何崢嶸

摘 要：社會(huì)組織都具有一定的功能和職能目標(biāo)，這決定其應(yīng)受到某些特別的法律規(guī)制，因而成為某些特別法律關(guān)系的主體。以公私法劃分作為分析工具，事業(yè)組織因其公益價(jià)值目標(biāo)應(yīng)歸屬于非營(yíng)利組織，又因其公共服務(wù)的社會(huì)功能歸屬于公共組織的范疇，應(yīng)當(dāng)受到公法主要是行政法的規(guī)制，事業(yè)組織因而獲得相應(yīng)的行政法主體地位。

關(guān)鍵詞：事業(yè)組織;法律地位

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.05.019

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630 ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1009-0339（2019）05-0100-09

按照“事業(yè)單位的三分類(lèi)”及其改革部署①，各級(jí)各地先后對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了分類(lèi)清理，分類(lèi)以后，只有從事公益服務(wù)的事業(yè)單位繼續(xù)保留在國(guó)家事業(yè)編制序列中，這類(lèi)事業(yè)單位改革也是此次分類(lèi)改革的主要內(nèi)容。2018年以來(lái)，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位則進(jìn)一步區(qū)分為兩大類(lèi) ，其中一類(lèi)面向社會(huì)提供公益服務(wù)，改革的基本原則是強(qiáng)化公益屬性，破除逐利機(jī)制。以下探討的就是這類(lèi)組織的法律地位問(wèn)題，之所以使用“事業(yè)組織”一詞，意在強(qiáng)調(diào)事業(yè)組織的“社會(huì)組織”屬性，而非傳統(tǒng)行政管理體制中的“單位”屬性。

改革的核心可以概括為兩點(diǎn)：一是事業(yè)組織的去行政化，主要內(nèi)容是事業(yè)組織法人化及法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)，意在建立有別于機(jī)關(guān)科層管理的治理結(jié)構(gòu);二是破除事業(yè)組織的逐利機(jī)制，讓事業(yè)組織回歸公益性。改革的成果之一是事業(yè)組織在《中華人民共和國(guó)民法總則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《民法總則》”）中的非營(yíng)利法人定位。事業(yè)組織形式上的法人與目前行政管理體制中的“單位”式管理存在沖突，引發(fā)事業(yè)組織法人化向何處去的問(wèn)題：一方面，事業(yè)組織回歸行政系統(tǒng)中公權(quán)力的控制之下[1] ，還是繼續(xù)法人化;另一方面，要破除事業(yè)組織的逐利機(jī)制，僅僅依賴民法規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

顯然，事業(yè)組織回歸公權(quán)力的管理之下，重走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政化老路是不可能也不應(yīng)該的，事業(yè)組織法人化仍是改革必須堅(jiān)持的方向，但事業(yè)組織不僅是民法上的非營(yíng)利法人，還是國(guó)家設(shè)立的提供公共服務(wù)的公共組織，履行公共職責(zé)，負(fù)有公共使命，與一般的民事主體比較而言，有著較為明顯的“公”的特點(diǎn)，因而，事業(yè)法人制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有別于民法上的私法人。

《民法總則》解決了事業(yè)組織從事民事活動(dòng)的民事主體資格問(wèn)題，但作為從事公共服務(wù)活動(dòng)的公共組織，一旦從行政管理體制中獨(dú)立出來(lái)，不再附屬于、等同于行政機(jī)構(gòu)，不再受到行政機(jī)關(guān)組織法的約束，則必須由相應(yīng)的法律規(guī)范來(lái)進(jìn)行規(guī)制。

一、作為分析工具的公私法劃分

法律以規(guī)范一定的主體行為、調(diào)整一定的社會(huì)關(guān)系以及確認(rèn)和維護(hù)一定的社會(huì)利益作為主要內(nèi)容，因此，主體不同、行為不同、調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不同、確認(rèn)和維護(hù)的社會(huì)利益不同，法律規(guī)范呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，這是對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行分類(lèi)的出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)。

從法律規(guī)范的主體來(lái)看，有公權(quán)力主體和私權(quán)利主體的區(qū)分;從調(diào)整的社會(huì)關(guān)系來(lái)看，既有公權(quán)力主體之間的分工協(xié)作關(guān)系，也有公權(quán)力主體和私權(quán)利主體之間以管理為主的關(guān)系以及私權(quán)利主體之間的平等關(guān)系;從維護(hù)的利益來(lái)看，有公共利益和私人利益之分。總之，法律規(guī)范調(diào)整的范圍有公域和私域之分，這構(gòu)成公私法劃分的依據(jù)。盡管關(guān)于法律規(guī)范性質(zhì)的分析很多[2]，大陸法系傳統(tǒng)上的公法與私法之劃分原理仍一直被法學(xué)研究或各國(guó)立法或多或少地參照和借鑒。

公法與私法是實(shí)體法較為常見(jiàn)的一種劃分，其中公法通常是指憲法、行政法和刑法等，私法則主要是指民法、商事法等。其中，公法具有以下主要特點(diǎn)：第一，主要規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)及其他公權(quán)力組織行使職權(quán)的行為;第二，主要調(diào)整公權(quán)力主體與私權(quán)利主體之間的不平等社會(huì)關(guān)系;第三，主要維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益;第四，通常具有較明顯的強(qiáng)制性，如作為行政主體的國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須依法行政，行政管理具有單方的強(qiáng)制性，行政相對(duì)人有服從和配合的義務(wù)。

民法、商法等作為私法，相對(duì)而言，具有以下特點(diǎn)：第一，主體通常是個(gè)人或法人等私權(quán)利主體;第二，私法通常調(diào)整私權(quán)利主體之間平等的社會(huì)關(guān)系;第三，私法通常維護(hù)個(gè)體或私人利益;第四，私法規(guī)范具有任意性，強(qiáng)調(diào)主體之間的合意，尊重主體之間的意思自治。

