許經(jīng)勇

（廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 廈門 361005）

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，意味著與城市相比較，鄉(xiāng)村是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。從我國實(shí)際出發(fā)，之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，和我國財(cái)政體制密切相關(guān)。財(cái)政的實(shí)質(zhì)是公共資源配置體系與機(jī)制，是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政體制改革，不僅與公共權(quán)力系統(tǒng)化改革相關(guān)，也與總體資源配置機(jī)制改革相聯(lián)。改革開放以來，我國歷次重大改革均以財(cái)政體制改革為突破口。20世紀(jì)50年代中期以來，因存在城鄉(xiāng)二元體制，國家對城市與鄉(xiāng)村實(shí)行不同財(cái)政政策，無論是資源配置或是收入分配，均偏重于城市，這是造成城鄉(xiāng)差別懸殊、“三農(nóng)”問題嚴(yán)峻的重要原因。要使我國“三農(nóng)”問題得到有效解決，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，須深化財(cái)政體制改革。

一、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》精神，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，解決社會主要矛盾，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾，及實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家奮斗目標(biāo)的必然要求。按照國家發(fā)展規(guī)劃，2020年即中國共產(chǎn)黨建黨100周年，要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)；2050年即中華人民共和國成立100周年，要實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)。這是新時(shí)代中國特色社會主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排。習(xí)近平總書記指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，是新時(shí)代社會主要矛盾突出表現(xiàn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略因此被提到議事日程上來。從某種意義上說，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是針對當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、勞力老齡化等衰落現(xiàn)象實(shí)施的策略。與新農(nóng)村建設(shè)相對而言，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設(shè)的升級版。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)相比較，第一個(gè)區(qū)別是用“鄉(xiāng)村”取代“農(nóng)村”。以往之所以稱之為“農(nóng)村”，是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中所占比重很大，絕大多數(shù)人以農(nóng)業(yè)為生，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民相輔相成?！班l(xiāng)村”則是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的區(qū)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所占比重越來越高。村民可分享二三產(chǎn)業(yè)（即全產(chǎn)業(yè)鏈）增值收益。第二個(gè)區(qū)別是開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新時(shí)代。以往處理城鄉(xiāng)關(guān)系準(zhǔn)則，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，行為主體是政府；現(xiàn)在提城鄉(xiāng)融合發(fā)展，行為主體多元，包括政府、市場、企業(yè)、社會組織等。未來城鄉(xiāng)關(guān)系，不是傳統(tǒng)的城市與農(nóng)村兩個(gè)空間互相分離的關(guān)系，而是你中有我、我中有你的相互融合關(guān)系。第三個(gè)區(qū)別是須把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化結(jié)合起來。沒有農(nóng)村現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須的人、財(cái)、物不可能具備。第四個(gè)區(qū)別是為加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，切實(shí)做到在干部配置上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。這意味著資源不再是農(nóng)村向城市單向流動，而是城鄉(xiāng)間雙向流動，各方面資源將會越來越多地回流農(nóng)村。第五個(gè)區(qū)別是堅(jiān)持“五位一體”，全面挖掘鄉(xiāng)村潛在功能，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)。

