楊 惠

（安徽理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 淮南 232001）

我國當(dāng)前存在的煤炭塌陷區(qū)域較多，區(qū)域影響人口達(dá)到95萬人，這種塌陷對于水資源的破壞也是非常嚴(yán)重，每年超過10億噸水受到污染。塌陷區(qū)造成了河流斷絕，土地絕收，收入減少并且誘發(fā)山體滑坡等多種地質(zhì)災(zāi)害，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳畎踩斐闪藝?yán)重的威脅，同時也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大的破壞。對于塌陷區(qū)的修復(fù)已經(jīng)被提上日程，首先要對采煤區(qū)的安全情況進(jìn)行保護(hù)，其次應(yīng)當(dāng)對采煤區(qū)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)的相關(guān)操作，并且著重力量對于塌陷區(qū)的生態(tài)進(jìn)行恢復(fù)，在這方面加強(qiáng)研究，同時也進(jìn)行創(chuàng)新來讓生態(tài)恢復(fù)更加具有效率。

一、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)30年代，國外學(xué)者開始研究采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的理論。在研究的初級階段，學(xué)者們將研究的側(cè)重點(diǎn)放在了塌陷區(qū)土地的復(fù)墾方面，將重點(diǎn)放在了對土地原貌的分析上。關(guān)于這方面的法律體系的構(gòu)建，美德等國家作出了很好的示范?！秶噎h(huán)境政策法》是美國推行的最典型的相關(guān)法律措施體現(xiàn)，同時他們還針對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)建立了專門的法律法規(guī)SMCRA、CERCLA等，再有美國還在各州建立并實(shí)施了相關(guān)的環(huán)保細(xì)則；德國對礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)進(jìn)程也予以了有效的推進(jìn)，還推出了《聯(lián)邦采礦法》《礦山還原法》等法律法規(guī)和環(huán)保法律相匹配。

對于采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的研究，國內(nèi)學(xué)者的研究開始于20世紀(jì)80年代，1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》的出現(xiàn)標(biāo)志著我國對于采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)工作有了新的進(jìn)展，開始有法可依，體現(xiàn)規(guī)范化進(jìn)程。國內(nèi)學(xué)者研究理論的成熟階段是在20世紀(jì)90年代，除了對其復(fù)墾政策予以有效制定之外，對塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的定義與范圍予以了有效的界定，并且在研究的基礎(chǔ)上建立了生產(chǎn)力指數(shù)的修正模型等。關(guān)于采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)工作的相關(guān)指導(dǎo)，就我國當(dāng)前情況來看，其實(shí)施細(xì)則已呈現(xiàn)日趨完善性，并且在礦產(chǎn)資源開發(fā)和土地復(fù)墾等相關(guān)條文中有諸多這方面的法律法規(guī)的體現(xiàn)，其中最典型的包括《綠色礦業(yè)公約》《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和治理的綜合意見》，這些條例分別出臺于2009年、2011年、2012年和2016年。對上述條例進(jìn)行分析可知，我們目前最欠缺的是采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的專門制度體系。

二、安徽淮南采煤塌陷區(qū)現(xiàn)行生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀

采煤區(qū)的生態(tài)恢復(fù)包括恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，以及系統(tǒng)的相關(guān)功能，同時也要注重人和人以及人和自然之間的管理來對生態(tài)恢復(fù)效果進(jìn)行探究和發(fā)現(xiàn)。從2015年開始，淮南市動用了25億資金來對塌陷區(qū)的升態(tài)進(jìn)行恢復(fù)，探索出了多種塌陷區(qū)的恢復(fù)模式，研發(fā)出了很多的新技術(shù)用于恢復(fù)塌陷區(qū)，并取得了一定的效果。

