王 萍

(廣東金融學(xué)院 法學(xué)院,廣東 廣州 510521)

IMF(國際貨幣基金組織International Monetary Fund的簡稱)作為政府間國際金融組織,參與方必須為主權(quán)國家,這就決定了成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)與IMF職能行使存在一定的沖突?！秶H貨幣基金協(xié)定》(簡稱《基金協(xié)定》)是成員國讓渡部分主權(quán)權(quán)利給予IMF的國際協(xié)定,具有法律約束力。對IMF職能與成員國主權(quán)間關(guān)系進(jìn)行正確定位是IMF貸款資助目標(biāo)實現(xiàn)的前提。

一、IMF與成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)問題

(一)IMF項下成員國主權(quán)的“自主限制”

參與國際組織是主權(quán)國家的自主限制,是國家行使主權(quán)權(quán)利的一種表現(xiàn)形式。當(dāng)今,主權(quán)的自主限制是國際合作大趨勢下民族國家的理性考慮和功利選擇,其本質(zhì)是對國家主權(quán)的保障與強(qiáng)化[1]。表面上看限制與保障相悖,但事實上兩者相互聯(lián)系、互不可分,因為國際義務(wù)的承擔(dān)與主權(quán)權(quán)利的適當(dāng)讓渡是相伴而生的。處理這個問題的要義在于主權(quán)自主限制要保持一個“度”,即權(quán)利讓渡不可盲目損害國家利益,要保持國家的獨立自主與維護(hù)國家間的權(quán)利對等與地位平等。主權(quán)不是擺脫法律限制的自由權(quán),從限制國家主權(quán)的法律義務(wù)數(shù)量來看,在保證國家主權(quán)下它對行動自由的限制很少,根本上不影響主權(quán)的實施。因此,影響主權(quán)的不是法律限制的數(shù)量,而是讓渡權(quán)利的性質(zhì)。一個國家接受再多的法律限制也可不失獨立自主的國際地位,只要這些限制主權(quán)的法律不影響立法和執(zhí)法最高權(quán)威的性質(zhì)。一旦有一項法律影響到這種權(quán)威,它本身就足以破壞這個國家的主權(quán)[2]。

參與IMF是對國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的自主限制,最終目的是為了實現(xiàn)國家利益的最大化,出發(fā)點是為了維護(hù)和保障國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)而不是對主權(quán)產(chǎn)生削弱和破壞。主權(quán)有“核心主權(quán)”和“外圍主權(quán)”之分[1],前者主要指國家領(lǐng)土完整、憲法獨立、最高管轄權(quán)自主等絕對性權(quán)力,后者則指主權(quán)派生的相對權(quán)力，如一般管轄權(quán)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作權(quán)、信息共享權(quán)等。國際社會存在一體化趨勢,本質(zhì)特征是主權(quán)讓渡基礎(chǔ)上形成的各類“利益共同體”。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中,“外圍主權(quán)”所包含的非根本性主權(quán)要素可以優(yōu)先讓渡給更廣范圍的利益共同體,如參與一種超越國家或跨國家的國際性聯(lián)合。IMF作為全球重要的金融組織,從運(yùn)作角度看,它是超越原國家權(quán)力機(jī)構(gòu)之上存在的特定領(lǐng)域的權(quán)力管理機(jī)構(gòu),主權(quán)國家加入其中必須讓渡一定的國家權(quán)力作為IMF管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源。但是,此種“可讓渡”的主權(quán)權(quán)利必須遵循“自主性”“平等性”和“共享性”三個原則[3]作為其本質(zhì)特征。參與IMF是國家讓渡部分經(jīng)濟(jì)主權(quán)的體現(xiàn),盡管這是對傳統(tǒng)國家主權(quán)本位的超越,但實際上這也是對國家利益本位更高層次的“回歸”。因此,成員國在IMF的主權(quán) “自主限制”并不是主權(quán)的“喪失”或“削弱”,而是在更廣范圍內(nèi)以主權(quán)讓渡形式集合而成的主權(quán)共享和國際合作,目的在于謀求國家經(jīng)濟(jì)的安全與長遠(yuǎn)發(fā)展。

