張緊跟

(中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275)

20世紀(jì)80年代以來，中國開始撤銷作為省級政府派出機構(gòu)的地區(qū)行署而改設(shè)行政建制為地區(qū)級別的“市”(即憲法中的“設(shè)區(qū)的市”)。作為一級完整建制的地方政府，地級市具有相應(yīng)財政能力和行政管理權(quán)限，能夠?qū)嶋H管理和協(xié)調(diào)所轄各縣(市)經(jīng)濟社會建設(shè)。毋庸置疑，撤地設(shè)市的主要目的在于適應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展需要而打造區(qū)域中心城市，發(fā)揮其作為區(qū)域增長極功能帶動周邊區(qū)域發(fā)展，以城帶鄉(xiāng)促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，經(jīng)過30余年發(fā)展之后，一方面城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展依然任重道遠，另一方面許多地級市首位度偏弱、對周邊區(qū)域輻射帶動能力不足，再加上“市管縣體制”既導(dǎo)致市縣沖突又沒有建立一整套有效促進城鄉(xiāng)合治的制度安排，因此倡導(dǎo)“省管縣”和“市縣分治”趨向的地級市治理結(jié)構(gòu)性改革呼聲日隆[1-2]。既有研究主要聚焦于體制改革背景下的地級市“復(fù)位”與“正位”，如陳秀山等認為地級市應(yīng)該從行政經(jīng)濟中心轉(zhuǎn)型成為區(qū)域經(jīng)濟中心[3]，肖金成主張通過完善地區(qū)級城市功能來帶動區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展[4]，王宏波認為地級市改革應(yīng)走“弱市”之路[5]，張占斌提出要通過調(diào)整地級市行政區(qū)劃解決可能面臨的發(fā)展空間和經(jīng)濟腹地狹小問題，最大限度地拓展自身發(fā)展空間[6]8，龐明禮等認為要將地級市定位為“城鄉(xiāng)分治、市縣并置”格局下的“區(qū)域增長極”后通過政府職能轉(zhuǎn)變、市場機制發(fā)揮、社會治理結(jié)構(gòu)完善等將地級市打造成區(qū)域中心城市[7]。

但是，持續(xù)的“省管縣”改革并沒有改變地級市普遍規(guī)模較小、發(fā)展不足、競爭力不強、缺乏中心帶動作用的基本格局，未能有效承載以輻射效應(yīng)帶動周邊區(qū)域發(fā)展進而推進國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，地級市缺乏足夠發(fā)展活力之基本格局依舊。而且，由于“市管縣體制”下科層化市縣關(guān)系逐漸演變成為“省管縣體制”下競合式市縣關(guān)系，在責(zé)、權(quán)、利配置失衡且相關(guān)配套改革不到位的情況下，市縣沖突加劇[8]，從而不利于省域經(jīng)濟社會發(fā)展。顯然，要激活地級市的發(fā)展動力，除了持續(xù)深化“省管縣體制”改革并推進地級市政府轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系和完善機制外，更應(yīng)該在理順省、市、縣關(guān)系基礎(chǔ)上，賦予地級市政府更多自主權(quán)，激活并釋放其在省域經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極性和創(chuàng)造性。

1 已有改革中為何地級市仍然缺乏發(fā)展活力

與發(fā)達國家相比，中國城鎮(zhèn)化的一個明顯差距在于區(qū)域性中心城市的數(shù)量短缺且功能不足，嚴重制約了整個國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，通過行政區(qū)劃改革“撤地設(shè)市”的主要意圖是要培育作為區(qū)域性中心城市的地級市，發(fā)揮區(qū)域增長極的極化和輻射效應(yīng)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完善國家城鎮(zhèn)體系進而助推整個國家城鎮(zhèn)化發(fā)展。而作為帶動省域發(fā)展重要增長極的區(qū)域中心城市，必須是經(jīng)濟發(fā)達、功能完善，能夠在經(jīng)濟、科技、文化各方面滲透和帶動周邊經(jīng)濟社會發(fā)展，具有較強集聚能力、輻射力和綜合服務(wù)能力的城市。與一般城市相比，區(qū)域中心城市的人口、資本、企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等集聚程度高，中心城區(qū)規(guī)模較大、綜合服務(wù)能力較強、專業(yè)化程度較高，國內(nèi)生產(chǎn)總值在所屬區(qū)域中應(yīng)占有相當(dāng)比重，人均GDP應(yīng)該高于區(qū)域平均水平等。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，這種改革意圖并沒有得到很好體現(xiàn)，地級市作為區(qū)域中心城市的發(fā)展活力仍然缺乏，同時與管轄之內(nèi)的縣(縣級市)之間的矛盾也日漸顯露，使地級市治理面臨困境。

