魏 華

（北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083）

當(dāng)前我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地三權(quán)分置的研究已成為一門顯學(xué)，學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)等角度分析其可行性與正當(dāng)性。因研究方法及關(guān)注角度不同致使研究結(jié)論大相徑庭。經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者利用經(jīng)濟(jì)分析方法，根據(jù)效率最大化原則，分析當(dāng)前家庭承包經(jīng)營(yíng)模式弊端，以及農(nóng)村土地三權(quán)分置提供的解決方案[1-3]。社會(huì)學(xué)學(xué)者則在理解社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)證分析解釋現(xiàn)實(shí)存在合理性，認(rèn)為當(dāng)前家庭經(jīng)營(yíng)模式有其存在價(jià)值，而三權(quán)分置易成為政府強(qiáng)制推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的理由，損害農(nóng)民利益，不利于農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定[4-6]。法學(xué)界對(duì)三權(quán)分置的研究主要側(cè)重于法律邏輯層面，研究三權(quán)分置可行性與具體制度安排：反對(duì)者主要認(rèn)為三權(quán)分置無(wú)法見容于法律邏輯體系[7-9]；支持者則認(rèn)為三權(quán)分置的權(quán)利客體及性質(zhì)問(wèn)題可通過(guò)理論擴(kuò)展和變通解決，不應(yīng)成為阻礙產(chǎn)權(quán)制度改革的原因[10-11]。

農(nóng)村土地三權(quán)分置改革目的是突破土地流轉(zhuǎn)制度困境，實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民承包權(quán)與放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的平衡。因此，土地流轉(zhuǎn)是三權(quán)分置改革核心問(wèn)題。當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)研究主要集中于：（1）土地承包權(quán)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）轉(zhuǎn)讓的條件，有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有條件過(guò)于苛刻，應(yīng)放寬限制，取消發(fā)包人同意、轉(zhuǎn)讓雙方條件限制等。主要理由在于應(yīng)給予農(nóng)民充分土地自主權(quán)，自由處分土地；剝離土地社會(huì)保障功能，將農(nóng)民從土地上解脫出來(lái)[12-15]；也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持發(fā)包方同意條件[16]。（2）在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度研究中，學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押面臨流轉(zhuǎn)、交易和道德風(fēng)險(xiǎn)，需加以制度化和規(guī)范化，統(tǒng)一抵押登記，建立價(jià)值評(píng)估、抵押等配套制度[17]；另有學(xué)者指出，實(shí)務(wù)中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)抵押尚屬空白，缺乏獨(dú)立權(quán)利憑證與抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難是重要原因[18]；學(xué)者還提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押需通知發(fā)包方、經(jīng)承包人同意、確立抵押人回贖權(quán)及登記作為抵押權(quán)的生效要件等具體制度設(shè)計(jì)[19]。

筆者擬從現(xiàn)行法律制度框架下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛入手，分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛原因及其反映的利益沖突，進(jìn)而探討三權(quán)分置對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生的影響。此類糾紛數(shù)量雖在土地流轉(zhuǎn)總量中占比極小，無(wú)法準(zhǔn)確反映土地流轉(zhuǎn)全貌，但作為流轉(zhuǎn)雙方矛盾集中爆發(fā)點(diǎn)，在一定程度上能夠反映流轉(zhuǎn)中的潛在問(wèn)題。通過(guò)分析土地流轉(zhuǎn)糾紛案件，從側(cè)面解析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和三權(quán)分置制度設(shè)計(jì)提供參考。

一、研究樣本概況

2016年10月，筆者從北大法寶中以“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”為搜索條件，得到推薦案例76篇，經(jīng)篩選，去除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換案件，并對(duì)同一法院同一被告的多數(shù)案件擇其一，最終選取推薦案例55例作為分析樣本①筆者選擇北大法寶中搜索出的推薦案例作為分析樣本，而非中國(guó)裁判文書網(wǎng)或北大法寶中符合搜索條件的全部案例，因符合條件的全部案例數(shù)量達(dá)幾千份之多，數(shù)量龐大，全面分析難以完成。北大法寶中的推薦案例，均為典型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛，具有一定代表性。案例分析主觀性較強(qiáng)，難以進(jìn)行完全客觀量化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)并得出精確結(jié)論，只能分析案例所反映的共性問(wèn)題，因此，將幾千份案例作為分析對(duì)象并非必要。。

