袁諒

“加大精準脫貧力度”被鮮明扼要地寫了“兩會”政府工作報告。報告指出，2018年我們必須進一步推進產(chǎn)業(yè)、教育、健康、生態(tài)扶貧，以激發(fā)脫貧的內(nèi)生動力。黨的十九大報告全面規(guī)劃了從現(xiàn)在起到2020年，是全面建成小康社會的決勝期。全面建成小康社會是要經(jīng)受歷史的檢驗、獲得百姓的認可。江蘇省政府明確指出，最直接最根本的是要提高廣大人民的富裕程度和生活質量。海門市作為實力百強市，要成為南通和蘇中發(fā)展名副其實的“領頭雁”，使全面小康社會的建設水平，不但呈現(xiàn)在各項指標的實現(xiàn)值上，而且呈現(xiàn)在廣大人民群眾的獲得感上，尤其是5600多個貧困戶小康路上一個不少，一步不落。加快提高城鄉(xiāng)低收入群體扶貧精度的研究，對海門扶貧開展具有重要的理論和實踐價值。

一、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)低收入群體的收入現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，海門市秉持“執(zhí)政為民”理念和“富民優(yōu)先”導向，在推動全市經(jīng)濟轉型升級、提速增效的同時，千方百計增進人民群眾福祉。當前海門城鄉(xiāng)居民收入近況呈現(xiàn)以下特點：一是城鄉(xiāng)之間收入差距大。2017年，海門城鎮(zhèn)居民人均可支配收入4.4萬元，增幅9.0%，而農(nóng)村居民人均可支配收入僅2.2萬元，盡管增幅比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高了3個百分點，然而農(nóng)村居民人均收入依然只有城鎮(zhèn)居民人均收入的一半左右。顯然，低收入群體普遍集中在農(nóng)村。二是低收入群體人數(shù)眾多。雖然近幾年全市三十多個小康指標達到或超過省定標準，綜合得分位居蘇中蘇北縣市前列，但居民人均可支配收入達標人口比例仍然低于省定指標。三是收入結構不合理。2017年全市居民人均可支配收入中，工資性收入占比高達63.3%，超過南通市平均水平5.5個百分點;財產(chǎn)性收入和經(jīng)營性收入占比分別為2.9%和20.5%，前者低于南通平均水平4.4個百分點，后者高于南通平均水平1.7個百分點。同時，受經(jīng)濟下行壓力的影響，群眾增收的難度加大、空間變窄。

而全國農(nóng)業(yè)普查初步統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，全市農(nóng)村人口呈現(xiàn)以下三個特點：一是農(nóng)民群體數(shù)量大。在全市38萬戶城鄉(xiāng)家庭中，農(nóng)村家庭有26.2萬戶，占69%，全市戶籍人口的城市化率還不到40%，說明全市60%以上的人口是農(nóng)民。二是農(nóng)村老齡程度高。目前，全市人口老齡化率28.3%，60周歲以上的老年人口為28. 6萬人，其中農(nóng)村就超過22萬人。這一群人技術水平低、增收能力弱，這在一定程度上降低了全市農(nóng)民人均可支配收入的整體水平。三是農(nóng)村困難對象多。2017年全市還有農(nóng)村低保對象5172戶、6815人;省建檔立卡低收入人口5664戶、9568名，年人均收入還處于7000元以下;農(nóng)村1-2級持證重度殘疾對象有8026人。同時，處于全市政策保障和幫扶體系之外的貧困邊緣戶、“夾心層”還大量存在，尤其是農(nóng)村因病因殘因災等支出型貧困現(xiàn)象還比較突出，致貧返貧的防范機制還未有效建立。

