陳思靜

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

環(huán)境保護(hù)是國(guó)際海底區(qū)域《開采規(guī)章》制定過程中的重要議題，目前已有國(guó)家提出“適應(yīng)性管理”等新型環(huán)境管理方式。本文旨在介紹“適應(yīng)性管理”的國(guó)內(nèi)法淵源，分析“適應(yīng)性管理”納入《開采規(guī)章》的合法性、必要性和可行性，進(jìn)而提出中國(guó)的應(yīng)對(duì)方案。

一、“適應(yīng)性管理”的由來與《開采規(guī)章》草案的變遷

(一)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的理念變革：“適應(yīng)性管理”的興起

一般認(rèn)為，“適應(yīng)性管理”源于霍林(Holling)于1973年首創(chuàng)的“彈性”(Resilience)學(xué)說，即某一系統(tǒng)在遭遇干擾、發(fā)生改變后，仍能夠保持彈性，進(jìn)行自我重組并保持系統(tǒng)基本的架構(gòu)[1]。例如，若某地遭遇自然災(zāi)害后，能夠及時(shí)生產(chǎn)自救，保持原有社會(huì)生活秩序的穩(wěn)定，那么可以說該地區(qū)具有一定的“彈性”，能夠適應(yīng)周遭環(huán)境的變化?！皬椥岳碚摗庇成渲辽鷳B(tài)系統(tǒng)管理與工程施工領(lǐng)域，演變?yōu)椤斑m應(yīng)性管理”的概念。“適應(yīng)性管理”方法要求系統(tǒng)的管理者或工程的施工者通過主動(dòng)開展實(shí)驗(yàn)或監(jiān)測(cè)收集、分析數(shù)據(jù)來探求環(huán)境可能遭受到的干擾，進(jìn)而對(duì)已有的管理措施、施工方式做出針對(duì)性的改變，以降低環(huán)境面臨的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。一言以蔽之，“適應(yīng)性管理”是一種“干中學(xué)”的動(dòng)態(tài)管理方式。

具體到海洋采礦行業(yè)，目前僅有新西蘭將該項(xiàng)制度引入國(guó)內(nèi)立法。依據(jù)新西蘭2012年頒布的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架環(huán)境影響法》，在采礦企業(yè)向新西蘭環(huán)保局遞交采礦申請(qǐng)時(shí)，若申請(qǐng)的信息不確定、不充分，新西蘭環(huán)保局不會(huì)直接駁回申請(qǐng)，而是會(huì)與企業(yè)商討制定階段性的、受環(huán)保局監(jiān)督的適應(yīng)性管理方案，若仍難以達(dá)成一致意見，申請(qǐng)流程才宣告終結(jié)。這一制度表面上為采礦企業(yè)爭(zhēng)取到了額外的“討價(jià)還價(jià)”空間，但目前新西蘭國(guó)內(nèi)僅有的兩例采礦申請(qǐng)慘遭駁回，新西蘭的工業(yè)界與政府部門難以協(xié)商得出具體的“適應(yīng)性管理”方案。

(二)“適應(yīng)性管理”在《開采規(guī)章》草案中的商討進(jìn)程

國(guó)際海底管理局(以下簡(jiǎn)稱海管局)于2011年啟動(dòng)了“開采規(guī)章”的制定工作[2]，并于2014年開始密集地召開會(huì)議公布各類工作文件?？傮w而言，各方對(duì)“適應(yīng)性管理”的商討大致經(jīng)歷了引入、嘗試、中止三個(gè)階段。

在2014年公布的《充分利用深海礦產(chǎn)資源》的報(bào)告中，海管局便提出要適用“適應(yīng)性管理方法”。海管局2015年3月和7月公布的兩份“草案框架”則進(jìn)一步指出，“適應(yīng)性管理”方式是最佳環(huán)境實(shí)踐的一種，“適應(yīng)性管理”方式包括“小規(guī)模、短期授權(quán)”“海管局規(guī)定的審查頻率”等內(nèi)容，并在這短短四個(gè)月中，將“適應(yīng)性管理”議題的優(yōu)先級(jí)由C提升到了A。