1.1 地級市并未成長為區(qū)域性中心城市

從設(shè)立地級市發(fā)展至今，雖然地級市數(shù)量急劇增長、格局相對健全、體量有相當(dāng)規(guī)模、設(shè)施較為完善、機制相對系統(tǒng)，但大都遠未成長為實質(zhì)性的區(qū)域中心城市，既未能充分接受特大城市輻射又未能向縣市、小城鎮(zhèn)傳導(dǎo)各種要素而引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如安徽省16個地級市中只有合肥、馬鞍山、蕪湖和銅陵的綜合經(jīng)濟實力超過全省平均水平;浙江多數(shù)地級市面臨的“弱市強縣”發(fā)展困局導(dǎo)致從浙中到浙南缺乏輻射力強的區(qū)域中心城市;廣東珠三角外圍多數(shù)地級市區(qū)域極化程度不顯著、經(jīng)濟輻射能力與區(qū)域帶動能力有限;即使是在蘇州、無錫、南通、佛山、東莞、泉州、臺州等沿海經(jīng)濟發(fā)達的地級市，其下轄縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比高，而主城區(qū)規(guī)模既小又弱、架構(gòu)比較分散，中心城市首位度偏弱、輻射帶動能力不足，這些城市都不同程度地存在“小馬拉大車”現(xiàn)象①參見趙紫燕.對安徽省16地市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型能力的測評及排名[J].國家治理，2016(48)：3-26;游細斌，魏清泉.轉(zhuǎn)型期廣東省地級市發(fā)展的困境與突破重點[J].人文地理，2006(3)：24-27;陳楚潺.50個普通地級市城區(qū)人口超百萬蘇州東莞無錫前三[N].第一財經(jīng)日報，2017-06-20.。

而在中西部地區(qū)，成渝、中原、武漢、長株潭等城市群雖然已經(jīng)納入國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，但不僅缺乏如上海、廣州等國家級中心城市和巨型增長極，而且缺乏構(gòu)成完整都市圈必需的區(qū)域性中心城市，資源和要素難以集聚導(dǎo)致區(qū)域中心城市實力偏弱、功能不強，對周邊地區(qū)的輻射帶動能力更弱，城市群發(fā)展和區(qū)域振興受到明顯限制。因此，地級市未能成長為區(qū)域中心城市，不僅不能有效發(fā)揮集聚、輻射、綜合服務(wù)和創(chuàng)新引領(lǐng)作用，而且還與其下轄縣市之間在發(fā)展空間、經(jīng)濟管理權(quán)限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市和區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面存在矛盾，嚴重制約著省域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和國家區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。

1.2 市縣兩級政府間矛盾突出

在“市管縣體制”下，一些地級市不僅對其所轄各縣(市)的輻射拉動能力有限，而且基于自身發(fā)展常常會利用其在科層制鏈條中的層級優(yōu)勢與所轄縣(市)爭奪資源、土地和項目，甚至截留省級政府分配給縣(市)的資源，想方設(shè)法從縣(市)里提取資源，導(dǎo)致市縣間矛盾突出。一方面，為確保其財政利益最大化，地級市政府會以財政分成抽取所轄縣(市)財力，以至占70%以上全國人口的縣鄉(xiāng)政府的財政收入僅占全國財政收入的20%左右[9]，這勢必導(dǎo)致以縣為主的基本公共服務(wù)財政支出體制不堪重負。另一方面，地級市政府還可以利用市管縣體制下的人事、行政和財政主導(dǎo)權(quán)，依循逐級往下甩包袱的“放權(quán)”邏輯將大量原本屬于自身的事責(zé)和支出責(zé)任下壓給縣級政府。于是，所謂“市壓縣”“市卡縣”“市擠縣”“市吃縣”或“市刮縣”等亂象的出現(xiàn)就在所難免，嚴重影響縣域經(jīng)濟社會發(fā)展。而在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于縣(市)有足夠經(jīng)濟實力與地級市抗衡，導(dǎo)致相互之間各自為政，各謀自身發(fā)展，造成嚴重的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，既浪費了資源，又降低了區(qū)域發(fā)展的整體實力。

日益激烈的市縣博弈導(dǎo)致一方面一些地級市謀求撤縣(市)并區(qū)來擴大自身發(fā)展的制度空間和資源配置權(quán)限。如1997—2012年間就有158個縣(市)改為市轄區(qū)，2013—2017年又有82個設(shè)區(qū)的市優(yōu)化了市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)①參見王衛(wèi)國等.發(fā)改委醞釀新城鎮(zhèn)化方案叫停15年的縣改市將重啟[N].南方都市報，2013-04-30;朱瑋芳.城鎮(zhèn)化兩條腿：大城市“消滅”縣城，縣改市不一哄而上[N].第一財經(jīng)，2018-11-05.。另一方面一些經(jīng)濟強縣(市)則尋求走向“省直管縣”而獲得更大發(fā)展自主權(quán)。如1992—2008年間有24個省份在791個市縣實行了省直管縣改革試點，截至2011年底共有28個省份對1 080個縣(市)實行財政直接管理。更加值得關(guān)注的是，市縣博弈甚至?xí)l(fā)激烈沖突：1994年浙江省黃巖市被臺州市撤并為區(qū)曾引發(fā)當(dāng)?shù)厝舜蟠怼傲T會、罷官、罷選”風(fēng)波，雙方后來就財權(quán)與事權(quán)分配博弈長達10年之久;2005年湖北省大冶市民眾不滿被黃石市“撤市改區(qū)”，引發(fā)了沖擊地級市黨政機關(guān)的群體性事件;2013年浙江省長興縣因“撤縣變區(qū)”所激起的民眾強烈反對一度迫使湖州市決定暫?！俺房h設(shè)區(qū)”計劃②參見當(dāng)年新聞報道。。

