董江愛，范歌

(山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006)

一、引言：精準(zhǔn)扶貧重在尊重農(nóng)民主體性

人的主體性即主觀能動(dòng)性，是人作為實(shí)踐主體在作用于客觀世界時(shí)表現(xiàn)出來的主觀意識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)。所謂農(nóng)民主體性，就是農(nóng)民自身在創(chuàng)造和建設(shè)活動(dòng)過程中能夠擔(dān)當(dāng)主角，主動(dòng)地發(fā)揮自身的智慧和創(chuàng)造力，并能成為創(chuàng)造和建設(shè)活動(dòng)成果的占有人和享有者。

中國農(nóng)民在歷史進(jìn)程中有其特殊地位，無論是在封建時(shí)期、革命時(shí)期，還是在現(xiàn)代化建設(shè)過程中，農(nóng)民都是推動(dòng)中國社會(huì)改革與發(fā)展的主力軍。毛澤東特別強(qiáng)調(diào)中國農(nóng)民在中國歷史中的重要作用，認(rèn)為中國歷史上“多數(shù)朝代更換，都是由于農(nóng)民起義的力量才能得到成功的”[1]。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命取得成功的關(guān)鍵，在于正確認(rèn)識(shí)到“農(nóng)民問題是中國革命的根本問題”并建立了鞏固的工農(nóng)聯(lián)盟。改革開放以來中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得巨大成就，關(guān)鍵也在于農(nóng)民作為現(xiàn)代化建設(shè)的主體力量之一率先走進(jìn)改革大潮，創(chuàng)造了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治等一系列成果，為推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程做出了貢獻(xiàn)。中國農(nóng)民是中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)者和建設(shè)者。如巴林頓·摩爾所說，那種認(rèn)為農(nóng)民是歷史客體，是歷史變化的被動(dòng)承受者，而與歷史變革的動(dòng)力無緣的觀點(diǎn)，已經(jīng)站不住腳了。在現(xiàn)時(shí)代，農(nóng)民一如革命中堅(jiān)分子，成了革命的代表，隨著中堅(jiān)分子大獲全勝，他們也作為卓有影響的演員而步入歷史舞臺(tái)。在中國和俄國農(nóng)民發(fā)揮了決定性作用[2]。中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平發(fā)表講話，“要堅(jiān)持不懈推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮億萬農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力”。因此，農(nóng)民的主體性無論在哪個(gè)階段哪個(gè)領(lǐng)域都是不容忽視的。

“精準(zhǔn)扶貧”是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要戰(zhàn)略部署，是在新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)上的一種新時(shí)代貧困治理模式。現(xiàn)階段的貧困治理發(fā)生兩個(gè)重要轉(zhuǎn)變。一是由單一的物質(zhì)脫貧向物質(zhì)與精神并重的轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)注重貧困農(nóng)民的文化素質(zhì)及思想精神的提升。扶貧先扶志，激發(fā)幾千萬貧困人口的自主性、能動(dòng)性和創(chuàng)造力，使農(nóng)民在各方力量的幫扶下成為脫貧攻堅(jiān)事業(yè)的主體，保障農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，使精準(zhǔn)扶貧的階段性政治任務(wù)具有可持續(xù)發(fā)展意義。二是我國的貧困治理由單向式扶貧向合作式扶貧轉(zhuǎn)變，向貧困村投入社會(huì)各方力量，黨和國家對(duì)扶貧工作的重視，以及一系列扶貧優(yōu)惠政策的頒布實(shí)施，各級(jí)政府部門對(duì)扶貧工作投入了大量的精力、人力、物力、財(cái)力。由此，政府、國企及事業(yè)單位等社會(huì)組織都已成為扶貧的主體，為脫貧攻堅(jiān)貢獻(xiàn)力量。

這兩個(gè)重要轉(zhuǎn)變使我國扶貧工作取得了農(nóng)村貧困人口年均減少超千萬的顯著成效，現(xiàn)階段的扶貧工作處于攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，是更難啃的“硬骨頭”。但在部分貧困地區(qū)由于基層政府、幫扶人員、村委會(huì)以及貧困戶自身對(duì)農(nóng)民主體性作用認(rèn)識(shí)不足，使貧困農(nóng)民成為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的被動(dòng)者，不能充分激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，致使精準(zhǔn)扶貧存在“政府做農(nóng)民看”，甚至“政府做農(nóng)民阻撓”的農(nóng)民主體性缺失問題，也使扶貧主體遇到“出力不討好”的扶貧困境。