本文所選55例案件分布在全國(guó)20個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，地理分布上包含東北、華北、華南、華中、西南、西北，在地理位置、地形地貌、農(nóng)業(yè)要素等方面具有一定代表性。具體案件分布情況見表1、圖1。

表1 案例省份分布

圖1 案例區(qū)域分布

案例樣本中大部分為農(nóng)戶間分散流轉(zhuǎn)糾紛，村委會(huì)作為轉(zhuǎn)出方統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的糾紛共7例，其中僅1例流轉(zhuǎn)后用于種植糧食作物②常熟市辛莊鎮(zhèn)嘉菱村村民委員會(huì)與翁桂興土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案。，另有5例種植經(jīng)濟(jì)作物，1例用于修建租賃市場(chǎng)③馬秀芳與安陽(yáng)市文峰區(qū)光華路辦事處后張村村委會(huì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛上訴案。?？梢姶逦瘯?huì)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的土地，非農(nóng)非糧化比例較高。大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的轉(zhuǎn)入方往往是資本相對(duì)雄厚的企業(yè)，種植收益較高的經(jīng)濟(jì)作物而非糧食作物自然是企業(yè)首選。

二、糾紛基本情況分析

1.訴訟請(qǐng)求分析。55例案件中，49例為轉(zhuǎn)出方起訴轉(zhuǎn)入方，反之為6例。轉(zhuǎn)出方起訴的49例案件中，原告要求終止合同關(guān)系、收回土地的有46例；原告主張合同有效，請(qǐng)求繼續(xù)履行的僅3例。轉(zhuǎn)入方起訴的6例案件中，要求解除合同的1例；請(qǐng)求確認(rèn)合同有效，繼續(xù)履行的5例。

55例案件中轉(zhuǎn)出方對(duì)流轉(zhuǎn)關(guān)系提出否定，保留土地權(quán)利的共51例，占總樣本數(shù)的92.7%；而轉(zhuǎn)出方要求維持流轉(zhuǎn)關(guān)系的僅4例，不足8%。可見對(duì)于土地流轉(zhuǎn)事實(shí)，轉(zhuǎn)出方反悔比例遠(yuǎn)高于轉(zhuǎn)入方。

2.流轉(zhuǎn)期限分析。從時(shí)間而言，樣本案例中流轉(zhuǎn)發(fā)生時(shí)間最早為1985年，最遲為2014年；一審判決時(shí)間最早為2005年，最遲為2015年，見圖2。55份案例中，一審判決距離流轉(zhuǎn)時(shí)間最長(zhǎng)21年，平均時(shí)長(zhǎng)為7年。說(shuō)明多數(shù)案件是在流轉(zhuǎn)多年后才提起訴訟，未付租金、轉(zhuǎn)入方改變土地用途、合同到期不歸還土地等糾紛22例，占比為40%，60%案件并非因一方違約。

圖2 案例時(shí)間分布

顯示流轉(zhuǎn)期限的34例案件對(duì)流轉(zhuǎn)期限的約定分為兩類，具體見表2。分析可知，長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)糾紛占比較大，原因在于合同履行期限長(zhǎng)，自然風(fēng)險(xiǎn)與政策風(fēng)險(xiǎn)較高，易產(chǎn)生利益失衡從而引發(fā)糾紛。短期流轉(zhuǎn)便于及時(shí)調(diào)整利益關(guān)系，化解風(fēng)險(xiǎn)，因此糾紛較少。

3.流轉(zhuǎn)客體分析。從流轉(zhuǎn)客體而言，17個(gè)案例是“房屋+農(nóng)田”或“房+田+林地”一并流轉(zhuǎn)（俗稱“賣房搭地”），案件來(lái)自吉林、江蘇、重慶、陜西、甘肅、貴州、黑龍江、河南等8省。17例案件均未約定明確流轉(zhuǎn)期限，5例約定長(zhǎng)期或永久，1例約定轉(zhuǎn)出方回鄉(xiāng)時(shí)可收回，1例約定為承包期剩余期限。“賣房搭地”案件中一審判決與流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的平均時(shí)間差是10年。