在“省直管縣改革”后市縣間關(guān)系和利益格局進一步復(fù)雜化。一方面，改革后的縣(市)政府經(jīng)濟社會管理權(quán)雖然擴大了，也可以從省級政府爭取項目和資金，但大部分省(自治區(qū))的縣(市)級領(lǐng)導(dǎo)人的考核、任免、升遷仍受控于地級市政府;地級市人大依然有下屬縣(市)派出的代表，但審核的是地級市城區(qū)財政預(yù)算、決算，從而形成財政體制和政治體制的嚴重錯位[10]。另一方面，市縣爭利加劇、低水平重復(fù)建設(shè)嚴重、跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給困難，“分庭抗禮”傾向越來越明顯[11]。

1.3 地級市政府治理面臨挑戰(zhàn)

隨著地級市政府管轄面積擴大，地級市政府治理首先面臨著財政困境。在“市管縣體制”下，為了發(fā)展全市及其所轄各縣(市)，地級市政府往往被迫舉債發(fā)展導(dǎo)致地級市承擔(dān)著巨額債務(wù);而在財政省管縣后，地級市不能夠再抽取縣級財政資金，這就導(dǎo)致地級市承擔(dān)著巨額債務(wù)而難以自拔。此外，改革后實行省直接到縣的轉(zhuǎn)移支付、專項補助、財政結(jié)算等方式，使地級市政府不能再從各縣(市)集中財力而只能在市區(qū)范圍內(nèi)集中財力來確保本級財政正常運轉(zhuǎn)，但改革前地級市對縣(市)的補助還要繼續(xù)而且要加大力度，改革后地級市對省的上繳比例要逐年增加、省對地級市的補助基本上取消、省財政對地級市市級轉(zhuǎn)移支付和增資補助等支持力度明顯不如以前甚至基本取消，這勢必會進一步加劇地級市的財政緊張狀況。如江蘇13個地級以上市中共有6個地級市實際債務(wù)占財政總收入的比例已經(jīng)超過100%③趙士勇.江蘇6個地級市負債率超100% 學(xué)者稱是危險信號[N].華夏時報，2013-08-07.。

其次出現(xiàn)了省、市、縣縱向府際間責(zé)、權(quán)、利配置扭曲。在大部分省(自治區(qū))，財政省管縣和行政市管縣并行，省市縣府際間財權(quán)、事權(quán)和用人權(quán)的扭曲配置比較突出。財政“省管縣”改革使省對縣直達資金、?？?、項目、財政預(yù)算，但縣級財政收入的督察、報表匯總、結(jié)算等事項還是與地級市掛鉤，縣級行政權(quán)、審批權(quán)和其他行政管理權(quán)仍然由地級市管理，地級市行政還覆蓋全市性事權(quán)，縣主要干部任免依然歸屬地級市，這就造成了縣既要到省里跑資金、項目、政策，又要向地級市匯報工作、爭取理解和支持，不可避免地存在著財政體制與行政管理體制、財權(quán)與事權(quán)配置扭曲[12]。

對于地級市而言，原來承擔(dān)的區(qū)域性公共事務(wù)與公共產(chǎn)品供給如涉及多個縣的農(nóng)田水利建設(shè)、衛(wèi)生防疫、科技推廣、環(huán)境保護等，在與行政權(quán)匹配的財政權(quán)被架空后，往往無力承擔(dān)。對于縣而言，雙重管理讓其往往無所適從。一些縣(市)在省直管縣背景下既要服從省政府領(lǐng)導(dǎo)與管理又要服從地級市政府管轄，當(dāng)省政府與地級市政府在具體政策、行政命令相互沖突時，縣政府就會面臨左右為難、無所適從的境地。在一些地方，原來的地級市管縣(市)現(xiàn)在變成了“省、市雙管縣”，縣(市)經(jīng)常在參加省里會議后還得接受地級市重新布置一次。最終，“省直管縣改革”中財政省管縣和經(jīng)濟社會管理權(quán)下放使得市縣漸行漸遠，地級市對縣(市)的幫扶力度明顯縮小，形成了市縣兩級有利益的事項相互爭奪而涉及要承擔(dān)責(zé)任或需要投資的事項則相互推諉，跨縣域區(qū)域公共產(chǎn)品供給往往也陷入困境。

