汪家焰，錢再見

(南京師范大學(xué)1.公共管理學(xué)院；2.地方政府治理創(chuàng)新研究中心，江蘇 南京210023)

全球化進(jìn)程的縱深發(fā)展在推動世界經(jīng)濟(jì)與政治進(jìn)步的同時，也帶來了各種全球性問題和全球性風(fēng)險。這些問題與風(fēng)險困擾著世界各個國家和地區(qū)的發(fā)展，使得全球治理面臨著諸多挑戰(zhàn)。近些年來，隨著國與國之間的交往日益增多，國際事務(wù)和國內(nèi)事務(wù)的邊界不斷受到挑戰(zhàn)，諸如全球金融危機(jī)、恐怖主義、互聯(lián)網(wǎng)安全、環(huán)境污染、氣候變暖等全球性公共問題日益突出，沒有一個國家可以置身事外。從全球治理的角度來說，全球公共問題的解決過程就是一個制定和實施相應(yīng)全球公共政策的過程。在現(xiàn)代民主社會，公共政策是一個民主的決策過程，全球公共政策亦應(yīng)如此。正如“全球公共政策”概念的倡導(dǎo)者之一沃爾夫?qū)べ嚹峥?Wolfgang H.Reinicke)所說：“從質(zhì)量方面來看，全球公共政策需要在國家之間建立一種新的合作形式。成功的全球公共政策，不僅需要各參與其中的主體在既定的國內(nèi)主權(quán)基礎(chǔ)上展現(xiàn)出合作的意愿，而且還需要他們在實踐中承認(rèn)并接受其他國家關(guān)于集體利益的觀念以及對公共物品的定義?！盵1]85-86習(xí)近平在十九大報告中發(fā)出構(gòu)建人類命運共同體的時代呼吁，并指出：“中國秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導(dǎo)國際關(guān)系民主化……中國將繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國智慧和力量?！盵2]60構(gòu)建人類命運共同體理念的提出，無疑為促進(jìn)全球公共政策提供了一種新的方案，就是以協(xié)商民主促進(jìn)全球公共政策民主化和全球善治的實現(xiàn)。本文正是在這一背景下對全球公共政策的協(xié)商民主邏輯及其實現(xiàn)路徑進(jìn)行的一項初步探索。

1 全球治理中的全球公共政策邏輯：協(xié)商民主的視角

自冷戰(zhàn)結(jié)束以后，多極化世界格局逐漸形成，在高度復(fù)雜性和不確定性的治理環(huán)境下，靠某一個或幾個國家解決全球性問題的時代已難以奏效，而是需要全球各個國家共同參與、相互合作。隨著全球化進(jìn)程的不斷深入和世界政治經(jīng)濟(jì)格局的深刻變革，全球治理理論興起。全球治理是“國際體系中以主權(quán)國家為核心的各個行為體的共同合作，通過正式的制度和非正式的安排，協(xié)調(diào)各自利益和政策，以應(yīng)對全球化時代人類社會所面對的各種跨國和國際挑戰(zhàn)，并支持各個國家實現(xiàn)國家治理水平提升的活動”[3]。治理強(qiáng)調(diào)的是多元治理主體的協(xié)作[4]，全球治理理論的核心內(nèi)涵體現(xiàn)的是全球共治，而非強(qiáng)國主導(dǎo)的霸權(quán)政治，集中體現(xiàn)為“平等、民主、合作、責(zé)任和規(guī)則”等五個關(guān)鍵詞[5]。因此，從民主的邏輯上我們可以推斷出，與全球治理相適應(yīng)的民主機(jī)制應(yīng)當(dāng)是協(xié)商民主。協(xié)商民主被認(rèn)為是一種“人民通過廣泛參與、信息共享和公開討論的途徑行使權(quán)力并達(dá)成共識的公共決策方式、公共組織形態(tài)和公共治理形式”[6]。戴維·米勒(David Miller)也認(rèn)為：“當(dāng)決策是通過公開討論過程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的?！盵7]201由此可見，協(xié)商民主倡導(dǎo)的理念與全球治理的核心內(nèi)涵是一致的。盡管說以協(xié)商民主來推進(jìn)全球治理還未在全球舞臺上發(fā)展成熟，但應(yīng)是作為全球各國共同努力的目標(biāo)。