經(jīng)過一年多的研究之后，海管局于2016年7月公布了第一份《開采規(guī)章》草案(以下簡(jiǎn)稱“0號(hào)草案”)。部分利益攸關(guān)方在遞交的評(píng)論意見中提到“適應(yīng)性管理”。而在2016年5月召開的“區(qū)域采礦環(huán)境影響和環(huán)境管理”研討會(huì)中，與會(huì)專家提出海管局應(yīng)對(duì)“適應(yīng)性管理”的性質(zhì)與適用方式做出決定。在此背景下，海管局于2017年1月公布了《開采規(guī)章》的環(huán)境問題討論稿(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境規(guī)章》草案)，列舉了“適應(yīng)性管理”詳盡立法時(shí)所要考慮的問題，并注明“一經(jīng)充分討論，將會(huì)起草‘適應(yīng)性管理’的適用規(guī)則、原則、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)指導(dǎo)綱領(lǐng)”。此種表述暗含著海管局將在《開采規(guī)章》中引進(jìn)“適應(yīng)性管理”的意味。

然而，“適應(yīng)性管理”的所占比重隨后卻有所下降。2017年3月，海管局組織專家對(duì)“區(qū)域環(huán)境管理戰(zhàn)略”問題進(jìn)行研討，“充分討論”適用“適應(yīng)性管理”的潛在可能性。與會(huì)專家經(jīng)協(xié)商一致認(rèn)定在“適應(yīng)性管理”制度之下，可以設(shè)定清晰的目標(biāo)，施行也并非不切實(shí)際，但對(duì)如何協(xié)調(diào)“適應(yīng)性管理”制度與既存法律框架之間的關(guān)系部分專家心存疑慮。有專家提議，“適應(yīng)性管理”可應(yīng)用于特定工程，也可規(guī)定于“區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃”中，《開采規(guī)章》僅需做原則性規(guī)定。這一意見基本為2017年8月份的《開采規(guī)章》草案(以下簡(jiǎn)稱“1號(hào)草案”)和2018年6月份的《開采規(guī)章》草案(以下簡(jiǎn)稱“2號(hào)草案”)所采納，僅在各自的附件七“環(huán)境監(jiān)測(cè)與管理計(jì)劃”一節(jié)簡(jiǎn)略提及“需考慮適應(yīng)性管理要素”。至此，“適應(yīng)性管理”詳盡的立法嘗試暫告一段落。

二、“適應(yīng)性管理”的合法性分析

(一)“適應(yīng)性管理”與上位法的銜接

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)與“1994年執(zhí)行協(xié)定”是《開采規(guī)章》的上位法，“適應(yīng)性管理”應(yīng)與上位法的立法宗旨與具體規(guī)定相銜接。總體而言，“適應(yīng)性管理”并不違背上位法。

首先，“適應(yīng)性管理”符合“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則。作為區(qū)域開發(fā)活動(dòng)中最重要的原則，依據(jù)《公約》第136條和第140條的案文表述，“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則主要是指區(qū)域礦產(chǎn)資源的開發(fā)，應(yīng)特別考慮內(nèi)陸國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的利益和需要[3]。從資源公平、合理分配的角度而言，這樣的表述無可非議。不過，隨著人類環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，“全人類的利益”應(yīng)注入可持續(xù)的內(nèi)涵，資源開發(fā)應(yīng)同時(shí)顧及當(dāng)代與后代全人類的利益[4]。作為一種監(jiān)測(cè)、改善海洋環(huán)境的新方案，“適應(yīng)性管理”并不違背“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則。

其次，“適應(yīng)性管理”有助于和平利用區(qū)域、促進(jìn)科學(xué)研究?！豆s》的序言和第141條案文都規(guī)定區(qū)域“專為和平目的利用”，而利用的形式之一便是海底礦產(chǎn)資源商業(yè)化、可持續(xù)的開發(fā)?，F(xiàn)階段，人類對(duì)深海海底的了解還較為欠缺，亟須提升深海環(huán)境科學(xué)研究水準(zhǔn)。依《公約》第143條的規(guī)定，海管局應(yīng)鼓勵(lì)“區(qū)域”內(nèi)的海洋科學(xué)研究成果的分享。與之相對(duì)應(yīng)，動(dòng)態(tài)管理都必須立足于科學(xué)研究數(shù)據(jù)的獲取、分析和研判。因此，推行“適應(yīng)性管理”方案將有助于提升海洋環(huán)境的科學(xué)研究水平，為和平利用區(qū)域奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