1.4 地級市政府機構(gòu)改革面臨困境

在當(dāng)代中國縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”模式影響下，省與地級市乃至到縣形成了完全雷同和高度整齊劃一的地方政府機構(gòu)設(shè)置，以致地級市政府改革一再呈現(xiàn)出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)局面。如廣東省佛山市順德區(qū)在2009年因被賦予地級市管理權(quán)限而啟動了一場“石破天驚”的大部制改革后也頻頻遭遇“下改上不改”壓力而被迫“走回頭路”。另一方面，地級市橫向間政府機構(gòu)職責(zé)同構(gòu)也不符合管理實踐需求。從廣東21個地市來看，盡管區(qū)域規(guī)模、轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平等差異明顯，但市級政府組成部門數(shù)量并沒有明顯差異，這顯然不符合現(xiàn)代交易費用經(jīng)濟學(xué)“區(qū)別性組合”邏輯：經(jīng)濟組織將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結(jié)構(gòu)以一種能將交易費用最小化方式區(qū)別地組合起來[13]。因此，盡管中央一再強調(diào)地方政府機構(gòu)設(shè)置不必“上下對口、左右看齊”，但是在現(xiàn)行資源配置體制下，地級市政府機構(gòu)設(shè)置既缺乏必要的自主權(quán)，又不得不通過“上下對口”來從省級政府部門獲得必需的資源，導(dǎo)致地級市政府機構(gòu)改革始終無法適應(yīng)轄區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展要求。

2 以賦權(quán)增能激活地級市的發(fā)展動力

雖然從嚴格意義上來說，包含自主立法、行政、財政、組織和人事等的地方政府自主權(quán)[14]153(主要包括事權(quán)及其相匹配的財權(quán))并非一個法律概念，但其在縱向政府間關(guān)系以及地方政府治理過程中實際存在，并且對地方經(jīng)濟社會發(fā)展、轄區(qū)居民權(quán)益保障以及基層民主成長有著十分重要的意義。從全球發(fā)展來看，地方政府自主權(quán)得到普遍承認，中央集權(quán)日益讓位于中央對地方事務(wù)及權(quán)益維護以支持和輔助立場[6]65。改革開放以來，中央政府主導(dǎo)下的地方政府自主創(chuàng)新遍地展開，不僅擴大了地方政府自主治理空間，而且顯著激發(fā)了地方政府發(fā)展活力，促進了當(dāng)代中國經(jīng)濟社會的持續(xù)高速發(fā)展。因此，黨的十九大報告和黨的十九屆三中全會在部署新時代全面深化地方黨和國家機構(gòu)改革時，強調(diào)要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，以實現(xiàn)在維護黨中央權(quán)威和堅持中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下充分發(fā)揮地方政府的主動性、積極性。

2.1 塑造地級市為區(qū)域性中心城市

市管縣體制使地級市從城市型政區(qū)擴展為地域型政區(qū)，是試圖以政府主導(dǎo)的行政區(qū)劃管理方式解決行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)的磨合問題。但上述種種困境表明隨著市場化改革的不斷深入，應(yīng)該通過祛除地級市發(fā)展的各種體制型阻礙因素，使地級市歸位為“城鄉(xiāng)分治、市縣并置”格局下的“區(qū)域增長極”。區(qū)域增長極理論認為，基于發(fā)展不均衡的現(xiàn)實，經(jīng)濟增長通常是從一個或數(shù)個增長中心逐步向其他地區(qū)傳導(dǎo)，政府應(yīng)通過傾斜政策有意識地培養(yǎng)城市(地區(qū))作為區(qū)域“增長極”，帶動區(qū)域整體發(fā)展[15]。地級市作為在改革開放年代日益成長的經(jīng)濟規(guī)?？捎^、集聚程度較高、創(chuàng)新力較強的區(qū)域經(jīng)濟集聚中心，已經(jīng)能夠通過極化效應(yīng)來聚集和配置區(qū)域內(nèi)資本、資源等基本要素，既是省域內(nèi)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域的基本聚合體，又是推行區(qū)域增長極戰(zhàn)略的基本載體。

在新時代的省域發(fā)展規(guī)劃中，地級市可以發(fā)揮銜接和協(xié)調(diào)周圍與腹地的區(qū)域增長極功能，實現(xiàn)資源要素在空間上的集聚與擴散，支撐和帶動周邊區(qū)域發(fā)展。但是，大部分省份的不完全“省管縣”改革導(dǎo)致“市管縣”行政管理模式與“省管縣”財政分配模式并存，財權(quán)與事權(quán)不匹配、權(quán)責(zé)配置扭曲造成既有改革績效預(yù)期不佳。為此，要深化“省管縣”改革使行政“省管縣”改革與財政“省管縣”改革同步推進。在既有省對縣(市)的財政直管并適當(dāng)下放經(jīng)濟管理權(quán)的基礎(chǔ)上，推進市縣分治并重新定位市、縣功能，最終實現(xiàn)地級市與原代管各縣(市)脫鉤到全面“省管縣”，即回歸城市型政區(qū)的地級市只負責(zé)管理城市本身，回歸作為城市型政區(qū)的“市”的本來面目，致力于城市公共事務(wù)治理和發(fā)展，以提高城市公共服務(wù)和治理質(zhì)量[16]?！笆锌h脫鉤”后，地級市集中注意力于合理規(guī)劃城市發(fā)展、提升城市生活品質(zhì)、培育城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代消費方式，推動地級市與縣(市)按照市場秩序擴展的內(nèi)在規(guī)律形成區(qū)域中心城市與周邊縣(市)的分工合作體系。在此基礎(chǔ)上，賦予地級市更多自主權(quán)，加大省級政府的扶持力度，優(yōu)化地級市的經(jīng)濟樞紐和區(qū)域性中心城市地位，充分釋放其輻射與擴散效應(yīng)以帶動腹地經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.2 理順省市縣縱向府際關(guān)系

