張 浩,楊仕兵,尹曉波

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

一、問(wèn)題提出

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入,城鎮(zhèn)化率的不斷提高,越來(lái)越多的農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口發(fā)生了翻天覆地的變化(見(jiàn)表1)[1],這些數(shù)據(jù)從側(cè)面反映了農(nóng)村人口流失嚴(yán)重的境況,進(jìn)而導(dǎo)致宅基地閑置問(wèn)題突出。

表1 2014年—2018年鄉(xiāng)村人口及城市人口變化 /萬(wàn)人

現(xiàn)有的宅基地“兩權(quán)分離”政策已經(jīng)不能夠滿(mǎn)足當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。為此,2015年,全國(guó)33個(gè)地區(qū)設(shè)立為土地改革試點(diǎn),其中宅基地“三權(quán)分置”這一新的構(gòu)想在浙江義烏、北京等地區(qū)得到實(shí)踐。2018年,中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2018年中央一號(hào)文件”)積極提出宅基地“三權(quán)分置”政策,打破了“兩權(quán)分離”的拘束,提出實(shí)施宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的“三權(quán)分置”政策。2019年,新的中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“2019年中央一號(hào)文件”)進(jìn)一步闡述宅基地改革要審慎推進(jìn),確保宅基地試點(diǎn)工作平穩(wěn)。中央多次頒發(fā)文件要求平穩(wěn)、謹(jǐn)慎推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施,在一定程度上反映了當(dāng)前中央對(duì)農(nóng)村土地改革的重視。隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入最關(guān)鍵時(shí)刻,農(nóng)村宅基地改革也顯得至關(guān)重要。因此,不斷深入探討農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策,特別是新出臺(tái)的、最具有價(jià)值的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)問(wèn)題更具有理論及現(xiàn)實(shí)意義。

宅基地“三權(quán)分置”中農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是一種新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利,是基于宅基地“兩權(quán)分離”制度實(shí)踐困境應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物。宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶(hù)資格權(quán)不僅繼承原有“兩權(quán)分離”之宅基地使用權(quán)的“身份”權(quán)利,還賦予其財(cái)產(chǎn)分配等權(quán)利。作為新型權(quán)利形態(tài),宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶(hù)資格權(quán)目前尚沒(méi)有相關(guān)法律給予明確界定。因此,宅基地“三權(quán)分置”中農(nóng)戶(hù)資格權(quán)在理論上存在不同的研究方向和價(jià)值,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面,即宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶(hù)資格權(quán)法律性質(zhì)定位、宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及農(nóng)戶(hù)資格權(quán)統(tǒng)一登記等。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,宅基地想要順利實(shí)施改革,推進(jìn)“三權(quán)分置”政策的落實(shí),保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是首要面臨的問(wèn)題。目前,我國(guó)有許多地區(qū)根據(jù)中央的指示，結(jié)合自身特殊的環(huán)境，總結(jié)出自己的宅基地改革方案，因此，應(yīng)積極根據(jù)各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),準(zhǔn)確定位宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體、性質(zhì)，并統(tǒng)一管理宅基地資格權(quán)登記,為推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”政策實(shí)施、解決長(zhǎng)期以來(lái)“三農(nóng)問(wèn)題”、實(shí)施偉大的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

二、宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)實(shí)踐綜述

為了進(jìn)一步治理當(dāng)前農(nóng)村宅基地所面臨的窘迫局面,2015年宅基地所面臨的制度改革在15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展。作為改革的領(lǐng)頭羊浙江義烏率先提出宅基地“三權(quán)分置”設(shè)計(jì)理念,隨后全國(guó)許多地區(qū)陸續(xù)進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”改革探索,各實(shí)踐地區(qū)根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況制定符合本地區(qū)宅基地政策。以下是幾個(gè)典型試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)規(guī)定的對(duì)比(見(jiàn)表2)。

表2 宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐地區(qū)關(guān)于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)規(guī)定的對(duì)比