以聯(lián)合國等國際性組織為基礎(chǔ)的全球治理機(jī)制得到了一定的發(fā)展，并促進(jìn)了各主權(quán)國家在解決全球共同問題時逐漸由以國家利益為核心的對抗路線走向以民主協(xié)商、談判為核心的合作治理。中國也積極參與全球治理，并一直以負(fù)責(zé)任的大國形象秉承和平共處、構(gòu)建和諧世界的理念積極參與全球治理，從推動金磚國家、上海合作組織、“一帶一路”倡議等區(qū)域性合作框架，到提出構(gòu)建人類命運共同體的全球治理理念，中國政府在全球治理的協(xié)商民主實踐中發(fā)揮了重要的作用。從實踐來看，全球治理往往都是通過制定和實施相應(yīng)的全球公共政策來實現(xiàn)的。全球公共政策是指各個主權(quán)國家、國際非政府組織等治理主體為了解決關(guān)乎全球公共利益的公共問題，在全球范圍內(nèi)制定和實施的公共政策，它具有全球公共性、正義性、普遍約束力等特征。與國內(nèi)公共政策相比較，全球公共政策過程超越了主權(quán)國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)，主權(quán)國家不再是公共政策過程中的唯一權(quán)力主體，而是作為全球公共政策網(wǎng)絡(luò)中的一個行為主體參與全球公共政策的過程。因此，要使全球公共政策建立在民主而非霸權(quán)的基礎(chǔ)之上，就需要各個行為主體平等參與、協(xié)商決策、達(dá)成共識和共同分擔(dān)全球公共政策責(zé)任。由此可見，協(xié)商民主與全球治理、全球公共政策具有緊密的邏輯關(guān)聯(lián)：協(xié)商民主是全球治理的應(yīng)然方式，而全球治理則是通過具體的全球公共政策來實現(xiàn)的，因而構(gòu)建民主協(xié)商的全球公共政策模式就成為實現(xiàn)全球治理民主化和全球善治的應(yīng)然邏輯。具體而言，這一邏輯體現(xiàn)在以下三個方面。

1.1 維護(hù)全球治理中主權(quán)國家平等性的內(nèi)在要求

在國際關(guān)系中，堅持主權(quán)國家相互平等是首要原則。對于全球治理來說，主權(quán)國家無論大與小、強(qiáng)與弱，其參與全球治理的平等權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫角袑嵉谋Ｕ?。換而言之，任何一個國家都有參與全球治理過程并理性表達(dá)自身利益訴求的平等權(quán)利，而不是弱國只能淪為強(qiáng)國獨奏的聽眾。全球智囊組織羅馬俱樂部的創(chuàng)始人奧銳里歐·貝恰(Aurelio Peccei)指出：“從長遠(yuǎn)來看，作為富裕的國家，要認(rèn)識到這個狹小的地球不是他們隨意地相互爭奪，打敗別國，或者依仗強(qiáng)大，使弱小國家服從，從而使自己獲得利益的場所，而是我們大家分開而又共同居住的地方，是大家互相依存的地方，是共同富裕或貧窮的地方……那種企圖分割世界，使其變成狹隘的民族國家的大雜燴的想法和做法，只會阻礙我們很好地利用地球，擴(kuò)大現(xiàn)代人日常的惡行所帶來的惡果?！盵8]62-63如果不能有效解決各國在全球治理過程中話語權(quán)力不平等的現(xiàn)象，全球治理會淪為少數(shù)幾個強(qiáng)權(quán)國家利用全球舞臺追求自身利益的工具。

從全球公共政策過程來說，構(gòu)建一種協(xié)商式的全球公共政策模式正是維護(hù)全球治理中主權(quán)國家平等性的內(nèi)在要求。艾麗斯·馬瑞恩·楊(Iris Marion Young)認(rèn)為，協(xié)商民主包括四個要素：一是“包容性”，所有受到影響的公民都應(yīng)當(dāng)被包括在討論與決策過程中;二是“政治平等性”，所有受到影響的公民都享有平等的權(quán)利和有效的機(jī)會來表達(dá)他們的利益和想法;三是“合理性”，參與者要有開放的胸懷和認(rèn)真傾聽的態(tài)度，愿意在深思熟慮后改變個人不合理的偏好;四是“公開性”，參與者應(yīng)當(dāng)以他人可以理解和接受的方式公開說明自己的利益和偏好[9]23-25。在全球治理場域中，協(xié)商民主的這四個要素同樣適用，參與全球治理的各個主權(quán)國家只有在平等參與到全球公共政策的公開協(xié)商討論中，才有可能合理表達(dá)自己的政策訴求和利益偏好，并以相互包容的心態(tài)去傾聽他國的利益和想法。通過這一充分協(xié)商討論而制定出的全球公共政策，才能體現(xiàn)出各個主權(quán)國家在全球治理中的參與效能感，相互之間的主權(quán)平等性方能得到有效的保障。

