辛慧敏

(中國(guó)石油大學(xué)，山東 青島 266580)

一、羅爾斯正義觀與鄰避沖突的關(guān)系邏輯

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我們對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求也與日俱增。但并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施都能受到人們的歡迎，存在這樣一類設(shè)施，對(duì)我們每個(gè)人來(lái)說(shuō)雖是不可或缺的，但是卻受到周邊居民的排斥甚至是強(qiáng)烈抵制，這就是鄰避設(shè)施。鄰避設(shè)施帶來(lái)的收益由社會(huì)絕大多數(shù)人共享，但成本和風(fēng)險(xiǎn)卻僅由其周邊少數(shù)居民來(lái)承擔(dān)。由此看出，它是“一個(gè)公共善和個(gè)人惡的混合體，因此導(dǎo)致居民強(qiáng)烈地反對(duì)將其建造在他們社區(qū)周邊。 ”［1］

“每個(gè)人都有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以整個(gè)社會(huì)的福利之名也不能逾越?！盵2]鄰避設(shè)施具有公共性，其建立對(duì)于絕大多數(shù)人是有好處的。但是并不能以公共利益為借口，站在道德的制高點(diǎn)上迫使周邊居民來(lái)接受鄰避設(shè)施，卻忽視其所固有的負(fù)外部性以及這種負(fù)外部性給周邊居民的健康與生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的威脅。為了使一些人享受較大利益而剝奪另一些人的自由是不正當(dāng)?shù)?，社?huì)利益不能成為妨礙公民基本權(quán)利的理由。羅爾斯還提出兩個(gè)正義原則，一個(gè)是自由平等的原則，另一個(gè)是機(jī)會(huì)的公正平等原則和差別原則的結(jié)合，其核心是平等地分配各種權(quán)利和義務(wù)。但是在鄰避設(shè)施的選址過(guò)程中，居民的參與權(quán)往往被虛化，沒有平等地參與鄰避設(shè)施的決策過(guò)程。因此，并沒有真正做到民主決策，傾聽民眾的心聲。這兩個(gè)原則只允許那種能給最少受惠者帶來(lái)補(bǔ)償利益的不平等分配，羅爾斯強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)弱勢(shì)群體和少數(shù)人的利益，居民所關(guān)注的也是自身利益即他們少數(shù)人的利益，這與羅爾斯的正義觀相契合。鄰避設(shè)施存在負(fù)外部性和成本—收益的不對(duì)稱性，這極易引發(fā)公民公平正義感的缺失和被剝奪感，再加上政府沒有對(duì)鄰避設(shè)施的危害進(jìn)行合理的補(bǔ)償，使得他們?cè)谛睦砩细优懦忄彵茉O(shè)施的建立。為了維護(hù)自身的權(quán)益，民眾會(huì)通過(guò)給政府寫信、上訪等途徑表達(dá)自身的利益訴求，在沒有得到有效的回應(yīng)后，最終會(huì)導(dǎo)致群體性社會(huì)事件鄰避沖突的發(fā)生。

羅爾斯的正義觀理論是分析問(wèn)題的一個(gè)重要視角。目前現(xiàn)有研究成果中，針對(duì)正義觀視域下的鄰避沖突事件的研究較少。羅爾斯的正義觀符合反對(duì)鄰避沖突者的利益訴求，因此，從羅爾斯的正義觀視域出發(fā)，可以探討鄰避沖突事件的成因，并針對(duì)成因提出相應(yīng)的化解路徑。