筆者以山西省L縣Y村為研究對(duì)象，通過與各個(gè)主體的深度訪談，就當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧中農(nóng)民主體性缺失的表現(xiàn)、危害、原因及激發(fā)農(nóng)民主體性路徑作出分析。

二、精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)民主體性缺失的表現(xiàn)

(一)貧困村農(nóng)民治理主體缺失

Y村地處水庫東岸，依山而建，一山一水成為村莊發(fā)展的天然屏障。村莊因?yàn)樗畮焖畡萆蠞q而經(jīng)歷了兩次搬遷整合。第一次人口整合發(fā)生在1999年，水庫沿線自然村的土地被淹沒，人口被迫遷移到海拔高的Y村，由此造成人口和土地?cái)?shù)量的反向發(fā)展，Y村人口由合作化制時(shí)期的726人，發(fā)展到1030人，而被淹沒土地增多，導(dǎo)致人均耕地不斷減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源不足，加之當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的忽視，有限的農(nóng)業(yè)技術(shù)無法抵抗頻發(fā)的自然災(zāi)害，使得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與產(chǎn)量雙低，Y村的這種農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r使得農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展失去信心，便產(chǎn)生了村莊人口外流的“推力”；第二次水庫移民搬遷發(fā)生在2008年，當(dāng)?shù)卣诳h城集中修建了水庫移民安置區(qū)，受水庫影響的村民享受每人9000元的政策補(bǔ)助向移民安置區(qū)搬遷，但戶口仍保留在村里，此次人口搬遷為農(nóng)民掙脫農(nóng)村生活過上城市化的生活方式提供了契機(jī)，增大了村莊人口外流“引力”。在上述“一推一引”的力量下，村莊人口嚴(yán)重流失，目前，全村共有401戶，常住村人口66戶，貧困戶161戶，其中46戶貧困戶常住在村，70%是60歲以上的老人。在農(nóng)民的眼里，存在著兩個(gè)世界，一個(gè)是外部的開放世界，一個(gè)是相對(duì)封閉的農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)[3]，大部分農(nóng)民沖出封閉保守的農(nóng)村走進(jìn)城市，由于文化水平有限及技能缺失，難以支付城市生活成本，他們實(shí)質(zhì)上成為“身在縣城的貧困農(nóng)民”，不少村民發(fā)出了“還不如在農(nóng)村生活”的呼聲。因此，Y村正面臨著嚴(yán)重的治理與發(fā)展的主體缺失、農(nóng)村發(fā)展后生力量不足的結(jié)構(gòu)性貧困問題。

人口人才的流失，使得村莊各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展失去生機(jī)活力。一是村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少人力資本和發(fā)展動(dòng)力以致于集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”。二是村莊治理分散化。村民自治組織在村內(nèi)，大部分人口在移民區(qū)，兩地距離較遠(yuǎn)且沒有日常公共交通，組織與群眾溝通困難，“四大民主”開展困難。三是教育、醫(yī)療等公共基礎(chǔ)設(shè)施走向破敗。如Y村曾是方圓十里內(nèi)小學(xué)教育辦得最好的村莊，但今年最后一個(gè)孩子小學(xué)畢業(yè)后，村莊學(xué)校徹底“倒閉”了。“留不住孩子，村莊便會(huì)陷入對(duì)未來想象的貧困。”四是公共互助的鄉(xiāng)風(fēng)文明遭到?jīng)_擊。市場化利益化發(fā)展使農(nóng)村社會(huì)普遍出現(xiàn)精神滑坡，農(nóng)民的公共精神和互助合作的優(yōu)良傳統(tǒng)受到?jīng)_擊，農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)著馬克思所說的“一袋土豆”式發(fā)展模式，“他們不能自己代表自己，要由別人來代表”[4]。因此，Y村的貧困不僅是物質(zhì)貧困，而且是物質(zhì)與精神的“雙重貧困”。

