五”規(guī)劃的成品油建設(shè)網(wǎng)點(diǎn)的推進(jìn)工作，針對(duì)全區(qū)集卡集中加油困難的現(xiàn)狀，積極建議省市商務(wù)部門，增加北侖臨港區(qū)域加油站布點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上探索增加柴油專用場(chǎng)站建設(shè)，在物流主干道建設(shè)柴油專用加油站點(diǎn)，對(duì)集卡運(yùn)輸車輛加油給予一定的財(cái)政扶持，并配套建設(shè)停車場(chǎng)和維修點(diǎn)，緩解城區(qū)主通道交通壓力，增加供油體系和供應(yīng)能力。

（三）探索建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的監(jiān)督工作機(jī)制

1.賦予基層治權(quán)。根據(jù)政府決策的客觀情況，探索建立科學(xué)完善的政府行政執(zhí)法監(jiān)督管理，堅(jiān)持責(zé)權(quán)利相一致為原則，不能是病生在上邊，藥吃在下邊，應(yīng)該給基層治權(quán)方面賦予基層政府更多的話語權(quán)。

2.給與人文關(guān)懷。對(duì)基層執(zhí)法干部應(yīng)給予更多的人文關(guān)懷，要避免基層問責(zé)的泛化，更要避免出現(xiàn)“鞭打快牛”，下級(jí)“替罪羊”“頂包”的怪現(xiàn)象，應(yīng)建立科學(xué)的容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新，主動(dòng)作為。嚴(yán)格執(zhí)行中央關(guān)于基層減負(fù)的有關(guān)文件精神，真正做到寬嚴(yán)相濟(jì)，精準(zhǔn)問責(zé)，調(diào)動(dòng)好基層執(zhí)法干部的工作積極性。

（四）探索尋求更多的法律制度供給

1.國家層面。國務(wù)院出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)，填補(bǔ)執(zhí)法依據(jù)的空白漏洞。對(duì)于涉及成品油管理有關(guān)證照管理的規(guī)定，出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，進(jìn)一步明晰權(quán)責(zé)。

2.部委層面。商務(wù)部2006年出臺(tái)的《成品油市場(chǎng)管理辦法》，歷經(jīng)13年，作為目前唯一的有關(guān)成品油市場(chǎng)監(jiān)督管理的部門規(guī)章，應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)地予以完善，或者出臺(tái)擴(kuò)大解釋：①作為成品油的行業(yè)主管部門，亟需結(jié)合新形勢(shì)、新問題，管理對(duì)象不應(yīng)僅局限于“企業(yè)”，應(yīng)擴(kuò)大至“公民、法人、其它組織”;②從正反兩個(gè)方面進(jìn)行修正與完善，不僅監(jiān)督管理合法行為，還應(yīng)查處違法違規(guī)行為，以填補(bǔ)違法情形的執(zhí)法漏洞與空白;③對(duì)企業(yè)自供油情形進(jìn)一步予以明確規(guī)范，以區(qū)別非法加油站點(diǎn);④對(duì)于執(zhí)法的資質(zhì)、程序、強(qiáng)制措施等條款予以完善。有關(guān)“證照分離”等有關(guān)規(guī)定，在國務(wù)院沒有新的細(xì)則出臺(tái)前，有待于商務(wù)部協(xié)同市場(chǎng)監(jiān)管總局出臺(tái)部門規(guī)章積極對(duì)接。對(duì)于有關(guān)證照管理的界限，予以進(jìn)一步細(xì)化。

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