最后，“適應(yīng)性管理”是預(yù)防原則的新型實(shí)踐形式。自1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》公布以來，預(yù)防原則已在環(huán)境法的多個(gè)領(lǐng)域得到應(yīng)用，在《開采規(guī)章》草案的多個(gè)版本中預(yù)防原則也一直是公認(rèn)的基本原則。依據(jù)預(yù)防原則的要求，在面臨嚴(yán)重環(huán)境損害時(shí)，一國(guó)不得以缺乏科學(xué)證據(jù)為由，延遲采取預(yù)防措施，如限制某類活動(dòng)、建立安保措施和加強(qiáng)科技研究等[5]?！斑m應(yīng)性管理”的目標(biāo)同樣也是為了應(yīng)對(duì)不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，但“適應(yīng)性管理”融合了數(shù)據(jù)的收集、分析與方案調(diào)整等多個(gè)環(huán)節(jié)，有助于提升對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知水平，進(jìn)而采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，為商業(yè)采礦活動(dòng)的決策提供最新的依據(jù)與預(yù)案。

(二)“適應(yīng)性管理”與審查機(jī)制的協(xié)調(diào)

“適應(yīng)性管理”強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)化管理，引發(fā)了承包者對(duì)自身權(quán)益的擔(dān)憂，集中表現(xiàn)在承包者的“工作計(jì)劃”將接受何種頻率的審查及承包者依開發(fā)合同享有的合法權(quán)益是否會(huì)受到影響。一部良好的法律應(yīng)盡量避免出現(xiàn)自相矛盾的規(guī)定，如果“適應(yīng)性管理”不能與《開采規(guī)章》草案中的審查機(jī)制相協(xié)調(diào)，那么它的合法性也會(huì)受到相應(yīng)的削弱。

在承包者與海管局簽訂開發(fā)合同之后，合同及工作計(jì)劃可能出現(xiàn)變更、終止的情形主要有三種。一是承包者違反了《公約》附件三第18條的強(qiáng)制性規(guī)定，或開發(fā)合同依《公約》附件三第19條被認(rèn)定為顯失公平。這類情形與我國(guó)《合同法》規(guī)定的合同無效、可撤銷的情形相類似，法理上的理由比較充分。二是“2號(hào)草案”第105條規(guī)定的“規(guī)章審查”。但是，規(guī)章的審查、修訂是否一定會(huì)溯及既往，進(jìn)而影響原開發(fā)合同相關(guān)條款的效力，暫時(shí)還沒有定論，還需進(jìn)一步探討。三是“2號(hào)草案”第55、56條規(guī)定的“工作計(jì)劃的審查和修改”，這也是對(duì)承包者的合同權(quán)益有可能造成直接影響的機(jī)制。然而，無論是承包者主動(dòng)修改工作計(jì)劃的動(dòng)議，還是海管局在一定時(shí)間段內(nèi)對(duì)工作計(jì)劃進(jìn)行審查，都不會(huì)使工作計(jì)劃的穩(wěn)定性顯著降低。

首先，審查活動(dòng)結(jié)束后，海管局秘書長(zhǎng)若發(fā)覺有修改工作計(jì)劃的必要，他也只能與承包商進(jìn)行商討，無權(quán)直接修改工作計(jì)劃的內(nèi)容。換言之，審查的效力在于發(fā)現(xiàn)問題，至于如何解決問題，仍有賴海管局與承包商協(xié)商一致。其次，若承包商在審查活動(dòng)結(jié)束后，希望對(duì)工作計(jì)劃做重大變更，需法技委和理事會(huì)的事先批準(zhǔn)。這一機(jī)制雖與“適應(yīng)性管理”的目標(biāo)有所沖突，但海管局作為代表全人類管理區(qū)域采礦活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，對(duì)工作計(jì)劃及工作計(jì)劃的重大變更享有審核權(quán)限是海管局履行職責(zé)的基本保障，對(duì)承包商施以此類限制并無不妥。最后，審查機(jī)制并非完全排斥承包商的能動(dòng)性，承包商有權(quán)為保護(hù)海洋環(huán)境而臨時(shí)修改工作計(jì)劃，并在72小時(shí)內(nèi)將修改內(nèi)容通報(bào)秘書長(zhǎng)。這一例外為承包商變通工作計(jì)劃預(yù)留出一定的空間，有利于承包商更好地應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，盡管“適應(yīng)性管理”的實(shí)施細(xì)則尚不確定，但只要后續(xù)的草案堅(jiān)持現(xiàn)階段的“工作計(jì)劃的審查和修改”框架，兩項(xiàng)制度安排之間并不會(huì)出現(xiàn)沖突。

