□ 鞠 偉 周小虎

隨著全球新一輪科技變革和產(chǎn)業(yè)升級加速演進，中國加快實施人才強國戰(zhàn)略。創(chuàng)新驅(qū)動本質(zhì)上是人才驅(qū)動。黨的十九大報告強調(diào)，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，要培養(yǎng)造就一大批具有國際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領(lǐng)軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團隊，為創(chuàng)新發(fā)展提供人才和智力支撐。在此背景下，科技人才政策的內(nèi)涵不斷發(fā)生變化，政策的研究面臨著新的形勢。

一、 理論探討

“范式”最早由托馬斯·庫恩在《科學革命的結(jié)構(gòu)》一書中所提出，用來描述一種為研究者廣泛認同的制度，包括理論體系、方法、假設或是思維方式、原則等。彼得·霍爾借鑒庫恩的范式概念提出了政策范式的理論。他認為，政策范式代表著政策行動的框架，政策制定者習慣于在一個由各種理念和規(guī)范組成的框架中工作，這個框架不僅指明政策目標以及用以實現(xiàn)目標的工具類別，而且它的影響力常被認為是理所當然的[1]，往往決定了政策制定者和執(zhí)行者如何界定政策問題、設計政策目標、選擇政策工具和利用政策資源[2]。政策范式具有一定的穩(wěn)定性，但會隨著人類社會生產(chǎn)力的發(fā)展，政治、經(jīng)濟和社會制度的變遷而發(fā)生變化[3]。以政策范式作為單一解釋變量可以將公共政策劃分為三大范式：統(tǒng)治型政策范式、參與型政策范式和治理型政策范式。后者介于政府統(tǒng)治型范式和參與型范式之間，兼具二者的特征。在這種政策范式下，政府雖掌握最終的政策決策權(quán)，但不排斥社會公眾的政策參與，在雙向的良性互動并達成廣泛共識的基礎(chǔ)上，制定最終的政策[3]。

隨著科技進步和重大、顛覆式創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，全球創(chuàng)新范式不斷變革與升級。創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)變，促使世界主要國家不斷探索新的創(chuàng)新政策?？v觀理論發(fā)展和人類歷史實踐，創(chuàng)新政策的發(fā)展經(jīng)歷了從“創(chuàng)新政策1.0”“2.0”到“3.0”的演進歷程，不同發(fā)展階段的創(chuàng)新政策在內(nèi)涵和范圍方面既有聯(lián)系，又有差別。[4]盡管學界尚未對創(chuàng)新政策達成統(tǒng)一的定義[5]，但都認為作為推進科學技術(shù)創(chuàng)新活動而采取一系列公共政策的總和，人才的創(chuàng)新政策在其中居于重要位置。創(chuàng)新政策“3.0”強調(diào)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門、跨組織的綜合協(xié)同，并將創(chuàng)新置于每一項政策領(lǐng)域的核心，以解決技術(shù)—經(jīng)濟范式變革問題所帶來的問題，因而對政策的制定、實施與評價會提出新的、更高的要求[6]。

二、科技人才政策的演進歷程

科技人才政策是指國家機關(guān)、政黨及相關(guān)機構(gòu)在一定時期內(nèi)采取的涉及科技人才隊伍培養(yǎng)、引進、使用和管理等活動的一系列法令、措施、辦法、條例的總稱，既包括專門針對科技人才的政策，也包括科技體制改革、高等教育等政策中涉及科技人才的政策。[7]改革開放以來，科技人才政策始終圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展需求，聚焦國家重大戰(zhàn)略，歷經(jīng)恢復與重建期、調(diào)整建立期、改革成型期、創(chuàng)新突破期四個階段，綜合運用人才規(guī)劃、意見、實施方案、重大（專項）人才計劃、人才管理改革實驗區(qū)等政策工具，政策理念日趨成熟、數(shù)量不斷增加、內(nèi)容不斷豐富、體系逐步健全、政策效應顯著提升，折射出國家對經(jīng)濟、科技、教育、人才之間辯證關(guān)系的認識發(fā)展歷程。