“濕地公園”是一種對于塌陷地區(qū)恢復(fù)生態(tài)的模式，淮南市在塌陷區(qū)基礎(chǔ)之上建立了淮南西湖的建設(shè)工作，首先對塌陷區(qū)的土地進(jìn)行了修復(fù)，并且對當(dāng)?shù)丨h(huán)境和升態(tài)進(jìn)行了恢復(fù)和修正，然后對當(dāng)?shù)氐乃沫h(huán)境進(jìn)行了管理和修復(fù)，又對當(dāng)?shù)氐牡缆翻h(huán)境和植被環(huán)境進(jìn)行了管理和更新，讓塌陷區(qū)向濕地公園進(jìn)行轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變有利于水資源的保護(hù)和凈化，同時對于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)恢復(fù)、對生物和植物的恢復(fù)有很大的幫助。但是在實(shí)施的過程中有一些不足，首先資金不充足讓生態(tài)的回復(fù)受到了一定的阻力，同時缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，也缺乏對于塌陷區(qū)非常深入的了解以及研究，所以恢復(fù)的質(zhì)量和效率很難得到保證。

“水面漂移式光伏發(fā)電模式”是另外一種塌陷區(qū)改良的模式，在塌陷區(qū)的閑置的水面，綜合利用各種資源來建設(shè)相關(guān)的光伏發(fā)電站，在完工之后要加強(qiáng)對于后續(xù)資源的維護(hù)和更新，這種模式有很大的優(yōu)勢。首先，光伏發(fā)電的器材能夠避免陽關(guān)直接接觸水體，這種方式能夠抑制水生藻類的發(fā)育，有利于水生動物的發(fā)育，所以可以在光伏發(fā)電的同時發(fā)展?jié)O業(yè)。同時，水體能夠?yàn)楣夥l(fā)電器材降溫，來提升發(fā)電的效率，也減少相關(guān)二氧化硫?qū)τ诃h(huán)境和空氣的破壞。但是這種模式會受到一定的政策限制，首先塌陷區(qū)原本屬于耕地范圍，能否建設(shè)光伏發(fā)電機(jī)構(gòu)需要得到有關(guān)部門的批示。

廢棄礦山模式也是一種塌陷區(qū)的恢復(fù)模式，淮南的八公山地區(qū)項(xiàng)目的首要目標(biāo)就是圍繞開采所造成的煤礦礦山地質(zhì)破壞和環(huán)境污染進(jìn)行治理，同時對塌陷區(qū)進(jìn)行恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境的重建工作。這個模式具有很好的效果，對于環(huán)境的破壞減少了，降低了原有污染的危害程度。但這個模式存在的問題在于，管理上主體責(zé)任分配的不清晰，資金很難到位，讓治理工作進(jìn)行得非常緩慢，制度的不健全也讓整體效果非常緩慢，以及達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

三、采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)存在的主要問題

（一）責(zé)任主體不明確

對于塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的主體責(zé)任的確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)首先對相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確，然后落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)和個人身上。由于我國沒有對生態(tài)恢復(fù)建立明確的責(zé)任體系，也沒有相關(guān)的法律進(jìn)行保護(hù)和管理，所以對于生態(tài)區(qū)的發(fā)展是一種針對礦產(chǎn)資源的保護(hù)和回復(fù)。國家制定的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源編制規(guī)劃實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，主要從對礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)慕嵌冗M(jìn)行了規(guī)定，《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》對塌陷區(qū)土地復(fù)墾進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，安徽省制定的《安徽省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》《安徽省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案編制管理辦法》等，淮南市出臺的《淮南市采煤塌陷地治理?xiàng)l例》等相關(guān)的法律來保障生態(tài)的恢復(fù)。但是，這些法律在生態(tài)修復(fù)上的責(zé)任認(rèn)定不是很明確，同時也缺乏相關(guān)度認(rèn)證機(jī)制，還是采用原來很傳統(tǒng)的誰破壞誰治理的模式，既不利于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和發(fā)展，也不能讓問題得到很好的解決，生態(tài)恢復(fù)也沒有找到常規(guī)化的發(fā)展模式。