(二)IMF貸款條件性與成員國主權(quán)的關(guān)系

1.國家主權(quán)平等原則

1648年的《威斯特伐利亞和約》是最早承認(rèn)民族國家主權(quán)原則的國際條約,確立了國際法上各國主權(quán)平等的原則。1945年,在舊金山會議一個專門委員會起草的報告中提出了國家主權(quán)平等的四個要素:法律上平等;每一國家享有充分主權(quán)所固有的權(quán)利;國家的人格、領(lǐng)土完整與政治獨立受到尊重;各國在國際秩序中應(yīng)善意履行其國際義務(wù)。1970年的《國際法原則宣言》將該原則四要素分為六項,其中除了重申上述四個要素外,還特別強(qiáng)調(diào)各國均有義務(wù)尊重其他國家的人格和均有權(quán)利自由選擇并發(fā)展其政治、社會、經(jīng)濟(jì)及文化制度[4]。遵守國家主權(quán)平等原則也是“對一切義務(wù)”的體現(xiàn),它是主權(quán)理念的內(nèi)在要求。國家主權(quán)平等原則在國際組織內(nèi)的體現(xiàn)一般表現(xiàn)為一國一票制,但是IMF采用的是加權(quán)投票制。該表決制度偏重于從成員國的利害大小與經(jīng)濟(jì)實力著眼,給予占優(yōu)勢的國家更大的決定權(quán)。由此,IMF貸款條件性備用安排等決定的做出,更多地體現(xiàn)為發(fā)達(dá)國家的利益訴求,致使眾多中小國家常處于一種受制地位。為此,對專門性國際機(jī)構(gòu)表決制度的改革需結(jié)合主權(quán)平等原則和成員國的利害關(guān)系加以考慮。

2.條件性以不侵犯成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)為限

聯(lián)合國在1974年通過的《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》中確認(rèn)“各國根據(jù)其人民的意志,有選擇其政治、社會和文化制度，以及經(jīng)濟(jì)制度的主權(quán)和不可剝奪的權(quán)利,不受無論任何形式的外來干預(yù)、壓制威脅”?？梢?經(jīng)濟(jì)主權(quán)是一國不可剝奪的權(quán)利,如果一國強(qiáng)迫他國采取某種經(jīng)濟(jì)體制或直接干預(yù)一國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革,則應(yīng)被認(rèn)定為侵犯了一國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)?！痘饏f(xié)定》明確規(guī)定了成員國有避免限制經(jīng)常性支付、避免采取歧視性貨幣安排和采取多重匯率等的主要義務(wù),但是IMF貸款資助一般都毫無例外地附加條件性要求,如改革金融制度、開放金融市場、允許商品和資本自由流動等,這些宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性調(diào)整政策已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了最初解決國際收支失衡的范圍,也超出了《基金協(xié)定》項下成員國應(yīng)該履行的義務(wù)。為此,是否可以認(rèn)為IMF貸款條件性侵犯了成員國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)或者貨幣主權(quán)?

1996年,IMF曾向泰國建議采取改革國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的行動,如果當(dāng)初泰國接納了IMF的建議,那么1997年的金融風(fēng)暴就有可能不會發(fā)生。實施金融援助是IMF宗旨之一,但并非絕對性義務(wù)。若一國或國際組織所提供的金融資助以該國在履行某項義務(wù)時接受某條件為前提，則應(yīng)認(rèn)定為侵犯該國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)[5]。對此觀點,筆者并不認(rèn)同,主要原因是:IMF貸款條件性是IMF做出的一項決定,成員國不承擔(dān)國際協(xié)定義務(wù),雖然成員國不接受條件性不會導(dǎo)致成員國受到違反國際法一樣的制裁,但是成員國在國際收支嚴(yán)重失衡的情況下一般沒有其他選擇的余地；又因IMF貸款條件性構(gòu)成獲得是其他渠道貸款的“前提條件”,為此會員國有時不得不接受這些條件,否則本國經(jīng)濟(jì)將會陷入崩潰之中。金融危機(jī)的周期性爆發(fā)促使成員國必須授權(quán)IMF以全體成員國和世界經(jīng)濟(jì)利益為中心而采取靈活措施,但是這些靈活措施能否體現(xiàn)和反映所有成員國意愿則有待觀察。有學(xué)者將IMF貸款條件性認(rèn)定為僅僅是其提出的“計劃”,不以成員國接受經(jīng)濟(jì)改革方案為必要條件,如若成員國不接受則調(diào)整方案也不可能變成現(xiàn)實行動。因此,貸款條件性似乎具有建議性質(zhì),不可能對成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)構(gòu)成威脅。理論上IMF貸款條件性不會侵犯成員國的經(jīng)濟(jì)主權(quán),但現(xiàn)實與理想總是存在差距。

總之,IMF設(shè)置的貸款條件性盡管具有建議的性質(zhì),但是這樣的建議具有內(nèi)在的強(qiáng)制力。對于IMF來說金融援助雖然不是其絕對性義務(wù),但是穩(wěn)定世界貨幣體系和各國貨幣價值卻是其不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。為此,向成員國提供貸款是這些義務(wù)的派生性結(jié)果或必然要求,成員國所繳納份額便使其具有了一般提款權(quán),相對而言，提供金融貸款便是IMF義務(wù)。依據(jù)《基金協(xié)定》有關(guān)規(guī)定,IMF的職權(quán)范圍包括經(jīng)常項目匯兌,但是IMF將資本項目匯兌也納入管轄范圍似乎已超出了成員國對IMF的授權(quán)。盡管IMF可行使對《基金協(xié)定》的排他性解釋權(quán)來擴(kuò)大自己的管轄范圍,但是超出《基金協(xié)定》明確規(guī)定的權(quán)限范圍應(yīng)該認(rèn)定為不合法。因此,IMF在設(shè)定貸款條件性的具體內(nèi)容時，原則上不應(yīng)該與成員國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)相沖突。