表2 案例中約定流轉(zhuǎn)期限

此類案件大多流轉(zhuǎn)時(shí)間較早，雙方對(duì)房屋買賣爭(zhēng)議不大，但農(nóng)田和林地流轉(zhuǎn)方式成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。“賣房搭地”原因主要包括：全家搬到鎮(zhèn)生活（3例）；遷至外村、外地經(jīng)商、打工（4例）；老人投靠外地子女（3例）；戶主死亡，土地房屋無(wú)人使用（1例）等。17例案件中，4例案件法院認(rèn)定需返還土地，否定了土地流轉(zhuǎn)效力；其余13例認(rèn)定流轉(zhuǎn)有效，維持現(xiàn)狀。但在具體理由上有所不同，有的認(rèn)定土地已轉(zhuǎn)讓，有的認(rèn)定為長(zhǎng)期轉(zhuǎn)包。

三、主要訴訟理由分析

流轉(zhuǎn)糾紛中雙方訴訟請(qǐng)求集中于對(duì)土地權(quán)利的爭(zhēng)奪，為支持己方訴訟請(qǐng)求，選擇具理論依據(jù)和制度支持的訴訟理由至關(guān)重要，訴訟理由既是訴訟過(guò)程中雙方辯論武器，也是法院審理時(shí)需梳理并解決的爭(zhēng)點(diǎn)問(wèn)題。雙方訴訟理由主要集中在三方面：流轉(zhuǎn)方式、合同效力和合同解除④案件爭(zhēng)點(diǎn)根據(jù)判決書中法院總結(jié)的爭(zhēng)議問(wèn)題總結(jié)而來(lái)。。

1.流轉(zhuǎn)方式爭(zhēng)議。《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、代耕、出租、互換、入股等，樣本案例中主要爭(zhēng)議問(wèn)題是土地流轉(zhuǎn)方式是轉(zhuǎn)讓還是轉(zhuǎn)包。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致原權(quán)利的消滅和受讓人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生。在轉(zhuǎn)包情況下，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不消滅，只是在其上設(shè)置了新的農(nóng)地權(quán)利[20]。前者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的完全讓渡，即三權(quán)分置語(yǔ)境下的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓；后者是讓與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)使用權(quán)能，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。也有學(xué)者稱為“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡型流轉(zhuǎn)和物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保留型流轉(zhuǎn)”[21]。流轉(zhuǎn)方式爭(zhēng)議反映雙方對(duì)土地承包權(quán)的爭(zhēng)奪。流轉(zhuǎn)方式爭(zhēng)議案件共16例，占比29%，均為轉(zhuǎn)出方起訴。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件包括：發(fā)包方有穩(wěn)定的非農(nóng)收入或非農(nóng)職業(yè)；轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶；經(jīng)發(fā)包方同意。轉(zhuǎn)包方式只需報(bào)發(fā)包方備案。16例案件中，法院認(rèn)定8例為轉(zhuǎn)包或代耕，6例為轉(zhuǎn)讓，1例因證據(jù)不足未認(rèn)定流轉(zhuǎn)方式⑤李啟明與李后明等農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛上訴案。，1例認(rèn)定為土地已交回村集體并重新發(fā)包。

8例法院認(rèn)定為轉(zhuǎn)包或代耕方式的案件中，判決理由中涉及的條件審查主要為：口頭約定，無(wú)書面形式⑥蘭春杰與金風(fēng)鶴及延吉市朝陽(yáng)川鎮(zhèn)太興村村民委員會(huì)之間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛一案二審民事判決書；尹廷亮等訴王君峰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案。；未經(jīng)發(fā)包方同意⑦尹廷亮等訴王君峰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案；范吉忠等與范才德土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛上訴案；張國(guó)平等與唐則勛土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛上訴案。；約定內(nèi)容不符合轉(zhuǎn)讓規(guī)則，如約定征地補(bǔ)償款歸轉(zhuǎn)出方所有⑧陳達(dá)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶與何家強(qiáng)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛上訴案。。

