(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院 湖北 武漢 430073)

一、引言

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更新?lián)Q代，我國(guó)的制造業(yè)以及服務(wù)業(yè)也得到較大的發(fā)展。2006年以來(lái)，第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比則保持穩(wěn)定上升趨勢(shì)。2017年中國(guó)人均GDP為59660元，進(jìn)入中等偏上收入國(guó)家行列；但我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比僅為51.6%，仍低于同等收入國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。因此，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的“中國(guó)悖論”?；谶@種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的滯后性，如何有效協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)升級(jí)成為地方政府經(jīng)營(yíng)城市的重點(diǎn)思考問(wèn)題。

在地方政府經(jīng)營(yíng)城市的過(guò)程中，土地不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要要素，也是地方政府調(diào)整與引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稀缺資源。政府作為土地資源的唯一供給者，其土地出讓行為必然成為影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。尤其在目前以GDP增長(zhǎng)為主要考核指標(biāo)的官員晉升機(jī)制下，地方政府更多地利用土地出讓來(lái)獲得財(cái)政收入，加大地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資以拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)；另一方面，政府低價(jià)格的土地出讓成為了地方招商引資的重要手段，也促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此，從我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的視角來(lái)看，地方政府的土地出讓行為如何影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)？本文試圖剖析地方官員晉升競(jìng)爭(zhēng)下的土地經(jīng)營(yíng)行為與我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的關(guān)系，找出我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)滯后矛盾的內(nèi)在原因，為我國(guó)土地制度改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與地方官員治理的政策實(shí)踐提供參考依據(jù)。

二、理論分析與假說(shuō)的提出

盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二，但是仍然存在著產(chǎn)業(yè)水平較低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：(1)農(nóng)業(yè)部門基礎(chǔ)設(shè)施落后，機(jī)械化水平低下；(2)工業(yè)部門發(fā)展迅速但經(jīng)濟(jì)效益較低，且產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題嚴(yán)重；(3)服務(wù)業(yè)部門發(fā)展滯后，無(wú)法滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求。只有解決這些問(wèn)題，才能促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展。因此，必須優(yōu)化調(diào)整我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。地方政府作為我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)、行政手段對(duì)土地、勞動(dòng)力、資本等資源在產(chǎn)業(yè)間進(jìn)行配置，從而實(shí)現(xiàn)三大產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。其中，土地作為地方政府壟斷的生產(chǎn)要素，必然成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要法寶，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上發(fā)揮著不可忽視的作用。

地方政府可以采用不同的土地出讓方式適時(shí)地調(diào)整土地出讓價(jià)格和土地供應(yīng)數(shù)量，從而實(shí)現(xiàn)土地收入的最大化。土地財(cái)政收入的增加使得地方政府能夠扶植本地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)“促增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)”的目的。隨著政府土地供應(yīng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入總額的比重也不斷上升。為了引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，地方政府通常會(huì)實(shí)行差異化的土地出讓政策和財(cái)政補(bǔ)貼政策來(lái)改善本地區(qū)投資環(huán)境，吸引大量?jī)?yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)駐轄區(qū)，從而拉動(dòng)當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加速落后產(chǎn)業(yè)淘汰并最終退出本地市場(chǎng)，促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(一)土地協(xié)議出讓對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制

為了吸引更多的投資，地方政府以協(xié)議方式大量低價(jià)出讓工業(yè)用地，甚至創(chuàng)造性地發(fā)明了各種新的協(xié)議出讓方式，紛紛出臺(tái)了各種優(yōu)惠政策，如財(cái)政補(bǔ)貼、企業(yè)發(fā)展基金等；更有甚者，不惜犧牲土地出讓金，采用只做賬不收錢、先收后返等違法方式吸引投資。從短期來(lái)看，土地財(cái)政收入會(huì)大幅下降；但在土地出讓2-3年后，項(xiàng)目投產(chǎn)并正常運(yùn)營(yíng)會(huì)給政府帶來(lái)大量長(zhǎng)期穩(wěn)定的稅收收入，這些稅收收入能夠彌補(bǔ)地方政府低價(jià)或零地價(jià)出讓土地的損失；因此，從總體和長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府的財(cái)政收入水平是不斷提高的，也為本地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了資金支持。在政治激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)的雙重作用下，地方政府會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)用地征收規(guī)模，繼續(xù)以協(xié)議方式出讓土地來(lái)增加土地出讓金和稅收。與招拍掛出讓方式相比，協(xié)議方式出讓的土地收入明顯較少；面對(duì)激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)，尤其是中西部地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和市場(chǎng)環(huán)境均不占優(yōu)勢(shì)的情況下，有限的財(cái)政收入就顯得更加捉襟見(jiàn)肘了。因此，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府，必然會(huì)將有限的財(cái)政收入投向短期內(nèi)能夠帶來(lái)最大效益的領(lǐng)域。一般來(lái)說(shuō)，地方政府往往會(huì)投資短期內(nèi)能夠帶來(lái)GDP和稅收增長(zhǎng)的工業(yè)制造業(yè)；在這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，制造業(yè)得到迅速發(fā)展，進(jìn)而加速城市工業(yè)化進(jìn)程。然而，這種人為干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式卻擠占了服務(wù)業(yè)投入水平和進(jìn)一步發(fā)展的空間，致使第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。