二、在實際的危機(jī)干預(yù)中貸款條件性存在的安全挑戰(zhàn)

財政手段和金融手段的運(yùn)用，以及對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的管制和改革被認(rèn)為是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)主權(quán)內(nèi)容的具體表現(xiàn)形式。IMF貸款條件性對這些領(lǐng)域的介入本質(zhì)上是對成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)的侵蝕。雖然加入IMF是對成員國主權(quán)權(quán)利的“自主限制”,但是IMF在法律上不具備要求成員國讓渡“核心主權(quán)”的能力。為此,IMF干預(yù)成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)的做法對成員國不具有法律上的約束力,條件性便成為IMF變相干預(yù)成員國經(jīng)濟(jì)事務(wù)的有效工具,但其中存在的問題不容忽視。

(一)忽視個體情況

1.千篇一律的條件性要求

一般IMF貸款資助都附加了較為嚴(yán)苛的條件性要求。從貸款協(xié)議的具體內(nèi)容看,主要包括以下幾個方面:(1)整頓金融秩序;(2)開放金融市場;(3)削減政府開支,采取緊縮經(jīng)濟(jì)的政策;(4)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及市場化和私有化改革等。但是千篇一律的條件性要求,不能達(dá)到預(yù)想的結(jié)果。例如,IMF貸款條件性大多會要求在經(jīng)濟(jì)上實行緊縮措施,但是造成成員國國際收支失衡的原因是多方面的。對于那些國際收支赤字是由國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策失誤所致的成員國,緊縮性的調(diào)整方案會起到明顯效果；如果國際收支失衡是由于國家出口商品單一化,且主要依靠少數(shù)傳統(tǒng)的初級產(chǎn)品出口,當(dāng)遇到國際市場價格波動時,緊縮性方案就難以達(dá)到預(yù)想效果。為此,IMF貸款條件性如若無視成員國國際收支失衡的具體原因,那么其所起的效用將大打折扣,甚至起消極作用。例如,在20世紀(jì)亞洲金融危機(jī)當(dāng)中,在IMF貸款并沒使有關(guān)國家擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的損害。1998年一季度,在IMF貸款資助下印尼經(jīng)濟(jì)增長率為負(fù)的6.4%,失業(yè)人數(shù)達(dá)1 500 萬人;韓國同期經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)3.8%的負(fù)增長,失業(yè)人數(shù)約150萬,失業(yè)率達(dá)6.9%，泰國、馬來西亞也出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)負(fù)增長[6]?？梢?IMF在亞洲金融危機(jī)中所制定的方案是失敗的,并且給有關(guān)國家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)萎縮和巨大的財政赤字,使這些國家的經(jīng)濟(jì)衰退加劇。

成員國對貸款條件性盡管不愿意接受,但迫于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的嚴(yán)峻形勢,最終還是選擇接受了救助計劃。從東南亞金融危機(jī)來看,雖然IMF提供了大量的資金,但成員國卻并沒有擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的困擾。IMF貸款資助最初能使市場經(jīng)濟(jì)獲得小幅度反彈,但之后經(jīng)濟(jì)形勢繼續(xù)惡化,股市下跌和匯率波動都引起了市場的崩潰,實體經(jīng)濟(jì)受到巨大損害，東盟國家損失達(dá)數(shù)千億美元。從希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)可知,IMF所強(qiáng)加給成員國的條件性要求是一些對化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)效果甚微的長期政策,為此,IMF強(qiáng)制成員國采取這些政策的做法不但缺乏可信度和合理性,甚至?xí)鸪蓡T國國內(nèi)民族主義情緒泛濫進(jìn)而引起社會動亂。從亞洲金融危機(jī)可知,IMF采用西方市場經(jīng)濟(jì)原理制定條件性內(nèi)容,旨在要危機(jī)國開放市場。從受援的成員國自身來看,條件性有關(guān)內(nèi)容只會“導(dǎo)致外國金融機(jī)構(gòu)和西方跨國公司力量的強(qiáng)化,而危機(jī)國越來越多經(jīng)濟(jì)主權(quán)的喪失”[7]。

2.信息不對稱

信息不均衡分布是客觀存在的,信息不對稱是自古以來就存在的。信息不對稱理論(Asymmetric Information theory)是指,在市場經(jīng)濟(jì)活動中各類人員對信息的掌握存在差異性。由信息不對稱導(dǎo)致的各種問題和風(fēng)險在金融危機(jī)爆發(fā)時顯得尤為突出。從貸款條件性程序性規(guī)定可知,IMF執(zhí)行董事會批準(zhǔn)條件性有關(guān)內(nèi)容時需要派代表團(tuán)與成員國就有關(guān)問題進(jìn)行磋商。此時,IMF代表團(tuán)主要由宏觀領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家構(gòu)成,而成員國方面主要是中央銀行或貨幣機(jī)構(gòu)首腦,但又因IMF與成員國在金融危機(jī)時存在力量對比的實質(zhì)“不平等”,往往導(dǎo)致成員國不得不聽從IMF有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的改革建議。但問題是IMF經(jīng)濟(jì)學(xué)家如同“買家”對作為“賣家”的成員國金融狀況不甚了解,所提出的改革方案往往不能反映成員國當(dāng)下最迫切的需求。