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，法律的發(fā)展呈現(xiàn)公私法混雜的現(xiàn)象，在憲法、行政法和刑法等公法中雖然也能找到私法性質(zhì)的規(guī)范，如有關(guān)行政合同等內(nèi)容，而民商法中同樣不乏具有公法性質(zhì)的規(guī)范，如對(duì)行使民事權(quán)利的公共限制等，但因公私領(lǐng)域界限大體上仍然是明晰的，公私法調(diào)整社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)利益仍然體現(xiàn)為較為清晰的不同特色，如私法重意思自治、公法重強(qiáng)制規(guī)范等。

在當(dāng)今行政任務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中，存在公法私法化現(xiàn)象，在現(xiàn)代社會(huì)，隨著行政指導(dǎo)、行政合同等新型行政行為的出現(xiàn)，以及公眾參與成為一項(xiàng)主要的行政程序制度，行政法的強(qiáng)制性、單方性發(fā)生了一些改變[3]， 但行政法的主要目的仍然是規(guī)范公權(quán)力的行使、監(jiān)督公共職責(zé)的履行，表現(xiàn)為典型的公法的強(qiáng)制性特點(diǎn)。

我國(guó)相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)實(shí)際上存在公私法的區(qū)分，這對(duì)于“確定訴訟管轄、規(guī)范法律主體的自度、限制公權(quán)力任意擴(kuò)張和逃避公法約束等方面都具有重要的實(shí)際價(jià)值[4]。就事業(yè)單位改革而言，借用公私法的劃分原理，明確事業(yè)單位的法律地位，有利于解決事業(yè)單位公私混雜的身份帶來(lái)的種種問(wèn)題，如事業(yè)單位的逐利、公益淡化，利用公共資源從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)而不受公權(quán)力約束等。

此處，以公私法劃分之原理，作為分析工具，不涉及對(duì)公私法劃分的爭(zhēng)議進(jìn)行評(píng)價(jià)。公私法劃分的標(biāo)準(zhǔn)，有利于根據(jù)事業(yè)組織的社會(huì)功能和職能目標(biāo)更準(zhǔn)確地選擇相應(yīng)的法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)范，從而明確其相應(yīng)的法律主體資格。

二、事業(yè)組織的私法規(guī)制及其局限

在法治社會(huì)，任何組織的設(shè)立及運(yùn)行都應(yīng)當(dāng)納入法律規(guī)范的調(diào)整范圍。實(shí)際上，任何組織在不同的社會(huì)關(guān)系中會(huì)受到不同法律規(guī)范的調(diào)整，產(chǎn)生不同的法律關(guān)系，具有不同的法律地位，事業(yè)組織也不例外。

（一）民法中的“事業(yè)單位法人”之爭(zhēng)

法人制度的構(gòu)建歷來(lái)是民事立法的重大問(wèn)題，1986年我國(guó)《民法總則》中規(guī)定了“事業(yè)單位法人”這一類(lèi)型。各類(lèi)事業(yè)組織的單行立法中都對(duì)事業(yè)組織的民事主體地位予以確認(rèn)，如1998年制定、2015年修訂的《高等教育法》，1994年制定、2016年修訂的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等，確認(rèn)公立高等學(xué)校和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的民事主體地位。但實(shí)際上，調(diào)整學(xué)校與學(xué)生之間關(guān)系的規(guī)范較為復(fù)雜，既有民法，也有行政法，還有學(xué)校內(nèi)部的自治規(guī)范;產(chǎn)生的糾紛既有民事的，也有行政的，實(shí)踐中，分別通過(guò)民事、行政等訴訟途徑解決。醫(yī)療機(jī)構(gòu)與患者之間的關(guān)系則更多依賴民事法律調(diào)整，如醫(yī)患糾紛通常作為民事糾紛來(lái)處理。

在《民法總則》修訂時(shí)，有“事業(yè)單位法人”存廢之爭(zhēng)[5]。由于各部門(mén)法學(xué)研究呈現(xiàn)相互分割研究領(lǐng)域和相對(duì)封閉的現(xiàn)象，如法人通常作為民法學(xué)的概念、法人是民事主體的觀念根深蒂固，我國(guó)法人制度的研究成果鮮有涉及法人這種組織形式在公法領(lǐng)域的價(jià)值。而“事業(yè)單位”實(shí)際上是我國(guó)行政管理體制中一個(gè)元素——“單位”，是公共機(jī)構(gòu)的組成部分，顯然，作為私法主體的“法人”和公共機(jī)構(gòu)組成部分的“單位”各自遵循不同的治理理念，具有不同的治理結(jié)構(gòu)，因而，有學(xué)者認(rèn)為“事業(yè)單位法人化是一個(gè)歷史的誤會(huì)”[6]324。

誠(chéng)然，因?yàn)閯?chuàng)設(shè)公立機(jī)構(gòu)的依據(jù)不是民法，而是包括憲法、行政組織法、有關(guān)公共事業(yè)等立法在內(nèi)的法律法規(guī)或政策文件等，事業(yè)單位的創(chuàng)設(shè)，事業(yè)單位作為公立機(jī)構(gòu)的組織形式、運(yùn)作機(jī)制也是民法難以規(guī)制的?！肮C(jī)構(gòu)的組織和治理應(yīng)當(dāng)遵循公權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制，而不是民法”[6]，但據(jù)此主張，事業(yè)單位分類(lèi)改革后繼續(xù)保留在事業(yè)編制序列中的公益事業(yè)單位“去法人化”[6]，則有失偏頗。

公立機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行理應(yīng)遵循公權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，但并非只有“去法人化”的選擇。即便事業(yè)組織被排除在民法法人類(lèi)型之外，也不能因此不受其他法律的規(guī)制而成為公權(quán)力任意支配之組織。西方一些學(xué)者研究法人制度在公法領(lǐng)域的意義，提出公法人的概念，多國(guó)法治實(shí)踐中，將公共組織納入了公法的規(guī)制范圍，在公法領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了公法人制度。這些理論與實(shí)踐，對(duì)于我國(guó)事業(yè)單位改革不乏借鑒之處。