二、城鄉(xiāng)低收入群體加大精準脫貧力度的著力點

首先，從低收入群體主觀生活需求來看有三個著力點。一是醫(yī)療。在農(nóng)村基本醫(yī)療保障政策外，個人自費醫(yī)療費用的居高不下，導致了看病始終是低收入群體的一大憂患。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計，全市疾病死因前四位分別是：惡性腫瘤、腦血管病、呼吸系統(tǒng)病、心臟病。低收入群體中慢性疾病重病患者也不在少數(shù)，尤其是一些大病重病患者，大額醫(yī)藥費用的支出大大增加了生活的疾苦。二是人情?；閱始奕⑹侨松闹匾?jié)點，人情往來是人之常情，情理上自然也不分群體。據(jù)了解，農(nóng)村紅白事人情一般在每次500元左右，最少的也要在100元左右，高的則要超過500元，關系近一點的人情甚至達上千元，而且還在呈上升趨勢。顯然這些年一路走高的人情往來，對低收入群體來說無疑是雪上加霜。三是就學。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計，居民最低生活保障者中，未成年人數(shù)量，城鎮(zhèn)59人，占16.4%，農(nóng)村272人，占4.5%。學齡段孩子的讀書費用支出，是加劇低收入群體家庭困境因素之一。盡管義務教育階段，在校學生基本教育成本偏低，但是隨著本地區(qū)生活水平的提高，孩子的生活成本也日益增長，在此基礎上課外教育成本也水漲船高。讀書費用的支出也是低收入群體的一大致貧點。

第二，從低收入群體主觀工作需求來看有三個著力點。一是勞力。海門市人口老齡化程度嚴重，達28.3%，60周歲以上的老齡人口達28.6萬人，其中農(nóng)村就超過22萬人。而隨著本地區(qū)老齡化程度進一步的加劇，農(nóng)村年老體弱者勞動力的匱乏更加把這一低收入群體置于尷尬的境地，尤其鰥寡孤獨家庭，貧困始終與生活相伴。二是能力。職業(yè)技能的缺乏是低收入群體就業(yè)的一大困境。近年來，海門市也出現(xiàn)了企業(yè)用工荒、群眾就業(yè)難等現(xiàn)象，究其原因，不是市場上缺乏勞動力，因為海門外來人口就超過了20萬，而是勞動力缺乏就業(yè)創(chuàng)業(yè)的技能。沒有一技之長，穩(wěn)定就業(yè)始終困難重重。三是學歷。低收入群體普遍文化程度偏低，初中及以下學歷較為普遍，低學歷顯然制約了就業(yè)之路的發(fā)展。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計，在全市農(nóng)村勞動力中，大專及以上學歷只有3%，但是初中及以下學歷竟然高達68%。

第三，從低收入群體客觀幫扶需求來看有三個著力點。一是資金。增進低收入群眾福祉的各項民生實事工程，涉及城鄉(xiāng)基礎設施、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、社會保障、醫(yī)療教育等各個方面，其扎實推進說到底是要政府支出的，花血本的，這無疑是一樁賠本的交易。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計，全年公共預算支出93.79億元，比上年增加9.4%。其中，社會保障和就業(yè)支出9.84億元，增加7.3%;城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出12.54億元，增加7.9%。美麗鄉(xiāng)村的基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境、精神文明等各項服務類建設都是需要資金大力支持的?！百Y源跟著需求走、服務跟著居民走”，低收入群體最企盼的還是扎扎實實的從資金開始的落實。二是保障。養(yǎng)老和醫(yī)保是低收入群體最低限度的企盼。在現(xiàn)代社會，隨著家庭贍養(yǎng)功能的弱化，社會保障將不可避免地對養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險問題承擔更大的責任。降低養(yǎng)老和醫(yī)保的剛性支出，等于增加了低收入群眾的收入。據(jù)《海門年鑒》2017年統(tǒng)計，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金由每人每月115元提高到125元。城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)保補助提升到每人每年650元。三是平臺。培訓與就業(yè)是低收入群體謀求增收的希望。技能培訓與崗位開發(fā)的平臺無疑是將給低收入群體帶來增收的福音。