另外,正是因為IMF與成員國存在信息資源的不對稱,往往導(dǎo)致IMF在直接監(jiān)督成員國改革措施的某些方面表現(xiàn)得不“給力”。因此,針對成員國國際收支失衡的具體原因,IMF與成員國存在金融數(shù)據(jù)、就業(yè)狀況、財政支出、出口現(xiàn)狀、貨幣政策等信息不對稱現(xiàn)象,尊重成員國對調(diào)整政策制定的自主權(quán)更能使IMF貸款條件性規(guī)定發(fā)揮更大的效用。

(二)缺乏經(jīng)濟(jì)主權(quán)干預(yù)的法律依據(jù)

《基金協(xié)定》第5條第3款、執(zhí)行董事會關(guān)于使用IMF資金的決定及2002年IMF貸款條件性指導(dǎo)方針是涉及IMF貸款條件性的主要法律規(guī)定,但上述法律規(guī)定中并沒有明確規(guī)定成員國在申請IMF貸款救助時應(yīng)該讓渡哪些主權(quán)權(quán)利。《基金協(xié)定》第1條第5款[注]《基金協(xié)定》第1條第5款：在具有充分保障的情況下，向成員國提供臨時性普通資金來增強(qiáng)成員國的信心，從而使其有機(jī)會在無需采取有損本國和國際繁榮措施的情況下，糾正其國際收支失衡。關(guān)于IMF宗旨闡述中,也沒有直接論述成員國已授權(quán)IMF可對其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)主權(quán)所轄事項進(jìn)行干預(yù)。另外,依據(jù)2002年新貸款條件性指導(dǎo)方針第3條[注]2002年新貸款條件性指導(dǎo)方針第3條:成員國擁有對健全的經(jīng)濟(jì)和金融政策的自主權(quán)和充分的管理能力對成功實施基金組織的救援方案至關(guān)重要。成員國主要負(fù)責(zé)對其經(jīng)濟(jì)和金融政策的選擇、設(shè)計和實施。為了提高成功實施的可能性，基金組織鼓勵成員國尋求擴(kuò)大和深化支持健全政策的基礎(chǔ)。規(guī)定,強(qiáng)調(diào)成員國對其經(jīng)濟(jì)和金融政策擁有自主權(quán)利的重要性,條件性設(shè)置必須限制在為實現(xiàn)IMF救助目標(biāo)至關(guān)重要的最少需求領(lǐng)域內(nèi)。成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)讓渡的內(nèi)容和范圍雖然在《基金協(xié)定》第4條第1款及第3款中有所列舉,即成員國所要承擔(dān)的一般義務(wù)及對有關(guān)匯兌安排的監(jiān)督,但這些不足以表明成員國授權(quán)IMF對“核心主權(quán)”的干預(yù)權(quán)?？梢?IMF設(shè)置條件性是依據(jù)《基金協(xié)定》的合法性結(jié)果,但成員國接受條件性具體內(nèi)容便授權(quán)IMF干預(yù)成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)卻缺乏法律依據(jù)。

從本質(zhì)上看,貸款條件由IMF和成員國通過非正式協(xié)商程序設(shè)定。成員國做出經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的承諾,以此換來IMF資金上的救助。但問題是,當(dāng)成員國是特別弱小國家且經(jīng)濟(jì)面臨崩潰的情況下,其相對于IMF來說力量微弱,便會不得不接受IMF的指示以獲得資金援助。盡管IMF獨立評估辦公室在一份最近報告中確認(rèn)某些情形下貸款條件性反映了國家選擇,但是IMF的確利用其力量對比上的優(yōu)勢采取了對危機(jī)解決不重要的長期政策[8]。盡管IMF近些年強(qiáng)調(diào)對成員國自主權(quán)利的尊重并做出了一些改進(jìn),但實際效果卻仍未扭轉(zhuǎn)成員國與IMF間在制定調(diào)整政策方面的力量對比。IMF磋商程序以非正式和秘密方式進(jìn)行,由此往往導(dǎo)致缺乏有效制度來確保IMF遵循貸款條件性指導(dǎo)方針并保證條件性具體內(nèi)容符合成員國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會具體情況。雖然2002年新的貸款條件性指導(dǎo)方針有關(guān)于條件性設(shè)置所服務(wù)的目標(biāo)在于改善成員國國際收支狀況的“關(guān)鍵性”規(guī)定,但“關(guān)鍵性”的具體標(biāo)準(zhǔn)仍然模糊、不可審查,是秘密和非正式程序的產(chǎn)物。因此,要充分尊重成員國政策制定上的自主權(quán),保障經(jīng)濟(jì)主權(quán)免受挑戰(zhàn)仍然任重而道遠(yuǎn)。