三、“適應(yīng)性管理”必要性與可行性分析

除合法性外，在《開采規(guī)章》中推行“適應(yīng)性管理”還需考慮“適應(yīng)性管理”的必要性，即“適應(yīng)性管理”在理論與實(shí)踐層面是否不可或缺。假使“適應(yīng)性管理”具備必要性，如何在復(fù)雜的深海采礦規(guī)則體系中推行“適應(yīng)性管理”也需加以考量。

(一)“適應(yīng)性管理”納入《開采規(guī)章》的必要性分析

引入“適應(yīng)性管理”應(yīng)同時(shí)具備實(shí)踐與立法兩個(gè)層面的必要性，即深海采礦業(yè)亟須引入“適應(yīng)性管理”以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中的挑戰(zhàn)和預(yù)防可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而“適應(yīng)性管理”又能夠發(fā)揮一定的制度供給功能，而非重述已有的制度設(shè)計(jì)。

關(guān)于哪些產(chǎn)業(yè)需要引入“適應(yīng)性管理”制度并不存在定論。不過，降低環(huán)境中的不確定性，因時(shí)制宜和因地制宜地調(diào)整計(jì)劃似乎是這些產(chǎn)業(yè)的共同特性，而依照人類現(xiàn)階段的認(rèn)知水準(zhǔn)，深海采礦業(yè)的開采計(jì)劃也確實(shí)需要適應(yīng)深海環(huán)境可能出現(xiàn)的變化。以錳結(jié)核礦石的開發(fā)為例，短期內(nèi)主要的開采流程為，在采礦機(jī)器人采礦成功后，采礦船將機(jī)器人升至甲板，采礦公司在甲板上進(jìn)行初步礦石冶煉，并將經(jīng)無害化處理的廢水和廢渣倒回海中[6]。整個(gè)環(huán)節(jié)中，廢水、廢渣對(duì)海洋環(huán)境的潛在危害，機(jī)器人挖礦時(shí)的履帶碾壓，揚(yáng)塵對(duì)深海微生物的可能損害似乎都可以料想到。然而，采礦活動(dòng)會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成哪些累積影響，這些影響是否導(dǎo)致了海洋生態(tài)的惡化，采礦作業(yè)模式需要做哪些調(diào)整，商業(yè)實(shí)例匱乏的深海采礦業(yè)尚不能給出明確的答案，而集“監(jiān)測(cè)、分析、調(diào)整”于一體的“適應(yīng)性管理”方法則可以為探索這些問題的答案提供一條有益的路徑。

與《環(huán)境規(guī)章》草案相比較，“適應(yīng)性管理”在“1號(hào)草案”和“2號(hào)草案”中出現(xiàn)的頻率有所下降，這一現(xiàn)象與其說是“適應(yīng)性管理”重要性降低的表征，毋寧說是共識(shí)有待加深的體現(xiàn)。在2017年的“區(qū)域環(huán)境管理戰(zhàn)略”研討會(huì)上，與會(huì)專家就“適應(yīng)性管理”的相關(guān)討論雖十分熱烈，但多數(shù)意見仍舊停留在定性階段，形成更具體的“適應(yīng)性管理”案文還尚待時(shí)日。各類礦產(chǎn)的實(shí)際開發(fā)手段各不相同，各個(gè)深海礦區(qū)地質(zhì)地貌各異，形成“放之四海皆準(zhǔn)”的“適應(yīng)性管理”方案并不現(xiàn)實(shí)。但是，將“適應(yīng)性管理”運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制中的一些特定要素抽象出來，并以案文的形式反映到《開采規(guī)章》之中，將為具體采礦活動(dòng)的開展提供更明確的指引。

(二)“適應(yīng)性管理”的可行性分析

《開采規(guī)章》是理事會(huì)應(yīng)優(yōu)先制定的規(guī)則之一，但現(xiàn)實(shí)中的采礦規(guī)則體系卻十分復(fù)雜。除《公約》、“1994年執(zhí)行協(xié)定”與《開采規(guī)章》外，還存在建議、區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃、具體項(xiàng)目的工作計(jì)劃、開采合同等多種法律文件，如果“適應(yīng)性管理”方案在各項(xiàng)文件之間出現(xiàn)脫節(jié)，那么其具體施行也將遭遇困境。