三、城鄉(xiāng)低收入群體加大精準脫貧力度的路徑

完善特殊群體的托底政策。弱勢的特殊群體往往處于低收入群體的底層，他們或者疾病纏身，或者負重學習，基本的生活保障都難以維持。關注貧困的特殊群體， 構建健康扶貧、教育扶貧項目，切實保障貧困人口的基本醫(yī)療和教育水平。解決好因病致貧返貧問題是精準脫貧的難點。對于無法享受低保和低收入幫扶的大病慢病重病人群，建議根據(jù)國家《健康扶貧工程“三個一批”行動計劃》“大病集中救治一批、慢病簽約服務管理一批、重病兜底保障一批”的要求，擴大重大疾病、嚴重疾病和慢性病的治療范圍，發(fā)揮基本醫(yī)保和大病保險的疊加效應，減輕特殊群體的醫(yī)療負擔，尤其無勞力無能力無收入的特殊群體，加大政策性兜底力度。教育扶貧承擔著切斷貧困代代相傳的迫切使命。著力發(fā)展普惠性學前教育，完善義務教育控輟保學機制，支持發(fā)展多形式職業(yè)教育。建議設立專項教育扶貧基金，為建檔立卡的貧困家庭提供助學資金，使他們能夠享受到公平和優(yōu)質的教育。例如悅來鎮(zhèn)成立了“悅成長”教育基金，累計已發(fā)放助學金20多萬元。正余鎮(zhèn)成立了教育關愛基金，協(xié)議資金504萬元，目前已到賬407.5萬元。

推進務農(nóng)群體的土地流轉。長期以來，海門的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以一家一戶、分散式經(jīng)營為主，宅基地連著承包地，隨著農(nóng)村老齡化、空心化等現(xiàn)實問題的加速凸顯，“土地誰來種”的問題越來越突出。目前海門的人口老齡化已經(jīng)達到28.3%，而農(nóng)村60歲以上的老齡人口就超過了22.8萬。近年來，全市人口老齡化程度以每年1%的速度在遞增，每年凈增60歲以上老齡人口1萬人，預計將在5年內(nèi)達到峰值，全市人口老齡化程度超過33%。針對這一現(xiàn)實挑戰(zhàn)，單打獨斗的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式將難以為繼，也難以形成專業(yè)化、社會化的產(chǎn)業(yè)服務體系，只有通過土地流轉和高標準農(nóng)田建設，對土地開展機械化種植、規(guī)模化經(jīng)營和社會化服務，廣大農(nóng)民才可以通過土地入股、經(jīng)營分紅和產(chǎn)業(yè)服務等途徑獲得更多收益。建議深化“雙置換”和土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”等改革，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地股份合作，大力推進高標準農(nóng)田建設，大力推進農(nóng)村土地流轉，增加城鄉(xiāng)低收入群體的收入。例如擁有耕地面積3800多畝的常樂鎮(zhèn)八烈村，在高標準農(nóng)田建設的要求下，做到流轉土地占全村的百分之五十，形成了中南苗木1500畝左右和大棚設施700畝左右的兩大園區(qū)，并且充分利用八烈村剩余勞動力在中南林園及大棚設施內(nèi)從事勞作，在不影響租金收入的前提下增加額外的收入。

提高就業(yè)群體的增收本領。2017年，海門城鎮(zhèn)居民人均可支配收入44138萬元，而農(nóng)村居民人均可支配收入僅22515萬元。全市居民人均可支配收入中工資性收入占比高達63.3%，經(jīng)營性收入占比僅為20.5%?？梢钥闯?，現(xiàn)階段的勞動收入仍然是大多數(shù)人賺取收入的最重要途徑。而從收入結構分析，我市居民經(jīng)營性收入偏低，尤其是農(nóng)村的低收入群體。因此，政府需要在大力推進招商引資項目建設、政府購買崗位等拓展就業(yè)空間的同時，更加注重提升從業(yè)人員的技能，積極推進技能培訓向鄉(xiāng)村、向企業(yè)、向園區(qū)延伸，根據(jù)崗位需求、發(fā)展趨勢和農(nóng)民實際情況，為農(nóng)村勞動力提供培訓服務，并為低收入群體家庭子女、待業(yè)的初高中畢業(yè)生、農(nóng)村轉移就業(yè)勞動者等免費開展職業(yè)技能培訓，盡快實現(xiàn)就業(yè)由“務工型勞力”向“技能型人才”轉變，更好地增加農(nóng)民的工資性收入。建議將就業(yè)培訓納入政府公益性培訓體系，在政策上給予適當傾斜。結合富民強企奔小康“走幫服”活動，進一步開展“企業(yè)健康體檢”、穩(wěn)企增崗行動，根據(jù)企業(yè)不同需求，委托科研機構、專職院校、培訓機構開展訂單式分類培訓，既為企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供人力支撐，也不斷提高就業(yè)群體的增收本領，提高產(chǎn)業(yè)富民增收的支撐力。