三、成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)安全情況下影響條件性設(shè)置的因素

IMF貸款條件性是《基金協(xié)定》所內(nèi)在規(guī)定的內(nèi)容,其本質(zhì)是為了保障IMF作為債權(quán)人能夠“收回”資金。盡管貸款條件性不構(gòu)成國際貸款協(xié)議的組成內(nèi)容,不具有法律約束力,但影響條件性設(shè)置的因素不容忽視,因為它們促使成員國不得不讓渡經(jīng)濟(jì)主權(quán)并接受具有實際“約束力”的條件性內(nèi)容。

(一)發(fā)達(dá)國家利益輸出的渠道

1.IMF表決機(jī)制

眾所周知,IMF采取“加權(quán)表決制”,成員國投票權(quán)分為基本投票權(quán)和份額投票權(quán)?；就镀睓?quán)采取“主權(quán)平等原則”,一國一票制,每個成員國均為250票。份額投票權(quán)則按照成員國在IMF中股份份額而確定,即成員國份額以每10萬SDRs(特別提款權(quán)Special Drawing Rights的縮寫)增加1票。如此,IMF投票權(quán)集中在擁有IMF多數(shù)股份的少數(shù)發(fā)達(dá)國家手中。關(guān)于IMF的2010年份額和治理改革方案,美國國會參眾兩院在2015年12月獲批后正式實施,這也標(biāo)志著新興市場話語權(quán)大幅提升。盡管中國投票權(quán)升至第三位及美國的投票權(quán)份額微幅降至16.5%,但美國仍然保留其否決權(quán)。IMF如今投票權(quán)份額前幾名排列為美國、日本、中國、德國、法國、英國等?？梢?在IMF表決制度中,發(fā)達(dá)國家仍占有絕對優(yōu)勢。因此,當(dāng)IMF制定貸款條件性政策要求時,往往起決定性作用的是占有絕對投票權(quán)優(yōu)勢的發(fā)達(dá)國家。

2.IMF資金池構(gòu)成

IMF貸款資助資金主要來源于兩個部分:成員國所繳納份額等自身資金來源和有關(guān)貸款協(xié)議等外部資金供應(yīng)。其中,自身資金主要包括成員國繳納的份額、IMF創(chuàng)設(shè)的特別提款權(quán)、IMF經(jīng)營收入等；外部資金主要指IMF的借款和成員國的捐款等。但是,當(dāng)成員國遭遇金融危機(jī)時,一般都需要巨額的資金援助,此時IMF自身資金儲備很可能出現(xiàn)短缺的局面。例如,在20世紀(jì)亞洲金融危機(jī)不斷蔓延的1998年,IMF可利用的放款資金達(dá)到了15年來的最低水平。據(jù)當(dāng)年美國國會的報告稱,IMF普通資金賬戶在1998年7月24日截止,貨幣存額僅有1 300億美元,其中已消耗大概700億美元,另170億美元已撥作其他貸款。可見,IMF普通資金賬戶資金有限,IMF貸款條件性資金池主要由IMF之前的《借貸總安排》(General Arrangement to Borrow, GAB)和現(xiàn)在的《借貸新安排》(New Arrangement to Borrow, NAB)構(gòu)成。

GAB和NAB分別形成于1964年和1998年,總金額為185億和340億SDRs,是發(fā)達(dá)國家間對IMF做出的借款承諾。GAB和NAB兩個文件雖是IMF做出的一項決定,但性質(zhì)上屬于國際條約,具有法律約束力[9]。GAB由IMF向8個主要工業(yè)國家和2個中央銀行借款,它用于增加國際資金流動性和補(bǔ)充IMF金融資助資金的不足,任何關(guān)于GAB條款的解釋問題都不屬于IMF依據(jù)《基金協(xié)定》排他性解釋權(quán)范疇之內(nèi)[10]。NAB在GAB基礎(chǔ)之上,由25個國家參與,是發(fā)達(dá)國家經(jīng)IMF之手向危機(jī)中的國家提供緊急支援?？梢?IMF金融資助資金在某種程度上受到發(fā)達(dá)國家可貸資金的限制,迫使條件性設(shè)置要反映發(fā)達(dá)國家的意志。

3.美國金融霸權(quán)的影響

“金融霸權(quán)”概念是由以格拉斯為首的一批美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的,是指以大銀行家和大機(jī)構(gòu)投資者為核心的金融寡頭及其政治代表,通過控制經(jīng)濟(jì)活動施加影響并以此牟取暴利或?qū)崿F(xiàn)其他政治、經(jīng)濟(jì)目的的一種社會關(guān)系[11]。美國金融霸權(quán)體現(xiàn)在將這種社會關(guān)系推至國際關(guān)系中,通過向IMF提供貸款資金,使IMF成為美國金融霸權(quán)的具體工具。