6例案件法院認(rèn)定流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)讓⑨成世秀農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶與成世梅農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛上訴案；崔成子等與李澤文等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛上訴案；今鳳起與周文還、徐基男、龍井市老頭溝鎮(zhèn)文化村村民委員會(huì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案；劉勝平等與方發(fā)祥土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛上訴案；呂鳳香與周學(xué)禮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛上訴案；龐一平與楊昌順等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛上訴案。，具體認(rèn)定理由如下：具有書面形式；發(fā)包方同意；合同內(nèi)容符合轉(zhuǎn)讓規(guī)則且期限永久；使用文字有“轉(zhuǎn)讓”；轉(zhuǎn)出方具有非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定非農(nóng)收入；已辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記。

分析可知，法院在確認(rèn)合同流轉(zhuǎn)方式時(shí)，較關(guān)注合同形式、權(quán)利義務(wù)約定及是否經(jīng)發(fā)包方同意等要素，至于合同名稱及轉(zhuǎn)出方是否具有穩(wěn)定非農(nóng)收入并非法院主要考量因素。僅有1例法院考查了轉(zhuǎn)出方生活保障，但認(rèn)為穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)和穩(wěn)定收入不能狹義理解，應(yīng)理解為不依賴農(nóng)業(yè)收入維持基本生存[10]成世秀農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶與成世梅農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛上訴案。。

從技術(shù)層面而言，流轉(zhuǎn)方式爭(zhēng)議主要因雙方對(duì)合同內(nèi)容約定不清，往往只有口頭約定，或依據(jù)習(xí)慣手寫簡(jiǎn)易合同，未使用規(guī)范法律術(shù)語(yǔ)。從另一角度理解，土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律規(guī)范僅停留在制度上，并未被利益相關(guān)方理解和接受，更未內(nèi)化為利益主體自覺遵守的行動(dòng)規(guī)范。

2.合同效力爭(zhēng)議。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》及其司法解釋規(guī)定的流轉(zhuǎn)合同無(wú)效類型主要包括發(fā)包方收回土地、調(diào)整土地、單方面解除承包合同或強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等形式，類型概括不夠全面[22]。實(shí)務(wù)中合同無(wú)效案例往往不在上述范圍之列。55例案件中，涉及合同效力爭(zhēng)議的案件為14例，占比25%。除2例轉(zhuǎn)入方起訴案件外，其余12例均為轉(zhuǎn)出方要求確認(rèn)合同無(wú)效案件。合同效力爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要有：戶主或家庭成員無(wú)權(quán)處分（5例）、流轉(zhuǎn)未經(jīng)發(fā)包方同意（4例）、轉(zhuǎn)入方改變土地用途（6例）[11]有的案例不止一種訴由，因此計(jì)算結(jié)果大于14例。。

（1）無(wú)權(quán)處分。無(wú)權(quán)處分案件，主要是土地承包戶的戶主單獨(dú)簽訂合同流轉(zhuǎn)土地，其他家庭成員事后主張土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為家庭成員共同共有，處分行為需全體成員一致同意，戶主擅自處分的合同無(wú)效。對(duì)戶主無(wú)權(quán)處分案件，法院態(tài)度較為一致，認(rèn)定流轉(zhuǎn)合同有效，但合同性質(zhì)為轉(zhuǎn)包，而非轉(zhuǎn)讓。法院認(rèn)定轉(zhuǎn)包合同有效理由主要在于流轉(zhuǎn)已發(fā)生多年，從情理上推定家庭成員知情，也有法院直接認(rèn)定戶主具有代表家庭簽訂合同的權(quán)利。

（2）未經(jīng)發(fā)包方同意。以未經(jīng)發(fā)包方同意為訴由的案件有4例，其中3例原告并未以此作為唯一訴由，而是與其他訴由一并提出?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，發(fā)包方同意是轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必要條件，原告主張流轉(zhuǎn)合同性質(zhì)為轉(zhuǎn)讓而非轉(zhuǎn)包或出租，但欠缺發(fā)包方同意要件，因此合同無(wú)效。