在各種爭(zhēng)議中，2017年3月，《中華人民共和國(guó)民法總則》頒布施行，規(guī)定了事業(yè)組織的非營(yíng)利法人民事主體資格，“事業(yè)單位法人”仍作為民法法人的一種類(lèi)型，基于事業(yè)單位改革取得的部分成果，事業(yè)組織的公益目的、“事業(yè)單位法人”及其治理結(jié)構(gòu)在《民法總則》中有所體現(xiàn)，如第八十九條規(guī)定了事業(yè)單位理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)的法人治理機(jī)制。

公共組織的民法主體資格及民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受制于其社會(huì)功能及職能目標(biāo)。在提供公共服務(wù)方面，事業(yè)組織與行政機(jī)關(guān)具有同樣的公共屬性，事業(yè)組織的民法主體資格、民事活動(dòng)也應(yīng)受到公共服務(wù)社會(huì)功能及公益價(jià)值目標(biāo)的限制，但《民法總則》在已有相關(guān)的行政組織法予以規(guī)制的情況下，對(duì)機(jī)關(guān)法人卻作出了“可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)”的活動(dòng)限制，對(duì)事業(yè)單位法人只作非營(yíng)利限制，而并未對(duì)“事業(yè)單位法人”作出同樣的活動(dòng)限制。實(shí)踐中，民辦非企業(yè)組織也提供公益服務(wù)，與事業(yè)組織同為民法上的非營(yíng)利法人，二者有何區(qū)別？顯然，《民法總則》并沒(méi)有作出分辨。此外，目前也無(wú)相關(guān)的事業(yè)組織法對(duì)事業(yè)組織的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、地位等作出明確的規(guī)定。

綜上，雖然事業(yè)組織的民事主體地位之爭(zhēng)已塵埃落定，但其作為公共組織仍需相應(yīng)的公法予以規(guī)制。

（二）事業(yè)組織的公共屬性及私法規(guī)制的局限

事業(yè)組織的創(chuàng)設(shè)主體主要是各級(jí)政府及其職能部門(mén)，設(shè)立依據(jù)則是憲法及其他組織法，設(shè)立目的在于發(fā)展社會(huì)主義公共事業(yè)，事業(yè)組織具有十分明顯的“公”的特點(diǎn)。事業(yè)組織享有公共資源、擁有必要的一部分公共權(quán)力，價(jià)值目標(biāo)在于促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，其提供的公共服務(wù)具有一定的強(qiáng)制性和權(quán)威性，事業(yè)組織的公共服務(wù)活動(dòng)，比“私權(quán)”活動(dòng)有著更廣泛的影響力、約束力等。

這種公共屬性決定了民法等私法對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整具有一定的局限性。私法強(qiáng)調(diào)意思自治、以任意性規(guī)范為主，在確保事業(yè)組織的公益目標(biāo)防止事業(yè)組織追逐私利以及防止公共權(quán)力濫用、公共資源不合理利用等方面無(wú)能為力。

有關(guān)事業(yè)單位的專(zhuān)門(mén)立法規(guī)定①，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“法人”登記，但因?yàn)榉诸?lèi)改革前“事業(yè)單位”種類(lèi)繁雜，社會(huì)功能多樣，實(shí)際上超出了該立法對(duì)事業(yè)單位的界定 ，成為內(nèi)涵和外延均很模糊的概念。

因?yàn)樯鐣?huì)功能復(fù)雜，在處理涉及事業(yè)單位的事務(wù)或糾紛時(shí)，常常公私法混用。在“事業(yè)單位法人”法律地位長(zhǎng)期模糊化的改革過(guò)程中，事業(yè)組織在某些情況下是民法中的非營(yíng)利法人;某些情境下，作為行政主體受到相關(guān)行政法如行政處罰法、行政許可法等規(guī)制;也有司法個(gè)案將某事業(yè)單位作為經(jīng)營(yíng)主體受到市場(chǎng)主體相關(guān)法律法規(guī)規(guī)制的情況。

也由于這種法律上的定位不清晰、不確定，前期事業(yè)單位改革的市場(chǎng)化傾向，使得事業(yè)組織“私”的屬性即逐利性和營(yíng)利性得以彰顯，偏離了其設(shè)立的初衷，由此引發(fā)了一系列諸如上學(xué)貴、看病貴等民生問(wèn)題，解決這些民生問(wèn)題需要對(duì)改革進(jìn)行反思。其中，包括對(duì)事業(yè)組織社會(huì)功能和價(jià)值目標(biāo)的重新認(rèn)識(shí)和界定。在事業(yè)單位分類(lèi)改革完成后，事業(yè)組織的社會(huì)功能相對(duì)明確，即提供公共服務(wù)。在此語(yǔ)境下，將事業(yè)組織視為私法上的經(jīng)營(yíng)者或者僅僅作為一般的私法法人，顯然違背了設(shè)立事業(yè)組織的公共目的。

三、事業(yè)組織的公法規(guī)制及其意義

社會(huì)組織的設(shè)立之初既有公、私屬性，公共組織和私立組織的設(shè)立和運(yùn)行就應(yīng)遵循不同的法律規(guī)范。對(duì)事業(yè)組織的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)以事業(yè)組織的公共屬性作為基礎(chǔ)，明確事業(yè)組織主要為某類(lèi)法律規(guī)范調(diào)整不僅可能，就其社會(huì)功能及價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，也是必要的。