以美國為首的發(fā)達(dá)國家支持IMF金融救助主要是基于經(jīng)濟(jì)上害怕危機(jī)的外溢和政治上催化成員國政治改革等原因。在危機(jī)救助中,IMF采取“金錢+藥方”的救援模式,這無疑暴露了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在國際經(jīng)濟(jì)秩序中的不平等地位,擁有實質(zhì)否決權(quán)的美國將IMF作為其利益輸出的工具,企圖通過危機(jī)救援逐漸滲透其霸權(quán)政策。例如,作為IMF救援資金的提供國,美國在墨西哥金融危機(jī)時向其提供了大量救援資金，但是美國的救援并不是“無私”的。美國資本迅速控制了墨西哥的金融業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和制造業(yè)等重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,墨西哥渡過金融危機(jī)的代價是失去了自身經(jīng)濟(jì)的獨立。盡管墨西哥通過經(jīng)濟(jì)救援,出口增長、就業(yè)增加、通貨膨脹下降,但經(jīng)濟(jì)的命脈已掌握在美國手中,美國利用墨西哥廉價勞動力生產(chǎn)產(chǎn)品并低稅購入,使墨西哥成為美國經(jīng)濟(jì)的附庸和加工工廠[12]。

總之,政治上處于弱勢地位的國家不得不接受比自己國際影響力大的國家更為嚴(yán)苛的條件性要求[13]。IMF貸款條件性所要求的如經(jīng)濟(jì)自由化和私有化要求,可能對成員國法律和制度框架造成負(fù)面影響。這主要是因為IMF大部分資金來源于發(fā)達(dá)國家,如之前的GAB和現(xiàn)在的NAB。發(fā)達(dá)國家通過“加權(quán)投票制”影響執(zhí)行董事會來制定符合它們政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的條件性內(nèi)容,如要求發(fā)展中國家進(jìn)一步開放市場準(zhǔn)入和投資渠道。

(二)IMF視角下條件性設(shè)置的必要性分析

1.IMF作為最高債權(quán)人的潛在貨幣風(fēng)險

唯名論原則(nominalism)是指在有關(guān)貨幣合同中,在不考慮債務(wù)存續(xù)期間貨幣價值變動情形下,當(dāng)事方原則上有償付貨幣的義務(wù)[14]。為此,IMF作為金融援助中的債權(quán)人,對成員國按時償還貸款存在期待可能性。但是,IMF所有金融貸款并不是都沒有“壞賬”。例如,希臘在2015年7月未能償還IMF15.5億歐元欠款,成為首個IMF歷史上違約的發(fā)達(dá)國家。另外,IMF貸款條件性批準(zhǔn)是成員國獲得國際其他貸款渠道的“前提條件”,這便使得IMF成為國際最高債權(quán)人,其一言一行及所貸款項實際償還率都成為其他國際金融借貸的參考依據(jù)?？梢?IMF作為債權(quán)人也存在被違約的情形,其潛在的貨幣風(fēng)險更為巨大。IMF貸款條件性設(shè)置的必要性體現(xiàn)在其是為了降低此種貨幣風(fēng)險,保障貸款資金安全。

2.經(jīng)濟(jì)危機(jī)的外溢

客觀上,經(jīng)濟(jì)危機(jī)是金融自由化的直接結(jié)果,是發(fā)達(dá)國家通過利用IMF推行金融霸權(quán),削弱發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的一個契機(jī)。接受IMF貸款資助的國家都被要求進(jìn)一步開放金融市場,但由于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)實力和金融管理水平低下,從而形成自由化——危機(jī)——自由化——危機(jī)的惡性循環(huán)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)具有周期性,而IMF資金援助便是為了防止成員國危機(jī)的擴(kuò)大和傳染。《基金協(xié)定》盡管沒有規(guī)定IMF有預(yù)防金融危機(jī)爆發(fā)的義務(wù),但是該義務(wù)是其穩(wěn)定國際貨幣體系秩序義務(wù)的重要組成部分。IMF設(shè)置貸款條件性是為通過調(diào)整項目推動單個成員國金融危機(jī)的內(nèi)部消化,防止危機(jī)的外溢。

四、經(jīng)濟(jì)主權(quán)安全下情況IMF貸款條件性實施的策略

如上文所述,IMF貸款條件性在事實上對成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn),特別是當(dāng)成員國面臨金融危機(jī)時。除了要弄清成員國與IMF在權(quán)利和義務(wù)上的界限,如何更好地促使IMF在貸款條件性設(shè)置上以不侵犯成員國主權(quán)權(quán)利為原則外,更好地實施金融援助是一個值得探索的問題。

(一)尊重成員國對經(jīng)濟(jì)主權(quán)下的“自主權(quán)”