（二）資金不足且管理低效

資金情況對塌陷區(qū)的生態(tài)恢復(fù)至關(guān)重要。我國當(dāng)前的生態(tài)修復(fù)資金主要來源于財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，這種來源過于單一，讓生態(tài)恢復(fù)的工程很難維系，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政受到了非常大的壓力，同時也不能對資金長期進(jìn)行保證，讓生態(tài)恢復(fù)不能成為一個具有長期性的建設(shè)和工程。雖然相關(guān)的政策法案都對修復(fù)資金的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了限定，但是對于具體的使用情況沒有明確的監(jiān)督管理，讓生態(tài)恢復(fù)的進(jìn)程非常緩慢。

（三）各部門推行政策不協(xié)調(diào)

當(dāng)前我國缺少對于采煤區(qū)生態(tài)恢復(fù)的法律法規(guī)，有關(guān)生態(tài)修復(fù)的法律解釋權(quán)力還在地方手里，這種法律與行政相互制約的局面要盡快得到改善。加之相關(guān)的法律可能相互矛盾，不能形成合力來對生態(tài)建設(shè)提供幫助，應(yīng)當(dāng)由總體機(jī)構(gòu)對法律的設(shè)定進(jìn)行梳理和統(tǒng)一，讓各部門各個地區(qū)在政策推行時在工作中相互配合統(tǒng)一執(zhí)行。

（四）環(huán)評機(jī)構(gòu)執(zhí)行力度不夠

對采礦項(xiàng)目的破壞程度應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)的評估和判斷，并通過采礦項(xiàng)目的評價(jià)和評估，在煤炭開采前就做好預(yù)防措施。如果是對生態(tài)發(fā)展影響和破壞相當(dāng)嚴(yán)重的項(xiàng)目，要在早期就及時制止。但是在我國的管理體制中，存在一定的漏洞，讓整個的評估過程不嚴(yán)謹(jǐn)，行政機(jī)關(guān)的干涉也讓法律在執(zhí)行的過程中缺乏一定的效率。政府有時候追求經(jīng)濟(jì)增長，也會對可能造成的損失視而不見，評估的準(zhǔn)確性完全得不到保證，如果評估準(zhǔn)確性上不去的話，對后期的破壞就可能更加嚴(yán)重，后期的回復(fù)也就變得更加困難。所以，應(yīng)當(dāng)對評估功能進(jìn)行認(rèn)證，配置合理合法的機(jī)構(gòu)對破壞程度進(jìn)行認(rèn)證，加大懲罰力度，根據(jù)對環(huán)境的破壞程度對相關(guān)涉事企業(yè)進(jìn)行處罰，以降低生態(tài)破壞的可能性。

（五）公眾參與制度缺乏

公眾的參與能夠提高事件的關(guān)注度，也會促進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)來進(jìn)一步協(xié)調(diào)多方面的利益，從而減少社會上的摩擦。在實(shí)踐過程中，我國的法律沒有讓更多的民眾加入到監(jiān)督的過程中來，導(dǎo)致整體法律的執(zhí)行力得不到公眾的認(rèn)可。此外，大部分礦區(qū)的居民由于長期處于開采的環(huán)境中生活，同時也獲得了一定的經(jīng)濟(jì)收入，所以對生態(tài)破壞的事件很難有責(zé)任心來幫助政府進(jìn)行管理和監(jiān)督。加之沒有相關(guān)的法律對生態(tài)恢復(fù)進(jìn)行規(guī)定和監(jiān)督，所以國家應(yīng)該在輿論或者法律上鼓勵公眾一起參與到生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的隊(duì)伍之中。

四、我國采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)制度路徑創(chuàng)新

（一）制度的設(shè)計(jì)