(二)招拍掛出讓對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制

隨著我國(guó)土地出讓制度市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，商住用地、工業(yè)用地先后被中央政府強(qiáng)制要求采用“招拍掛”出讓方式。市場(chǎng)化改革使得市場(chǎng)機(jī)制能夠在土地要素市場(chǎng)正常發(fā)揮作用，土地出讓價(jià)格也逐漸恢復(fù)到正常市場(chǎng)水平，由此地方政府的土地出讓收入也呈現(xiàn)出快速上升的趨勢(shì)，成為地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，也為地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)和培育新興產(chǎn)業(yè)提供了資金支持。土地采用“招拍掛”方式出讓能夠?yàn)榈胤秸畮?lái)兩個(gè)方面的收入：首先，“招拍掛”方式引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，土地要素價(jià)格恢復(fù)到正常市場(chǎng)水平，從而地方政府可以獲得高額的土地出讓金；其次，地方政府引入的商業(yè)住宅項(xiàng)目以及工業(yè)項(xiàng)目能夠帶來(lái)豐厚的稅收收入。相較于協(xié)議出讓，“招拍掛”出讓使得地方政府能夠獲得更多的收入，也更有能力促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，地方政府將加大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括完善交通道路設(shè)施、新建地鐵、擴(kuò)建場(chǎng)館等，短期內(nèi)增加固定資產(chǎn)投資，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)；另一方面，地方政府會(huì)大力扶植本地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供各種優(yōu)惠政策吸引更多相關(guān)行業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行投資，進(jìn)而促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

因此，本文提出假說(shuō)：地方政府采用協(xié)議方式出讓土地不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，招拍掛出讓方式對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)有促進(jìn)作用。

三、計(jì)量模型與數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)模型設(shè)定與變量選擇

本文使用面板數(shù)據(jù)研究地方政府土地經(jīng)營(yíng)行為對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響，具體模型如下：

ISit= α + β1× Area_xy + β2 × Area_zpgit+ β3 × Price_xyit+ β4 × Price_zpgit + γX + ui + vt + εit

其中，i 代表地區(qū)，t 代表年份，IS 是被解釋變量，代表產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合指數(shù)，Area_xy、Area_zpg、Price_xy、Price_zpg 是核心解釋變量，分別代表協(xié)議出讓面積、招拍掛出讓面積、協(xié)議出讓價(jià)格、招拍掛出讓價(jià)格；X 是控制變量，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人力資本存量、人均道路面積、人口總量和財(cái)政收入，ui和vt分別表示不可觀測(cè)的個(gè)體效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)，εit是誤差項(xiàng)。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)以及《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等公開(kāi)途徑，包含2005-2016年中國(guó)284個(gè)地級(jí)市的3400多條數(shù)據(jù)樣本。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

表1 地方政府土地出讓行為對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響的實(shí)證分析

從出讓面積層面看，協(xié)議出讓面積的增加促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，抑制第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，總體上不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；招拍掛出讓面積的增加促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，抑制第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，總體上對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)有正向顯著影響。協(xié)議出讓面積對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合指數(shù)的回歸系數(shù)為-0.0009，在1%的水平下顯著為負(fù)，表明協(xié)議出讓的土地面積越多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合指數(shù)越小，即協(xié)議出讓面積抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化。從三次產(chǎn)業(yè)來(lái)看，協(xié)議出讓面積對(duì)第一產(chǎn)業(yè)占比沒(méi)有顯著影響，對(duì)第二產(chǎn)業(yè)占比有正向顯著影響，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)占比有負(fù)向顯著影響；表明協(xié)議出讓面積的增加，一方面促進(jìn)了第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面抑制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。地方政府傾向于以協(xié)議方式出讓土地來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，造成大量低水平的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩。同時(shí)，大量資源過(guò)度流向工業(yè)，擠占了服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間，延緩了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)步伐。招拍掛出讓面積對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合指數(shù)的回歸系數(shù)為0.0006，且在1%的水平下顯著為正，表明招拍掛出讓對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)有促進(jìn)作用。分產(chǎn)業(yè)來(lái)看，招拍掛出讓面積的增加對(duì)第一產(chǎn)業(yè)占比沒(méi)有顯著影響，對(duì)第二產(chǎn)業(yè)有正向顯著影響，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)有負(fù)向顯著影響。總體來(lái)看，招拍掛出讓面積增加促進(jìn)了第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，抵消了對(duì)第一、第三產(chǎn)業(yè)的抑制作用，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合指數(shù)有正向顯著影響，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