（一）公共組織公法規(guī)制的必要性

我國(guó)1982年憲法中有關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義科學(xué)、教育、文化等各類(lèi)事業(yè)滿足人民需要的規(guī)定 ，各類(lèi)事業(yè)組織的設(shè)立依據(jù)均源于此?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)事業(yè)單位的界定是符合憲法的規(guī)定的。據(jù)此，事業(yè)組織具有公共組織的特點(diǎn)，也決定了對(duì)其進(jìn)行公法規(guī)制的必要性。

1. 事業(yè)組織的社會(huì)功能及價(jià)值目標(biāo)決定了設(shè)立事業(yè)組織是一種依公法而為的公權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為，這種行為應(yīng)當(dāng)受到公法之限制。根據(jù)憲法，為發(fā)展社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)，國(guó)家分別設(shè)立了科教文衛(wèi)體等事業(yè)組織，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府依照憲法和組織法的相關(guān)規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)等，利用國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立科教文衛(wèi)等事業(yè)組織，履行政府的這一公共事業(yè)職能。政府及其職能部門(mén)創(chuàng)設(shè)提供教育、科研、文化和衛(wèi)生等公共服務(wù)組織的行為，應(yīng)該考慮不同時(shí)期的公共服務(wù)需求以及各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展的需要，服務(wù)于國(guó)家目的、公共利益的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)由相關(guān)的公法予以規(guī)制。

2. 事業(yè)組織是利用公共資源、藉由公共權(quán)力提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，需遵循公共資源配置法治化、公共權(quán)力法律授予、公共服務(wù)依法規(guī)范的行政法治基本原則。對(duì)事業(yè)組織的行政法規(guī)制是依法行政的基本要求。提供公共服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)行政的重要組成部分，公共服務(wù)活動(dòng)也是現(xiàn)代社會(huì)行政法的規(guī)制對(duì)象;公共利益不僅是行政法的核心概念，是行政法適用、解釋和權(quán)衡的普遍原則[7]，公共利益也是行政法和行政的目的。事業(yè)組織既是提供公共服務(wù)的一種組織形式，也是實(shí)現(xiàn)公共利益的一種組織形式，行政法明確其主體地位，對(duì)其進(jìn)行規(guī)制是必要的。實(shí)踐中，存在事業(yè)組織私法屬性彰顯的現(xiàn)象，改革中賦予事業(yè)單位的一些自主權(quán)，如類(lèi)似于市場(chǎng)主體的財(cái)務(wù)自主權(quán)、自負(fù)盈虧等，在某種程度上，激發(fā)了事業(yè)組織的逐利動(dòng)機(jī)，而利用公共資源或公共權(quán)力營(yíng)利顯然有違國(guó)家設(shè)立事業(yè)組織的目的，恰恰也說(shuō)明了對(duì)事業(yè)組織僅僅予以私法上的規(guī)制是不夠的。因此，作為公共機(jī)構(gòu)的事業(yè)組織即使已經(jīng)成為享有民事權(quán)利、履行民事義務(wù)的民法意義上的法人，其公法主體資格問(wèn)題仍然需要得到解決[7]。

（二）事業(yè)組織公法規(guī)制及其意義

雖然某一社會(huì)組織實(shí)際上會(huì)參與廣泛的社會(huì)關(guān)系，不同的社會(huì)關(guān)系由不同的法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，社會(huì)組織因而具有不同的法律地位，但任何社會(huì)組織都有其存在的主要目的及為目的而必需的活動(dòng)范圍，因而被法律賦予與目的相適應(yīng)的權(quán)利能力和行為能力，從而具有某種法律上的獨(dú)立人格。

事業(yè)單位分類(lèi)改革前，事業(yè)單位的社會(huì)功能較為復(fù)雜，根據(jù)其實(shí)際參與的社會(huì)關(guān)系交由司法機(jī)關(guān)確定適用的法律規(guī)范，將事業(yè)單位的法律地位交由司法實(shí)踐去認(rèn)定[1]， 有一定的合理性，但這只是權(quán)宜之計(jì)。分類(lèi)改革后，只有提供公益服務(wù)的事業(yè)組織保留在國(guó)家事業(yè)體制內(nèi)，事業(yè)組織的社會(huì)功能和職能目標(biāo)是相對(duì)單純且明確的，即提供公共服務(wù)，為確保其履行社會(huì)功能、實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)，由某一特別的法律進(jìn)行規(guī)制不僅可能而且必要。

作為公立組織，事業(yè)組織利用公共資源提供公共服務(wù)，需遵循公共資源配置法治化、公共權(quán)力法律授予的法治社會(huì)基本原則，事業(yè)組織的職能定位、活動(dòng)準(zhǔn)則、問(wèn)責(zé)機(jī)制等宜由公法規(guī)定。對(duì)事業(yè)組織予以公法上的規(guī)制具有以下現(xiàn)實(shí)意義。

1. 有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力行為的公法制約。從相關(guān)法律文件的規(guī)定以及我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，事業(yè)單位的創(chuàng)設(shè)權(quán)分屬中央政府和地方政府。在為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改革過(guò)程中，為提供公共服務(wù)、為謀取私利、為精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、為利益輸送等各種目的，設(shè)立了履行各種社會(huì)職能、公私法身份混雜的事業(yè)單位，設(shè)立事業(yè)單位的公權(quán)力缺乏相應(yīng)的公法規(guī)范，致使事業(yè)單位構(gòu)成復(fù)雜。事業(yè)組織系公權(quán)力機(jī)構(gòu)為公共目的而設(shè)，政府設(shè)立、撤銷(xiāo)、合并事業(yè)組織需為公共、公益目的，依據(jù)公法而為;通過(guò)財(cái)政預(yù)算對(duì)事業(yè)組織的資源配置等公共權(quán)力的行使應(yīng)遵守公法規(guī)范，而非政府自主任意行為，這是法治政府的應(yīng)有之義。