1.明確生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體

對于生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是采礦企業(yè)，第二位責(zé)任順位是政府。這種責(zé)任確立方式是在采礦過程中按采礦資源的收益順序進(jìn)行確認(rèn)的，采礦企業(yè)的獲利是以破壞生態(tài)為前提，所以企業(yè)首當(dāng)其沖作為生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任主體，如果企業(yè)沒有很好地執(zhí)行生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任，那么政府應(yīng)當(dāng)及時對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行管理和懲罰。政府在對這些企業(yè)處罰的過程中也應(yīng)當(dāng)對后續(xù)事項(xiàng)進(jìn)行管理，設(shè)立相關(guān)的資金對廢棄礦山進(jìn)行修復(fù)，對造成的生態(tài)問題進(jìn)行恢復(fù)和維持，并對開采新的礦山做好一定的勘探和研究工作。如果存在較大的破壞可能，則一定要及時進(jìn)行制止，避免出現(xiàn)難以恢復(fù)的情況。責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府和相關(guān)企業(yè)共同承擔(dān)。

2.增強(qiáng)生態(tài)修復(fù)相關(guān)政策協(xié)調(diào)度

塌陷區(qū)的生態(tài)恢復(fù)工作非常復(fù)雜，涉及到多個方面、多個種類的工作，同時需要資金技術(shù)、人力、物力的相互支持投入，各個部門之間也需要積極配合、相互協(xié)作，避免在恢復(fù)工作中出現(xiàn)相互推諉或者任務(wù)執(zhí)行中的不協(xié)調(diào)。對應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)對相關(guān)工作進(jìn)行指導(dǎo)和建議，首先國家層面要對涉及生態(tài)恢復(fù)的法律進(jìn)行梳理和完善，各個地區(qū)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的法律規(guī)定來結(jié)合自身的生態(tài)特點(diǎn)，設(shè)立相關(guān)的政策法律，來保證生態(tài)恢復(fù)的作用和效率。土地復(fù)墾是生態(tài)恢復(fù)的重中之重，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相關(guān)的保護(hù)政策和恢復(fù)政策，并且制定合適的風(fēng)險(xiǎn)管理制度對恢復(fù)過程進(jìn)行監(jiān)督和管理。

（二）制度的執(zhí)行

1.確保資金到位

資金的充足情況是生態(tài)修復(fù)的重中之重，充足的資金能夠保證生態(tài)恢復(fù)周期穩(wěn)定的同時保證對于生態(tài)的修復(fù)質(zhì)量，對資金的合理運(yùn)用也是保證資金使用效率的一大關(guān)鍵。可以設(shè)立相關(guān)的專門資金，政府和社會方面也要對資金的積攢進(jìn)行貢獻(xiàn)。為了生態(tài)修復(fù)設(shè)立專門的資金，有助于補(bǔ)充生態(tài)恢復(fù)過程中消耗的大部分資金。生態(tài)修復(fù)過程可以鼓勵社會或者個人來進(jìn)行礦區(qū)的修復(fù)，另外還有需要補(bǔ)充一些資金，比如對開采過程中搬遷的人們要進(jìn)行補(bǔ)償，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)起這方面的責(zé)任。補(bǔ)償金的水平應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)情況，及對其生活的影響程度，以及企業(yè)對于當(dāng)?shù)丨h(huán)境的迫害程度和治理難度來確定。賠償金是企業(yè)在開采過程中對人民財(cái)產(chǎn)造成的損失以及生態(tài)破壞所造成的損失，對于這部分賠償金的數(shù)量，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)與居民協(xié)調(diào)來確定。如果協(xié)調(diào)出現(xiàn)問題，政府應(yīng)當(dāng)及時介入，以避免事態(tài)擴(kuò)大，同時對于資金的控制和管理，政府也應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行很好的管理和監(jiān)督。