通過(guò)分析宅基地實(shí)踐地區(qū)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的情況,比較農(nóng)戶(hù)資格權(quán)在實(shí)際實(shí)行中的差異。在宅基地資格權(quán)性質(zhì)定性方面,以浙江義烏、河北定州、江西余江等地區(qū)為代表傾向于將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的性質(zhì)定性為成員權(quán),而北京大興等地區(qū)則傾向于將其定性為用益物權(quán),宅基地資格權(quán)性質(zhì)定位不明將會(huì)阻礙宅基地資格權(quán)的完善,更不利于各實(shí)踐地區(qū)的發(fā)展。在宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定方面,浙江義烏等地區(qū)將宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定為集體成員,而浙江德清等地將宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定為“戶(hù)”,主體認(rèn)定不清將進(jìn)一步加劇土地糾紛問(wèn)題,甚至阻礙宅基地“三權(quán)分置”改革的進(jìn)程。在不動(dòng)產(chǎn)登記方面,安徽旌德頒發(fā)宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)證書(shū),每本都記載所有權(quán)人、資格權(quán)人、使用權(quán)人；山東禹城則頒發(fā)房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書(shū)；浙江德清為宅基地資格權(quán)人發(fā)放資格權(quán)登記卡,各實(shí)踐地區(qū)宅基地資格權(quán)登記不統(tǒng)一,導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記管理體系混亂,不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。

自2018年中央一號(hào)文件出臺(tái)宅基地“三權(quán)分置”規(guī)定以來(lái),全國(guó)各地開(kāi)始全面推廣這一制度。“2018年7月山東省在17個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行宅基地‘三權(quán)分置’試點(diǎn)工作,計(jì)劃在2019年6月至12月進(jìn)行驗(yàn)收,積極探索保護(hù)宅基地資格權(quán)及農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán),進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定,并且以戶(hù)為單位落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地資格權(quán),進(jìn)一步完善宅基地資格權(quán)細(xì)化到人的確認(rèn)方式,此外,不允許宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?！盵2]湖北省確定12個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn),在實(shí)踐中探索宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)性質(zhì)、主體等,并且鼓勵(lì)制定宅基地“三權(quán)分置”登記辦法。各地區(qū)的實(shí)踐推動(dòng)了宅基地改革的前進(jìn)步伐，有效地解決了宅基地閑置問(wèn)題，保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益，為理論界關(guān)于宅基地資格權(quán)爭(zhēng)議提供實(shí)踐支持。但是從各實(shí)踐地區(qū)相關(guān)規(guī)定上來(lái)看,它們對(duì)于宅基地資格權(quán)性質(zhì)等方面的規(guī)定存在差異,沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),這不利于宅基地制度改革的推進(jìn),也不利于進(jìn)一步完善宅基地資格權(quán)。

三、宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)存在的法律問(wèn)題

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入,農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革越發(fā)重要,宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)成為關(guān)鍵紐帶。宅基地“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。浙江義烏等地在積極試點(diǎn)過(guò)程中,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),不斷提煉實(shí)踐精華,為宅基地改革提供藍(lán)本。但是由于宅基地資格權(quán)是新生事物,實(shí)踐地區(qū)避免不了會(huì)產(chǎn)生宅基地資格權(quán)權(quán)能等問(wèn)題規(guī)定不統(tǒng)一,甚至出現(xiàn)五花八門(mén)的權(quán)利證書(shū),導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)的混亂。