依照“1號(hào)草案”和“2號(hào)草案”的規(guī)定，環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)計(jì)劃是承包者遞交的工作計(jì)劃的一部分，而“適應(yīng)性管理技術(shù)”則是制定環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)計(jì)劃的一項(xiàng)考慮要素。從概念的種屬關(guān)系來看，“適應(yīng)性管理”是管理、監(jiān)測(cè)的一種方式，因而“2號(hào)草案”立法的層級(jí)順序并無顯著缺陷。然而，“2號(hào)草案”未能指明運(yùn)用“適應(yīng)性管理”方案的主體及過程、程序、對(duì)策，使得“適應(yīng)性管理”的概念過于寬泛。具體到“建議”與“區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃”這兩個(gè)層級(jí)的法律文件，法技委于2011年發(fā)布了《克拉利昂—克里珀頓區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃》，于2013年發(fā)布了《指導(dǎo)承包者評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境造成的影響的建議》，這兩份文件對(duì)相關(guān)環(huán)境文件的制作、提交等都提出了相應(yīng)要求，而這些要求在實(shí)踐中鮮有被違反的實(shí)例。如未來海管局在更多的區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃中納入“適應(yīng)性管理”元素，或發(fā)布有關(guān)“適應(yīng)性管理”的專項(xiàng)“建議”，很難想象承包者會(huì)公然挑戰(zhàn)這些規(guī)則。此外，在就具體采礦項(xiàng)目簽訂開發(fā)合同的過程中，海管局和承包商可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)商定更詳細(xì)的“適應(yīng)性管理”方案，這些具體方案的經(jīng)驗(yàn)累積可以為“建議”與抽象的《開采規(guī)章》規(guī)定奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

總之，“適應(yīng)性管理”方案在整個(gè)采礦規(guī)則體系中的推行應(yīng)是抽象的規(guī)章與具體的建議、開發(fā)合同密切配合的進(jìn)程，法律形式的選擇或法律約束力的強(qiáng)弱并非主要的影響因素。

四、“適應(yīng)性管理”立法展望與中國(guó)對(duì)策

自海管局啟動(dòng)《開采規(guī)章》的制定工作以來，我國(guó)主動(dòng)參與這一進(jìn)程，向海管局遞交了大量報(bào)告。不過，因《開采規(guī)章》所涉話題眾多，我國(guó)從未對(duì)“適應(yīng)性管理”進(jìn)行正面表態(tài)。針對(duì)這一有可能保持熱度的議題，我國(guó)可以考慮給予積極回應(yīng)。

(一)“適應(yīng)性管理”的立法展望

“0號(hào)草案”出爐之后，海管局共收到38份公開意見，其中12份意見明確提到“適應(yīng)性管理”制度。除新西蘭政府及新西蘭的工業(yè)組織制作了專題報(bào)告外，多家NGO支持將“適應(yīng)性管理”制度應(yīng)用于環(huán)保問題。相較之下，各國(guó)政府僅有德國(guó)政府表態(tài)支持“適應(yīng)性管理”制度。這種不很緊張的對(duì)峙局面并不能掩蓋各方在環(huán)保問題上的激烈沖突，因?yàn)槎嗉页邪潭荚谶f交的意見中提及商業(yè)可行性問題，而有2家NGO則干脆呼吁暫停所有的深海采礦活動(dòng)。

與“0號(hào)草案”相比，“適應(yīng)性管理”在“1號(hào)草案”中引起了更多的關(guān)注，包括19國(guó)政府在內(nèi)的55個(gè)利益攸關(guān)方遞交了意見，共有8份意見(其中5份意見為各國(guó)政府遞交)明確提及“適應(yīng)性管理”，絕大多數(shù)的意見都作積極評(píng)價(jià)。其中，南非政府提議“適應(yīng)性管理”應(yīng)參照區(qū)域漁業(yè)管理組織的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)際海事組織則提議參照輻射性廢棄物管理方面的經(jīng)驗(yàn)。這些積極的評(píng)價(jià)表明各方就“適應(yīng)性管理”不存在根本性的分歧，但技術(shù)性方案缺失的現(xiàn)狀不應(yīng)忽視，特別是作為“適應(yīng)性管理”的主要推動(dòng)者，新西蘭政府在遞交的意見中明確承認(rèn)其國(guó)內(nèi)的“適應(yīng)性管理”實(shí)踐遇到了挑戰(zhàn)。