以上五個(gè)區(qū)別涉及如何認(rèn)識實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與加快城市化進(jìn)程的關(guān)系問題。鄉(xiāng)村振興與城市化關(guān)系非常密切，離開城市的帶動、反哺和輻射，鄉(xiāng)村無法振興?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。當(dāng)前所謂城市化，就是把農(nóng)村化為城市，或農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)化。這種說法不全面。城市不僅包括人口、土地、基礎(chǔ)設(shè)施和社會組織等物質(zhì)要素，還包括與其相依存的精神文化要素。完整意義上的城市化，應(yīng)是上述要素均要城市化。同時(shí)，城市化并不意味把全部農(nóng)村都變?yōu)槌鞘?。而是用現(xiàn)代先進(jìn)的城市建設(shè)理念改造傳統(tǒng)落后的農(nóng)村，把傳統(tǒng)落后的農(nóng)村轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代先進(jìn)城市以及現(xiàn)代先進(jìn)鄉(xiāng)村。從城市化發(fā)展趨勢看，無論城市化率多高，仍存在一定數(shù)量或比重的鄉(xiāng)村村落。無論這些村落現(xiàn)代化程度及接受現(xiàn)代城市文明輻射程度多高，從范疇上說，仍稱為鄉(xiāng)村而不是城市。這樣認(rèn)識問題，才能正確理解實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要意義。2050年我國將全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，與其相適應(yīng)，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)，農(nóng)村美，農(nóng)民富也將全面實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)落后的農(nóng)村將被建設(shè)成為現(xiàn)代化鄉(xiāng)村?，F(xiàn)代化城市和現(xiàn)代化鄉(xiāng)村將長期共存，而非相互替代。

二、“三農(nóng)”問題源于城鄉(xiāng)分割的資本原始積累

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)是，到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，是為從根本上解決“三農(nóng)”問題。2004～2019年接連16年的中央一號文件，均聚焦“三農(nóng)”問題，說明中央很重視“三農(nóng)”，也說明解決“三農(nóng)”問題的艱巨性。

新中國建立以來，我國走的是非協(xié)調(diào)、非均衡發(fā)展道路，即追趕型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。這條發(fā)展道路以暫時(shí)犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民利益為代價(jià)，是一條重城市、輕農(nóng)村發(fā)展道路。選擇這條發(fā)展道路，社會資源配置主體必然歷史地落在政府身上，即把社會有限資源高度集中并由政府掌控，用于發(fā)展最能帶動經(jīng)濟(jì)增長的重點(diǎn)項(xiàng)目。重工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長，拉動力強(qiáng)，既有利于加快國家工業(yè)化速度，又是國防建設(shè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，被列入優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目。但重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，需投入大量資本。在一個(gè)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)（1952年農(nóng)村人口占全國總?cè)丝?7.54%）、以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的國家，其所需大量資本，主要依靠農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民提供積累，這被稱之為“資本原始積累”。與一般積累不同，資本原始積累具有強(qiáng)制性，依靠指令性行政手段。要使農(nóng)民接受承擔(dān)資本原始積累的任務(wù)，須構(gòu)建一整套相輔相成的制度體系，包括城鄉(xiāng)分割二元戶籍制度、“政社合一”的人民公社，藉此向基層下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)、對重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行帶有國家壟斷性質(zhì)的統(tǒng)購統(tǒng)銷、禁止農(nóng)村生產(chǎn)要素商品化，等等。

與有些國家（如日本）依靠高農(nóng)業(yè)稅的形式積累資本不同，我國資本原始積累主要通過行政手段、指令性措施，借助價(jià)格剪刀差（即暗稅）形式積累資本。我國農(nóng)業(yè)稅占國家稅收總數(shù)比重呈下降趨勢，即從1950年的39.0%降至1978年的5.4%，2006年1月正式宣布取消農(nóng)業(yè)稅。

（一）工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差

國家對重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，是在農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求背景下，為保證城鎮(zhèn)居民需要所實(shí)行的一種產(chǎn)品購銷形式，即通過行政指令，以低于成本價(jià)值的價(jià)格向農(nóng)民統(tǒng)購農(nóng)產(chǎn)品，以低于市場價(jià)格的價(jià)格供應(yīng)給市民（憑票證供應(yīng)）。以保證國有企業(yè)可招收到廉價(jià)勞動力，為國家提供更多稅利，擴(kuò)大財(cái)政資金來源，體現(xiàn)了財(cái)政的分配與再分配職能。這種購銷形式的負(fù)面效應(yīng)，不僅未解決農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求矛盾，反而使矛盾不斷激化，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為“短缺經(jīng)濟(jì)”的根本原因。按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，價(jià)格是反映供求的信號，又是調(diào)節(jié)供求的杠桿。供求缺口可用價(jià)格結(jié)清。但為實(shí)行追趕型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，不得不通過國家強(qiáng)制性低價(jià)統(tǒng)購，利用工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差提供資本原始積累。1977年我國農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購價(jià)格低于其價(jià)值34%，而工業(yè)品價(jià)格高于其價(jià)值19.6%，剪刀差總額為335億元。其積累的資本相當(dāng)于1977年全國國有資產(chǎn)價(jià)值總和，占同期農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的1/3。1979～1994年通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差提供的資本原始積累達(dá)15 000億元。