(二)扶貧項(xiàng)目農(nóng)民發(fā)展主體缺失

所謂能動(dòng)性，就是在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性。村莊要想脫貧，必須有產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，這已經(jīng)成為精準(zhǔn)扶貧的基本思路，但是引進(jìn)什么產(chǎn)業(yè)，怎樣發(fā)展產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果如何分配，都應(yīng)該通過民主程序，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，讓農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主人，在產(chǎn)業(yè)中找到歸屬感，才能使產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。L縣按照“一村一品、一縣一業(yè)”的推進(jìn)思路，實(shí)施產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的扶貧板塊推進(jìn)戰(zhàn)略，著力培養(yǎng)壯大能夠帶動(dòng)貧困群眾穩(wěn)定增收的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)資金由相對(duì)分散投入向整合集中使用、扶持和培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大轉(zhuǎn)變。全縣興起建造產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目風(fēng)，有許多特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好，發(fā)揮了帶動(dòng)貧困村發(fā)展作用，但是不少產(chǎn)業(yè)與村莊及農(nóng)民現(xiàn)狀相耦合性差，或農(nóng)民對(duì)這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏信心與能力，把農(nóng)業(yè)當(dāng)作“夕陽產(chǎn)業(yè)”，農(nóng)民能動(dòng)性與創(chuàng)造性無法有效發(fā)揮，不相信能在自己的土地上創(chuàng)造出財(cái)富，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)農(nóng)民動(dòng)員困境，扶貧產(chǎn)業(yè)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

Y村為完成縣級(jí)政府關(guān)于貧困村和貧困戶“五有”(村有產(chǎn)業(yè)、有合作社、有帶動(dòng)企業(yè)，戶戶有項(xiàng)目、有技能)全覆蓋的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及幫扶單位的幫助下，結(jié)合Y村情況，培育并籌建了四個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但都不同程度遇到村民的阻撓，以致于產(chǎn)業(yè)籌建困難，籌建起來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難。第一，在產(chǎn)業(yè)籌建階段，光伏發(fā)電項(xiàng)目是由縣鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)建設(shè)的一項(xiàng)扶貧項(xiàng)目，在Y村籌建時(shí)就遇到了村民的阻撓，使得產(chǎn)業(yè)難以落地。第二，在產(chǎn)業(yè)管理運(yùn)營方面，為帶動(dòng)貧困戶就地就業(yè)，幫扶單位投資27萬元，籌劃建立的市政設(shè)施配件(爬梯、電纜支架等)加工廠，是歸集體所有的村莊主導(dǎo)企業(yè)，以集體經(jīng)濟(jì)+合作社+農(nóng)戶為利益分配方式。目前，加工廠已經(jīng)取得生產(chǎn)資源，具備加工生產(chǎn)能力，但現(xiàn)在加工廠還在閑置狀態(tài)，原因在于村莊缺少加工廠發(fā)展需要的各類人才，如管理人員、焊接技術(shù)工等，而村里缺少具有管理技能的人才及具有焊工技能的人才，Y村貧困戶不能如期參與加工廠的生產(chǎn)運(yùn)營。第三，在產(chǎn)品銷售過程中，為推進(jìn)Y村農(nóng)業(yè)發(fā)展，使農(nóng)產(chǎn)品商品化，第一書記致力于為Y村村民農(nóng)產(chǎn)品跑銷路，2017年與某大型超市簽訂協(xié)議，但是由于農(nóng)民缺少誠信經(jīng)營意識(shí)，在農(nóng)產(chǎn)品銷售過程中摻雜爛尾產(chǎn)品，毀掉農(nóng)產(chǎn)品正常銷路。

(三)農(nóng)民主體間矛盾叢生

每一個(gè)行為主體都以自利為本性，行為主體之間最本質(zhì)的關(guān)系是基于利益與自利的交易關(guān)系，都將追求自身利益最大化作為自己的行為動(dòng)機(jī)，都會(huì)根據(jù)成本、受益計(jì)算而選擇實(shí)現(xiàn)自身利益的最佳方案[5]。農(nóng)民作為利益主體，是否參與村莊脫貧事業(yè)，參與的廣度與深入程度如何是由他基于個(gè)人價(jià)值和期望獲取進(jìn)行利弊權(quán)衡而決定的。復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)中的農(nóng)民形成了自己的理性思維，他們通過“用腳投票”或者利用“弱者的武器”參與維護(hù)自己的利益。

改革開放以來，L縣在國家政策指導(dǎo)下，貧困治理已經(jīng)歷了近30年的歷程，并取得了一定成效，Y村在解決了農(nóng)民溫飽問題的基礎(chǔ)上，村莊基礎(chǔ)設(shè)施和村民居住條件大有改善。但由于某些主客觀原因，出現(xiàn)了貧困對(duì)象定位偏離，政策難以落實(shí)到戶到人，扶貧項(xiàng)目難以生根發(fā)芽，以致于扶貧資源效用低等問題。例如，在政策支持下，2008年Y村村集體開辦的兔場不到一年便由于缺少技術(shù)而遭疫情倒閉。由此，村民普遍對(duì)政策指導(dǎo)下農(nóng)業(yè)發(fā)展失去信心，沒有從根本上解決貧困戶的經(jīng)濟(jì)問題，也未能充分調(diào)動(dòng)起貧困人口的積極性。2012年至今，開始精準(zhǔn)扶貧階段。山西省2014年開展建檔立卡貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別工作時(shí)，實(shí)行指標(biāo)分配式管理，Y村160多個(gè)貧困戶指標(biāo)，歷史慣性使得大部分村民對(duì)此并不上心，便出現(xiàn)了村委“指標(biāo)安排”現(xiàn)象及識(shí)別不精準(zhǔn)問題，也就為村莊內(nèi)部爭貧鬧訪埋下了伏筆。