1.2 化解全球治理中全球負(fù)外部性的有效方式

全球公共問題的不斷涌現(xiàn)是全球化進(jìn)程中各主權(quán)國家之間相互依賴程度日益加深的結(jié)果，因此，這些問題具有全球公共性，需要世界各國共同面對、共同解決。正如聯(lián)合國前秘書長科菲·安南所說：“全球化和相互依賴促使我們?nèi)ブ匦滤伎嘉覀冊撊绾喂芾砦覀兊墓餐顒雍凸蚕砝?，因為我們今天面對的許多挑戰(zhàn)超越了任何一個國家可以獨自解決的地步。在國家的層面，我們必須更好地治理;在國際的層面，我們必須學(xué)會一起更好地治理。有效的國家對兩種任務(wù)而言都是必不可少的。”[10]8-17從全球治理的角度來講，全球公共性來源于公共問題的“全球外部性”特征。伊安·戈丁(Ian Goldin)認(rèn)為，全球“相互依賴的水平已經(jīng)倍增，源自高速推進(jìn)的全球化的外部性或溢出效應(yīng)也在倍增”[11]6。就性質(zhì)而言，外部性存在正外部性和負(fù)外部性之分，前者是指對他人造成某種有利影響，后者則是指對他人造成不利影響而又不用承擔(dān)賠償。如果一國的行為對他國或地區(qū)帶來益處或損失而沒有因此獲得報酬或承擔(dān)賠償，就是全球外部性的體現(xiàn)。然而，在實踐中大多數(shù)全球公共問題都具有負(fù)外部性。由于這種負(fù)外部性超越了主權(quán)國家的邊界，而在國際層面上又不存在超越主權(quán)國家的世界性政府，傳統(tǒng)政府框架下靠行政與法律手段化解全球外部性的決策機(jī)制在全球?qū)哟紊想y以奏效。

為應(yīng)對全球公共問題而制定相應(yīng)的全球公共政策時，世界各個國家存在著不同的利益訴求、價值觀念和政策主張，因而容易存在分歧與沖突。在以和平與發(fā)展為時代主題的全球化時代，為了達(dá)成符合全球公共利益的全球公共政策，就要求各個主權(quán)國家行動者進(jìn)行協(xié)商合作、共同討論解決問題的方案。協(xié)商民主通過理性平等的協(xié)商討論、審慎思考，能夠包容他者與自己不同的政策主張，甚至改變自己不合理的政策偏好，降低對他國造成的負(fù)外部性。弗蘭克·費希爾(Frank Fischer)指出：“一個政策論點是否有效，取決于在相關(guān)的參與者之間進(jìn)行開誠布公的意見交流時，是否能夠抵擋得住最廣泛的反對和批判。有效的政策主張一定來自于七嘴八舌爭論不休最終達(dá)成共識的辯論過程?！盵12]226從這個角度來說，構(gòu)建協(xié)商式的全球公共政策模式是化解全球治理中負(fù)外部性的有效方式，它可以使全球各主權(quán)國家在制定全球公共政策的過程相互坦誠地進(jìn)行充分交流與理性辯論，最大程度地達(dá)成共識，制定符合全球公共利益的全球公共政策，從而有效解決全球公共問題。

1.3 克服全球治理中票決民主機(jī)制缺陷的必要補(bǔ)充

從民主的實現(xiàn)形式來說，有票決民主和協(xié)商民主的區(qū)別。實際上，對于現(xiàn)代民主實踐來說，這兩種民主形式都是不可或缺的，它們各自并不能成為獨立而完整的決策過程，只有兩者有機(jī)結(jié)合，才能真正實現(xiàn)決策民主化。在公共政策過程中，由于利益訴求的多元化，意見分歧是客觀存在的，協(xié)商也不可能達(dá)成完全一致，最終決策方案的選擇還需要通過票決民主來實現(xiàn)，否則只能議而不決。所以，協(xié)商論者埃爾斯特(Jon Elster)認(rèn)為“協(xié)商絕對不可能是達(dá)成集體決策的唯一程序，它總是需要投票或討價還價或兩者一起作為補(bǔ)充”[13]80。但是，這并不意味著協(xié)商民主不重要，缺乏充分協(xié)商討論的票決民主很容易成為世界體系中不平等的根源。

在當(dāng)前的全球治理體系中，票決民主依然是發(fā)揮重要作用的一種民主形式，尤其是聯(lián)合國中常任理事國的“一票否決制”常常成為大國之間利益博弈的工具。作為全球公共利益承載者的全球公共政策，更加需要通過協(xié)商民主與票決民主的相互結(jié)合才能及時有效地解決全球公共問題。但是，國家的實力強(qiáng)弱往往意味著其在票決中的實際影響力大小，主權(quán)國家之間的實力不均衡也就給票決民主在全球公共政策過程中占主導(dǎo)地位提供了可能，這也是當(dāng)前全球治理過程中利益博弈的現(xiàn)實寫照。因此，在全球治理中引入?yún)f(xié)商民主的機(jī)制，通過構(gòu)建協(xié)商式的全球公共政策模式可以使各參與方在決策之前進(jìn)行充分的協(xié)商辯論，各自的利益都得到合理的表達(dá)，并在協(xié)商討論中實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換和理性說服。以此克服全球治理中票決民主機(jī)制的缺陷，提升全球公共政策的合法性和有效性。