（二）城鄉(xiāng)勞動力價(jià)格剪刀差

即以“農(nóng)民工”為載體的城鄉(xiāng)勞動力價(jià)格剪刀差。通過城鄉(xiāng)二元戶籍制度的頂層設(shè)計(jì)，人為構(gòu)造城鄉(xiāng)分割的勞動力市場，把農(nóng)民工工資壓到很低水平，與城市勞動力價(jià)格形成懸殊的剪刀差。為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供低成本廉價(jià)勞動力，吸引國外資本大規(guī)模轉(zhuǎn)移到中國，有效加快我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，哪個(gè)省、市，哪個(gè)地區(qū)，吸引的農(nóng)民工越多，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度就越快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也越快，地方政府財(cái)政實(shí)力就越強(qiáng)。必須指出，農(nóng)民工不是職業(yè)概念，而是身份概念。即在城市就業(yè)務(wù)工，不管時(shí)間多長，年齡多大，農(nóng)民身份無法改變，不能和市民享受同等權(quán)利。在勞動力供大于求情況下，這種制度勉強(qiáng)可維持；在勞動力供不應(yīng)求時(shí)，倒逼加快農(nóng)民工市民化步伐，否則就會出現(xiàn)“民工荒”“招工難”，城鎮(zhèn)化速度也會下降。2010～2017年，我國城鎮(zhèn)化年提高率從3.33%降至2.04%。與我國所處中等偏上收入國家平均65%的城鎮(zhèn)化率相比仍有一定差距。戶籍制度改革之所以艱難，源于改革收益與改革成本的不對稱。只有中央政府承擔(dān)更大改革成本，這項(xiàng)改革才能得到切實(shí)推進(jìn)。