現(xiàn)階段按照貧困程度劃分，可將Y村村民分為五保戶、低保戶、建檔立卡貧困戶、非貧一般農(nóng)戶及能人精英(村干部也包括在內(nèi))。不同群體內(nèi)心各自算著一筆賬，利益化農(nóng)民以獲得的金錢多少以及穩(wěn)定長遠(yuǎn)與否來評(píng)判每項(xiàng)政策的優(yōu)劣，并紛紛爭貧鬧訪。首先，農(nóng)村五保供養(yǎng)人口爭議最小。“五保戶”必須是無勞動(dòng)能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力條件的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民。2011年開始實(shí)施，一般是村里的最弱勢群體，Y村符合條件的共兩戶，在村莊的熟人社會(huì)中大家有目共睹，且出于自尊、地位等“道義”原則，農(nóng)民不愿自己家淪落到如此地步，因此不會(huì)對(duì)五保戶有爭議。其次，低保戶與貧困戶的矛盾顯現(xiàn)，農(nóng)村低保政策21世紀(jì)實(shí)行以來發(fā)展穩(wěn)定，低保戶按人口每年能享受2300多元政策保障性收入，貧困戶能享受到的政策低保戶都能享受。而建檔立卡貧困戶是近兩年來的新政策，并且出于脫貧計(jì)劃安排，存在年初進(jìn)入貧困戶系統(tǒng)，年終就出列的情況，相比較低保戶，農(nóng)民大部分認(rèn)為“還是人家低保戶好呢嘛，貧困戶脫了貧就沒人管了，就算現(xiàn)在有人管，2020年以后誰還管你？”第三，非貧一般農(nóng)戶與貧困戶矛盾突顯。2015年后半年至2016年開始實(shí)施針對(duì)貧困戶精準(zhǔn)脫貧的“五個(gè)一批”扶貧項(xiàng)目，貧困戶與非貧困戶在發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、教育、社保等多個(gè)方面享受的待遇差別大。所謂“精準(zhǔn)”體現(xiàn)了這些政策優(yōu)惠只針對(duì)貧困戶，例如在醫(yī)療服務(wù)上貧困戶享受著“貧困戶優(yōu)先，貧困戶看病，可以先就醫(yī)后付款”等待遇；又如在改善住房條件的易地搬遷政策中，貧困戶每人可享受到25 000的補(bǔ)助，自籌資金不能超過10 000元住上城鎮(zhèn)里的房子；再如，在勞務(wù)輸出方面，貧困戶一個(gè)勞動(dòng)力一年連續(xù)打工超過4個(gè)月便可以獲得政府補(bǔ)貼的一個(gè)月200元的勞務(wù)補(bǔ)貼；在教育方面，處于義務(wù)教育階段的貧困戶子女可享受到每學(xué)期500元的生活補(bǔ)助和課間的營養(yǎng)餐，但非貧困戶子女不僅不能享受補(bǔ)助，而且營養(yǎng)餐也被拒之門外。這種貧困戶與非貧困戶之間的不公正、不公平使非貧困戶，特別是貧困邊緣戶的心理特別容易產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，不僅成年人爭相爭取貧困戶指標(biāo)，鄉(xiāng)村社會(huì)中刮起“比窮風(fēng)”，一邊是貧困戶不愿脫貧，一邊是非貧戶爭當(dāng)貧困戶，使村莊內(nèi)部矛盾重重；就連孩子也認(rèn)為如果自己家能當(dāng)上貧困戶是件光榮的事情，甚至把自己的理想定位于“貧困戶”。第四，能人精英利用精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)政策謀劃賺取更大收益，通過與政府官員及村干部打通關(guān)系，借著帶動(dòng)貧困戶脫貧的名義，謀劃建立有名無實(shí)的合作社，通過夸大項(xiàng)目預(yù)算、上演瞞天過海之計(jì)來套取國家資金，造成扶貧資源分配失誤及浪費(fèi)。

由此可見，村莊整體目前形成了一種你爭我趕當(dāng)貧困戶或利用貧困戶資源的風(fēng)氣，村民對(duì)扶貧政策、扶貧資金形成心理依賴，失去自我發(fā)展的自主性。