圖1 宅基地“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)示意圖

(一)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)性質(zhì)定位不明確

在金融學(xué)上,“資格權(quán)”是打開(kāi)資本市場(chǎng)大門(mén)的一把“鑰匙”,缺乏這種資格將被限制于金融市場(chǎng)之外。在社會(huì)學(xué)上,“資格權(quán)”又是一種“社會(huì)契約關(guān)系”,管理者如果具有這種資格將能更好地服務(wù)于社會(huì)。在家庭生活中,可以將“資格權(quán)”作為一種“血緣關(guān)系”,特別在封建社會(huì)時(shí)期,家庭倫理觀重色彩背景下,“資格權(quán)”是一個(gè)氏族維系的紐帶。新時(shí)期環(huán)境下,宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)程中,“資格權(quán)”是一種新的權(quán)利類(lèi)型,當(dāng)前沒(méi)有法律對(duì)其進(jìn)行明確的界定。法學(xué)學(xué)者對(duì)于“資格權(quán)”性質(zhì)認(rèn)定存在不同觀點(diǎn),主要表現(xiàn)在:有些學(xué)者認(rèn)為“資格權(quán)”應(yīng)當(dāng)屬于成員權(quán),“宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是一種成員權(quán)的發(fā)展,是‘成員權(quán)’的外在表現(xiàn)形式,農(nóng)民只有在成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的前提下,才能取得相關(guān)身份資格,才能對(duì)宅基地享有占有、使用、處分等權(quán)利”[3]46；另外一些學(xué)者認(rèn)為“宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一種用益物權(quán),‘資格權(quán)’沒(méi)有離開(kāi)宅基地使用權(quán)的范圍,是從宅基地使用權(quán)中衍生出來(lái)的并且獨(dú)立存在的一種次級(jí)用益物權(quán),其權(quán)利架構(gòu)可以表達(dá)為‘用益物權(quán)—次級(jí)用益物權(quán)’”[4]。學(xué)者的這種觀點(diǎn)的根源來(lái)自于德國(guó)民法中規(guī)定的地上權(quán),由于地上權(quán)的期限很長(zhǎng),可以另外再設(shè)立一個(gè)次級(jí)地上權(quán),即表達(dá)為“地上權(quán)—次級(jí)地上權(quán)”,以往,我國(guó)宅基地使用權(quán)堅(jiān)持無(wú)償、無(wú)期限,這與德國(guó)的地上權(quán)有許多相似之處。還有的學(xué)者根據(jù)英美法系中剩余權(quán)的概念,認(rèn)為宅基地農(nóng)戶(hù)資格是次級(jí)使用權(quán)[5]；甚至有些學(xué)者認(rèn)為宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)應(yīng)當(dāng)重新確立為兩個(gè)全新的“資格權(quán)”及“使用權(quán)”,拋棄原有的宅基地使用權(quán)的概念[6]。

同時(shí),在實(shí)踐中,浙江義烏等地區(qū)將“成員權(quán)”作為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)定性標(biāo)準(zhǔn),而北京等地區(qū)則贊同宅基地用益物權(quán)。宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)性質(zhì)認(rèn)定存在實(shí)踐及理論上的差異,給宅基地資格權(quán)的完善帶來(lái)許多困難,甚至阻礙宅基地改革的進(jìn)程,影響社會(huì)穩(wěn)定,因此應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確定性,為宅基地“三權(quán)分置”的穩(wěn)定推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。目前,“資格權(quán)”的法律性質(zhì)無(wú)論是學(xué)界還是實(shí)踐都爭(zhēng)議頗大,我國(guó)沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)宅基地資格權(quán)性質(zhì)進(jìn)行界定,這為宅基地資格權(quán)類(lèi)型化認(rèn)定預(yù)留了充分的空間。

(二)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定不清

在宅基地“三權(quán)分置”背景下,學(xué)術(shù)界還沒(méi)有充足的理論觀點(diǎn)對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體出臺(tái)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前,宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體主要存在以下兩種觀點(diǎn),一種是宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)“戶(hù)”說(shuō),另一種是“集體成員”說(shuō)。贊成將宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定為“戶(hù)”的學(xué)者認(rèn)為,“將集體組織成員認(rèn)定為村民只是一種習(xí)慣性認(rèn)識(shí),并且現(xiàn)行法律及文件也沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)戶(hù)不是農(nóng)村集體組織成員”，“通過(guò)相關(guān)實(shí)踐調(diào)查,在成員身份的取得上,97%的受訪農(nóng)戶(hù)表示該村集體以具備所在地的戶(hù)籍作為確認(rèn)成員身份的主要方式”[7]。有些學(xué)者從形式與實(shí)質(zhì)的合理性視角分析,“農(nóng)戶(hù)僅僅是形式主體,戶(hù)內(nèi)的村民才是實(shí)質(zhì)主體”[8]。先不考慮這種劃分是否具有理論依據(jù)及意義,僅僅從農(nóng)戶(hù)是形式主體這個(gè)角度出發(fā),“當(dāng)村里因某些決議需舉行表決投票時(shí),以‘戶(hù)’為單位進(jìn)行投票,即‘一戶(hù)一票’這種方式相對(duì)于集體成員投票效率高且操作性強(qiáng)”[9]。贊成將宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”的學(xué)者則不認(rèn)同上述觀點(diǎn),“宅基地作為保障性財(cái)產(chǎn),應(yīng)由集體成員集體擁有”[10]107，“農(nóng)戶(hù)只有成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,獲得一定的‘身份’資格才能和集體內(nèi)的其他成員一樣享有宅基地的占有、使用等權(quán)利”。有些學(xué)者從集體所有權(quán)角度分析,認(rèn)為“宅基地集體所有權(quán)主體應(yīng)是本集體成員”[10]104。還有些學(xué)者從現(xiàn)實(shí)生活角度出發(fā),“一方面合理考慮,賦予依賴(lài)特定土地為生活保障的人的集體成員身份;另一方面,考慮到與其他民事相關(guān)法律關(guān)于主體規(guī)范的銜接,集體成員的主體形態(tài)應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為自然人,不僅便于成員相對(duì)其他成員具有充分的獨(dú)立性,能獨(dú)立自主判斷自己的利益,還有利于立法的可操作性及確定性,實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的直接保護(hù)”[11]。