（三）城鄉(xiāng)土地價(jià)格剪刀差

即城市土地與農(nóng)村土地價(jià)格剪刀差。我國土地管理法明確規(guī)定，城市土地是屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。我國現(xiàn)行政策是，鼓勵(lì)農(nóng)村勞動力進(jìn)城，向城市供給低成本勞動力資源，但禁止農(nóng)村土地進(jìn)城，不讓農(nóng)民享受土地增值收益。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，須由國家征用轉(zhuǎn)為國家所有，再由地方政府高價(jià)出售給開發(fā)商。由此派生出“農(nóng)民工”“城中村”和“小產(chǎn)權(quán)房”的怪胎。地方政府獨(dú)家出售的土地收入，構(gòu)成地方政府預(yù)算外收入的主要來源，約占地方政府財(cái)政收入40%～50%，即通常所說的地方政府的“土地財(cái)政”。由以下幾部分組成：一是地方政府出售土地所獲得的土地出讓金收入。2018年上半年這部分收入達(dá)26 941億元。二是房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅費(fèi)收入，如房地產(chǎn)營業(yè)稅、建筑稅等，2018年上半年這部分收入接近1萬億元。三是通過低價(jià)出讓工業(yè)用地優(yōu)惠招商引資，涵養(yǎng)稅基。四是城市融資平臺是以土地抵押作為融資媒介獲得銀行貸款，以此進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)。眾所周知，土地是不可再生的稀缺資源，用于住房建設(shè)的土地僅占城市建設(shè)用地15%。這部分稀缺資源出售被地方政府壟斷，而住房需求旺盛，包括消費(fèi)需求、投資需求、投機(jī)需求，導(dǎo)致地價(jià)、房價(jià)迅猛上漲，給房地產(chǎn)調(diào)控造成兩難選擇。因?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致金融資源過多集中于需求旺盛的房地產(chǎn)，使房地產(chǎn)部門呈現(xiàn)高價(jià)格、高庫存、高杠桿。而高房價(jià)又吸引各種社會資本涌入，加劇房地產(chǎn)市場扭曲。如果宏觀上深度調(diào)整房地產(chǎn)，強(qiáng)制房價(jià)下降，必將沖擊相關(guān)60多個(gè)行業(yè)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)惡化，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，甚至可能出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系劇烈波動。2018年7月30日召開的中央政治局會議，明確提出堅(jiān)決遏制房價(jià)上漲，建立穩(wěn)定健康發(fā)展的長效預(yù)期。以前的提法是堅(jiān)決遏制房價(jià)過快上漲，現(xiàn)在的提法少了“過快”兩個(gè)字。幾年前，浙江省溫州瑞安市（縣級市）房屋拆遷，實(shí)物補(bǔ)償，發(fā)給未來新房的選房證，房子未蓋好，選房證被炒熱，一平方米從2千元炒至2萬元。據(jù)預(yù)測，我國目前房地產(chǎn)價(jià)值相當(dāng)于2018年GDP的4.1倍。20世紀(jì)80年代末，日本東京房地產(chǎn)價(jià)值曾膨脹到相當(dāng)于美國全國房地產(chǎn)價(jià)值。值得一提的是，分稅制改革最直接的效果，是大幅度提高中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重，即從1993年22.0%提高至2000年52.2%，中央財(cái)政實(shí)力和宏觀調(diào)控能力明顯增強(qiáng)。但地方財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重，卻從1993年78.0%降至2000年47.8%，而地方財(cái)政支出責(zé)任（和事權(quán)）并未減輕，若無“土地財(cái)政”，則不可想象。

（四）農(nóng)村存貸款價(jià)格剪刀差

改革開放以來，國有商業(yè)銀行在農(nóng)村金融業(yè)務(wù)呈萎縮狀態(tài)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行未發(fā)揮應(yīng)有作用，農(nóng)村信用合作社基本失去金融合作的性質(zhì)。長期以來，農(nóng)村土地、房產(chǎn)無產(chǎn)權(quán)證，向銀行貸款無法律認(rèn)可的財(cái)產(chǎn)權(quán)作抵押，急需用錢只能向高利貸者求助。以2010年為例，全國農(nóng)戶儲蓄存款余額為5.9萬億元，農(nóng)戶貸款余額為2.6萬億元，兩者相差3.3萬億元。農(nóng)民以低存款利率的途徑，通過國有銀行轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊衅髽I(yè)的低成本資金，又以高利率向高利貸者借款，形成懸殊的資金價(jià)格剪刀差。據(jù)《浙江溫州民間借貸管理?xiàng)l例初稿》規(guī)定，民間借貸年利率不得超過48%，相當(dāng)于國有銀行貸款年利率的8倍。

政府通過以上強(qiáng)制性制度安排，將農(nóng)民相當(dāng)一部分收入，直接或間接轉(zhuǎn)移到國家財(cái)政收入中，即增加國家財(cái)政收入或減少國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成資本原始積累。在資本原始積累的過程中，一方面是國家從農(nóng)民那里取得很多，卻較少給予農(nóng)民。且不說改革開放以前，即使改革開放以后至20世紀(jì)末，農(nóng)業(yè)支出占國家財(cái)政總支出比重，絕大多數(shù)年份不到10%。1998年為比重最高一年，也只有10.7%。我國資本原始積累建立在抑制農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展、犧牲農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)村貧困（1957～1977年的21年間全國農(nóng)民年均增收1.2元），抑制農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品供給短缺矛盾未得到緩解。1957～1977年的21年間全國平均每人每年只增加糧食1市斤。造成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期處于單一（主要是糧食種植業(yè)）的失衡狀態(tài)。只有逐漸減輕農(nóng)民所承受的資本原始積累任務(wù)，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資本原始積累向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，從根本上改革“重城輕鄉(xiāng)”的財(cái)政分配再分配制度，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。