三、農(nóng)民主體性缺失原因的邏輯分析

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)以農(nóng)民為主體、政府為主導(dǎo)、多元主體參與的協(xié)同治理工程?！耙粋€(gè)國家要發(fā)展，必須研究農(nóng)民”，“對(duì)農(nóng)民缺乏了解造成了許多發(fā)展規(guī)劃的失敗”[6]。在Y村的精準(zhǔn)脫貧過程中，由于基層政府、幫扶隊(duì)伍、村級(jí)自治組織及農(nóng)民四個(gè)主體的邏輯異化，以致行為出現(xiàn)不同程度的偏差，進(jìn)而導(dǎo)致扶貧政策執(zhí)行及資源分配效率不明顯。

(一)基層政府“軍令狀”式貧困治理邏輯

一方面，為順利完成脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，基層政府承擔(dān)著精準(zhǔn)扶貧的主體責(zé)任，層層簽下軍令狀，一些基層政府基于自身理性，對(duì)其功能定位模糊，存在“對(duì)上不對(duì)下”忽視農(nóng)民根本利益的政績觀治理理念，“突出農(nóng)民主體地位”在一定程度上還停留于文件與口號(hào)層面。在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中仍然過分依賴上級(jí)財(cái)政，把自身置于中介或客體地位，自身的主導(dǎo)性作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮，對(duì)農(nóng)民主體性認(rèn)識(shí)不夠，忽視農(nóng)民的根本利益和他們的積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。在考核導(dǎo)向下，基層政府把精準(zhǔn)扶貧當(dāng)作政績體現(xiàn)，為在各項(xiàng)頻繁考核中取得理想的排名，不被上級(jí)政府約談檢討而選擇捷徑，將大量扶貧經(jīng)費(fèi)和精力花費(fèi)在過境式扶貧、填表式扶貧、數(shù)字式扶貧等迎接檢查評(píng)估上。這種評(píng)估導(dǎo)向使得基層政府忽視了在貧困治理中自身的主導(dǎo)作用和農(nóng)民的主體地位，落實(shí)到具體工作中，往往不能充分考慮農(nóng)民的根本利益和農(nóng)民的所思、所想和所望，導(dǎo)致由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧一直沒有從根本上得到轉(zhuǎn)變；另一方面，基層政府職能向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，基本上停留于原有的管理職能，在“管制型”政府體制下，基層政府為維持基層社會(huì)的穩(wěn)定，極力壓制精準(zhǔn)扶貧過程中的各種次生矛盾，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的控制與管理，其目的同樣是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，農(nóng)民處于客體地位，基層政府與農(nóng)民之間缺少有效的溝通機(jī)制和平臺(tái)。對(duì)農(nóng)民而言，基層政府在很大程度上依然充當(dāng)著管理者的角色，與農(nóng)民在地位上不平等，信息與溝通不對(duì)稱，政府與農(nóng)民之間有距離，甚至有隔閡，農(nóng)民在與政府的對(duì)話中缺少話語權(quán)，在政治博弈過程中處于受動(dòng)地位，不能充分維護(hù)自己的合法權(quán)利，而是在政府政策的計(jì)劃和安排下選擇脫貧路徑。此外，基層政府缺少留住人才、引進(jìn)人才的機(jī)制和項(xiàng)目引進(jìn)、審核機(jī)制，使得資本、人才等要素向鄉(xiāng)村社會(huì)流通的渠道不順暢，由此造成基層政府所汲取的發(fā)展資源不足，無法帶動(dòng)貧困人口實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