2. 有利于公共責(zé)任法定化和公法問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立。事業(yè)組織是中央政府或地方政府履行公共服務(wù)職能的一種組織形式，國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦首先表明這些組織的國(guó)有性質(zhì);此外，意味著這些公共服務(wù)的提供是法定的國(guó)家職責(zé)，這種職責(zé)的履行具有公共職責(zé)不可不為的特點(diǎn)。一方面，作為公共組織的事業(yè)組織需承擔(dān)法定的公共責(zé)任，不同于民辦非企業(yè)組織等私法人，事業(yè)組織在公法上負(fù)有不得不為、不為即失職的公法主體責(zé)任，以公法的強(qiáng)制性確保其履行職責(zé)，這是以意思自治為原則的私法不可能達(dá)成的目的。另一方面，政府的公共責(zé)任需法定化。事業(yè)組織因負(fù)有特定的公共任務(wù)，理所當(dāng)然利用公共資源，其中主要接受政府的財(cái)政支持，因此，政府對(duì)事業(yè)組織的財(cái)政責(zé)任等不得任意免除或縮減。實(shí)際上，在20世紀(jì)90年代的事業(yè)單位改革過(guò)程中，確實(shí)存在為減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)而將一部分事業(yè)組織推向市場(chǎng)，成為自收自支、自負(fù)盈虧的準(zhǔn)市場(chǎng)主體，這實(shí)際上是將政府在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政責(zé)任推向了市場(chǎng)，事業(yè)組織也借此以公共資源謀取私利，造成了上學(xué)難、看病貴等嚴(yán)重的民生問(wèn)題，以致社會(huì)矛盾激化。此外，為確保事業(yè)組織公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)對(duì)其公共服務(wù)活動(dòng)負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé)，而事業(yè)組織利用公共資源逐利，政府如疏于監(jiān)管、無(wú)所作為，國(guó)家設(shè)立事業(yè)組織目的則不能實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)追究公法上的責(zé)任。

3. 有利于維護(hù)公共利益。在我國(guó)事業(yè)組織是實(shí)現(xiàn)公共利益的一種組織形式。顯然，公共利益不應(yīng)停留在抽象的價(jià)值理念上，而應(yīng)當(dāng)成為公法調(diào)整和維護(hù)的對(duì)象，即公共利益需法律化，通過(guò)法律的規(guī)范性和強(qiáng)制性來(lái)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。公共利益的法律化[8]，首先體現(xiàn)在公共利益進(jìn)入一國(guó)的基本法即憲法的視野中，憲法的價(jià)值理念應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含著公共利益，憲政制度的具體設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和體現(xiàn)公共利益，充分考慮公共利益的保護(hù)，形成公共利益的基本法律秩序，在此基礎(chǔ)上，各部門(mén)法律制度設(shè)計(jì)具體的公共利益維護(hù)制度，尤其是行政法以公共利益為基本價(jià)值，公共利益不僅僅是行政法學(xué)和行政法的核心概念，也是行政法適用、解釋和權(quán)衡的普遍原則[6]324。

維護(hù)和促進(jìn)公共利益是設(shè)立公共組織的目的，公共組織的行為應(yīng)當(dāng)服務(wù)于這一目的。通過(guò)公法規(guī)范公共組織的行為，抑制公共機(jī)構(gòu)追逐私利，使其合乎公共利益的需要。實(shí)際上，自事業(yè)單位改革以來(lái)，政府逐步下放權(quán)力，事業(yè)組織獲得了較多的自主權(quán)，但并沒(méi)有獲得提高公共服務(wù)效率的改革效果，這與事業(yè)單位改革過(guò)程中某一階段的市場(chǎng)化傾向有關(guān)，法人自主權(quán)的行使缺乏相應(yīng)的公法強(qiáng)制性規(guī)范而至公共利益目的背離。

4. 有利于規(guī)范事業(yè)組織的公共服務(wù)活動(dòng)。公共服務(wù)作為現(xiàn)代社會(huì)政府的一項(xiàng)主要職能，不僅是公法研究的永恒主題[9]，也應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代社會(huì)行政法等公法規(guī)范的主要范疇，作為政府履行公共服務(wù)的事業(yè)組織，其公共服務(wù)活動(dòng)應(yīng)受到行政法的規(guī)制。第一，公共服務(wù)活動(dòng)目的限制。事業(yè)組織是政府履行公共服務(wù)的組織形式，雖然作為一類(lèi)獨(dú)立的社會(huì)組織還有其自身存在的其他目的，但其活動(dòng)的主要目的在于完成行政任務(wù)，達(dá)成行政目的。第二，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。根據(jù)民法、物權(quán)法及其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，事業(yè)“單位”這種法人類(lèi)型具有一定的民事權(quán)利能力和民事行為能力，享有一定的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但事業(yè)組織是利用國(guó)有資產(chǎn)提供公共服務(wù)，因此，對(duì)事業(yè)組織國(guó)有資產(chǎn)的利用應(yīng)當(dāng)做符合公共目的的限制，應(yīng)與其行政職能、公法目的相結(jié)合，對(duì)其財(cái)產(chǎn)自主權(quán)作符合公益目的的限制，如不得擅自處置國(guó)有資產(chǎn)，其財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)用于和目的事業(yè)有關(guān)的活動(dòng)等，這是私法調(diào)整所不能及的。第三，因公共服務(wù)產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系應(yīng)主要由公法調(diào)整。事業(yè)組織依法承擔(dān)教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)職能，在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中，必然會(huì)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治體制以及各種利益團(tuán)體、各種相互制衡的權(quán)力關(guān)系等，行政法等公法規(guī)制在調(diào)整這些關(guān)系方面顯然具有私法不能達(dá)成、不可替代的特點(diǎn)。

四、事業(yè)組織的公法地位

（一）事業(yè)組織公法規(guī)制的主要內(nèi)容

對(duì)事業(yè)組織的公法規(guī)制主要圍繞事業(yè)組織的設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管等進(jìn)行，主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面。