（一）第一階段：科技人才政策恢復與重建期（1978—1992年）

1978年“全國科學大會”上提出“科學技術(shù)是生產(chǎn)力”“知識分子是工人階級的一部分”“四個現(xiàn)代化建設的關(guān)鍵是科學技術(shù)現(xiàn)代化”等論斷，成為當時恢復、制定各項人才政策的依據(jù)。

一是政策的恢復與建立。十一屆三中全會后，知識分子工人階級的屬性重新得到社會認可，國家恢復了高考制度、建立科技獎勵制度、學位制度、知識產(chǎn)權(quán)制度，調(diào)整了留學生管理政策，實施職稱評審制度等，科技人才政策在撥亂反正的基礎(chǔ)上向著正確的方向轉(zhuǎn)變。

二是著手開展科技體制改革。體制改革是重要的政策工具。隨著1984年實行經(jīng)濟體制改革之后，國家先后下發(fā)了《關(guān)于科學技術(shù)體制改革的決定》（1985年）和《關(guān)于進一步推進科技體制改革的若干決定》（1987年），中國開始放寬放活科技人員管理政策，鼓勵科技人才將研究與生產(chǎn)相結(jié)合，朝著服務經(jīng)濟改革的方向發(fā)展。

由于路徑依賴，這一階段的科技人才政策擺脫不了“計劃”思維束縛，且單一的政策制定主體單純依靠行政手段和指令性計劃，導致科技人才政策創(chuàng)新不夠、激勵不足。

（二）第二階段：科技人才政策調(diào)整建立期（1993—2002年）

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的確立和科教興國戰(zhàn)略的提出，人才重要性開始凸現(xiàn)，科技人才政策出現(xiàn)新的形勢。

一是科技人才政策步入規(guī)范發(fā)展階段。先后頒布了《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》（1993年）《深化科技體制改革實施要點》（1994年）《關(guān)于加速科學技術(shù)進步的決定》（1995年）三項重要的科技體制改革文件，科技人才管理開始有法可依，科技人才政策的制定也有章可循，科技人才隊伍建設開始步入依法（章）辦事的新階段。

二是科技人才政策實施對象轉(zhuǎn)向加強高層次人才隊伍建設，并形成分層次、多渠道培養(yǎng)優(yōu)秀人才的工作體系。1995年全國科技大會提出“科教興國”戰(zhàn)略，圍繞培養(yǎng)和選拔高層次科技人才目標，國家先后設立院士制度，建設高校創(chuàng)新體系，啟動“211工程”“985工程”，并以多種形式吸引留學人才回國。

三是面向市場需求調(diào)整人才政策?！蛾P(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》（1999年）等政策的頒布，引導技術(shù)開發(fā)類研究機構(gòu)實現(xiàn)企業(yè)化轉(zhuǎn)制，鼓勵科研人員從事科技成果商品化、產(chǎn)業(yè)化工作，不斷調(diào)動科技人才的積極性、主動性。

這一階段在探索科技發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，科技人才政策的管理思路、管理手段發(fā)生了轉(zhuǎn)變，具備了一些適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的新型特征，科技人才政策體系框架初步搭建。

（三）第三階段：科技人才政策的改革成型期（2003—2012年）

基于知識經(jīng)濟時代全球科技人才激烈競爭的實際，中國對人才發(fā)展規(guī)律的認識有了重大突破，將“人才工作”上升到“強國戰(zhàn)略”高度。在以“人才發(fā)展規(guī)劃”為主要政策工具的指引下，人才政策進入了全面展開、整體推進的新階段。

一是注重科技人才資源開發(fā)的頂層設計和規(guī)劃?！吨泄仓醒?、國務院進一步加強人才工作的決定》（2003年）確立了人才強國戰(zhàn)略和“黨管人才”的原則；2010年、2011年分別頒布了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《人才規(guī)劃綱要》）《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》（以下簡稱《科技人才規(guī)劃綱要》），對科技人才發(fā)展目標規(guī)定的更明確，人才隊伍建設任務更具體，人才管理體制機制改革措施更具針對性。