在深化省管縣改革中，要進一步突破“職責(zé)同構(gòu)”而理順省市縣政府間縱向關(guān)系。一般而言，省級政府應(yīng)承擔(dān)制定全省發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策、部署規(guī)劃，負責(zé)省內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)布局安排、重大項目建設(shè)實施，提供省級基本公共產(chǎn)品及公共服務(wù)并統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與推進省域基本公共服務(wù)均等化，協(xié)調(diào)各市縣關(guān)系并促進各主體良性競爭與合作等職能;而市縣政府主要承擔(dān)本轄區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)供給等職能[17]。具體而言，省級政府應(yīng)強化打造良好營商環(huán)境等宏觀管理職責(zé)、統(tǒng)籌推進省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化、強化市縣協(xié)調(diào)功能，地級市政府要強化城市社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護職能，縣級政府應(yīng)收縮經(jīng)濟職能而強化縣域市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)供給和環(huán)境保護職能[18]。

第一，省級政府應(yīng)按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、依法合規(guī)、分步實施”原則，合理調(diào)整省市政府間事權(quán)分工，最大限度地向市下放相應(yīng)管理權(quán)限。維護全省統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全省、跨市基本公共服務(wù)供給由省級政府負責(zé)，市域基本公共服務(wù)由地級市政府負責(zé)。在將量大面廣的、直接面向基層的與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)且由市提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為市財政事權(quán)后，應(yīng)當(dāng)賦予地級市政府充分自主權(quán)，依法保障地級市的財政事權(quán)履行。在此基礎(chǔ)上，加強省級政府層級監(jiān)督，建立健全與地級市擴權(quán)相適應(yīng)的執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管機制。

第二，要進一步理順省市縱向政府間財政分配關(guān)系。合理界定省市縱向政府間財政支出責(zé)任，規(guī)范省市政府間收入劃分，基本建立省以下事權(quán)和財政支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，為地級市政府行使法定職權(quán)提供穩(wěn)定和相匹配的財力。對地級市政府落實支出責(zé)任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過省級政府給予一般性轉(zhuǎn)移支付進行彌補。省級財政要加大對地級市的財政投入力度、收入激勵機制和政策性轉(zhuǎn)移支付，增強地級市綜合競爭力。

第三，要進一步理順省市縱向政府間條塊管理關(guān)系。適當(dāng)調(diào)整省直部門對地級市政府部門的垂直管理體制，充實和完善地級市政府職能，進一步增強地級市政府推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力和擴大地級市對省垂直管理部門管理的參與度以加強地級市政權(quán)建設(shè)。

第四，擴大縣級管理權(quán)限。一方面，省級政府要在行政層面上確認和擴大縣級政府的經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)，改變以往縣級政府“權(quán)小責(zé)大”而實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，強化省對縣再分配功能而增強縣級財政統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的能力;另一方面，“市縣脫鉤”后地級市不再對縣(市)進行指標(biāo)、資金、項目、財政提取和各種行政審批等中間環(huán)節(jié)的提成和截流，使縣域發(fā)展突破傳統(tǒng)“市管縣”體制障礙后能駛?cè)敫咚侔l(fā)展的快車道。

第五，要促進市縣協(xié)作。在著力打造地級市作為區(qū)域中心城市并發(fā)揮其輻射帶動作用的同時，縣域發(fā)展也會因減少了行政體制上的束縛而贏得新的發(fā)展空間，應(yīng)該在各取所需、優(yōu)勢互補基礎(chǔ)上共同促進市縣協(xié)作以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟繁榮。省級政府要強化縣市間的協(xié)調(diào)配合，重點統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)，促進市場要素的合理配置和自由流動，共建共享重大公共基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建互利共贏的新型市縣關(guān)系。