改革開放以后，國民收入的分配與再分配依然向著有利于城市的方向演變，農(nóng)民的組織化程度低說明城鄉(xiāng)差別不斷擴(kuò)大。農(nóng)民組織化程度低，話語權(quán)小，意味著談判能力低，缺乏討價(jià)還價(jià)能力，在市場交易中處于不利地位，很難使農(nóng)村與城市處于平等地位。與我國不同，韓國和日本成立的農(nóng)協(xié)對保護(hù)弱勢地位的農(nóng)民發(fā)揮重要作用，不僅代表農(nóng)民與政府談判，反映農(nóng)民呼聲，還在市場交易中保護(hù)農(nóng)民應(yīng)得利益。農(nóng)協(xié)一手聯(lián)結(jié)農(nóng)戶，把千家萬戶結(jié)成龐大利益共同體；一手聯(lián)結(jié)市場，通過農(nóng)協(xié)代表農(nóng)民與市場主體談判，影響力大，談判力強(qiáng)。其農(nóng)產(chǎn)品銷售往往處于賣方市場，農(nóng)資購買往往處于買方市場。在城鄉(xiāng)產(chǎn)品交換中，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差較小。因土地屬農(nóng)民私人所有，非農(nóng)建設(shè)用地需要農(nóng)民土地，按市場價(jià)格交換，農(nóng)民收入提高。

三、深入改革“重城輕鄉(xiāng)”財(cái)政體制

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略須解決錢從哪里來的問題。健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入保障制度，重要方面就是加快形成財(cái)政優(yōu)先保障，公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。

黨的十八大以來，在新時(shí)代新的發(fā)展理念指引下，我國財(cái)政支出重心明顯轉(zhuǎn)向社會發(fā)展和民生改善，堅(jiān)持以人為本和公共服務(wù)均等化理念已逐漸融入政府財(cái)政建設(shè)實(shí)踐中。增強(qiáng)公共性職能是建設(shè)公共服務(wù)型政府的首要條件。所謂公共性職能，是指政府為包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體社會成員提供公共物品和公共服務(wù)的職能。政府公共職能缺位是造成城鄉(xiāng)差別懸殊的重要原因。加強(qiáng)公共性職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府，是構(gòu)建城鄉(xiāng)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。公共財(cái)政是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的一種較普遍財(cái)政模式，是指國家通過集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務(wù)，滿足社會公共需要。具有矯正市場失靈、彌補(bǔ)市場缺陷、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，私人物品由市場配置資源。凡是可由市場提供物品和服務(wù)的投資領(lǐng)域，市場配置資源機(jī)制最有效，應(yīng)發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，但在農(nóng)村仍存在公共物品和公共服務(wù)投資領(lǐng)域。私人不愿意投資或供給缺乏效率，這就要求建立與服務(wù)型政府相適應(yīng)的公共財(cái)政體系，以便承擔(dān)這部分公共物品和公共服務(wù)的投資責(zé)任。所謂公共物品指的是為滿足社會公共需要而提供的，無差別地由應(yīng)當(dāng)享受的每一個(gè)社會成員共同享用。