2 協(xié)商民主促進(jìn)全球公共政策的功能及其限度

如上所述，全球治理的協(xié)商民主模式強(qiáng)調(diào)各參與治理的行為主體通過理性平等的對話來共同商討解決全球問題的方案，從而實現(xiàn)多方合作共治。就全球公共政策過程而言，這一治理模式具有維護(hù)全球公共政策的正義性、提升全球公共政策制定的效率、增強(qiáng)全球公共政策的約束力等積極功能，進(jìn)而促進(jìn)全球公共政策公共性的本質(zhì)屬性和全球公共利益的實現(xiàn)。然而，由于主權(quán)國家在當(dāng)前的全球治理體系中仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，全球公共政策過程中的協(xié)商民主運行還面臨著諸多挑戰(zhàn)與困境。

2.1 維護(hù)全球公共政策的正義性

作為對社會價值的權(quán)威性分配，公共政策在倫理向度上以正義性為價值導(dǎo)向。公共政策的正義性是達(dá)成政策共識、實現(xiàn)公共利益的基本前提，全球公共政策亦是如此。公共政策的正義性是指有效消解政策負(fù)外部性的一種政策狀態(tài)，是在政策實踐中對政策的負(fù)外部性進(jìn)行有效避免和治理的一種政策結(jié)果。具體而言，政策正義需要滿足兩個條件，即在既定的政策條件下根據(jù)政策的規(guī)定，如果一個主體既不會因為他的行為而對他人的利益產(chǎn)生不利影響，也不會因為不能獲得他應(yīng)得的行為收益而蒙受損失，那么這項政策就是正義的。在這里，兩個條件是嚴(yán)格限定并且同時滿足的，缺少一個就不能構(gòu)成政策正義[14]。正義有程序正義和結(jié)果正義之分，就公共政策而言，由于決策主體的有限理性，制定一個判定決策結(jié)果正義的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實的，因此公共政策的正義性還需要通過程序正義來維護(hù)。公共政策的程序正義是指在公共政策議程設(shè)置、制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評價與終止的全過程中，按照法定的順序、方式與步驟做出政策選擇，以最有效的方式實現(xiàn)公共利益，并充分保障公民民主權(quán)利的制度性選擇與行動秩序的總和。對全球公共政策來說，其正義性體現(xiàn)在全球治理體系中的各主權(quán)國家依照全球秩序中的國際法、國際公約等國際法律規(guī)章，平等地參與全球公共政策過程，共同制定有利于各國利益的全球公共政策，消解全球外部性，最大限度地實現(xiàn)全球公共利益。協(xié)商民主的一個基本要素和基礎(chǔ)性條件就是強(qiáng)調(diào)參與協(xié)商的各主體擁有平等的話語權(quán)力，并明確要求協(xié)商過程中的話語權(quán)力以公共利益為導(dǎo)向，協(xié)商參與主體在平等、理性、公開的討論中，超越權(quán)力的自利性傾向，實現(xiàn)公共政策的正義性目標(biāo)。正如菲利普·N.佩蒂特(Philip Noel Pettit)指出的，“任何民主的做事方式，都應(yīng)該是包容性的、理性判斷的和對話的……它必須是開放的，是指每個人都可以聽到，必須是非強(qiáng)制性的，是指人們不必?fù)?dān)心說出自己的想法;它必須近似于哈貝馬斯所強(qiáng)調(diào)的理想的言論條件”[15]。

在全球公共政策的制定過程中，通過引入?yún)f(xié)商民主的決策方式，有助于優(yōu)化全球治理的決策過程。這可以為各個全球治理主體提供一個平等協(xié)商的有效平臺，促進(jìn)作為治理主體的各主權(quán)國家平等參與全球公共事務(wù)的協(xié)商，表達(dá)各自的利益訴求。同時，治理主體以“他者的身份”聽取其他國家的意見，實現(xiàn)政策偏好轉(zhuǎn)換，就某一問題逐漸達(dá)成共識，將其納入全球決策議程，最終制定出符合正義性的全球公共政策，有效應(yīng)對全球公共問題。然而，在當(dāng)前的全球治理體系中，主權(quán)國家依然是占主導(dǎo)地位的治理主體，由于發(fā)展水平的地區(qū)差異，各個主權(quán)國家之間的實力是不均衡的，導(dǎo)致他們話語權(quán)力的不平等。當(dāng)今的全球治理體系仍然是工業(yè)化進(jìn)程中塑造起來的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，這無疑是協(xié)商民主在促進(jìn)全球公共政策正義性進(jìn)程中必須克服的一道障礙。