2.3 推進地級市政府治理體系現(xiàn)代化

一方面，要轉(zhuǎn)變地級市政府職能。市縣分治后，地級市政府將其對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及縣域經(jīng)濟的管理職能移交由縣承擔(dān)，將工作重點從市縣平推并進轉(zhuǎn)移到著力建設(shè)區(qū)域中心城市上來，重點圍繞城市現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展來充分考慮城市民生問題和城市繁榮發(fā)展，創(chuàng)新城市治理制度和體系。第一，要強化地級市政府公共服務(wù)功能。地級市政府要在繁榮城市經(jīng)濟的基礎(chǔ)上強化其公共服務(wù)職能，為城市居民提公平、高效、完整、精準(zhǔn)和無縫隙的公共服務(wù)，進而在綜合效益上為居民帶來更多、更好和更便利的公共福利。第二，要強化地級市政府社會管理職能。地級市政府主要負責(zé)城市區(qū)域內(nèi)的社會事務(wù)和社會管理供給，包括完善城市社會保障體系、強化政府應(yīng)急管理和社會治安管理職責(zé)、落實食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)、加強社區(qū)建設(shè)等，重點關(guān)注市區(qū)居民的實際需求，提高城市社會管理的效率與質(zhì)量。第三，要強化地級市政府環(huán)境保護職能。在城市綠化方面做好規(guī)劃和建設(shè)，全面整治城市環(huán)境，營造城市良好生態(tài)環(huán)境。

另一方面，要理順地級市政府與市場和社會的關(guān)系。在多元化社會背景下，市場和社會力量正在迅速成長，開始在地方政府治理體系中扮演越來越重要的角色[19]。為此，應(yīng)該在整合地級市治理資源基礎(chǔ)上，形成政府-市場-社會既相互制約又相互支撐的多元化合作治理框架。第一，地級市政府治理要適應(yīng)市場發(fā)展要求，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，并強化政府的引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)功能來彌補市場失靈，健全協(xié)同治理監(jiān)管體系，加強對市場的事中事后監(jiān)管，實現(xiàn)政府與市場協(xié)同治理。第二，地級市政府要通過培育和發(fā)展社會組織，完善社會組織考核評估和綜合監(jiān)管體系與第三方評估機制，深化協(xié)會商會去行政化改革，完善政府轉(zhuǎn)移職能與社會組織承接購買服務(wù)清單的對接機制等，在提高社會組織專業(yè)化水平和自治能力的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府與社會的協(xié)同治理。

2.4 賦予地級市政府機構(gòu)設(shè)置自主權(quán)

從當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系運行實踐來看，如何處理好國家一統(tǒng)化治理與發(fā)揮各地方積極性、創(chuàng)造性之間存在著內(nèi)在張力?？v向政府間政府機構(gòu)設(shè)置“上下對口、左右看齊”的特點反映出確保國家一統(tǒng)化治理的結(jié)構(gòu)性訴求，但是國家一統(tǒng)化治理主要是指領(lǐng)導(dǎo)、政策、規(guī)范、管理程序和管理方式的統(tǒng)一性，以及與此相聯(lián)系的政府治理規(guī)范化，而并非一定要求縱向政府間在機構(gòu)設(shè)置上的“一統(tǒng)化”和橫向政府間在機構(gòu)設(shè)置上“左右看齊”。一方面，基于“事本主義原則”，縱向政府間職能配置和機構(gòu)設(shè)置，主要取決于各級政府在國家治理中所擔(dān)負的差異性職責(zé)以及本轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況;另一方面，由于區(qū)位條件和歷史遺產(chǎn)差異，加之改革開放以來地區(qū)間差異化發(fā)展明顯，導(dǎo)致目前橫向地方政府間的治理差異性突出(如在所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟運行狀況、經(jīng)濟發(fā)展程度等方面存在明顯差異)，以至橫向地方政府間機構(gòu)設(shè)置的“左右看齊”也不合時宜。

黨中央在新時代部署黨和國家機構(gòu)改革時再次強調(diào)要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，并進一步指出要“下放由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項以增強地方治理能力，除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能等”。21世紀(jì)以來，一些地方政府通過自主改革機構(gòu)設(shè)置，如深圳率先在國內(nèi)以決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分實現(xiàn)了政府機構(gòu)優(yōu)化和資源整合，初步建立了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互監(jiān)督和協(xié)調(diào)的運行機制，既降低了行政成本又提高了運行效率。因此，要切實貫徹落實黨中央深化地方機構(gòu)改革的決策部署與改革精神，將地級市真正塑造為省域內(nèi)區(qū)域性中心城市，增權(quán)賦能激發(fā)地級市發(fā)展活力。

3 推進法治和民主為釋放地級市發(fā)展活力提供保障

現(xiàn)代公共經(jīng)濟學(xué)認為，縱向政府間事權(quán)劃分應(yīng)引入地方化原則、輔助性原則而明確地方政府的主體地位[20]，它要求上級和中央政府不干預(yù)下級政府能夠自主處理的事務(wù)，上級政府只有在下級政府力所不逮時才進行必要的補助。這種地方政府自主權(quán)既能防止公共物品供給整齊劃一的效率損耗而促進公共物品供給效率，又使縱向政府間事權(quán)劃分趨于合理化、均衡化。為此，改革開放以來，中央政府不斷向地方政府放權(quán)，既調(diào)動了地方政府推動經(jīng)濟社會發(fā)展的積極性，又釋放了地方政府的治理創(chuàng)造性，成就了當(dāng)代中國的發(fā)展奇跡。