IMF貸款條件性指導(dǎo)方針中提及了成員國對調(diào)整項目的“所有權(quán)”(ownership),更為確切地講,是指成員國對貸款條件性中調(diào)整項目的獨立和排他的自主權(quán)。IMF對成員國自主權(quán)的定義為:“國家有執(zhí)行調(diào)整政策的意愿,并且對制定和執(zhí)行政策負(fù)責(zé)任”*See IMF(2001b),Strengthening Country Ownership of Fund-Supported Programs, Washington D. C.。IMF第一副總裁斯坦利·費舍爾在2001年講道:“雖然借款國的結(jié)構(gòu)性政策非常重要,但人們也普遍認(rèn)為IMF在這一領(lǐng)域的條件有時過于廣泛和苛刻?！灿捎谶^寬的條件要求可能侵犯了一國對于規(guī)劃的自主權(quán)?！盵15]原任IMF執(zhí)行董事的貝拉(Ariel Buira)分析IMF金融治理和貸款條件性得出如下結(jié)論,即盡管IMF是一個重要的運(yùn)用某種機(jī)制解決金融危機(jī)的國際金融機(jī)構(gòu),但某些情況下其金融救助所施加的政治和經(jīng)濟(jì)指令卻超出了《基金協(xié)定》所規(guī)定的管轄范圍,并違反了成員國的主權(quán)意愿[16]。另外,李元旭曾在題為《國際貨幣基金組織急需改革》的文章中指出:“IMF試圖謀求對成員國控制資本內(nèi)外流動的能力享有全球性的權(quán)力”[17],“應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到這個舉措的實質(zhì)——在于取消成員國在經(jīng)濟(jì)問題上的國家主權(quán)。沒有任何國家會成為本國的永久主人,IMF所謀求的是控制世界經(jīng)濟(jì)的權(quán)力”[17]。

條件性設(shè)置的主要目的在于使成員國恢復(fù)可持續(xù)的國際收支平衡,但是如今的條件性成為發(fā)達(dá)國家追求自身利益的有效途徑。從亞洲金融危機(jī)可知,條件性反而致使成員國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞?！痘饏f(xié)定》并沒有規(guī)定成員國需要依據(jù)貸款條件性要求采取哪些政策,這就使IMF在確定條件性具體標(biāo)準(zhǔn)上存在巨大的自由裁量權(quán)[18]。其中,結(jié)構(gòu)性調(diào)整項目(Structural Adjustment Programmes,SAPs)要求成員國采取如貨幣貶值、解除對內(nèi)部價格體系的管制、取消私有公司的法律限制、廢除國有企業(yè)、改革銀行政策、削減國家預(yù)算、減少貨幣供給等措施[19],這些措施不可避免地將影響成員國主權(quán)。如果IMF所要求采納的政策之一是在不增加貨幣供應(yīng)量基礎(chǔ)之上進(jìn)行貨幣貶值的話,這對普通大眾將是商品價格的提高,特別是進(jìn)口商品。同樣,在對國內(nèi)信用(domestic credit)加強(qiáng)控制的情形下,IMF的需求管理政策(demand management policy)將由于雇主不能擴(kuò)大利用信用貸款等而導(dǎo)致社會就業(yè)的減少。又如,將政府支出減少作為IMF貸款條件,將會對國家經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展和社會福祉等關(guān)鍵領(lǐng)域造成負(fù)面影響,如教育和公共衛(wèi)生等項目。這些措施,無論是集體或個體行為都會降低整個國民的生活水平,擴(kuò)大貧富差距。有評論戲稱IMF是成員國事實上的經(jīng)濟(jì)部長。盡管此觀點有點偏頗,但是IMF通過批準(zhǔn)成員國國內(nèi)財政預(yù)算、外匯水平和財政稅收政策等條件性要求,就是對成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)的掠奪,是“再殖民化”的體現(xiàn)。

盡管IMF在其章程和有關(guān)貸款條件性決議中并沒有明確提出要“尊重”成員國國家主權(quán),但應(yīng)該認(rèn)為這是國際習(xí)慣法規(guī)定下的應(yīng)有之義。眾多國際條約和國家實踐都明確承認(rèn)國家主權(quán)的神圣不可侵犯,《基金協(xié)定》所列宗旨和目標(biāo)如若與成員國主權(quán)相沖突,則應(yīng)允許對條件性具體內(nèi)容進(jìn)行雙邊或多邊協(xié)商,以期達(dá)到條件性設(shè)置對成員國主權(quán)限制的最小化。

(二)條件性應(yīng)是IMF與成員國“利益協(xié)調(diào)”的產(chǎn)物

IMF貨款條件性一直被認(rèn)為是IMF金融資助的核心內(nèi)容,它以提供資金援助的方式要求成員國對經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行調(diào)整并確保成員國必須如此,否則金融援助將會切斷。私人借貸一般會通過合同、權(quán)利限制、抵押等確保貸款償付義務(wù)的履行,而IMF設(shè)置的貸款條件性便相當(dāng)于私人借貸中的保障措施。一般認(rèn)為,私人借貸中貸款合同是為了更好協(xié)調(diào)債權(quán)人和債務(wù)人間的利益沖突。如此,IMF貸款條件性如何促使成員國采取措施而有效地協(xié)調(diào)兩者利益關(guān)系呢?