二、羅爾斯正義觀視角下鄰避沖突的成因

（一）鄰避設(shè)施固有的負(fù)外部性

鄰避設(shè)施是一種城市基礎(chǔ)公共設(shè)施，具有公共性和公益性，其建設(shè)的目的也是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。這一具有公共性的設(shè)施為何會(huì)引發(fā)鄰避沖突這一社會(huì)性沖突事件，究其根源在于它所固有的負(fù)外部性。負(fù)外部性也稱外部成本或外部不經(jīng)濟(jì)，是指一個(gè)人的行為或企業(yè)的行為影響了其他人或企業(yè)，使之支付了額外的成本費(fèi)用，但后者又無(wú)法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。對(duì)于鄰避設(shè)施而言，它是一種收益由全社會(huì)大多數(shù)人共享，而成本和風(fēng)險(xiǎn)卻僅由周邊居民來(lái)承擔(dān)的設(shè)施。鄰避設(shè)施的負(fù)外部性包含空氣污染、水質(zhì)污染、噪音污染等，這些污染會(huì)對(duì)周邊居民的身體健康、房產(chǎn)價(jià)值、生活質(zhì)量會(huì)帶來(lái)一系列的不良影響。因此，周邊居民會(huì)強(qiáng)烈地抵制這些帶有潛在風(fēng)險(xiǎn)的鄰避設(shè)施建在他們家附近。除此之外，政府部門只關(guān)注這些設(shè)施建設(shè)的必要性和重要性，卻往往忽視其對(duì)周邊居民的危害，因此，并沒有給予承受鄰避設(shè)施負(fù)外部性的居民以合理的補(bǔ)償。周邊居民為了維護(hù)自身的利益，通常選擇向政府部門反映情況，在沒有得到有效回應(yīng)的情況下，最終會(huì)引發(fā)群體性社會(huì)事件鄰避沖突。

（二）現(xiàn)行決策模式下公民參與權(quán)的虛化

政府為了減少建設(shè)鄰避設(shè)施的阻力，通常采用封閉式的決策模式?！罢麄€(gè)決策過(guò)程中很少征求公眾意見，即使有時(shí)政府迫于輿論壓力不得不邀請(qǐng)公民參與，也可能會(huì)用表面化、形式化的民意調(diào)查來(lái)代替實(shí)實(shí)在在的公眾意見征詢”［3]。一方面，封閉式?jīng)Q策模式嚴(yán)重地?fù)p害了當(dāng)?shù)鼐用竦闹闄?quán)。不公開不民主的決策易讓人聯(lián)想到暗箱操作，再加上鄰避設(shè)施存在不確定性和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，更會(huì)引起當(dāng)?shù)鼐用竦目只藕徒箲]，產(chǎn)生對(duì)鄰避設(shè)施的抵觸情緒。另一方面，封閉式?jīng)Q策模式剝奪了公民的參與權(quán)。沒有知情權(quán)就沒有發(fā)言權(quán)，更不用談參與到鄰避設(shè)施的相關(guān)決策中去。當(dāng)?shù)鼐用癖慌懦庠跊Q策過(guò)程之外，極易產(chǎn)生對(duì)當(dāng)?shù)卣牟恍湃胃?。政府在鄰避設(shè)施選址過(guò)程中有時(shí)并沒有做到民主決策，沒有真正地反映民意。即便政府事后公開相關(guān)信息，允許民眾參與到?jīng)Q策中來(lái)，這種不信任感仍不會(huì)消失。在當(dāng)?shù)鼐用癫捎脤懶?、咨詢等方式?lái)表達(dá)自己的利益訴求得不到回應(yīng)時(shí)，加上新媒體對(duì)事件的擴(kuò)散，最終導(dǎo)致有著共同利益的居民聯(lián)合起來(lái)，采用非常態(tài)手段反對(duì)這一鄰避設(shè)施。