在實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”政策過(guò)程中,浙江、北京、安徽等地區(qū)因宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定不明,產(chǎn)生宅基地使用權(quán)行權(quán)不明、宅基地分配不公等一系列問(wèn)題,長(zhǎng)此以往必然會(huì)造成土地糾紛不斷,阻礙宅基地改革的進(jìn)程,進(jìn)一步影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此,對(duì)于理論界和現(xiàn)實(shí)社會(huì)而言,明晰宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有著重要的政策意蘊(yùn)，既有利于完善宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu),也有利于緩和現(xiàn)有的社會(huì)矛盾,助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記制度缺失

目前,宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)沒(méi)有明確的概念,農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記也是新事物,各地在實(shí)踐中不斷探索資格權(quán)登記制度,形成了各種各樣的實(shí)踐模式。例如，“安徽旌德縣,相關(guān)權(quán)利人可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)向宅基地所有權(quán)人、資格權(quán)人及使用權(quán)人頒發(fā)權(quán)力證書(shū)且該證書(shū)一式三份,內(nèi)容一致。在浙江德清縣,宅基地資格權(quán)登記簿由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定,并且向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門(mén)進(jìn)行備案。在四川崇州市,出租宅基地的農(nóng)戶(hù)可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)頒發(fā)宅基地資格證書(shū),承租方可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)頒發(fā)宅基地使用權(quán)證書(shū),由市政府監(jiān)制”[12]。

首先,宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是否進(jìn)行登記不明確。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”,資格權(quán)逐漸被世人所熟悉,各地方都在不斷研究及探索。有些地方在實(shí)踐過(guò)程中對(duì)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行登記,有些地方則沒(méi)有。有些地方將宅基地資格權(quán)在宅基地所有權(quán)證書(shū)上進(jìn)行標(biāo)記,有些則是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者政府進(jìn)行牽頭領(lǐng)導(dǎo)。各地方對(duì)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是否進(jìn)行登記及怎樣進(jìn)行登記管理不一,沒(méi)有統(tǒng)一的登記標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致宅基地登記制度混亂,影響宅基地所有權(quán)人、資格權(quán)人及使用權(quán)人的合法權(quán)益,甚至阻礙宅基地“三權(quán)分置”政策及鄉(xiāng)村“振興戰(zhàn)略”的順利實(shí)施。

其次,宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記證書(shū)名稱(chēng)不統(tǒng)一。為了搞活農(nóng)村空閑土地,充分利用宅基地提高農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)水平,宅基地“三權(quán)分置”在各實(shí)踐地區(qū)如火如荼地進(jìn)行著。由于沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),有的地方將宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)及宅基地使用權(quán)記錄在一個(gè)證書(shū)之上,也有分別頒發(fā)證書(shū),每個(gè)地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐狀況頒發(fā)形式多樣的權(quán)屬證書(shū)。特別在宅基地資格權(quán)證書(shū)上,在確定頒發(fā)證書(shū)的地區(qū)出現(xiàn)各種各樣的權(quán)利名稱(chēng)，這樣分散登記不利于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理,法律也不能給予有效的保護(hù)。