2.2 提升全球公共政策制定效率

根據(jù)公共政策系統(tǒng)理論，信息系統(tǒng)是公共政策系統(tǒng)中的一個基礎(chǔ)性子系統(tǒng)。從某種意義上來說，公共政策過程就是信息的獲取、加工、傳遞、流動、轉(zhuǎn)換與利用的過程。尤其是在信息化時代，決策效率需要充足的決策信息作為保證，因此，信息系統(tǒng)的運行影響著整個公共政策過程的運行效果甚至直接影響一項公共政策的成敗。在全球公共政策的制定環(huán)節(jié)中，需要各個參與主體共享決策信息，相互了解對方的“底牌”才能有效制定符合各國共同利益的公共政策。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體之間的信息共享，可以為決策提供充分的信息資源。艾米·古特曼(Amy Gutmann)和丹尼斯·湯普森(Dennis Thompson)指出：“公開是協(xié)商的核心，只有在協(xié)商過程切切實實地公開的前提下，才能保證民主的責(zé)任。在理想型的協(xié)商模式下，公民之間是相互負(fù)責(zé)的，而協(xié)商的公開性則要求協(xié)商過程的參與者負(fù)有說明其提出某項立法或政策動議的道德合理性的責(zé)任與義務(wù)?！盵16]3-7在全球公共政策制定中，各主權(quán)國家通過公開透明的協(xié)商討論，擺明自己支持或反對某項政策方案的理由或建議，使得這些與協(xié)商相關(guān)的決策信息可以為各參與主體公開獲取，從而增進(jìn)相互之間的了解和知情度，并有效地促進(jìn)政策偏好的轉(zhuǎn)變，逐漸達(dá)成政策共識，推進(jìn)全球公共政策的制定。

然而，在參與全球協(xié)商時由于各主權(quán)國家的國家利益與全球利益之間存在一定的張力關(guān)系，完全的信息公開是比較困難的。在全球公共政策制定環(huán)節(jié)中呈現(xiàn)的是一個典型的“黑箱狀態(tài)”。與國家內(nèi)部治理不同的是，全球治理中不同主權(quán)國家之間的協(xié)商不僅關(guān)乎基于全球共同利益的相互妥協(xié)與合作，還關(guān)乎國家之間因利益分歧而存在的權(quán)力較量與競爭。對于主權(quán)國家來說，掌握信息的多少就意味著參與協(xié)商過程時話語權(quán)力的大小，亦即對協(xié)商決策過程的影響力和控制力的大小。約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)指出：“民主過程中的實質(zhì)性參與，要求參與者必須獲知充分的相關(guān)信息，而保密則減少了公眾可獲得信息的質(zhì)與量，使公眾參與陷入步履蹣跚的困境。”[17]115-156在全球公共政策協(xié)商的場域中，主權(quán)國家之間實力的強(qiáng)弱差異決定了協(xié)商過程中的信息不對稱。一些西方強(qiáng)國為了維護(hù)自己國家的利益，在針對不利于自己國家利益而又不愿意做出讓步的時候，就會打著保護(hù)國家信息安全或國家機(jī)密的理由，選擇隱瞞自己的政策偏好，阻礙政策共識的達(dá)成，從而使原來不合乎全球正義的政策得以維持，背離了全球公共利益。這既不利于全球公共政策的有效制定，也不利于全球公共問題的及時解決。

2.3 增強(qiáng)全球公共政策的權(quán)威性和約束力

政策制定以后的關(guān)鍵是政策執(zhí)行，即將政策文本轉(zhuǎn)化為政策行動，解決實際的問題。對全球公共政策來說，經(jīng)各個國家協(xié)商討論達(dá)成政策共識以后，最重要的就是各個國家采取一致的集體行動，將政策落實下去，解決全球公共問題。全球公共政策要得到各國政府的有效執(zhí)行，需要有較強(qiáng)的權(quán)威性和約束力。馬克·沃倫(Mark E.Warren)認(rèn)為：“權(quán)威與協(xié)商民主之間存在一種必要而共生的關(guān)系，它可以促進(jìn)健康的協(xié)商式?jīng)Q策?！盵18]換言之，在全球治理中，協(xié)商民主是一種有效的民主決策方式，而政治權(quán)威則有助于協(xié)商民主決策的順利實施，二者相互促進(jìn)。協(xié)商民主鼓勵多元主體參與決策協(xié)商，吸收來自多方的智慧，促進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化。各主權(quán)國家在就全球公共政策進(jìn)行充分協(xié)商的過程中，經(jīng)過理性的辯論和說服，分歧逐漸縮小，共識逐漸形成，由此制定出的全球公共政策符合各國共同利益的政策，自然會得到各國的普遍認(rèn)同，因而具有較強(qiáng)的權(quán)威性，對各國都具有普遍約束力。

然而，由于在全球治理場域中缺乏“世界性政府”這樣的權(quán)威主體，不像國內(nèi)政策執(zhí)行中有一個政府的權(quán)威進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)制。在全球意識尚未形成的情況下，主權(quán)國家之間的競爭狀態(tài)會向全球治理領(lǐng)域延伸，將全球治理當(dāng)作維護(hù)本國利益的博弈場，而全球公共政策正是他們競爭博弈的工具。由此，即便是當(dāng)各國就全球公共問題應(yīng)對達(dá)成共識并制定相應(yīng)政策后，常常會在具體的執(zhí)行細(xì)則和沖突解決方案上發(fā)生分歧，靠協(xié)商形成的約束力很難對所有國家起作用。缺乏全球性權(quán)威主體的規(guī)制，全球公共政策的普遍約束力必然會被削弱，尤其是對那些霸權(quán)觀念依然很強(qiáng)的西方發(fā)達(dá)國家來說，靠自我約束來嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)商制定的全球公共政策幾乎不可能。