關(guān)于發(fā)包方同意標(biāo)準(zhǔn)，各案認(rèn)定不一。有的案件以村民小組長(zhǎng)簽字同意或“加蓋村民委員會(huì)公章”為認(rèn)定條件；但也有雙方已提交村民小組長(zhǎng)辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書也已完成備注，但法院認(rèn)為不符合發(fā)包方同意條件；還有法院認(rèn)定村委會(huì)蓋章并不代表村委會(huì)同意轉(zhuǎn)讓。

（3）改變土地用途。55例案件中，以改變土地用途為訴由的共11例，占比20%，但當(dāng)事人訴求并不一致，有的請(qǐng)求宣告合同無(wú)效，也有請(qǐng)求解除合同。改變土地用途可能僅是原告收回土地的理由之一，但說(shuō)明當(dāng)前農(nóng)地改變用途現(xiàn)象較普遍，樣本案例中有3例農(nóng)地用于采石采礦，其余用于修建住房或商業(yè)用房。

3.合同解除爭(zhēng)議。有16例請(qǐng)求解除合同，均為合同履行過(guò)程中遇到問(wèn)題，如轉(zhuǎn)入方改變土地用途、未付租金、合同到期或國(guó)家政策變化等。其中，國(guó)家惠農(nóng)政策影響合同履行較為特殊。雖然樣本案例中直接以國(guó)家農(nóng)業(yè)政策變化為由起訴的僅1例，但利益調(diào)整是多數(shù)案件背后隱藏的真實(shí)訴求，而合同無(wú)效等訴訟理由僅是為實(shí)現(xiàn)利益訴求而采用的技術(shù)手段。

2003年前，耕種土地需承擔(dān)較重農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和提留，一些外出務(wù)工農(nóng)戶為減輕負(fù)擔(dān)，將土地低價(jià)、無(wú)償甚至貼錢轉(zhuǎn)給他人耕種。但國(guó)家出臺(tái)惠農(nóng)政策后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和提留一律減免，并實(shí)施各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，土地附屬價(jià)值不斷提升，雙方利益失衡導(dǎo)致矛盾產(chǎn)生。在前述直接以政策變化作為訴訟理由的案件中，法院考慮雙方當(dāng)事人利益均衡，認(rèn)為合同應(yīng)予解除。

關(guān)于此類案件，2005年最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》，其中第16條對(duì)此作原則性規(guī)定：因承包方不收取流轉(zhuǎn)價(jià)款或者向?qū)Ψ街Ц顿M(fèi)用的約定產(chǎn)生糾紛，當(dāng)事人協(xié)商變更無(wú)法達(dá)成一致，且繼續(xù)履行又顯失公平的，人民法院可以根據(jù)發(fā)生變更的客觀情況，按照公平原則處理。此規(guī)定為案件處理引入情勢(shì)變更原則，即將國(guó)家政策變化視為情勢(shì)變更事由，法院根據(jù)雙方利益關(guān)系變化調(diào)整。

四、糾紛原因分析

訴訟理由是當(dāng)事人為主張?jiān)V訟請(qǐng)求采用的技術(shù)手段，但訴訟理由選擇反映出土地流轉(zhuǎn)中的不穩(wěn)定因素，這些因素為當(dāng)事人的訴求提供了論據(jù)支撐。分析訴訟理由有助于了解糾紛產(chǎn)生原因。

1.流轉(zhuǎn)雙方風(fēng)險(xiǎn)不平衡。土地流轉(zhuǎn)交易周期長(zhǎng)，且流轉(zhuǎn)雙方風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)等。土地交由轉(zhuǎn)入方占有使用，轉(zhuǎn)入方占據(jù)一定主動(dòng)權(quán)，其風(fēng)險(xiǎn)主要是土地收益不確定，無(wú)法獲得預(yù)期回報(bào)。轉(zhuǎn)出方在流轉(zhuǎn)中處于被動(dòng)地位，面臨多重風(fēng)險(xiǎn)，包括轉(zhuǎn)入方不按期支付租金、擅自改變土地用途及土地價(jià)值變化等。相較而言，轉(zhuǎn)入方違約概率遠(yuǎn)高于轉(zhuǎn)出方，這也是轉(zhuǎn)出方反悔引發(fā)糾紛的重要原因。