最后,宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記受到技術(shù)的阻礙。在現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)中沒(méi)有宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)權(quán)利事項(xiàng),這導(dǎo)致很難支撐宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)證書(shū)的登記及發(fā)放。在各地實(shí)踐過(guò)程中,有的地方進(jìn)行私下登記，沒(méi)有將其寫(xiě)入不動(dòng)產(chǎn)登記簿之上。有的地區(qū)因?yàn)橄到y(tǒng)及技術(shù)原因,需要工作人員在后臺(tái)幫助進(jìn)行登記,這不僅給不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)帶來(lái)人力、物力和財(cái)力的困難,還會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的提高。此外,當(dāng)宅基地用途發(fā)生改變的時(shí)候,現(xiàn)有的技術(shù)難以給予變更登記,對(duì)這種用途變化要不要在登記中反映需要予以明確。

四、宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)明確宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的法律性質(zhì)

宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的法律性質(zhì)定性問(wèn)題,目前理論界尚存在爭(zhēng)議。如果將宅基地資格權(quán)定性為用益物權(quán),即權(quán)利結(jié)構(gòu)表達(dá)為“宅基地使用權(quán)—宅基地次級(jí)使用權(quán)”,就表明宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是在宅基地使用權(quán)上產(chǎn)生的。這和之前將農(nóng)耕地“三權(quán)分置”中的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化,即權(quán)利結(jié)構(gòu)表達(dá)為“用益物權(quán)—次級(jí)用益物權(quán)”的構(gòu)想有異曲同工之處。在新修訂的《土地承包法》中,對(duì)農(nóng)耕地“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)采取中立態(tài)度,沒(méi)有明確將其認(rèn)定為債權(quán)還是用益物權(quán)。如果將宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)定性為用益物權(quán),那么有可能會(huì)產(chǎn)生一系列的理論及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一方面,將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)違反了物權(quán)法定原則,更背離了“一物一權(quán)”原則,并且容易造成宅基地使用權(quán)的虛化,長(zhǎng)此以往將會(huì)導(dǎo)致權(quán)利系統(tǒng)混亂,甚至出現(xiàn)各種利益沖突現(xiàn)象,不利于宅基地改革的進(jìn)行。另一方面,將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)會(huì)產(chǎn)生宅基地使用權(quán)分配差異。目前,農(nóng)村宅基地的數(shù)量是有限的,宅基地使用權(quán)管理混亂導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地平均分配只能存在理想化狀態(tài)，即使這種平均分配能夠?qū)崿F(xiàn),宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)具有收益、處分等權(quán)能也會(huì)因各地區(qū)宅基地價(jià)值差異產(chǎn)生分配不均現(xiàn)象。

將宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)認(rèn)定為成員權(quán)具有一定的正當(dāng)性。首先,從制度層面上分析,2018年中央一號(hào)文件中提到,將宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離,從側(cè)面表明宅基地資格權(quán)屬于成員權(quán)的一種。與此同時(shí),將宅基地資格權(quán)歸納為成員權(quán)范疇,與宅基地使用權(quán)相脫離,避免和“一物一權(quán)”原則相沖突,進(jìn)一步梳理權(quán)利之間的關(guān)系。其次,從權(quán)利取得角度上分析,農(nóng)民只有成為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員,并且獲得相關(guān)“身份”資格,才可以享有與其相對(duì)應(yīng)的權(quán)利。如果農(nóng)戶(hù)離開(kāi)了集體經(jīng)濟(jì)組織,也就意味著他放棄該集體成員所享有的權(quán)利,放棄了自己的“身份”資格。所以,“資格權(quán)”是“成員權(quán)”的重要組成部分,只有取得“成員權(quán)”才能獲得“資格權(quán)”。最后,從權(quán)利內(nèi)容角度上分析,在“兩權(quán)分離”政策下,宅基地使用權(quán)承擔(dān)著“保障性”功能。在宅基地“三權(quán)分置”形態(tài)下,農(nóng)戶(hù)資格權(quán)孕育而生,權(quán)能配置及結(jié)構(gòu)發(fā)生改變,使以往的宅基地使用權(quán)將主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)權(quán)能,而農(nóng)戶(hù)資格權(quán)將逐漸取代其保障權(quán)能。除此之外,“成員權(quán)是聚集‘財(cái)產(chǎn)性、保障性、分配性’等為一體的集合權(quán)利,而‘資格權(quán)’既具有以往宅基地使用權(quán)的保障權(quán)能,又具有獲得財(cái)產(chǎn)性分配的權(quán)利?！蓡T權(quán)’是‘身份’權(quán)利的集合或外在表現(xiàn)形式,‘成員權(quán)’與‘資格權(quán)’相輔相成,且兩者是包含與被包含的關(guān)系”[3]46。