3 優(yōu)化全球公共政策過程的協(xié)商民主路徑

當(dāng)前，面對全球治理體系中的諸多挑戰(zhàn)，化解全球負(fù)外部性，解決全球公共問題簡單來說有兩個方法：要么阻止全球化進(jìn)程，使全球問題回歸國家內(nèi)部問題;要么以開放包容的心態(tài)相互合作，共同協(xié)商解決。人類文明的進(jìn)程顯然不會也不能走閉關(guān)鎖國的歷史退路，各國應(yīng)共同面向未來，秉持人類命運共同體的全球治理理念，改變現(xiàn)有全球治理體系中的不合理因素。為全球公共政策過程中協(xié)商民主的有效運行創(chuàng)建有利條件，使之成為一種可行的全球決策模式，從而促進(jìn)全球公共問題的有效解決，實現(xiàn)全球公共利益，增進(jìn)全球福祉。

3.1 構(gòu)建全球公共政策議程設(shè)置的協(xié)商機(jī)制，消解協(xié)商主體話語權(quán)力的不平等性

公共政策過程的民主化不僅僅是在決策制定時有民主，更重要的是在議程設(shè)置環(huán)節(jié)實現(xiàn)民主。政策議程設(shè)置是指社會問題被認(rèn)定為政策問題，并被納入決策機(jī)構(gòu)的議事日程或行動計劃的過程。在復(fù)雜性社會背景下，面對紛繁復(fù)雜的全球治理難題，每個決策者的注意力總是有限的，只能同時關(guān)注有限的政策議題并做出決策。正如托馬斯·R.戴伊(Thomas R.Dye)所言：“決定哪些問題成為政策問題，甚至比決定這些問題的解決辦法更為重要?！盵19]28對全球公共政策議程設(shè)置來說，沒有平等參與協(xié)商的話語權(quán)力，全球公共政策的共識便無法達(dá)成。例如，全球氣候變暖是一個已經(jīng)被科學(xué)證明的事實，但由于西方一些發(fā)達(dá)國家為維護(hù)自身的利益，刻意認(rèn)為全球變暖不是一個全球問題。從1972年第一次國際環(huán)保大會公布的《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》，到1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，再到1997年的《京都議定書》和2009年的《哥本哈根協(xié)議》，各個國家之間經(jīng)歷了長達(dá)30多年的談判與協(xié)商，仍然對采取什么樣的政策方案來應(yīng)對存在較大的分歧。因此，在主權(quán)國家仍然占主導(dǎo)地位的全球治理體系中，首先需要構(gòu)建全球公共政策議程設(shè)置的協(xié)商民主機(jī)制，消解協(xié)商主體話語權(quán)力的不平等性，在協(xié)商討論中把全球各國共同關(guān)心的問題及時納入全球決策議程。在這里，羅爾斯提出的正義原則對構(gòu)建平等的全球公共政策議程設(shè)置的民主協(xié)商機(jī)制不無啟發(fā)。

一方面，根據(jù)機(jī)會公正平等原則，構(gòu)建平等的全球公共政策議程設(shè)置話語表達(dá)機(jī)制。無論國家的強(qiáng)與弱、富與窮、大與小，賦予參與全球治理的各個主權(quán)國家平等參與全球公共政策協(xié)商過程的話語權(quán)力。在國家間實力存在客觀差別的情況下，盡管不可能確保各個國家在全球治理中發(fā)揮同等作用，但他們在全球公共政策過程中平等的發(fā)言權(quán)則應(yīng)予以保障。在全球公共政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，任何事關(guān)全球公共利益的問題無論由誰提出，都應(yīng)該被納入全球協(xié)商的程序中。尤其是西方一些發(fā)達(dá)國家應(yīng)摒棄霸權(quán)政治的行動邏輯，以人類命運共同體的理念看待各個國家在聯(lián)合國的合法平等地位，認(rèn)真傾聽并尊重他們的聲音。同時，廣大發(fā)展中國家可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展的共同利益聯(lián)合起來，以區(qū)域性組織的形式增強(qiáng)自己在全球舞臺上發(fā)聲的力度，從而使那些具有全球負(fù)外部性的全球和區(qū)域性公共問題及時納入全球決策議程并得以解決。