二是建設“創(chuàng)新型國家”、培養(yǎng)“創(chuàng)新型科技人才”成為各項科技人才政策的宗旨和導向。根據(jù)2006年黨中央、國務院發(fā)布的《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》要求，中組部等相關(guān)部門分別牽頭組織開展海外高層次人才引進計劃、“2011計劃”“百千萬人才工程”國家級人選選拔，相關(guān)部委圍繞綱要先后發(fā)布了99條配套政策，共同推進高層次人才的引進與培養(yǎng)。

三是“人才管理改革試驗區(qū)”的先行先試。根據(jù)《人才規(guī)劃綱要》精神，2010年，北京中關(guān)村、廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴四個人才管理改革試驗區(qū)成立。這一創(chuàng)新性的制度安排促進了人才與政、企、學、資等市場主體的有機融合，加快了科技人才發(fā)展體制機制的深入改革。

（四）第四階段：科技人才政策的創(chuàng)新突破期（2013年至今）

黨的十八大以來，人才資源開發(fā)放在科技創(chuàng)新最優(yōu)先的位置。這一階段科技人才政策以人才發(fā)展體制機制深化改革為實施關(guān)鍵；在人才治理方式上強調(diào)在“遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和人才成長規(guī)律”上下功夫；在政策目標上，著力解決人才結(jié)構(gòu)性矛盾，建設一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的創(chuàng)新型科技人才隊伍。

一是強調(diào)科技人才工作的新定位、新要求和新作為。黨的十九大立足中國特色社會主義進入新時代的新要求，提出人才是“贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源”，要實施更加開放、有效的人才政策，構(gòu)建具有全球競爭力的人才發(fā)展制度體系，推進國家各個戰(zhàn)略的實施，用人才“第一資源”，駕馭創(chuàng)新“第一動力”，實現(xiàn)發(fā)展“第一要務”。

二是以問題為導向，深化人才發(fā)展體制機制改革。圍繞拔尖人才稀缺、人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力不足等突出問題，2016年，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），著手突破人才發(fā)展工作中長期存在的難點問題。在科技人才隊伍培養(yǎng)與引進方面，突出“高精尖缺”導向和通過重大工程對人才的培養(yǎng)，并強調(diào)“聚天下英才而用之”；在人才評價方面強調(diào)學術(shù)評價、市場評價和社會評價相結(jié)合，不斷提升人才評價的科學性和針對性；人才激勵方面，將科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)下放給單位和科研團隊，建立體現(xiàn)增加知識價值的收入分配與激勵機制。

三是人才創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境建設被提到重要位置。鼓勵人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境，既需要健全、嚴格的知識產(chǎn)權(quán)保護，公平的商業(yè)規(guī)則和創(chuàng)新的科技成果轉(zhuǎn)化機制，也需要誠實守信、敢為天下先的社會環(huán)境?！秶覄?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》將“培育創(chuàng)新友好的社會環(huán)境”作為6個方面的保障措施之一，《“十三五”國家科技人才發(fā)展規(guī)劃》把營造激勵科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好生態(tài)，創(chuàng)造符合人才成長規(guī)律的環(huán)境作為重點任務之一。

三、科技人才政策的演進特征

新常態(tài)下，體制機制創(chuàng)新成為科技人才政策的關(guān)鍵詞，全面深化改革成為重點，生態(tài)環(huán)境建設被置于更高更重要的位置，市場和社會導向取代了行政導向。新時代的科技人才政策從設計理念、政策目標、政策工具、政策著力點、政策執(zhí)行等各個方面，均呈現(xiàn)出向創(chuàng)新型科技人才政策體系轉(zhuǎn)變的鮮明特征。近40年的科技人才政策變遷（見表1）具有下列特征：

（一）人才政策理念不斷開放和成熟

從“知識分子是工人階級的一部分”，到“現(xiàn)代化建設的骨干力量”，再到“社會的精英、國家的棟梁、人民的驕傲”；從“政治上一視同仁”，到“充分信任、放手使用”，到“聚天下英才而用之”；從“尊重知識，尊重人才”，到“人才資源是第一資源”，到“人才是戰(zhàn)略資源”等，理論的不斷成熟反映出中國對人才這一要素重要性認識的不斷深化和人才政策設計理念的開放和進步。