（三）利益補(bǔ)償機(jī)制不完善

分析產(chǎn)生鄰避沖突的這些案例，我們不難發(fā)現(xiàn)他們共有的一點(diǎn)便是并沒有給承受鄰避設(shè)施負(fù)外部性的居民以合理的補(bǔ)償。相反，過(guò)分強(qiáng)調(diào)鄰避設(shè)施建成后會(huì)給公眾帶來(lái)的利益，試圖掩蓋鄰避設(shè)施對(duì)少數(shù)人的不利影響。這顯然就是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家邊沁所說(shuō)的最大多數(shù)人的最大幸福，為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，甚至可以犧牲少數(shù)人的利益，這是典型的功利主義思想。我們的政府是人民政府，全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，每個(gè)人的利益都必須得到保護(hù)。“治天下也，必先公，公則天下平矣。”政府應(yīng)當(dāng)遵循羅爾斯的正義觀，平等地分配各種權(quán)利和義務(wù)，“正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模怀姓J(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲”［4］。即為了實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的利益而犧牲少數(shù)人的利益是不正義的。十九大報(bào)告中亦提出，“促進(jìn)社會(huì)公平正義”。隨著法治觀念的深入人心，公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，鄰避設(shè)施的周邊居民在未經(jīng)自己同意的前提下，突然被告知自己家附近要建鄰避設(shè)施，這不能不引起居民的被剝奪感，這種感知容易讓他們感到公平正義的缺失。為維護(hù)公平正義，當(dāng)?shù)鼐用裨谶\(yùn)用體制內(nèi)的途徑解決不了時(shí)，轉(zhuǎn)而尋求體制外的途徑，最終演化為鄰避沖突。

三、羅爾斯正義觀視域下鄰避沖突的化解路徑

（一）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通，傾聽居民意見

我國(guó)已進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，政府只有加強(qiáng)與多元主體的協(xié)同治理，及時(shí)獲取危機(jī)信息并進(jìn)行處理方能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。邁克爾·里杰斯特認(rèn)為：“當(dāng)組織面臨危機(jī)時(shí)，與相關(guān)公眾的溝通和傳播比以往任何時(shí)候都重要。”［5］在鄰避設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)?shù)鼐用裰饕獣?huì)擔(dān)心鄰避設(shè)施的危險(xiǎn)性。因此，政府可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通，讓當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)識(shí)鄰避設(shè)施的安全性和可靠性，打消居民的顧慮。首先，在鄰避設(shè)施選址前，對(duì)居民進(jìn)行知識(shí)普及。通過(guò)邀請(qǐng)專家開展知識(shí)講座、發(fā)放鄰避設(shè)施的宣傳單等方式，防止居民被網(wǎng)上的虛假信息誤導(dǎo)，讓公民加深對(duì)鄰避項(xiàng)目的了解，形成自己的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。其次，在鄰避設(shè)施選址決策過(guò)程中，政府可以邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威專家對(duì)鄰避設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以增強(qiáng)評(píng)估的可信度，并將評(píng)估結(jié)果在政府網(wǎng)站上進(jìn)行公開。最后，在鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中，允許周邊居民隨時(shí)前往鄰避設(shè)施處進(jìn)行監(jiān)督。在施工過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)施工企業(yè)違法施工，沒有達(dá)到施工標(biāo)準(zhǔn)，居民可以向政府相關(guān)部門進(jìn)行舉報(bào)。在鄰避設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)其沒有達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以讓政府相關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。此舉有利于使鄰避設(shè)施的施工過(guò)程和運(yùn)行過(guò)程透明化，切實(shí)保障公民的監(jiān)督權(quán)。