另一方面，根據(jù)差別原則，構(gòu)建弱國在全球公共政策議程設(shè)置中的協(xié)商能力提升機(jī)制。國家實力的強(qiáng)弱必然決定著他們在全球公共政策議程設(shè)置過程中發(fā)聲的力度是有限的。一些大國強(qiáng)國應(yīng)該本著全球正義的道義責(zé)任感，在全球治理中承擔(dān)起大國責(zé)任，對那些落后欠發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)提供支持與援助，幫助他們提升參與全球公共政策議程協(xié)商的能力。只有當(dāng)這些國家有效解決好國內(nèi)基本的發(fā)展問題，他們才有信心和能力參與全球治理的協(xié)商過程，在全球舞臺上表達(dá)自己的利益訴求，從而為全球公共政策的正義性貢獻(xiàn)自己的一份力量。否則，即便有平等的參與協(xié)商的機(jī)會，也會心有余而力不足，最終變?yōu)橹挥心切┐髧鴱?qiáng)國關(guān)心的問題才能進(jìn)入全球決策議程，全球協(xié)商也會蛻變?yōu)椴黄降鹊脑捳Z霸權(quán)，從而損害全球公共政策的正義性。

3.2 優(yōu)化全球公共政策制定的信息公開機(jī)制，防止協(xié)商決策過程中的“黑箱”操作

政策議程設(shè)置意味著問題即將進(jìn)入決策程序，但對全球治理來說，與國家內(nèi)部決策相比，制定出臺解決全球公共問題的有效方案比就全球公共問題達(dá)成共識要難得多。因為，從全球政策議程設(shè)置到備選方案的選擇中間還有一個國家間利益博弈的過程。從決策的角度來說，博弈就意味著各國在協(xié)商決策過程中刻意的“有所保留”，表面上就共同關(guān)心的問題協(xié)商達(dá)成一致意見，實際上依然各自堅持自己的利益和政策立場，相互拉鋸，最終只能在博弈中互相猜忌而損耗資源與時間，導(dǎo)致解決問題的政策方案遲遲不能出臺，錯失問題解決的良好時機(jī)。因此，需要構(gòu)建一種透明的全球治理體系，優(yōu)化全球公共政策制定的信息公開機(jī)制，保證各參與方在全球公共政策制定環(huán)節(jié)秉持相互信任的原則，相互交換信息，防止協(xié)商決策過程中的“黑箱”操作，促進(jìn)協(xié)商結(jié)果的早日達(dá)成，從而及時解決關(guān)乎人類命運的全球公共問題。

一方面，各主權(quán)國家在面對全球公共問題時應(yīng)摒棄狹隘的國家中心主義觀念，樹立一種全球觀念和全球意識。理性審視國家利益和全球利益的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，二者其實并非是相互對立的。全球利益實際上是利益發(fā)展的一種高階狀態(tài)，它離不開國家利益而單獨存在。全球利益是各主權(quán)國家的國家利益的聚合，是全球公意的體現(xiàn)。全球問題和全球風(fēng)險給世界各國帶來的危害是共同的，每個國家都應(yīng)該擺脫國家中心主義的窠臼，以一種全球意識和全球思維來思考問題，在不傷害本國國家利益的前提下與其他國家攜手合作，共同協(xié)商解決問題的方案。實際上，國際關(guān)系并不一定是零和博弈，國家之間可以通過合作來實現(xiàn)利益的最大化。只要各個主權(quán)國家協(xié)調(diào)好國家利益與全球利益的關(guān)系，暫時的妥協(xié)與損失也許帶來的是長久的和諧與共存。羅伯特·基歐漢(Robert O.Keohane)指出：“國家將更傾向于獲取更大的雙贏結(jié)局——以能夠帶來更大的總體收益的方式解決國際問題——即使其直接收益可能會有所損失。當(dāng)他國收益時，它們也將從中收益。共享的利益將因此進(jìn)一步擴(kuò)大?！盵20]122

另一方面，國家之間應(yīng)建立完善的互通對話的長效機(jī)制。全球治理需要各參與主體就全球治理議題展開對話，互通信息，為制定有效的全球公共政策提供信息支撐。一是可以借助聯(lián)合國等國際組織平臺，建立全球治理問題共商對話機(jī)制，就全球治理議題互通信息，展開協(xié)商，相互了解各自的政策偏好，求同存異;二是可以利用外交平臺，建立國家之間的全球治理信息交換機(jī)制，使不同國家就同一全球問題交換意見與政策偏好，促進(jìn)相互學(xué)習(xí)、相互理解，實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，達(dá)成共識;三是可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，建立全球治理信息共享機(jī)制，使各國在應(yīng)對諸如全球疾病預(yù)防等一些緊迫的全球公共問題和全球風(fēng)險時，能夠及時實現(xiàn)信息共享，快速了解事態(tài)的進(jìn)展，果斷采取一致行動，促進(jìn)全球公共政策的順利達(dá)成。

3.3 完善全球公共政策執(zhí)行的公共問責(zé)機(jī)制，克服協(xié)商結(jié)果落實的“集體行動困境”