(二)幫扶隊(duì)伍“任務(wù)式”參與幫扶邏輯

黨中央針對(duì)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)民綜合素質(zhì)低等問題，作出了選派優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部駐村幫扶的決定，截至2016年底，全國共選派77.5萬名干部駐村幫扶和18.8萬名優(yōu)秀干部到基層黨組織軟弱渙散的貧困村擔(dān)任第一書記?！渡轿魇　笆濉泵撠毠?jiān)規(guī)劃》要求建立“兩包三到”精準(zhǔn)幫扶聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行單位包村、領(lǐng)導(dǎo)包帶和工作隊(duì)到村、黨員干部到戶、第一書記到崗制度，要求幫扶責(zé)任人和幫扶對(duì)象精準(zhǔn)對(duì)接。幫扶單位幫扶哪個(gè)村，誰出任第一書記和工作隊(duì)員，由誰擔(dān)任貧困戶責(zé)任幫扶人，都是一級(jí)級(jí)指派入駐的，一些幫扶人員缺乏農(nóng)民情懷，對(duì)扶貧工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為自己沒有承擔(dān)扶貧任務(wù)的責(zé)任和能力，表現(xiàn)出對(duì)扶貧工作的抵觸心理，但迫于政策形勢和行政考核的壓力，無奈接受扶貧工作，缺乏參與扶貧工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造力，不遵守“吃住在村、全脫產(chǎn)幫扶”的紀(jì)律，也不深入調(diào)查貧困戶的實(shí)際情況，只是做一些填卡照相或捐款送物的表面工作，導(dǎo)致幫扶工作成為“走過場”的“花架子”。一些幫扶干部對(duì)扶貧政策和扶貧目標(biāo)心存疑慮，認(rèn)為貧困地區(qū)的農(nóng)民愚昧落后，等、要、靠思想嚴(yán)重，根本扶不起來。這種情緒使得幫扶干部在幫扶工作中“上對(duì)政策、下對(duì)貧困戶”兩方面消極應(yīng)對(duì)，以“數(shù)字游戲”和“文字游戲”應(yīng)對(duì)政策，以捐錢送物應(yīng)對(duì)貧困戶，沒能深入調(diào)查，找不到窮根，扶不到點(diǎn)上，不僅影響著幫扶干部對(duì)貧困戶真實(shí)需求的反映，以及扶貧政策在農(nóng)村的執(zhí)行效率，還嚴(yán)重影響著農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)同感以及對(duì)黨和國家形象的崇敬感。

(三)自治組織“被動(dòng)式”自治邏輯

村民自治組織是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)民自己的組織，因此，村民自治組織應(yīng)該為農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮提供組織保障。然而，一方面，由于自治組織能力有限，使得自治組織脫貧規(guī)劃程式化，缺乏因地制宜、因人而異的科學(xué)化精準(zhǔn)脫貧規(guī)劃；信息傳遞差序化，在熟人鄉(xiāng)村社會(huì)中，村干部根據(jù)關(guān)系親疏遠(yuǎn)近傳遞扶貧政策信息；在扶貧資源的分配上呈現(xiàn)非均衡狀態(tài)。由此，不僅引發(fā)了村莊內(nèi)部矛盾，而且嚴(yán)重影響了村委會(huì)等自治組織在貧困治理中的權(quán)威。另一方面，自治組織角色功能定位偏差，村委會(huì)等自治組織的合法性來源于本村村民的選舉與認(rèn)同，但是在精準(zhǔn)扶貧中村委會(huì)的行為起點(diǎn)不是以村民利益為主并對(duì)村民負(fù)責(zé)，而是形成了被動(dòng)性的治理邏輯。首先是角色行政化。村委會(huì)等自治組織在政府國家與農(nóng)村社會(huì)起著溝通的橋梁作用，但是由于國家的控制與穩(wěn)定資源汲取等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村自治組織長期以來表現(xiàn)為“政強(qiáng)村弱”的鄉(xiāng)村關(guān)系，尤其是新農(nóng)村建設(shè)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)村社會(huì)的道路、水、電、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)提供了包辦式管理，由此形成的路徑依賴驅(qū)使村莊在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上與政府部門趨同，在職能發(fā)揮上成為政府“代理人”，受動(dòng)于政府部門，缺乏作為農(nóng)村社會(huì)主體和市場經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立性。在精準(zhǔn)脫貧過程中，村委會(huì)等不能充分發(fā)揮農(nóng)民自身的主動(dòng)性與創(chuàng)造性來發(fā)展并壯大集體經(jīng)濟(jì)以實(shí)現(xiàn)自治組織的強(qiáng)大，而大部分村莊發(fā)展依賴于政府轉(zhuǎn)移性支付來支撐日常管理支出或是依賴幫扶單位嵌入帶來資金項(xiàng)目。其次是村干部行為利益化。村干部多是村莊中的精英人物，是村民選舉協(xié)商產(chǎn)生的代表村民意志的代表，但是在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，部分村干部出于私利心“鉆”了政策的“空子”，利用信息的不對(duì)稱與政策的優(yōu)惠，大到假借扶貧項(xiàng)目名義為自己謀利，或擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模套取政策資金，小到不合理占取貧困戶名額領(lǐng)取扶貧物資等。第三是村民自治形式化。部分村莊的村民自治并不能深入群眾，抓住內(nèi)涵，通常是為了完善程序而表現(xiàn)出形式化，制度機(jī)制不健全，缺乏村民主動(dòng)參與的制度平臺(tái)。組織動(dòng)員能力弱，自治組織表現(xiàn)出僵化特征，農(nóng)民的興趣得不到激發(fā)，則無法投入到村莊的脫貧致富中。缺乏對(duì)農(nóng)民實(shí)際需求的回應(yīng)，農(nóng)民利益表達(dá)與需求無法在村內(nèi)得到有效滿足，影響農(nóng)民的創(chuàng)造性與積極性。