但以往下放地方政府自主權(quán)的改革導(dǎo)致的諸如“諸侯經(jīng)濟”、選擇性執(zhí)行、縱向政府間非合作博弈等問題往往倒逼中央政府進行收權(quán)，以至頻繁上演縱向政府間權(quán)力的“收放循環(huán)”：以強調(diào)調(diào)動下級政府積極性和創(chuàng)造性而放權(quán)，但又在權(quán)力與利益博弈中因危及國家一統(tǒng)化治理而收權(quán)。從20世紀(jì)70年代以來發(fā)展中國家的改革教訓(xùn)來看，分權(quán)于地方的確也蘊涵著諸多風(fēng)險：第一，地方官員尋租空間增加而導(dǎo)致改革收益可能被地方政府內(nèi)部特定團體截獲;第二，缺乏自由遷徙能力的地方居民尤其是弱勢群體實質(zhì)上被弱化了“自由退出權(quán)”;第三，地方政府獲得了更多自主權(quán)后因“公共池塘”問題和“預(yù)算軟約束”而誘導(dǎo)產(chǎn)生過度支出[21]譯者序。這意味著地方政府自主權(quán)是一柄雙刃劍，既可能將地方政府塑造成敢于突破體制束縛、充分釋放積極性和創(chuàng)造性的行動主體，又可能使地方政府自主運用手中的資源和權(quán)力來實現(xiàn)非包容性利益和偏好。因此，在賦權(quán)增能于地級市政府的同時，應(yīng)提前設(shè)計好制度以保障權(quán)力下放后地級市政府行使的正當(dāng)性和科學(xué)性。

3.1 推進地級市政府自主權(quán)運行法治化

在法治視野下，法律是國家權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)和運行依據(jù)。因此，只有將縱向政府間權(quán)力配置納入法治化軌道，才能實現(xiàn)權(quán)力運行的正當(dāng)性和科學(xué)性。從現(xiàn)行法律制度來看，縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”所造就的權(quán)力配置高度同質(zhì)化為行政集權(quán)提供了順暢的組織渠道和制度基礎(chǔ)，也有利于縱向政府間權(quán)力下放上收的“彈性治理”，但也使下級政府因其被“派出機構(gòu)化”而存在“機會主義治理”和“選擇性治理”的風(fēng)險。盡管上級政府因應(yīng)改革發(fā)展需要而不斷下放權(quán)力于下級政府，縱向政府間形式上的“分權(quán)”色彩愈發(fā)濃重，但是這種權(quán)力下放由于缺乏制度和法律基礎(chǔ)，帶有了較大的不確定性和隨意性，從而不斷上演“放權(quán)”和“收權(quán)”的周期性交替。最終，權(quán)力下放“權(quán)宜化”以及權(quán)力再分配非規(guī)范化、放權(quán)和收權(quán)隨意性和政策不穩(wěn)定性導(dǎo)致“被賦予的地方政府自主權(quán)”充滿著“不確定性”，在客觀上助長了地方政府的短期行為和“機會主義”，既影響其積極性調(diào)動和創(chuàng)造性發(fā)揮又使中央政府和上級政府承擔(dān)了過多管理任務(wù)而不堪重負。這意味著改革開放40年后各級政府的實際角色與縱向政府間關(guān)系都發(fā)生了巨大變化，導(dǎo)致舊有體制框架無法反映或容納政府間縱向關(guān)系的實際運行[22]。

因此，在賦予地級市政府更大自主權(quán)的改革中，既要保障省級政府有足夠權(quán)威對省域公共事務(wù)實施宏觀統(tǒng)籌，又要保障地級市政府有足夠動力和能力推動市域公共事務(wù)治理。為此，要充分發(fā)揮省域內(nèi)省、市、縣級政府的治理積極性和創(chuàng)造性，必須按照事權(quán)與財權(quán)相匹配原則實現(xiàn)省域內(nèi)縱向權(quán)力配置的分工合作、上下互動，以權(quán)力清單和責(zé)任清單改革進一步細化省以下各級政府權(quán)責(zé)邊界。在實現(xiàn)將中央與省級政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律、行政法規(guī)形式規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步將省以下縱向政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章形式規(guī)定，逐步實現(xiàn)縱向政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化，以法律法規(guī)形式確認地級市政府的自主權(quán)，從而切實保障自主權(quán)落到實處。而隨著外部環(huán)境以及縱向政府間關(guān)系運行實踐的變化，必須適時跟進、動態(tài)調(diào)整地級市政府自主權(quán)，但需要建立一套規(guī)范性、可操作程序，將省以下地方政府間關(guān)系調(diào)整納入公開、穩(wěn)定、常態(tài)、可預(yù)期的法律制度軌道，充分發(fā)揮司法的間接微調(diào)功能[23]。