新中國成立以來，我國財(cái)政分配機(jī)制具有明顯的城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家財(cái)政支農(nóng)資金明顯小于農(nóng)業(yè)各種稅收總額，考慮工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差因素，農(nóng)民為國家工業(yè)化作出巨大貢獻(xiàn)。1993年12月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，決定從1994年1月1日起在全國范圍內(nèi)實(shí)行。相對于財(cái)政包干體制，財(cái)政分權(quán)體制有利于理順政府間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，激勵(lì)地方政府挖掘財(cái)源、擴(kuò)大財(cái)政收入積極性。但因改變中央與地方財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重，地方政府財(cái)政收入比重從1993年78%降至2010年49%，而地方政府事權(quán)和支出責(zé)任，卻未減少，甚至有所增加，地方政府對“土地財(cái)政”過度依賴便難以避免。不僅如此，當(dāng)時(shí)的分稅制只是中央和省兩級分稅，省級以下政府并未進(jìn)入分稅制狀態(tài)。導(dǎo)致財(cái)權(quán)逐級上移，事權(quán)逐級下推。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最低一級政府，無法再向下一級轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以運(yùn)轉(zhuǎn)，必然加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)安徽省調(diào)查，1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入之比，超過100%。這種財(cái)政體制明顯不利于鄉(xiāng)村發(fā)展與振興。

為從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，2003年3月中央下發(fā)文件，正式啟動農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，于2005年正式宣布取消農(nóng)業(yè)稅。伴隨我國農(nóng)業(yè)稅改革深入推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要矛盾，從過去的“負(fù)擔(dān)沉重”轉(zhuǎn)向“公共物品供給不足”。農(nóng)村公共物品供給不足，主要原因是城鄉(xiāng)分割的公共物品投入體制，突出表現(xiàn)在“重城輕鄉(xiāng)”的財(cái)政體制。1998年國家明確提出建立公共財(cái)政體制，公共物品和公共服務(wù)供給作為財(cái)政預(yù)算支出的重要方面。20年來，隨著城市公共物品供給的財(cái)政預(yù)算支出迅速增加，城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)明顯改善。但在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，主要由農(nóng)民提供農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)的狀況并未得到改變。正是城鄉(xiāng)二元財(cái)政體制或城鄉(xiāng)二元公共物品供給體制，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重落后于城市公共物品供給，城鄉(xiāng)差別不斷擴(kuò)大。2002年黨的十六大召開，在中央文件中第一次明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，加大對農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展支持力度，國家與農(nóng)民之間利益關(guān)系經(jīng)歷了從“多取”到“少取”再到“多予”的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。公共財(cái)政的陽光逐步照到農(nóng)村。2006年10月十六屆六中全會提出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，意味著發(fā)展理念和基本取向正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變：增長的基本取向由效率轉(zhuǎn)向公平與效率并重；發(fā)展的基本取向由單一經(jīng)濟(jì)增長向經(jīng)濟(jì)、社會與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會《決定》指出：“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。”十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念，使我國經(jīng)濟(jì)社會朝著高質(zhì)量、高效率、重公平及可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)前進(jìn)。

當(dāng)前我國財(cái)政體系改革重要問題之一，就是根據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，厘清并規(guī)范中央與地方各級政府間財(cái)政收支的分配關(guān)系，合理界定和配置中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步推進(jìn)省級以下財(cái)政體制改革，加快完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制。須指出，實(shí)施分稅制并不意味著使地方擁有足夠自我平衡的稅收收入，其收支差額要通過中央政府的財(cái)政補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)。為適應(yīng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，今后財(cái)政補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付應(yīng)重點(diǎn)放在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級。要正確處理一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，較大幅度提高一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重。因?yàn)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付是一種不帶或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目的是重點(diǎn)解決各級政府間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任不對稱問題，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)，有足夠財(cái)力履行政府基本職能，提供與其他地區(qū)大致相同的公共服務(wù)，有利于全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)村公共服務(wù)供給是衡量地方政府治理能力的重要依據(jù)。十八大報(bào)告因此提出：“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系?！?/p>