2.土地增值利益打破原有利益平衡。我國(guó)農(nóng)村土地價(jià)值長(zhǎng)期受到壓抑，為保證土地利用規(guī)劃及國(guó)家管控土地，城鄉(xiāng)土地實(shí)行差別化管理。農(nóng)村土地交換價(jià)值被剝奪，僅保留使用價(jià)值。隨著市場(chǎng)化改革深入，土地交換價(jià)值日益受到重視。在土地征收及流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)村土地價(jià)值迅速釋放。相較土地負(fù)擔(dān)沉重時(shí)期極低的流轉(zhuǎn)價(jià)格，當(dāng)前土地價(jià)值出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。增值利益打破流轉(zhuǎn)雙方原本平衡的利益關(guān)系，也改變了土地價(jià)值預(yù)期，引發(fā)雙方重新分配增值利益的矛盾，從而產(chǎn)生糾紛。

3.法律規(guī)則僅提供裁判規(guī)范而非行動(dòng)準(zhǔn)則。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中主動(dòng)遵守法律程度較低，對(duì)習(xí)慣法的路徑依賴和對(duì)成文法的認(rèn)知能力不足，導(dǎo)致實(shí)踐中流轉(zhuǎn)行為普遍缺乏規(guī)范性[23]?，F(xiàn)行法律制度中規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股等多種流轉(zhuǎn)方式，并嚴(yán)格區(qū)分，這些規(guī)則包含大量專業(yè)術(shù)語(yǔ)，難以為流轉(zhuǎn)雙方理解和認(rèn)可，未能成為指導(dǎo)流轉(zhuǎn)的行為規(guī)范。流轉(zhuǎn)各方依然遵循民間習(xí)慣，合同履行也更多依靠道德約束。締約合同難以有效約束雙方行為，且履約不完整，增加土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定性[24]。在約定之初或許雙方意思明確且一致，但約定內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、含義模糊，一旦出現(xiàn)利益糾葛，雙方會(huì)選擇對(duì)各自有利的解釋，作為推翻流轉(zhuǎn)關(guān)系的重要理由。

4.權(quán)利主體與屬性定位不清。2002年《農(nóng)村土地承包法》明確“按人分地、按戶承包”原則，但并未明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體是農(nóng)戶還是農(nóng)民個(gè)體。從土地承包期內(nèi)嚴(yán)格限制集體組織調(diào)整或收回承包地的規(guī)定而言，似乎承認(rèn)農(nóng)戶作為承包主體，土地在農(nóng)戶內(nèi)部調(diào)整以實(shí)現(xiàn)承包權(quán)在戶內(nèi)的流動(dòng)；同時(shí)法律又規(guī)定必須保障婦女的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，顯然是以固定農(nóng)民個(gè)體作為權(quán)利主體。樣本中一些案例以戶主無(wú)權(quán)處分為由主張合同無(wú)效，雖然判決一致否定了這一理由，但并無(wú)法律依據(jù)。說(shuō)明法律在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、權(quán)利性質(zhì)及共有形態(tài)等方面規(guī)定較為模糊，這也是引起糾紛的原因之一。

5.集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的監(jiān)管不足。發(fā)包方同意是法律為掌控農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而設(shè)置的監(jiān)管制度，根本目的是體現(xiàn)土地集體所有權(quán)，防止農(nóng)民因盲目轉(zhuǎn)讓而失地；同時(shí)也促使新的承包人積極與發(fā)包方簽訂合同，完成形式上的合同主體轉(zhuǎn)換。由于法律并未明確發(fā)包方同意的實(shí)質(zhì)要件和形式要件，實(shí)踐中操作不一致。

此外，現(xiàn)行法律及國(guó)家政策嚴(yán)格管控土地用途，但現(xiàn)實(shí)中大量案例涉及改變土地用途，不僅破壞土地使用規(guī)劃與管理制度，也破壞了基本農(nóng)田保護(hù)制度。避免非糧化、非農(nóng)化不能靠限制土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是加強(qiáng)流轉(zhuǎn)前后土地用途的管制與監(jiān)督[25]。集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人，為農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，對(duì)土地利用和流轉(zhuǎn)的監(jiān)管措施存在缺陷。