一是憲法及憲法性質(zhì)的組織法等對(duì)事業(yè)組織的舉辦者如何行使事業(yè)組織的設(shè)立和撤并等權(quán)力予以規(guī)范，包括設(shè)立目的及設(shè)立基本程序的原則性規(guī)定。

二是根據(jù)依法行政的原則要求，對(duì)各級(jí)政府及其職能部門(mén)設(shè)立和監(jiān)管事業(yè)組織的行政行為予以具體規(guī)范。根據(jù)憲法及相關(guān)組織法、相關(guān)公共事業(yè)的立法如《教育法》，以及1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等相關(guān)規(guī)定，事業(yè)組織的舉辦者和管理者一般是各級(jí)政府及其職能部門(mén)，因此，事業(yè)組織的設(shè)立、撤并以及對(duì)事業(yè)組織的監(jiān)管通常是一種行使行政權(quán)力的行為，由相關(guān)的行政法予以規(guī)制。

三是為促進(jìn)公共服務(wù)法定化，對(duì)依法設(shè)立的事業(yè)組織的法律地位，以及對(duì)事業(yè)組織的公共服務(wù)活動(dòng)的具體規(guī)范等。

其中，政府及其主管部門(mén)設(shè)立、撤并和監(jiān)管事業(yè)組織，事業(yè)組織的公共服務(wù)活動(dòng)等，屬于行政法的規(guī)制范圍。事業(yè)組織作為實(shí)現(xiàn)公共行政任務(wù)的組織由公權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)公法、利用公共資源設(shè)立，在提供公共服務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的事業(yè)組織與政府、事業(yè)組織與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系宜納入行政法的調(diào)整范圍，即對(duì)事業(yè)組織的法律規(guī)制主要是行政法的任務(wù)。

（二）事業(yè)組織的行政法律地位

“公法組織與私法組織之區(qū)別主要系按組織據(jù)以設(shè)立之準(zhǔn)據(jù)法，以及其依組織目標(biāo)所從事之活動(dòng)性質(zhì)為判別標(biāo)準(zhǔn)”[10]，事業(yè)組織的設(shè)立依據(jù)及公共服務(wù)活動(dòng)性質(zhì)決定了事業(yè)組織的公法組織地位，事業(yè)組織在行政法上的權(quán)責(zé)義務(wù)都因其公共服務(wù)活動(dòng)而產(chǎn)生。因此，分析事業(yè)組織的行政法律地位，需將其置于因公共服務(wù)的提供而形成的具體的行政法律關(guān)系中。

在事業(yè)組織提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系包括事業(yè)組織與所有權(quán)人、舉辦者、監(jiān)管者之間的關(guān)系，以及事業(yè)組織與公共服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系，因而，事業(yè)組織的行政法律地位可以從以下兩個(gè)方面來(lái)確定。

一是從公共服務(wù)供給關(guān)系來(lái)看，事業(yè)組織與其舉辦者共同承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)，同為公共服務(wù)主體，具有獨(dú)立于舉辦者而非其附屬機(jī)構(gòu)的法律地位，于公共服務(wù)對(duì)象而言，事業(yè)組織是提供公共服務(wù)的行政主體，應(yīng)當(dāng)履行行政法上的義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的行政法上的責(zé)任。

二是從公共服務(wù)的監(jiān)管關(guān)系來(lái)看，事業(yè)組織作為政府及其職能部門(mén)的監(jiān)管對(duì)象，其國(guó)有資產(chǎn)、公益目標(biāo)、提供公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)價(jià)格等方面接受政府及其職能部門(mén)的監(jiān)管。在監(jiān)管法律關(guān)系中，事業(yè)組織處于行政相對(duì)人的法律地位，履行行政相對(duì)人的義務(wù)，享有行政相對(duì)人的權(quán)利，包括抵御公權(quán)力違法監(jiān)管而申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟等尋求行政法上救濟(jì)的權(quán)利。

1. 事業(yè)組織的行政主體地位。關(guān)于事業(yè)組織的行政主體地位，目前使用較多的統(tǒng)編行政法學(xué)教材及有關(guān)學(xué)術(shù)著作中都有“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”這一行政主體類(lèi)型的理論闡釋和法條注解，在《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等基本行政程序法中，都有“法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”的表述。在行政審判實(shí)踐中，將承擔(dān)公共職能的非科層制組織統(tǒng)稱(chēng)為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，以解決其作為行政訴訟被告的資格問(wèn)題，如村委會(huì)、居委會(huì)、高校及各行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的行政訴訟被告資格就是根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定予以明確的。

上述理論闡釋、基本行政程序法的規(guī)定及行政訴訟法確認(rèn)的法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織大都是指具有公共事務(wù)管理權(quán)的事業(yè)組織，確認(rèn)其行政主體資格也大都因?yàn)槠鋵?shí)際上行使了行政權(quán)力，實(shí)施了行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制或其他行政管理行為，而不是基于其作為公共服務(wù)組織的屬性，規(guī)范調(diào)整的內(nèi)容并非事業(yè)組織利用公共資源提供公共服務(wù)的活動(dòng)，因而，實(shí)際上事業(yè)組織作為公共服務(wù)直接提供者的行政主體身份并未在行政法上予以明確。

同《行政處罰法》等基本行政程序法賦予某些社會(huì)組織行政主體資格一樣，事業(yè)組織作為提供公共服務(wù)的行政主體地位也可以通過(guò)相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)獲得，包括關(guān)于公共事業(yè)的單行立法，如在事業(yè)單位分類(lèi)改革取得重大成就以后，2017年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》，其中規(guī)定了公益文化單位的公共服務(wù)責(zé)任和義務(wù);2018年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》也規(guī)定了政府設(shè)立的公共圖書(shū)館的公共服務(wù)責(zé)任和義務(wù)，在條件和時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，也可以通過(guò)制定統(tǒng)一的公共事業(yè)法，就公共事業(yè)發(fā)展的一些基本問(wèn)題如政府的責(zé)任、公共事業(yè)組織的法律地位等作出原則性規(guī)定。