(四)貧困戶主體能力不足的脫貧困境

從社會(huì)互構(gòu)論來看，貧困問題既是一種社會(huì)現(xiàn)象也是一種行動(dòng)建構(gòu)；既需要?jiǎng)訂T社會(huì)結(jié)構(gòu)的資源，也需要個(gè)體行動(dòng)的參與[7]。貧困農(nóng)民是精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象，是精準(zhǔn)脫貧的真正主人公，是貧困治理的關(guān)鍵性主體。無論是貧困戶的脫貧致富，還是村莊的發(fā)展振興都離不開農(nóng)民的個(gè)人努力，而農(nóng)民的努力一定程度上依賴于農(nóng)民的主體能力。但是貧困人口不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上的貧困，同時(shí)表現(xiàn)在文化上的貧困。第一，在思想觀念上固守傳統(tǒng)小農(nóng)思想。落后和不發(fā)達(dá)也是一種國民落后思想心理狀態(tài)[8]。由于貧困地區(qū)的封閉性以及教育文化建設(shè)上的衰落，村民科學(xué)文化素質(zhì)普遍較低，部分農(nóng)民缺乏與市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展相適應(yīng)的價(jià)值取向、思維方式和行為規(guī)范，接受新鮮事物的周期漫長，從傳統(tǒng)小農(nóng)向現(xiàn)代新型農(nóng)民的轉(zhuǎn)變困難，因此，貧困農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不僅缺乏資本積累，還缺乏現(xiàn)代化融資、經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)理念，以致于其即使有發(fā)展的機(jī)遇(如政策保障性貸款)時(shí)，也躡手躡腳不敢去“冒險(xiǎn)”。第二，農(nóng)民自身的脆弱性。表面上的收支平衡經(jīng)不起如大病、婚嫁彩禮、子女教育費(fèi)用等需要支出大額資金，此外，由于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與儲(chǔ)蓄能力的軟弱，面對(duì)如自然災(zāi)害等未知風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)民力不從心，難以抵御。第三，缺乏社會(huì)資源。貧困戶在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中處于劣勢地位，缺乏社會(huì)資源，無法為發(fā)展投入有效的社會(huì)成本。而且優(yōu)秀人士不愿返鄉(xiāng)，外來人才引入比較困難，與外界力量溝通較少，再加上農(nóng)民自身的能力弱，很難抓住較好的發(fā)展機(jī)會(huì)，貧困戶對(duì)于發(fā)展多抱有順其自然的態(tài)度，村莊難以從經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面得到全面發(fā)展。

四、“外導(dǎo)內(nèi)生”：激發(fā)農(nóng)民主體性路徑

2018年黨中央一號(hào)文件《關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提?！币岣呙撠氋|(zhì)量，核心在于堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，有效動(dòng)員和激發(fā)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從農(nóng)民的切身需求出發(fā)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)參與村莊脫貧致富的內(nèi)在活力，實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略與農(nóng)民切身需求、村莊內(nèi)生動(dòng)力與外部力量的有機(jī)銜接，打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

(一)“引導(dǎo)”與“嵌入”

一方面，完善以農(nóng)民為主體的貧困治理制度體系，是提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！罢l贏得農(nóng)民，誰就贏得中國[9]?！钡谝唬珳?zhǔn)扶貧是一項(xiàng)國家政治福利工程，包含著精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象、精準(zhǔn)安排項(xiàng)目、精準(zhǔn)使用資金、措施精準(zhǔn)到戶、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等“六大精準(zhǔn)”環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要在總結(jié)農(nóng)民作為脫貧致富主體的基本規(guī)律、所需環(huán)境和條件保障的基礎(chǔ)上制定制度規(guī)范，降低政策執(zhí)行產(chǎn)生負(fù)外部性效應(yīng)的可能。第二，為地方政府留出一定的制度空間，使地方政府在扶貧、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中可以根據(jù)地方特有的發(fā)展?jié)摿懊袼罪L(fēng)情，探索脫貧路徑，形成具有地方特色的創(chuàng)新性脫貧模式。第三，還要改革脫貧成效的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，讓感觸最深切的農(nóng)民成為扶貧政策與政府行為的“評(píng)判者”和“閱卷人”。