從出讓價(jià)格層面看，協(xié)議出讓價(jià)格的提高顯著地抑制了第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；招拍掛出讓價(jià)格的提高抑制了第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高了第三產(chǎn)業(yè)占比，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。協(xié)議出讓價(jià)格對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合指數(shù)的回歸系數(shù)為0.0001，在10%的水平下顯著為正，表明協(xié)議出讓價(jià)格的提高對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)有正向顯著影響。分產(chǎn)業(yè)來(lái)看，協(xié)議出讓價(jià)格的提高降低了第一、第二產(chǎn)業(yè)占比，提高了第三產(chǎn)業(yè)占比。協(xié)議出讓價(jià)格較低，容易吸引投資，已經(jīng)成為地方政府招商引資的重要法寶。一方面，當(dāng)協(xié)議出讓價(jià)格提高時(shí)，該地區(qū)對(duì)低附加值工業(yè)企業(yè)的吸引力便大幅下降，工業(yè)企業(yè)開(kāi)始向低成本地區(qū)轉(zhuǎn)移，撤離地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比大幅下降。另一方面，協(xié)議出讓價(jià)格上升，為高附加值的第三產(chǎn)業(yè)提供了更多發(fā)展空間。招拍掛出讓價(jià)格對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合指數(shù)的影響系數(shù)為0.0004，在1%的水平下顯著為正。分產(chǎn)業(yè)來(lái)看，招拍掛出讓價(jià)格上升降低了第一產(chǎn)業(yè)占比，原因可能在于招拍掛出讓提高了政府財(cái)政收入，導(dǎo)致地方政府大幅征收農(nóng)業(yè)用地，進(jìn)而降低了第一產(chǎn)業(yè)占比。招拍掛出讓價(jià)格對(duì)第二產(chǎn)業(yè)占比有負(fù)向顯著影響，原因在于地價(jià)上漲限制了第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，低附加值工業(yè)企業(yè)選擇轉(zhuǎn)移到低地價(jià)地區(qū)。招拍掛出讓價(jià)格的提升對(duì)第三產(chǎn)業(yè)有正向顯著影響，服務(wù)業(yè)附加值高，對(duì)土地價(jià)格的接受能力強(qiáng)，工業(yè)企業(yè)的搬離為服務(wù)業(yè)提供了更多的成長(zhǎng)空間。

五、結(jié)論與對(duì)策建議

本文利用中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)上公布的2005-2016年期間地方政府土地出讓數(shù)據(jù)，考察了地方政府土地出讓對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。研究表明:

(1)從出讓面積層面看，協(xié)議出讓土地面積的增加不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，招拍掛出讓土地面積的增加對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)有正向顯著影響；

(2)從出讓價(jià)格層面看，協(xié)議出讓價(jià)格上升顯著地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，招拍掛出讓價(jià)格的提高也有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

根據(jù)上述研究結(jié)果，本文提出幾條對(duì)策建議：

(1)中央政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)管，并且設(shè)置民眾舉報(bào)、暗訪調(diào)查等制度，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的土地出讓行為。地方政府要優(yōu)化土地資源的配置，引入高質(zhì)量的投資項(xiàng)目，而不是一味追求投資數(shù)量，避免粗獷式經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(2)地方政府愿意以這種“非市場(chǎng)化”形式出讓土地，有很大部分原因在于農(nóng)用地的低價(jià)補(bǔ)償征用制度；所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)完善土地市場(chǎng)化出讓制度，改革農(nóng)用地征用補(bǔ)償制度，讓農(nóng)民最直接的和土地使用權(quán)受讓者溝通，享受這一過(guò)程帶來(lái)的實(shí)際收益，而不是單純得到固定的補(bǔ)償，從根本上解決引資競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

(3)優(yōu)化地方官員考核方式和晉升機(jī)制，不單以GDP論成敗，綜合對(duì)環(huán)境治理、社會(huì)保障、教育醫(yī)療等等社會(huì)公共服務(wù)指標(biāo)的考核，從源頭上整治土地市場(chǎng)的亂象，改善地方政府以土地謀發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。