在公共服務(wù)活動(dòng)中，事業(yè)組織是利用公共資源履行公共服務(wù)職能的主體，依法行政對(duì)事業(yè)組織而言，基本要求是依法合理利用公共資源，依法提供公共服務(wù)，履行公共服務(wù)職責(zé)。基于事業(yè)組織公共服務(wù)職責(zé)的必須履行以及公共資源的正當(dāng)使用，公共職責(zé)的不履行或不正當(dāng)履行，以及公共資源的不合理使用則構(gòu)成公法上追責(zé)的理由，應(yīng)適用行政法上的追責(zé)機(jī)制。

公共服務(wù)對(duì)象接受合乎標(biāo)準(zhǔn)的、適當(dāng)?shù)墓卜?wù)的權(quán)利需要相應(yīng)的制度保障，這種制度也不同于基于私法上的意思自治原則建立起來(lái)的私法救濟(jì)制度。因此，作為公共服務(wù)的提供者與公共服務(wù)對(duì)象之間因公共服務(wù)產(chǎn)生的有關(guān)爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等公法上的救濟(jì)途徑解決，以強(qiáng)化事業(yè)組織公共服務(wù)中的公法主體責(zé)任。

2. 事業(yè)組織的行政相對(duì)人地位。為實(shí)現(xiàn)事業(yè)組織作為公共服務(wù)組織的社會(huì)功能，政府的監(jiān)管是必要的。在國(guó)有資產(chǎn)管理、公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、提供公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價(jià)格等方面，事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)接受政府的監(jiān)管。從行政法的角度分析，在這種監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系中，政府與事業(yè)組織分別是行政主體和行政相對(duì)人，依法監(jiān)管必須以承認(rèn)事業(yè)組織的獨(dú)立地位和法人自主權(quán)為前提。事業(yè)組織既然具有獨(dú)立的法律地位，政府對(duì)事業(yè)組織就不能再適用傳統(tǒng)的命令、指揮、強(qiáng)制等科層管理體制下的內(nèi)部“單位”式的行政管理方式。

任何一種社會(huì)組織都會(huì)參與多種社會(huì)關(guān)系，不同的社會(huì)關(guān)系由不同的法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，因而獲得不同的法律身份，同樣，事業(yè)組織因參與不同的社會(huì)關(guān)系，法律身份也是多元的。在上述這種監(jiān)管關(guān)系中，需承認(rèn)事業(yè)組織非營(yíng)利法人作為行政相對(duì)人的法律地位，享有非營(yíng)利法人在行政法律關(guān)系中應(yīng)有的權(quán)利，包括對(duì)政府不當(dāng)干預(yù)的公權(quán)力行政行為尋求法律救濟(jì)的權(quán)利以及履行相應(yīng)的義務(wù)。

從監(jiān)管的效果來(lái)看，賦予事業(yè)組織行政相對(duì)人地位可以使監(jiān)管更公平有效。因?yàn)椋聵I(yè)組織以外，民辦非企業(yè)組織也提供公共服務(wù)，在公共服務(wù)內(nèi)容及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面，事業(yè)組織與民辦非企業(yè)組織同為獨(dú)立的行政相對(duì)人，政府及其職能部門(mén)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)一視同仁，而不是有公立私立之分、體制內(nèi)外之分。

五、關(guān)于事業(yè)組織的立法梳理及立法建議

關(guān)于事業(yè)組織的法律地位，目前并無(wú)專(zhuān)門(mén)的綜合性的立法。我國(guó)1982年憲法中多次出現(xiàn)“事業(yè)組織”的提法，但并未規(guī)定“事業(yè)組織”相應(yīng)的權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)，因而實(shí)際上，事業(yè)組織是一個(gè)內(nèi)涵和外延均不明確的概念。

（一）關(guān)于事業(yè)組織法律地位的立法

1. 關(guān)于事業(yè)組織的綜合性立法。1986年《民法總則》規(guī)定了“事業(yè)單位法人”的民事主體地位，2017年《民法總則》規(guī)定“事業(yè)單位法人”為非營(yíng)利法人，確認(rèn)和體現(xiàn)了事業(yè)組織公益價(jià)值回歸的改革成果，但“單位”與“法人”這種不同語(yǔ)境下涵義顯然對(duì)立的詞組合在一起，對(duì)于描述事業(yè)組織的法律地位顯然還停留在《民法總則》階段。《民法總則》中將法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人三類(lèi) ，行政機(jī)關(guān)法人作為特別法人，其民事主體資格受到一些限制，即可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。事業(yè)單位法人作為非營(yíng)利法人，但《民法總則》對(duì)事業(yè)組織的民事主體資格并沒(méi)有作職能目的性的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)對(duì)其民事活動(dòng)作符合職能目的的限制。

已有少量規(guī)范事業(yè)組織的立法，如1998年《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，其中涉及公益事業(yè)單位的定義，1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了界定，2008年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》中的公共機(jī)構(gòu)，包括全部或者部分使用財(cái)政性資金的事業(yè)單位在內(nèi)，按此理解事業(yè)組織的性質(zhì)應(yīng)屬公共機(jī)構(gòu)。但對(duì)這些公共機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的公共服務(wù)權(quán)責(zé)義務(wù)規(guī)定。

2. 關(guān)于事業(yè)組織法律地位的單行立法。我國(guó)1994年的《教育法》規(guī)定了學(xué)校在民事活動(dòng)中享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，1998年制定、2015年修訂的《高等教育法》規(guī)定了高等學(xué)校自設(shè)立起取得法人資格，享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。1994年制定、2016年修訂的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》規(guī)定了依法設(shè)立的醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任。上述法律法規(guī)，規(guī)定了學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等事業(yè)組織的民事主體地位，但并未明確學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等作為公共組織的法律地位。盡管在事業(yè)單位改革取得一些成就以后，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的法律法規(guī)做了一些修訂，但從整體來(lái)看，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)管理體制仍沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理理念和管理方式，也未明確公立學(xué)校、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公共組織法律地位。