(二)明晰宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體

從目前農(nóng)村宅基地發(fā)展現(xiàn)狀分析,宅基地內(nèi)外部矛盾突出,一方面農(nóng)村勞動(dòng)力流失已成常態(tài)化,導(dǎo)致宅基地“空洞化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重;另一方面,一戶(hù)多宅、違規(guī)亂占等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。為了進(jìn)一步緩和這些矛盾,浙江義烏、北京大興等地區(qū)積極開(kāi)展試點(diǎn)工作。2018年中央一號(hào)文件為了響應(yīng)各實(shí)踐地區(qū)的宅基地改革,將宅基地“三權(quán)分置”這一設(shè)計(jì)納入到文件中,創(chuàng)造性地提出落實(shí)宅基地所有權(quán)、保障宅基地資格權(quán)及適度放活宅基地使用權(quán)這三大政策理念。宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為一種新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利引起學(xué)術(shù)界的廣泛討論,而其中宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定更顯得舉足輕重。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制前提下,將宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”有利于發(fā)揮土地的價(jià)值,激活沉睡的資產(chǎn),符合我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的需要。

實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”政策主要是為了扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有宅基地的困境,保障宅基地資格權(quán),放活宅基地使用權(quán)。將宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”,將符合條件的成員納入到集體經(jīng)濟(jì)組織中來(lái),可以進(jìn)一步促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn),推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。此外,將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為“集體成員”也符合《民法總則》中將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人的范疇。通過(guò)翻閱文獻(xiàn)及實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集體成員的人數(shù)應(yīng)比總戶(hù)的人數(shù)少。戶(hù)籍上的人可能因?yàn)橥饧?、進(jìn)城工作或買(mǎi)房等因素已經(jīng)不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員,也就是說(shuō)戶(hù)內(nèi)的人員有可能不是集體成員,將宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”能夠很好地屢清成員內(nèi)部關(guān)系,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源使用合理化。另外,農(nóng)村宅基地面積的大小和“戶(hù)”的人數(shù)有一定的聯(lián)系,不是每“戶(hù)”都擁有相同的面積,外嫁女、進(jìn)城買(mǎi)房的這些人應(yīng)該自愿退出,讓給真正需要宅基地的集體成員。將宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”,能夠切實(shí)保護(hù)真正權(quán)利人的合法權(quán)益,例如,在進(jìn)行村民選舉、爭(zhēng)取相關(guān)利益時(shí),可以投出自己的一票,保障權(quán)利得到實(shí)現(xiàn),這也是區(qū)別“一戶(hù)一票”的關(guān)鍵所在。此外,對(duì)于外嫁女這個(gè)復(fù)雜問(wèn)題,如果將宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定為“戶(hù)”,將外嫁女納入到“戶(hù)”的范疇,這只是將表面形式問(wèn)題轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶(hù)內(nèi)部問(wèn)題,沒(méi)有從根本上解決,宅基地矛盾依然存在。而宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”,只要外嫁女自愿放棄原有本集體成員身份,按照法律程序進(jìn)行審查成為現(xiàn)有集體成員,這個(gè)問(wèn)題就會(huì)得到解決,但這個(gè)要以外嫁女本身是農(nóng)村集體成員為前提。如果其嫁入城市,繳納一定社保,則應(yīng)考慮該如何落實(shí)宅基地退出機(jī)制。綜上所述,宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶(hù)資格權(quán)認(rèn)定為“集體成員”是必要的,具有理論及現(xiàn)實(shí)意義。

(三)健全宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記制度

因宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記缺失使得宅基地改革在深入推進(jìn)中困難重重,因此建立健全相關(guān)登記制度顯得尤為重要。健全宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記制度,將農(nóng)民資格權(quán)以登記簿形式記錄下來(lái),不僅能夠?yàn)檗r(nóng)民的宅基地資格權(quán)提供法律保障,而且能夠給予農(nóng)民一顆“定心丸”,提高宅基地改革的效率。