將一項(xiàng)法律制度設(shè)計(jì)成功融入立法之中，需要這一設(shè)計(jì)本身具有相當(dāng)程度的合理性，也需要有影響力的設(shè)計(jì)者在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間、場(chǎng)合進(jìn)行推介[7]。在五國(guó)政府背書支持、無一國(guó)政府明確反對(duì)的情況下，在《開采規(guī)章》中將“適應(yīng)性管理”理念加以深化并不缺乏有影響力的推介者，真正缺乏的是成熟有效的實(shí)施方案，而究竟以何種方式進(jìn)行引入，是否需要以“詳盡立法”的模式納入《開采規(guī)章》，既取決于各方對(duì)這一制度特性的判斷，也取決于具體實(shí)施方案的商討進(jìn)度。假使新西蘭等國(guó)政府在《開采規(guī)章》的制定過程中仍強(qiáng)調(diào)“適應(yīng)性管理”議題的優(yōu)先性，那么該議題的熱度便不會(huì)銳減，各方仍有可能圍繞“適應(yīng)性管理”的實(shí)施方案展開進(jìn)一步的磋商。

(二)中國(guó)的國(guó)際應(yīng)對(duì)：表態(tài)支持“適應(yīng)性管理”

我國(guó)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)可以考慮在總體立場(chǎng)上表態(tài)支持“適應(yīng)性管理”，主要理由有以下三點(diǎn)。

首先，“適應(yīng)性管理”能夠回應(yīng)當(dāng)下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在人類非常有限的深海采礦實(shí)踐中，對(duì)環(huán)境的保護(hù)已成各國(guó)十分關(guān)切的事項(xiàng)。2011年，鸚鵡螺礦業(yè)公司(Nautilus Minerals Inc)在巴布亞新幾內(nèi)亞的管轄海域開展了人類歷史上第一個(gè)深海采礦工程——瓦拉1號(hào)(Solwara 1)。該工程原本計(jì)劃2013年實(shí)際投產(chǎn)，但由于環(huán)保、資金來源等多方面的限制，預(yù)計(jì)投產(chǎn)年限被拖延至2019年。特別是環(huán)保團(tuán)體于2017年末因該工程將鸚鵡螺礦業(yè)公司訴至巴布亞新幾內(nèi)亞的國(guó)內(nèi)法院，給該工程的未來增添了更大的不確定性。若想打消各方對(duì)環(huán)境問題的擔(dān)憂，除了加強(qiáng)溝通、提升礦業(yè)公司的文件公開力度外，依靠環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)或未來的科技進(jìn)步，妥善處理不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，不失為一個(gè)可選的方案。

其次，支持的態(tài)度有利于樹立我國(guó)的環(huán)保形象。近幾年來，我國(guó)對(duì)《開采規(guī)章》的總體立場(chǎng)是穩(wěn)步推進(jìn)，側(cè)重承包商的權(quán)益問題，較少討論具體的環(huán)保制度設(shè)計(jì)。作為投入大量人力、物力的先驅(qū)投資者，我國(guó)聚焦自身的權(quán)益問題無可厚非。不過，在表達(dá)主要關(guān)切之余，我國(guó)也可適當(dāng)提及環(huán)保制度。“適應(yīng)性管理”仍處在發(fā)展、演進(jìn)的階段，如何落地尚未可知，當(dāng)前表態(tài)支持的多數(shù)國(guó)家僅在評(píng)論意見中略表支持，我國(guó)采用相似的策略并不會(huì)導(dǎo)致權(quán)益受損。

最后，早日表態(tài)支持有利于我國(guó)掌握“適應(yīng)性管理”議題的話語權(quán)。在2017年的“區(qū)域環(huán)境管理戰(zhàn)略”研討會(huì)上，我國(guó)的參會(huì)學(xué)者曾對(duì)“適應(yīng)性管理”做專題發(fā)言，以“一軌半”或“二軌”的方式表達(dá)了我國(guó)對(duì)這一制度演進(jìn)的期許。然而，會(huì)議的發(fā)言內(nèi)容仍停留在定性階段，與南非和國(guó)際海事組織提到的具體參照制度相比，在制度供給層面上略顯不足。因此，我國(guó)如能以專題報(bào)告的形式詳細(xì)探討“適應(yīng)性管理”可能采用的運(yùn)行機(jī)制，分析他國(guó)方案的利弊，將為展示中國(guó)智慧提供一個(gè)良好的機(jī)遇。