關(guān)于公共事業(yè)的單行立法，值得一提的是關(guān)于公共文化服務(wù)的立法，即2017年3月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》。該法中明確了公共文化服務(wù)提供中的政府職責(zé)和公益文化服務(wù)單位的具體職責(zé)和分工， 政府職責(zé)包括：保障基本公共文化服務(wù)中的經(jīng)費(fèi)投入并建立公共文化服務(wù)資金使用的監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)公告制度，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，確保資金用于公共文化服務(wù)，以及建立公共文化服務(wù)資金的審計(jì)監(jiān)督及追責(zé)機(jī)制;制定和組織實(shí)施公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、目錄等，建立公共文化服務(wù)績(jī)效考評(píng)機(jī)制等。公益性文化服務(wù)單位、公共文化服務(wù)設(shè)施管理單位等公共服務(wù)提供者的具體職責(zé)包括：按照具體的標(biāo)準(zhǔn)和方式提供公共文化服務(wù)、管理設(shè)施等，并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。但關(guān)于政府及其職能部門(mén)與公益性文化服務(wù)單位之間的關(guān)系，該法只作了較為籠統(tǒng)的、不完整的規(guī)定 。在前有《民法總則》和《事業(yè)單位法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的情況下，顯然公益性文化服務(wù)單位的法人地位無(wú)需該法予以確認(rèn)。

公益文化服務(wù)單位的法律地位有賴于特定法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，該法中政府與公益性文化服務(wù)單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不明確、不具體，公益性文化服務(wù)單位與服務(wù)對(duì)象之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系缺乏具體內(nèi)容，公益性文化服務(wù)單位公共服務(wù)的主體地位不明，公益性文化服務(wù)單位與服務(wù)對(duì)象之間糾紛的解決途徑也不明確。此外，籠統(tǒng)規(guī)定國(guó)家推動(dòng)公益性文化服務(wù)單位法人治理，但推動(dòng)主體不明，推動(dòng)主體與公益文化服務(wù)單位之間的關(guān)系如何處理，公益文化服務(wù)單位作為法人享有哪些權(quán)利，以及權(quán)利如何得到保障等內(nèi)容均不明確。

從事業(yè)組織相關(guān)立法的總體情況來(lái)看，有關(guān)事業(yè)組織的立法沒(méi)有引起足夠的重視，已有立法明顯立足于目前的管理實(shí)際而非改革及法治建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，政府對(duì)事業(yè)組織的管理主要依賴政策文件，這也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事業(yè)組織行政化的表現(xiàn)之一。

對(duì)事業(yè)組織的法律地位缺乏統(tǒng)一的綜合性立法，相比已有的行政機(jī)關(guān)組織法、各類(lèi)企業(yè)法等，事業(yè)組織的基本組織規(guī)則缺乏，已有的一些相關(guān)立法缺乏對(duì)事業(yè)組織的性質(zhì)、地位和職責(zé)、類(lèi)型、組織形式及運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督等方面的明確規(guī)定，對(duì)事業(yè)組織提供公共服務(wù)的行為也缺乏明確而具體的規(guī)范。相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的單行立法，多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的，內(nèi)容較為陳舊且缺乏銜接協(xié)調(diào)，事業(yè)單位改革取得一些成就之后，這些法律法規(guī)并未及時(shí)做相應(yīng)的修訂。

（二）關(guān)于事業(yè)組織的一些立法建議

1.明確事業(yè)組織的公共組織屬性及組織結(jié)構(gòu)。在憲法已有“事業(yè)組織”的基礎(chǔ)上，需制定相關(guān)的法律明確事業(yè)組織公共組織的屬性?？梢葬槍?duì)不同行業(yè)類(lèi)型的事業(yè)組織，制定行業(yè)類(lèi)事業(yè)組織法，也可以通過(guò)制定綜合的事業(yè)組織法，對(duì)事業(yè)組織的性質(zhì)、職責(zé)、類(lèi)型、組織形式及治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制等具有共性的內(nèi)容作出明確規(guī)定。

2. 在事業(yè)組織法的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的事業(yè)組織的行為法。規(guī)范事業(yè)組織的公共服務(wù)行為，對(duì)事業(yè)組織的行為不僅要做符合國(guó)家和公益目的的原則性規(guī)定，如2015年修訂的《教育法》第八條“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”，對(duì)事業(yè)組織的行為也應(yīng)做具體的規(guī)范，包括為提供公共服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)、以及為公益目的必要的禁止和限制，等等。

3. 規(guī)定事業(yè)組織的監(jiān)管機(jī)制。因?yàn)槭聵I(yè)組織的特殊性，其不能也不應(yīng)該完全獨(dú)立于政府。在確立事業(yè)組織獨(dú)立法律地位、明確政事分開(kāi)的基礎(chǔ)上，依法對(duì)事業(yè)組織進(jìn)行監(jiān)管是確保國(guó)家設(shè)立事業(yè)組織之目的實(shí)現(xiàn)的重要保障。與傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制不同的是對(duì)事業(yè)組織依法進(jìn)行監(jiān)管，并不是在事業(yè)組織設(shè)立之時(shí)就為事業(yè)組織確定一個(gè)行政主管機(jī)關(guān)，而是在理清政事關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的監(jiān)管內(nèi)容，將不同的監(jiān)管職責(zé)賦予相應(yīng)的職能部門(mén)，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確政府及其職能部門(mén)的監(jiān)管職權(quán)職責(zé)、監(jiān)管方式、監(jiān)管程序等監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。

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責(zé)任編輯：張淑瑛