五、思考與啟示

1.農(nóng)村土地制度宗旨應(yīng)為規(guī)范流轉(zhuǎn)而非鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)。前文分析可知，由于我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村土地制度處于改革試驗(yàn)階段，土地價(jià)值變化較大，土地流轉(zhuǎn)雙方利益關(guān)系難以保持長(zhǎng)久穩(wěn)定。隱晦的法律規(guī)則又為糾紛提供了技術(shù)手段，導(dǎo)致本應(yīng)雙贏的流轉(zhuǎn)關(guān)系最終兩敗俱傷。因此，在當(dāng)前深化改革正在全面推進(jìn)的社會(huì)背景下，土地制度建構(gòu)應(yīng)以規(guī)范流轉(zhuǎn)為宗旨，不應(yīng)盲目鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)。

首先，規(guī)范流轉(zhuǎn)應(yīng)尊重農(nóng)民自主意愿。農(nóng)村社會(huì)保障制度供給有限性和稅費(fèi)改革紅利，使得農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的動(dòng)力不足[26]。當(dāng)前農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)以一年短期流轉(zhuǎn)為主，這是農(nóng)民基于土地政策評(píng)估收益和風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇。短期流轉(zhuǎn)不利于規(guī)?；?jīng)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)者的穩(wěn)定投入，但仍具有一定合理性，政府在推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)而不是主導(dǎo)作用[27]。地方政府應(yīng)尊重農(nóng)民理性選擇，杜絕強(qiáng)制推行大面積長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。其次，應(yīng)簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)規(guī)則。法律規(guī)則應(yīng)關(guān)注地方性知識(shí)、鄉(xiāng)土秩序等社會(huì)運(yùn)行基礎(chǔ)[28-29]?，F(xiàn)有規(guī)則以不同流轉(zhuǎn)方式區(qū)別流轉(zhuǎn)結(jié)果，規(guī)則過(guò)于繁雜隱晦，而三權(quán)分置的設(shè)立，尤其是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念分離可實(shí)現(xiàn)以客體區(qū)分流轉(zhuǎn)關(guān)系，流轉(zhuǎn)規(guī)則更加清晰明確。最后，規(guī)范流轉(zhuǎn)應(yīng)區(qū)分不同流轉(zhuǎn)客體。土地承包權(quán)帶有社會(huì)保障性質(zhì)，應(yīng)嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)讓，防止農(nóng)民失去土地保障和未來(lái)升值利益；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，可自由流轉(zhuǎn)，不受限制。

2.強(qiáng)化集體土地所有權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地所有權(quán)人，權(quán)利行使體現(xiàn)在兩方面：一是支配土地價(jià)值，即使用、出租、轉(zhuǎn)讓土地權(quán)利獲取經(jīng)濟(jì)利益；二是控制土地使用價(jià)值，即利用土地從事生產(chǎn)或在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)并在一定條件下有權(quán)收回。由于我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定，加之惠農(nóng)政策實(shí)施，國(guó)家政策及法律制度對(duì)土地所有權(quán)形成諸多限制。在實(shí)務(wù)層面，集體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理流于形式，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容處于虛化狀態(tài)。

土地所有權(quán)虛化不符合當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化需求，可能造成土地資源浪費(fèi)；集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化也將導(dǎo)致農(nóng)戶原子化，將農(nóng)戶直接推向社會(huì)和市場(chǎng)，既不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，也有礙于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此，法律制度應(yīng)強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)，而非繼續(xù)削弱。

（1）土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意。土地承包是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)內(nèi)部成員分配土地利用權(quán)的行為，帶有一定社會(huì)福利性質(zhì)，要求承包人具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)控制土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，保證土地承包權(quán)福利歸屬不致旁落，損害其他成員利益。土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)以發(fā)包方同意為要件，受讓方必須為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。法律應(yīng)明確發(fā)包方同意形式要件，即村民委員會(huì)簽字蓋章。只有明確法定條件和形式，才能保證集體經(jīng)濟(jì)組織知曉并控制土地承包關(guān)系變化。