IMF所施加的條件性有可能損害成員國的經(jīng)濟(jì)主權(quán),因此,條件性設(shè)置不僅僅是審慎的經(jīng)濟(jì)行為問題,更是如何處理好IMF與成員國間的問題[20]，甚至有時被認(rèn)為是IMF通過資金援助“購買”成員國對經(jīng)濟(jì)改革的承諾。IMF官方認(rèn)為IMF金融資助以成員國與IMF間利益的一致性為特征。IMF金融資助和成員國改革政策被認(rèn)為是調(diào)整項目成功的兩個重要因素。例如,面臨國際收支困難的國家原本也需采取一些政策和短期金融資助以應(yīng)對此情況,而IMF貸款條件性可以認(rèn)為是“輔助”成員國政策調(diào)整的要求。“條件性的目的在于作為一個機(jī)制幫助面臨國際收支困難的國家將金融資助和調(diào)整政策相結(jié)合”*IMF, 2001, para12 and 15.。從這個意義上看,IMF在條件性設(shè)置下的利益需求和成員國是一致的,因而成員國掌握對調(diào)整政策的自主權(quán)是條件性成功的關(guān)鍵*IMF, 2001, para 36.。

如此,既然IMF貸款條件性設(shè)置與成員國調(diào)整政策所體現(xiàn)的利益需求一致,那兩者各自體現(xiàn)的“程度”如何才能更好地發(fā)揮IMF金融資助應(yīng)有的作用呢?筆者認(rèn)為,在成員國擁有完全自主權(quán)情況下條件性設(shè)置是沒有必要的,反之亦然。正是由于兩者不可能相互包含,因此如果以成員國國際收支失衡的嚴(yán)重程度及經(jīng)濟(jì)治理能力作為對照物來判定兩者所要體現(xiàn)的“程度”或許可行。例如,如果成員國國際收支失衡是由于內(nèi)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理或經(jīng)濟(jì)治理能力不足導(dǎo)致,此時貸款條件性設(shè)置便能發(fā)揮更大的作用。反之,如果是域外經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致成員國國際收支失衡,此時更大程度地體現(xiàn)成員國對調(diào)整政策的自主權(quán)才是IMF金融資助有效實施的關(guān)鍵。

五、結(jié)語

尊重主權(quán)是一項最基本的國際法原則,是研究國際法有關(guān)問題的基礎(chǔ)。主權(quán)一般指對內(nèi)的最高權(quán)利和對外的獨立權(quán),而國家主權(quán)平等原則是主權(quán)概念的內(nèi)在要求。主權(quán)理念經(jīng)歷了君主制下絕對主權(quán)觀、人民主權(quán)論和現(xiàn)代國際法意義上主權(quán)內(nèi)涵擴(kuò)展等變革。維護(hù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)安全是主權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體表現(xiàn),而貨幣主權(quán)又是經(jīng)濟(jì)主權(quán)的核心內(nèi)容。貨幣主權(quán)可因為國家自愿或同意而進(jìn)行適度限制,國際義務(wù)特別是參與國際組織是成員國行使貨幣主權(quán)的表現(xiàn)形式之一。參與IMF被認(rèn)為是成員國對主權(quán)的“自主限制”,IMF貸款條件性原則上不應(yīng)侵犯成員國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)。通過對相關(guān)國家實踐進(jìn)行實證分析可知,IMF“以一適多”貸款模式忽視了成員國個體金融情況,而千篇一律地采取經(jīng)濟(jì)緊縮措施,再加之IMF與成員國存在信息不對稱等原因,導(dǎo)致IMF在東南亞金融危機(jī)中貸款救助模式的失敗。馬來西亞模式是對IMF在金融危機(jī)時救助模式的突破,是IMF在缺乏干預(yù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)法律依據(jù)的背景下所值得思考的問題。實然,IMF貸款條件性確實對成員國經(jīng)濟(jì)主權(quán)構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn),影響條件性設(shè)置的因素主要有:條件性是發(fā)達(dá)國家利益輸出的渠道,表現(xiàn)在表決機(jī)制、貸款資金池構(gòu)成和美國金融霸權(quán)的影響,以及IMF視角下條件性確有設(shè)立的必要,如IMF作為最高債權(quán)人的潛在貨幣風(fēng)險和預(yù)防危機(jī)外溢。盡管貸款條件性實施中存在諸多問題,但尊重成員國對調(diào)整政策的自主權(quán)和條件性體現(xiàn)“利益協(xié)調(diào)”的觀點應(yīng)該在實踐中得到貫徹。