強化創(chuàng)業(yè)群體的創(chuàng)業(yè)扶持。創(chuàng)業(yè)是一個系統(tǒng)工程，離不開政府的激勵和服務。根據(jù)農(nóng)村低收入群體面廣量多的特點，建議將農(nóng)村作為民眾創(chuàng)業(yè)的最大空間，加強創(chuàng)業(yè)培訓、提供財稅扶持、出臺激勵政策，積極鼓勵返鄉(xiāng)大學畢業(yè)生、退伍軍人、農(nóng)業(yè)技術人員和農(nóng)民經(jīng)濟人員自主創(chuàng)業(yè)，靈活創(chuàng)業(yè)。依托“十三五”期間25萬畝高標準農(nóng)田建設工程，積極培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民，引導他們開設家庭農(nóng)場、創(chuàng)辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、領辦“全托管”等專業(yè)合作組織，扶持發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)電商、農(nóng)業(yè)物流等新興經(jīng)營業(yè)態(tài)，加快全市農(nóng)業(yè)供給側結構性調整，并以創(chuàng)業(yè)帶動更多的農(nóng)村低收入群眾就業(yè)增收。為了有效激發(fā)廣大農(nóng)民自我發(fā)展的內(nèi)生動力，建議政府完善政策優(yōu)化服務，重點做好以下三點：一是強化政策引導，在門檻準入、稅收優(yōu)惠、資金扶持等各方面形成了系統(tǒng)配套、互惠互利、良性循環(huán)的政策扶持體系。二是突出改革引領，穩(wěn)步推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，探索社區(qū)股份制改造與土地股份制經(jīng)營，讓廣大農(nóng)村群眾既當農(nóng)民又當股民。三是注重典型引路，積極放大重點地區(qū)、重點人群、重點個體的創(chuàng)業(yè)效應，不斷深化創(chuàng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)和社區(qū)創(chuàng)建，典型引路，以點帶面，積極引導廣大農(nóng)村勞動力轉變職業(yè)選擇觀念，積極開展自主創(chuàng)業(yè)。

加強基層組織的示范作用。習近平總書記指出，黨的力量來自組織，要發(fā)揮基層支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。自海門市啟動“萬人幫萬戶、共走幸福路”活動以來，全市8000多名黨員干部與低收入家庭掛鉤結對，全市64個經(jīng)濟薄弱村，每個薄弱村都有2家單位掛鉤幫扶。市鎮(zhèn)村三級黨員干部聯(lián)盟深入經(jīng)濟薄弱村和貧困戶家中，摸底子找路子，幫助貧困戶和經(jīng)濟薄弱村摘掉窮帽子。另外，全市農(nóng)村還有300多名貧困黨員，而青年黨員發(fā)展困難已是常態(tài)。因此，強化村級基層黨組織建設，發(fā)揮好黨員帶頭致富尤為重要。近年來，土地堂村通過村“兩委”班子的共同努力，堅定不移地走脫貧致富道路，使得村容村貌發(fā)生了翻天覆地的變化，其中村黨支部網(wǎng)格化服務起到了明顯作用。2018年土地堂村在“雙整治”工作中每個網(wǎng)格支部抽出4個積極分子，配合村干部做好工作。針對全村溝河多、環(huán)境整治工作開展量大的問題， “兩委”班子成員不斷地探索，以全年每畝20元的價格與四十個村民組長簽訂包溝河合同，實行季度考核，這樣既能增加村民組長的收入，又能得到長效的管理。

（作者單位：中共海門市委黨校）