（2）制止改變土地用途行為。當(dāng)前大量出現(xiàn)的占用農(nóng)田建房、開礦等改變土地用途情況，造成農(nóng)地資源被侵占，不僅破壞國(guó)家土地規(guī)劃制度，而且危及國(guó)家糧食安全?！锻恋毓芾矸ā返?6條第2款規(guī)定“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等”，但并未明確相應(yīng)處罰措施。法律應(yīng)賦予土地發(fā)包人一定條件下收回土地的權(quán)利，規(guī)定土地承包人等未經(jīng)法定程序擅自改變土地用途或破壞性使用土地造成嚴(yán)重后果的，發(fā)包人有權(quán)收回承包土地，并要求土地承包人恢復(fù)土地利用條件。通過(guò)法律賦權(quán)強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地用途的管制手段，強(qiáng)化農(nóng)用地保護(hù)。

（3）放寬收回和調(diào)整土地條件?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》與《物權(quán)法》嚴(yán)格遵守“承包期內(nèi)生不補(bǔ)、死不收”的土地政策，而中央政策也要求穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不斷延長(zhǎng)土地承包期，造成很多地方幾十年未調(diào)整或收回土地。農(nóng)村人口流動(dòng)導(dǎo)致村內(nèi)各戶間人均土地占有率極不平衡，應(yīng)定期調(diào)整承包土地，避免社會(huì)矛盾累積。法律應(yīng)放寬承包土地調(diào)整和收回條件，按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份變化，保證村內(nèi)各戶間土地權(quán)利平衡，保持歸農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的福利保障性質(zhì)。

3.穩(wěn)定土地承包關(guān)系，而非固定土地承包權(quán)。

土地承包權(quán)主體在法律上始終處于模糊狀態(tài)，由此引發(fā)的糾紛層出不窮。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)確定農(nóng)戶承包權(quán)主體身份。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是流動(dòng)的，人員增減改變農(nóng)戶和集體人員構(gòu)成，將承包權(quán)固定在任何時(shí)點(diǎn)均會(huì)形成代際不公。因此，應(yīng)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，堅(jiān)持土地承包制度長(zhǎng)久不變，而不應(yīng)將土地承包權(quán)固定于特定農(nóng)民個(gè)體并保持長(zhǎng)久不變，后者導(dǎo)致戶內(nèi)代際不公、村內(nèi)戶際不均，喪失農(nóng)村土地福利性質(zhì)。其次，應(yīng)逐漸引導(dǎo)土地承包方式從“確權(quán)確地”轉(zhuǎn)向“確權(quán)確股不確地”，引導(dǎo)成立土地股份合作社，方便連片承包和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，便于及時(shí)調(diào)整集體成員利益分配。

4.放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。當(dāng)前，農(nóng)民對(duì)土地的情感已發(fā)生變化：既無(wú)耕種土地意愿，又不愿放棄土地權(quán)利。設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可滿足農(nóng)民需求。土地流轉(zhuǎn)成為客觀現(xiàn)實(shí)，但現(xiàn)行法律設(shè)置過(guò)于復(fù)雜，無(wú)法內(nèi)化為農(nóng)民流轉(zhuǎn)行為規(guī)范，反而為訴訟創(chuàng)造了技術(shù)手段。通過(guò)增設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新的權(quán)利層級(jí)，可簡(jiǎn)化土地流轉(zhuǎn)規(guī)則，變區(qū)分流轉(zhuǎn)方式為區(qū)別流轉(zhuǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)保全土地承包權(quán)與放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雙贏。

設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造便利條件，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，筆者認(rèn)為應(yīng)慎重對(duì)待。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定為前提，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)受制于自然和社會(huì)因素，面臨較高違約風(fēng)險(xiǎn)，客觀上難以確保其穩(wěn)定性。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押應(yīng)區(qū)分抵押人，制定不同規(guī)則：土地承包人自行將一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，最終結(jié)果可能是土地承包權(quán)上產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)擔(dān)，抵押風(fēng)險(xiǎn)可控[30]，法律應(yīng)予允許；非土地承包人的土地經(jīng)營(yíng)者以自己享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，可能存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)透支現(xiàn)象，抵押風(fēng)險(xiǎn)難以控制，極易損害土地承包人和債權(quán)人利益。在當(dāng)前我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押探索階段，此類土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押應(yīng)暫時(shí)禁止。