2.完善環(huán)境管理制度

將整個管理的過程分配為前、中、后三期分階段進(jìn)行管理，這樣有助于提升在開采過程中以及生態(tài)恢復(fù)中的整體流程控制，有助于生態(tài)恢復(fù)。各個地區(qū)應(yīng)當(dāng)成立專門的部門，也應(yīng)當(dāng)對公司的開采情況進(jìn)行監(jiān)督和管理。政府也應(yīng)當(dāng)對相關(guān)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行管理和監(jiān)督，在開采前應(yīng)當(dāng)由專家對開采情況進(jìn)行仔細(xì)的評估。主要評估對于生態(tài)的破壞程度以及恢復(fù)的難度，包括對于植被生物的影響，收集相應(yīng)的樣本，以便在之后的恢復(fù)中使用，同時對開采過程也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的引導(dǎo)和配合，對相關(guān)過程制定一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并且嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)和管理。管理部門還應(yīng)當(dāng)以企業(yè)對于環(huán)境保護(hù)的績效來對企業(yè)作出評價(jià)。對于破壞較為嚴(yán)重的企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取一定的處罰措施，進(jìn)一步提升企業(yè)對于生態(tài)保護(hù)的重視程度。

（三）制度的監(jiān)管

1.健全生態(tài)修復(fù)評價(jià)制度

生態(tài)恢復(fù)需要相關(guān)的政策進(jìn)行支持，對生態(tài)修復(fù)的過程加以推進(jìn)有助于塌陷區(qū)的生態(tài)進(jìn)步，也對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要的意義，我國當(dāng)前對于環(huán)境的保護(hù)力度不夠，不能非?？捎^地來對采煤地區(qū)的情況進(jìn)行評估，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在一下的幾個方面進(jìn)行改善：首先，應(yīng)當(dāng)對評價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和獨(dú)立性進(jìn)行確認(rèn)和保證。在工作中，要保證評估的準(zhǔn)確性和獨(dú)立性，防止政府對評估情況的干預(yù)，增加工作的透明程度，防止工作人員出現(xiàn)徇私枉法的行為。其次，對于評價(jià)流程應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步地完善和細(xì)化。評價(jià)機(jī)構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)對于開采的項(xiàng)目進(jìn)行分析和考察，開采前要做好評估工作，保證生態(tài)破壞在可以控制的范圍內(nèi)，客觀評價(jià)生態(tài)恢復(fù)的可能性，若生態(tài)難以恢復(fù)要及時上報(bào)，政府也要迅速作出反應(yīng)，提供一定的解決方案防止生態(tài)被破壞，對于評估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)確性要及時進(jìn)行評估和監(jiān)督。最后，要對修復(fù)過程中的責(zé)任進(jìn)行明確和落實(shí)，對不履行職責(zé)的企業(yè)或者個人嚴(yán)厲處罰，保證生態(tài)恢復(fù)的效率和力度。

2.完善生態(tài)修復(fù)公眾參與制度

讓公眾更多地參與到生態(tài)恢復(fù)的過程中來，讓公眾發(fā)揮監(jiān)督作用，這對于加強(qiáng)對塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)以及后續(xù)保護(hù)有著非常重要的意義。我國在相關(guān)法律中也規(guī)定公眾參與監(jiān)督的義務(wù)，但是當(dāng)前這種號召的作用性并不是十分明顯，所以本文提出一些建議來提升公眾的參與程度。首先，要對公眾參與的監(jiān)督權(quán)力加以深化和宣傳，給予公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)力，號召公民們加入到生態(tài)恢復(fù)的建設(shè)中來；其次，對于公眾的參與情況要盡心保護(hù)，同時要設(shè)立相關(guān)的體制對進(jìn)程加以維護(hù)和更新，確保公民們參與到實(shí)際的工作中來，而不是僅僅做做樣子；最后，要從思想上提升公眾對于知情權(quán)的認(rèn)可和向往，充分利用宣傳手段，通過多種宣傳渠道，對居民進(jìn)行教育，通過開展培訓(xùn)班等方式教育居民提升法律意識，提升自身的監(jiān)督權(quán)力，也提高法律觀念。