表1 科技人才政策的范式變遷

（二）更強調(diào)頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

強調(diào)頂層統(tǒng)籌，注重多部門協(xié)同參與、多種政策工具綜合運用、多種措施協(xié)調(diào)配合，成為新時代科技人才政策整體設計特征。如《意見》以中共中央名義頒布，《方案》由中組部、財政部、科技部等40多個部門聯(lián)合組織實施。同時，針對多頭管理、政出多門等突出問題，強調(diào)綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督保障、大眾參與等職能，綜合運用經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策和財政、金融、稅收多種工具手段協(xié)調(diào)推動各類科技人才政策的實施。

（三）政策的著力點不斷發(fā)生變化

隨著創(chuàng)新活動日趨多樣、多變，創(chuàng)新主體更加多元和個性化，為提升政策對人才作用的效率，政府功能逐漸從要素投入驅(qū)動轉(zhuǎn)化為市場推動和服務推動；政策導向從“優(yōu)惠激勵”開始轉(zhuǎn)向人才主體內(nèi)生動力的培養(yǎng)；政策目標更強調(diào)實現(xiàn)政策價值與人才個人價值、社會價值的有機統(tǒng)一；政策組合更加注重創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的建設；政策手段則開始轉(zhuǎn)向發(fā)揮市場機制作用、彌補行政手段不足的功能型視角。

（四）政策科學化、規(guī)范化水平不斷提高

隨著對政府與市場關(guān)系認識的不斷深化，政策變遷的總的趨勢是從計劃導向走向市場導向，推動政策的科學化、規(guī)劃化水平不斷提升。十八屆三中全會以來，“發(fā)揮政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、完善服務、優(yōu)化環(huán)境中的主導作用和市場配置人才資源的決定性作用”逐漸成為科技人才政策和各項科技人才工作的主導思想。與此同時，一些改革舉措強調(diào)試點先行、由點及面，鼓勵支持基層探索創(chuàng)新。

四、 中國科技人才政策存在的問題

黨的十八大以來中國科技人才政策的建設取得了顯著的成效，但從更廣義的創(chuàng)新政策視角來看，還存在諸多與創(chuàng)新發(fā)展要求不相適應的地方，科技人才政策體系有待健全、相應的法律法規(guī)有待建立、政策協(xié)調(diào)配套有待加強和政策執(zhí)行方式有待創(chuàng)新。具體表現(xiàn)為：

（一）政策體系有待健全

在創(chuàng)新政策領(lǐng)域，羅思韋爾（Rothwell）和齊格維爾德（Ziegveld）將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三類。供給型和需求型的政策工具對科技人才事業(yè)的發(fā)展具有直接的推動作用，而環(huán)境型政策工具為間接的影響作用。當前，這3種政策工具的使用范圍存在明顯差異：應用最多的環(huán)境型政策占政策工具整體的71.04%，其次，供給型政策工具為23.77%，而需求型政策工具僅占5.19%。[8]因此，未來需要擴大需求性政策，進一步健全政策體系。

（二）法律法規(guī)有待補充

當前，中國在人才建設方面雖已形成政策體系，但在人才立法方面存在數(shù)量不夠、層次不高、操作性差等問題。這既與實施“依法治國”“人才優(yōu)先發(fā)展”的國家戰(zhàn)略不匹配，更會產(chǎn)生國家人才安全問題。同時，由于缺乏高層次人才基本法的規(guī)范和引導，人才政策不可避免地會產(chǎn)生政策缺失、政策雷同，甚至政策沖突等問題，這也阻礙了人才政策的規(guī)范化和科學化進程。