全球公共政策制定出臺以后，還要確保其能夠得到各參與方的有效落實。其實，與國家治理一樣，全球治理也是一個權(quán)責(zé)統(tǒng)一的過程，即它不僅要求在全球治理中優(yōu)化配置公共權(quán)力，也要求對全球決策“落地”結(jié)果進(jìn)行一定的問責(zé)，從而保障全球公共政策的權(quán)威性和約束力。全球治理和全球公共政策過程是在各主權(quán)國家、全球和地區(qū)性非政府組織等多元主體中展開的一項“聯(lián)合活動”。恩格斯曾指出：“聯(lián)合活動就是組織起來，而沒有權(quán)威能夠組織起來嗎?”[21]275權(quán)威作為人類社會客觀存在的一種社會服從關(guān)系，在任何社會發(fā)展階段，對于聯(lián)合活動的組織與秩序的維持都具有重要作用。在全球公共政策過程中，為了防止協(xié)商制定的政策在執(zhí)行中落入“集體行動困境”，就有必要通過全球公共問責(zé)機(jī)制予以矯正。這種全球公共問責(zé)機(jī)制有賴于一種合理的全球主權(quán)國家間權(quán)威關(guān)系的形成。

破解全球公共政策執(zhí)行的集體行動困境，需要通過重構(gòu)主權(quán)國家間的權(quán)威關(guān)系來完善全球公共政策執(zhí)行的公共問責(zé)機(jī)制，從而提高全球公共政策的權(quán)威性和約束力。根據(jù)馬克斯·韋伯的劃分，權(quán)威有三種類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威[22]77，在全球治理領(lǐng)域，權(quán)威的來源應(yīng)是一種法理型權(quán)威。在“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)的全球治理體系中，通過霸權(quán)與依附關(guān)系形成的權(quán)威是一種不符合全球正義的權(quán)威，在其規(guī)制下的全球公共政策執(zhí)行必定反映的是西方發(fā)達(dá)資本主義國家的利益，是對全球公共利益的一種背離，問責(zé)無疑是一句空話。因此，需要告別霸權(quán)邏輯下的不平等的國家間權(quán)威關(guān)系，重構(gòu)一種基于平等合作的新型國家間權(quán)威關(guān)系。如上所述，協(xié)商民主的優(yōu)勢在于，通過充分協(xié)商制定的公共政策是符合全球公共利益和全球正義的，在協(xié)商過程中能夠改變原來不同的利益偏好，進(jìn)而形成一種共生共存的關(guān)系，主權(quán)國家間的權(quán)威關(guān)系也得以重構(gòu)。經(jīng)過協(xié)商得以重構(gòu)的權(quán)威已經(jīng)不是霸權(quán)邏輯下的權(quán)威，而是一種全球共生共存的權(quán)威。通過這種全球共生共存的國家間權(quán)威關(guān)系重構(gòu)，保證全球公共政策執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制才能夠真正發(fā)揮作用。為此，一方面從主觀上來講，各個主權(quán)國家應(yīng)在全球協(xié)商決策的治理實踐中形成合作共治的全球治理理念，相互監(jiān)督并遵循共同的全球規(guī)則體系，在處理全球事務(wù)中相互尊重彼此的國家利益，共同維護(hù)全球公共政策的權(quán)威性。另一方面，從客觀上來說，需要進(jìn)一步改革全球公共政策執(zhí)行問責(zé)的組織與制度體系。具體來說，各個主權(quán)國家應(yīng)在以聯(lián)合國等全球性國際組織為基礎(chǔ)的全球框架下，進(jìn)一步改革提升聯(lián)合國作為協(xié)調(diào)全球治理主體的組織獨立性和權(quán)威性，維護(hù)各主權(quán)國家在聯(lián)合國中的平等代表性，并完善國際法律法規(guī)，制定違背全球公共政策的懲戒機(jī)制，提高全球公共政策執(zhí)行不力的成本，形成對全球治理各個參與主體的普遍約束力。通過主客觀兩方面的努力，逐漸形成有力的全球公共政策執(zhí)行的公共問責(zé)機(jī)制，從而有效克服全球協(xié)商決策結(jié)果落實的集體行動困境。

4 結(jié)語

全球公共問題和全球風(fēng)險的日益凸顯迫使全球各個國家必須采取共同行動，走向合作共治的全球治理道路。在全球治理過程中，圍繞解決全球公共問題和化解全球風(fēng)險而制定的全球公共政策應(yīng)該是符合全球公共利益和全球正義的政策。協(xié)商民主的理論特質(zhì)與實踐優(yōu)勢為全球公共政策過程民主化提供了一條可行的路徑，從而有助于維護(hù)全球公共政策的正義性，提升全球公共政策制定的效率，增強(qiáng)全球公共政策的權(quán)威性和約束力。當(dāng)然，構(gòu)建協(xié)商式的全球公共政策模式任重而道遠(yuǎn)，需要全球各主權(quán)國家堅持以全球公共利益為價值導(dǎo)向，秉持構(gòu)建人類命運共同體的全球治理理念，通過充分的民主協(xié)商縮小分歧，最大程度達(dá)成共識，制定相應(yīng)的公共政策，并共同維護(hù)其權(quán)威性，使全球公共政策文本轉(zhuǎn)化為解決全球公共問題和化解全球風(fēng)險的有力行動方案，實現(xiàn)全球善治的目標(biāo)。