首先,明確將宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記納入到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中來(lái)。將宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行登記,可以有效防止分散登記帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān),更有效地保護(hù)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)利益。在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)中成立新的專(zhuān)職部門(mén),負(fù)責(zé)管理農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”登記事項(xiàng),各農(nóng)戶(hù)可以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及政府的指導(dǎo)下登記宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán),行使不動(dòng)產(chǎn)登記確權(quán)職能,但不具備創(chuàng)設(shè)權(quán)利的能力。在鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略的背景下,中央政府更加重視農(nóng)村的發(fā)展,宅基地“三權(quán)分置”改革等在不斷摸索中會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題,因此要不斷調(diào)整不動(dòng)產(chǎn)登記制度,使其與改革相適應(yīng)。對(duì)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行明確登記,不僅可以為以后的矛盾解決提供憑證,而且可以幫助政府統(tǒng)一進(jìn)行宅基地改革,為宅基地改革提供法律支持。

其次,統(tǒng)一宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記證書(shū)名稱(chēng)及記載事項(xiàng)。農(nóng)戶(hù)向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記,登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一宅基地資格權(quán)證書(shū)的名稱(chēng)及形式,證書(shū)上應(yīng)當(dāng)記載資格權(quán)人及家庭成員狀況,還應(yīng)當(dāng)明確宅基地使用情況,標(biāo)注宅基地資格權(quán)人與使用權(quán)人等,用于區(qū)分其他權(quán)利人。宅基地資格權(quán)必須在取得宅基地之后才能由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記,沒(méi)有取得之前則不能登記,這是由于沒(méi)有取得宅基地就不存在物,也不能對(duì)其特定化,不符合不動(dòng)產(chǎn)登記條件。統(tǒng)一宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)權(quán)利證書(shū)及記載事項(xiàng),有利于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一頒發(fā)證書(shū),對(duì)各地區(qū)的宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行統(tǒng)一管理,保護(hù)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)人的利益,維護(hù)農(nóng)戶(hù)居住權(quán)。

最后,完善登記制度,提高登記技術(shù)體系。不斷發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)登記制度,運(yùn)用高新技術(shù)管理不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)。隨著社會(huì)的進(jìn)步,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的提高及人工智能的出現(xiàn),為不動(dòng)產(chǎn)登記技術(shù)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。只有不動(dòng)產(chǎn)登記制度不斷完善才能為宅基地“三權(quán)分置”登記提供強(qiáng)有力的支持,特別是宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記。技術(shù)提高能夠適應(yīng)宅基地改革,能夠?qū)φ赜猛靖淖冞M(jìn)行登記。宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記是一種新興事物,在實(shí)踐中不斷探索,不斷創(chuàng)新,不斷總結(jié),最終形成統(tǒng)一的、完善的、高技術(shù)的登記制度,更好地指導(dǎo)“三權(quán)分置”背景下宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的發(fā)展應(yīng)用。

五、結(jié)語(yǔ)

宅基地改革從以前“兩權(quán)分離”到現(xiàn)在的“三權(quán)分置”,將宅基地使用權(quán)劃分為資格權(quán)和使用權(quán)，對(duì)農(nóng)村土地改革起到關(guān)鍵作用,特別是創(chuàng)設(shè)了一種新的權(quán)利——宅基地資格權(quán),激活了農(nóng)村閑置的宅基地,加快了農(nóng)村土地改革的步伐。但是,宅基地資格權(quán)在實(shí)踐及理論中還存在許多爭(zhēng)議,阻礙宅基地“三權(quán)分置”政策的有效實(shí)施,不利于深化宅基地改革,因此應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的宅基地資格權(quán)登記制度,將宅基地“三權(quán)分置”之農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定為“集體成員”,將“三權(quán)分置”之農(nóng)戶(hù)資格權(quán)定性為成員權(quán)。這樣不僅能夠推動(dòng)農(nóng)村土地改革的現(xiàn)代化進(jìn)程,而且能夠推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,助力創(chuàng)建美好鄉(xiāng)村,提高農(nóng)民生活水平,維護(hù)社會(huì)秩序,緩解人與人之間、人與地之間的矛盾糾紛等不和諧的社會(huì)現(xiàn)象,提高人民幸福感。