（三）綜合協(xié)調(diào)有待加強

由于缺乏縱向統(tǒng)籌與橫向協(xié)調(diào)，使現(xiàn)階段人才政策合力不強，效力不明顯。中國現(xiàn)有的國家級人才計劃2項、部委級人才（引才）計劃11項、地方性人才計劃上百項，這些人才專項計劃的實施對吸引和培養(yǎng)高層次人才發(fā)揮了積極作用。一方面，政出多門、職能分散、內(nèi)容重復、經(jīng)常變化讓政策對象尤其是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)自然人目不暇接；另一方面，人才政策“跨界”“牽一發(fā)動全身”的特點，也由于中央、地方及不同部門之間協(xié)調(diào)機制的不完善，而影響政策目標的穩(wěn)定預期。

（四）人才管理模式有待加快轉(zhuǎn)變

中國科技人才政策體系雖漸有特色和優(yōu)勢，但最大的制約在于市場機制作用發(fā)揮不夠，根源在于政府與市場的關(guān)系不順。長期以來，一元化的、自上而下的政府人才管理模式抑制了人才個體、市場和其他社會組織作用的發(fā)揮，管理模式與政策設計的不協(xié)調(diào)，導致政策難以達到預期效應。在創(chuàng)新日新月異、利益相關(guān)者行為交互作用的環(huán)境下，決策主體要從單一向多元轉(zhuǎn)變，決策過程要從封閉走向開放，管理模式要由管理走向多元治理。

五、新時代下中國科技人才政策實施重點

（一）建立、健全完善的市場機制

縱觀世界主要發(fā)達國家，創(chuàng)新發(fā)展之路并非事先計劃和設計出來的，而是市場選擇和政府引導共同作用的結(jié)果。同樣，全球創(chuàng)新政策實踐也表明，政策變遷有著強烈的內(nèi)在歷史邏輯，制度環(huán)境往往決定了變遷的成功與否。未來中國科技人才工作要處理好創(chuàng)新系統(tǒng)中市場與政府兩大關(guān)系，遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和人才成長規(guī)律，建立、健全完善的市場機制，從而破除制約人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制機制障礙。這是促進科技人才政策范式成功變遷，形成具有國際競爭力制度優(yōu)勢的前提和保證。

（二）完善科技人才相關(guān)法律、政策體系

依賴健全的法律法規(guī)是發(fā)達國家吸引、培養(yǎng)和留住高層次科技人才的成功經(jīng)驗。深入實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，應加快制定具有中國特色、符合相關(guān)利益關(guān)系的人才法律法規(guī)，以人才發(fā)展法為基本法，加快人才流動、人才安全、人力資源市場建設等方面的立法進程，形成用法律保護人才、聚集人才、激勵創(chuàng)新的良好法治環(huán)境。同時，要健全政策體系，在涉及創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化交易市場、人才高端服務業(yè)、海外人才機構(gòu)管理等需求型的政策應從方向性、思路性的內(nèi)容加快落地為可操作的實施細則和措施。

（三）提升科技人才發(fā)展治理水平

提升人才發(fā)展治理水平，一是要改變現(xiàn)階段由政府主導的一元化人才管理體制，建立政府、企業(yè)、社會機構(gòu)和用人單位等多元主體參與人才開發(fā)的聯(lián)合機制。二是要保障和落實用人單位自主權(quán)，明確政府制定政策、整合力量、營造環(huán)境、監(jiān)督服務的主要功能定位，通過政府部門的放權(quán)讓利，發(fā)揮用人主體的主導作用。三是健全市場化、社會化的人才服務體系，積極引進、培育高水平的人才中介服務機構(gòu)，使市場在人才資源配置中真正發(fā)揮決定性作用，提高服務質(zhì)量和效率。

（四）提高政策施行的實效性

首先，充分發(fā)揮政策效力，既需要各種政策工具、治理手段的綜合運用，更需要執(zhí)行層面的主體加強政策宣傳，創(chuàng)新工作思維和勇于擔當。其次，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政策制定、實施、評估的全過程都要注重跨部門的協(xié)調(diào)和吸收用人主體、公眾、專業(yè)機構(gòu)等的參與，發(fā)揮不同市場主體的合力，減少政策效率不足的現(xiàn)象。最后，要強化政策實施后的評估工作。引入第三方機構(gòu)，收集政策對象與公眾反饋意見，建立信息定期報送和政策動態(tài)評估機制，不斷提高政策施行的實效性。