3.2 推進地級市政府自主權(quán)運行民主有序化

在許多發(fā)展中國家，由于缺乏有序有效的公眾參與，分權(quán)化改革增加了地方政府“精英政治”風(fēng)險，還伴隨著經(jīng)濟、社會不平等以及地方腐敗升級。因此，缺乏回應(yīng)性和問責(zé)制的分權(quán)改革雖然使地方政府獲得了廣泛自主權(quán)，但公共資源分配并不平等，地方政府往往將公共工程項目或資源過度向其受庇護者傾斜甚至裝進自己的口袋[24]。為此，必須構(gòu)建從中央到地方令行禁止的工作體系，用制度克服失范、違規(guī)、怠惰等心理、行為，通過法律法規(guī)和各項制度建設(shè)“保證權(quán)力在有效的監(jiān)督和制約機制中運行并實現(xiàn)公共利益”。

顯然，賦予地級市政府更多自主權(quán)不是僅僅為了減輕上級政府的負擔(dān)以及加強上級政府對地級市政府的監(jiān)控，而是為了更好地回應(yīng)公眾對美好生活的追求并打造人民滿意的公共服務(wù)型政府。而由于選舉問責(zé)以及代議制結(jié)構(gòu)的橫向問責(zé)不足以完全實現(xiàn)政府對公眾的民主責(zé)任，因此必須建立健全直接的公眾參與的縱向問責(zé)以增強政府對公眾的回應(yīng)性?；诖?，必須在對地級市政府賦權(quán)增能的同時引入有序的公眾參與，增進公共服務(wù)供給與受益者之間的匹配性，通過強化公民在地級市政府公共服務(wù)供給中的“呼吁”與“退出”權(quán)利來實現(xiàn)更有效的“參與問責(zé)”，從而有助于地級市政府精確識別和及時回應(yīng)解轄區(qū)公眾的真實需求與偏好。推進地方政府治理民主有序化關(guān)鍵在于：一方面，應(yīng)該強化地方政府與公眾共享治理過程的意愿;另一方面，應(yīng)該完善公眾參與地方政府治理過程的機制。因此，在賦予地級市政府更多自主權(quán)的過程中，必須通過頂層設(shè)計使地級市政府向公眾開放公共治理過程常態(tài)化、制度化;在激活地級市人大的民主代議功能和政協(xié)的民主協(xié)商功能的基礎(chǔ)上使參與式?jīng)Q策、參與式預(yù)算、參與式城市治理、參與式政府績效評估等制度化;在不斷提高市民積極參與地級市政府治理意愿的基礎(chǔ)上促進市民參與的有序化與組織化。

4 結(jié)語

20世紀(jì)80年代開始的“撤地設(shè)市”改革是為了適應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展需要而打造區(qū)域中心城市，發(fā)揮其作為區(qū)域增長極的作用并促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。而在當(dāng)代中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，地級市還承載著承接大城市輻射、帶動縣(市)城市及小城鎮(zhèn)升級、促進區(qū)域城市群發(fā)展的重任，是省域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支點。但是，地級市發(fā)展活力受制于種種體制性因素約束而難以釋放，上述種種使命自然難以落實。省管縣改革雖然在一定程度上有助于促進縣域發(fā)展，但改善縣域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等，實際上還是要發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展水平比較高、輻射能力比較強的區(qū)域性中心城市的輻射帶動功能。

新時代“賦予地級市政府更多自主權(quán)”以激發(fā)其發(fā)展活力的改革就是要在明確地級市作為區(qū)域性中心城市并能發(fā)揮區(qū)域增長極輻射效應(yīng)以提高整個區(qū)域經(jīng)濟水平和競爭力的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)地級市政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該在繼續(xù)深化“省管縣”體制改革基礎(chǔ)上明晰地級市定位后通過轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、創(chuàng)新治理中賦予更多治理自主權(quán)來釋放地級市在省域經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極性和創(chuàng)造性。具體而言：一方面，要實現(xiàn)地級市政府有效治理必須對其賦權(quán)增能;另一方面，要保障地級市政府自主權(quán)得以有效運行必須建立健全法治和民主機制。

總之，釋放地級市發(fā)展活力的改革應(yīng)當(dāng)置于建設(shè)省以下縱向和諧府際關(guān)系和統(tǒng)籌省域發(fā)展的新型治理框架之中。為此，既要從優(yōu)化省域發(fā)展角度，通過深化“省管縣”改革以擴大縣級政府治理權(quán)限來促進縣域發(fā)展，又要適應(yīng)區(qū)域和城市群發(fā)展的基本態(tài)勢和內(nèi)在要求，切實增強地級市作為區(qū)域性中心城市的綜合競爭能力和輻射帶動能力，促進省域發(fā)展優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)通過賦權(quán)增能改革，理順省、市、縣縱向府際間職能、權(quán)限和促進地方政府治理體系現(xiàn)代化，增強各級政府全面履行治理職能的能力，以民主和法治保障地方政府治理能更好地回應(yīng)公眾對美好生活的向往。