(三)中國(guó)的國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì):制度試點(diǎn)的可行性

關(guān)于我國(guó)的海洋采礦立法是否有必要引入“適應(yīng)性管理”及如何引入，因規(guī)制國(guó)際海底區(qū)域、他國(guó)管轄海域與我國(guó)管轄海域采礦活動(dòng)的我國(guó)國(guó)內(nèi)法律各不相同，因而不能簡(jiǎn)單地一概而論。

首先，《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(以下簡(jiǎn)稱《深海法》)是規(guī)制我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)開發(fā)的主要法律，該法的通過是我國(guó)履行“擔(dān)保國(guó)”責(zé)任的重要標(biāo)志[8]。為便利該法的實(shí)施，自然資源部還制定了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》，設(shè)置了詳盡的許可頒發(fā)程序。某種程度上，《深海法》及相關(guān)的配套管理辦法屬于國(guó)際海底區(qū)域開發(fā)規(guī)則在我國(guó)國(guó)內(nèi)法中的內(nèi)化，由于《開采規(guī)章》尚處在制定階段，因而在《深海法》中主動(dòng)引入“適應(yīng)性管理”制度并非當(dāng)務(wù)之急。

其次，我國(guó)企業(yè)、資本參與其他國(guó)家管轄范圍海域內(nèi)的深海采礦項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)法也不必施以“適應(yīng)性管理”的制約。自我國(guó)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略以來，我國(guó)企業(yè)在海外的能源投資不斷加大，上文提到的“瓦拉1號(hào)”項(xiàng)目亦有中國(guó)企業(yè)與資本的身影。一些西方的反華言論指責(zé)中國(guó)在非洲等地的能源投資項(xiàng)目忽視環(huán)境保護(hù)，是新時(shí)代的殖民主義。實(shí)際上，中國(guó)的對(duì)外投資項(xiàng)目都是在遵守當(dāng)?shù)貒?guó)內(nèi)法的前提下進(jìn)行的，且中國(guó)政府近年來在承擔(dān)國(guó)際環(huán)境保護(hù)義務(wù)方面也取得了突出的成就，并不存在所謂的“殖民主義”問題。將“適應(yīng)性管理”納入正在起草的《境外投資法條例》，要求我國(guó)企業(yè)參與境外的能源投資時(shí)都制定“適應(yīng)性管理”方案，既無必要，立法技術(shù)上也存在相當(dāng)?shù)碾y度。

最后，對(duì)我國(guó)管轄海域內(nèi)的礦產(chǎn)開發(fā)許可審批，可以適當(dāng)引入“適應(yīng)性管理”制度。我國(guó)的南方沿海分布著豐富的濱海砂礦資源[9]，開發(fā)利用好這些濱海砂礦資源是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)。我國(guó)的《礦產(chǎn)資源法》主要規(guī)制陸上礦山的開發(fā)活動(dòng)，近海采礦則主要受制于《海域使用法》及配套的管理規(guī)定，由國(guó)家海洋局(現(xiàn)自然資源部)對(duì)近海采礦的申請(qǐng)進(jìn)行受理、審查。該法規(guī)定的近海采礦的申請(qǐng)文件中，既不包含環(huán)評(píng)報(bào)告，也不包含“環(huán)境規(guī)章”草案和“1號(hào)草案”都規(guī)定的“環(huán)境監(jiān)測(cè)與管理計(jì)劃”，沒有充分顧及環(huán)境保護(hù)的需求。盡管《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)各類活動(dòng)的審批都提出了制作環(huán)境影響報(bào)告的要求，卻仍不能掩蓋《海域使用法》自身的不足。將來對(duì)《海域使用法》或《海域使用權(quán)管理辦法》進(jìn)行修訂時(shí)，完全可以考慮引進(jìn)“適應(yīng)性管理”，鼓勵(lì)企業(yè)自主開展“適應(yīng)性管理”。只要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的能動(dòng)性、堅(jiān)持市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的導(dǎo)向，在我國(guó)以國(guó)企為主要經(jīng)營(yíng)者的采礦行業(yè)，試點(diǎn)“適應(yīng)性管理”并不存在很大的資金、技術(shù)、人員障礙，而這些試點(diǎn)工作也將為我國(guó)參與國(guó)際海底區(qū)域的開發(fā)提供一些前期的經(jīng)驗(yàn)。