（二）堅(jiān)持過(guò)程公開，保障程序正義

沒有程序上的正義，實(shí)體正義也會(huì)得不到真正的實(shí)現(xiàn)。程序正義也被視為看得見的正義，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”。在政府決策過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)程序正義亦應(yīng)是政府的首要追求。在鄰避設(shè)施的全過(guò)程，堅(jiān)持公開透明，方能實(shí)現(xiàn)程序正義。政府要保障公民“知”的權(quán)利。從最初決定要建鄰避設(shè)施到企業(yè)招投標(biāo)再到最后的選址，全過(guò)程全方位公開。首先，政府應(yīng)對(duì)鄰避設(shè)施的基本情況向公眾公開。鄰避設(shè)施建設(shè)的必要性以及它可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避措施都必須一一公開，以加深當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)鄰避設(shè)施的了解。其次，企業(yè)招投標(biāo)的過(guò)程應(yīng)公開透明，打消居民對(duì)政府和施工企業(yè)的懷疑。最后，公開鄰避設(shè)施建設(shè)企業(yè)的相關(guān)情況，包括施工企業(yè)的資格資質(zhì)等，減少居民對(duì)鄰避設(shè)施的抵觸情緒。除此之外，還要切實(shí)保障當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c權(quán)，完善民眾的利益表達(dá)機(jī)制，切實(shí)讓民主在鄰避設(shè)施過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)，保障居民群眾當(dāng)家做主的地位。轉(zhuǎn)變“決定-宣布-辯護(hù)”這一單向、線性決策模式，形成官民良好互動(dòng)。正如習(xí)近平總書記所言，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦[6]。在選址過(guò)程中，我們可以借鑒國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)和自愿選址。加拿大公共設(shè)施選址的開放程序秉持的原則是，只將那些自愿就建立設(shè)施展開研究的社區(qū)作為潛在的選址地納入考慮，相關(guān)社區(qū)將得到支持對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行調(diào)研，不再與那些不想建此設(shè)施的社區(qū)爭(zhēng)論。［7］還可以組織公民去建成此類鄰避設(shè)施的地方參觀，消除居民內(nèi)心的恐慌，讓當(dāng)?shù)鼐用駨男睦砩辖邮苓@一設(shè)施。

（三）完善補(bǔ)償機(jī)制，確保實(shí)體正義

從經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，鄰避設(shè)施具有明顯的負(fù)外部性，因?yàn)猷彵茉O(shè)施在將生產(chǎn)成本外部化轉(zhuǎn)嫁給設(shè)施周邊民眾的同時(shí)，其生產(chǎn)收益并未通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行合理分配［8］。為此，把鄰避設(shè)施外部成本內(nèi)生化，提供經(jīng)濟(jì)誘因、進(jìn)行有效補(bǔ)償是化解鄰避沖突的最基本策略［9］。第一，對(duì)鄰避沖突的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行立法，踐行依法治國(guó)的理念。在全國(guó)確立起統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有法可依，切實(shí)減少因補(bǔ)償不合理而引起的爭(zhēng)端。第二，利益補(bǔ)償方式多元化。陶鵬、童星將中國(guó)的“鄰避”抗?fàn)幨录澐譃槲廴绢悺L(fēng)險(xiǎn)集聚類、污名化類、心理不悅類四種類型［10］。對(duì)于不同的類型，有針對(duì)性地給予不同程度的利益補(bǔ)償。補(bǔ)償分為貨幣性質(zhì)的和非貨幣性質(zhì)的兩類，盡可能少采用貨幣性質(zhì)的補(bǔ)償，可以通過(guò)修建籃球場(chǎng)、公園等基礎(chǔ)設(shè)施，滿足當(dāng)?shù)鼐用竦慕】岛途裥枨?，提高?dāng)?shù)鼐用竦墨@得感。如廣東在實(shí)施汕頭潮南垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目和汕尾陸豐甲湖灣火電項(xiàng)目過(guò)程中，地方政府除了實(shí)施一般性征地拆遷補(bǔ)償從而讓村民個(gè)人得到實(shí)惠以外，還通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償和利益共享機(jī)制來(lái)改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，成功實(shí)現(xiàn)了從“鄰避”變?yōu)椤坝邸保?1］。 第三，參考美國(guó)社區(qū)利益協(xié)議中的經(jīng)驗(yàn)，政府當(dāng)中間人，由企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)鄰避設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行談判，簽訂社區(qū)利益協(xié)議，最終實(shí)現(xiàn)多贏的局面。比如，在2001年斯臺(tái)普斯中心社區(qū)利益協(xié)議中，開發(fā)商承諾拿出100至160套新建住宅 (約占總數(shù)的20%)作為經(jīng)濟(jì)適用房，并為非營(yíng)利住房開發(fā)公司提供65萬(wàn)美元的無(wú)息貸款用于建設(shè)額外的經(jīng)濟(jì)適用房［12］。