另一方面，創(chuàng)新幫扶力量嵌入機(jī)制，避免產(chǎn)生內(nèi)卷化效應(yīng)。在幫扶過程中，講求“投入產(chǎn)出”效益和“投入帶動(dòng)”效應(yīng)，避免單靠行政手段和行政方式而產(chǎn)生的短期行為和盲目投資、盲目開發(fā)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造力。第一，加強(qiáng)幫扶隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化幫扶力量。調(diào)整幫扶隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)，采用招募制選拔出擁有農(nóng)民情懷且有志于鄉(xiāng)村建設(shè)的“產(chǎn)、學(xué)、研、政”各界的優(yōu)秀人才充實(shí)于幫扶隊(duì)伍，為其提供政策優(yōu)惠，形成長期駐村或臨時(shí)項(xiàng)目制等具有不同側(cè)重點(diǎn)的幫扶小分隊(duì)，使幫扶工作成為一種公益性且具有創(chuàng)造性的項(xiàng)目。第二，創(chuàng)建幫扶平臺(tái)，整合社會(huì)資源。在貧困村、貧困戶與幫扶小分隊(duì)的供求信息互動(dòng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行雙向選擇，增強(qiáng)幫扶力量與貧困村的耦合性，這樣，不僅可以充分發(fā)揮幫扶隊(duì)伍在脫貧事業(yè)中的專業(yè)技能，釋放服務(wù)熱情，也可以消減農(nóng)民與外來力量的心靈壁壘，使幫扶人員可以快速自然地嵌入農(nóng)村社會(huì)與農(nóng)民內(nèi)心，更加直接地發(fā)動(dòng)與組織群眾參與到脫貧致富的項(xiàng)目發(fā)展中去。

(二)“組織”與“內(nèi)生”

一方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)村內(nèi)部自治組織建設(shè)。第一，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與動(dòng)員作用，要使農(nóng)村基層黨支部成為推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)事業(yè)的戰(zhàn)斗堡壘，使黨員成為引領(lǐng)發(fā)展的排頭兵，堅(jiān)持加強(qiáng)黨建促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。第二，繼續(xù)推進(jìn)村民自治，使村民自治成為發(fā)揮農(nóng)民主體的組織平臺(tái)和實(shí)踐基石，使農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)村脫貧致富的受益者和建設(shè)者，促進(jìn)基層民主協(xié)商，“農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定[10]。”第三，扶持組建鄉(xiāng)村內(nèi)部新型農(nóng)民組織。“組織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是政治自由的前提[11]。”針對(duì)不同群體特征，將本來極為分散的農(nóng)民通過培育經(jīng)濟(jì)互助合作組織、文藝社團(tuán)、老年協(xié)會(huì)等“草根組織”有機(jī)地組織起來并加以合理引導(dǎo)，通過對(duì)民間社會(huì)組織的整合和利用，為農(nóng)民主體性的培育與主體作用的發(fā)揮提供組織基礎(chǔ)，不僅能夠提高村民的自主、獨(dú)立、平等、協(xié)商、民主等主體意識(shí)，還促進(jìn)了矛盾的內(nèi)部化解決。

另一方面，通過宣傳教育扭轉(zhuǎn)農(nóng)民“依靠外力”的心理，樹立起“自力更生、艱苦奮斗、自強(qiáng)不息”的信心，激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力。一是加強(qiáng)教育培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)精神脫貧。通過教育和培訓(xùn)逐步提高貧困地區(qū)農(nóng)民的文化程度和文明程度，幫助其樹立自力更生、自強(qiáng)不息的堅(jiān)定信念和現(xiàn)代化市場化思想觀念，培育新型經(jīng)營性農(nóng)民。二是開展以“德孝文化”“互助合作”等為主題的農(nóng)村文明創(chuàng)建活動(dòng)。通過道德和法治教育增強(qiáng)貧困農(nóng)民自主脫貧的意識(shí)，將傳統(tǒng) “孝”文化融入脫貧攻堅(jiān)中，自覺承擔(dān)孩子教育和老人贍養(yǎng)的責(zé)任，形成為家人創(chuàng)造幸福生活的內(nèi)生動(dòng)力，將“互助合作”的傳統(tǒng)鄰里文化融入鄉(xiāng)村貧困治理中，主動(dòng)幫助鄰里別院解決困難，形成為村莊創(chuàng)造良好環(huán)境的村風(fēng)民風(fēng)。三是根據(jù)每個(gè)貧困農(nóng)民的實(shí)際情況和個(gè)人需求，定制相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目，提高貧困農(nóng)民的脫貧能力和防范風(fēng)險(xiǎn)能力。