還須指出，“重城輕鄉(xiāng)”的財(cái)政體制之所以可持續(xù)運(yùn)行，很大程度上是建立在城鄉(xiāng)產(chǎn)品交換和要素交換不平等基礎(chǔ)上，即寓分配于交換之中。通過城鄉(xiāng)二元體制構(gòu)建，抑制農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)村要素市場發(fā)育，以不等價(jià)交換方式直接或間接積累財(cái)政資金，將大部分財(cái)政資金投向城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大。提高農(nóng)產(chǎn)品市場化和農(nóng)村要素市場化程度，有利于增加農(nóng)民經(jīng)營性收入和財(cái)產(chǎn)性收入，改變農(nóng)村落后面貌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動，等價(jià)交換，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。十九大報(bào)告因此把完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置列為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)。通過深化經(jīng)濟(jì)體制改革，完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，從根本上改變“重城輕鄉(xiāng)”財(cái)政體制。

四、加大公共財(cái)政向“三農(nóng)”傾斜力度

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)，即農(nóng)業(yè)強(qiáng)，農(nóng)村美，農(nóng)民富，須堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)是其中重要環(huán)節(jié)。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，區(qū)域由點(diǎn)、線、面三個(gè)空間形態(tài)要素組成，區(qū)域中最小的一體化基本單元就是縣域，可把區(qū)域經(jīng)濟(jì)看成以縣域?yàn)榛緟^(qū)域單元構(gòu)成的多層次地域經(jīng)濟(jì)體系。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)最基本單元，縣域經(jīng)濟(jì)承擔(dān)城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)性功能和作用。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)。與一般的城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不同，縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)?？h域經(jīng)濟(jì)是以縣城為中心，小城鎮(zhèn)為紐帶，廣大農(nóng)村為腹地?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展過程。與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、壯大相輔相成的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，建立在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、農(nóng)民走向富裕基礎(chǔ)上，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的門檻和成本較低，有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樾〕擎?zhèn)居民。全國第一座農(nóng)民城浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，為全國農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化提供了成功范例。

20世紀(jì)80年代初我國開始實(shí)行“市管縣”，即地級市管縣。目的是發(fā)揮城市對農(nóng)村輻射帶動，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但實(shí)行結(jié)果適得其反，出現(xiàn)重城市輕農(nóng)村嚴(yán)重傾向。問題在于，只要地方政府承擔(dān)拉動經(jīng)濟(jì)增長重任，只要地方政府還是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，必然把經(jīng)濟(jì)工作重心放在二三產(chǎn)業(yè)，放在城市發(fā)展上。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，市管縣體制從資源配置上強(qiáng)化了市級政府調(diào)控能力，出現(xiàn)地級市本級與縣級爭利，導(dǎo)致財(cái)富日益向市級集中，財(cái)政投放日益集中于市本級，明顯削弱縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共產(chǎn)品能力。1993年實(shí)行的分稅制，是一種政治上集權(quán)、經(jīng)濟(jì)上分權(quán)的體制，進(jìn)一步強(qiáng)化了這種功能。

針對普遍存在的這個(gè)問題，2005年6月全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會議提出，改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理方式，具備條件的地方，可推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”的財(cái)政體制。2006年中央一號文件，即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出，有條件地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制。2006年3月全國人大通過《十一五規(guī)劃綱要》又指出，理順省級以下財(cái)政管理體制，有條件地方可實(shí)行省級對縣的管理體制，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級。2008年8月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》明確提出，繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣的財(cái)政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級政府社會管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2011年3月全國人大通過《十二五規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)指出：“擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)。建立健全縣級基本財(cái)力保障制度，增強(qiáng)對縣級財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級財(cái)政在省以下財(cái)力分配中比重。依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面行政管理權(quán)限?！?013年11月黨的十八屆三中全會《決定》也指出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革?！彼^“省管縣”體制，指的是省、市、縣行政管理關(guān)系，由目前三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭〈械亩夡w制。包括財(cái)政意義上的“省管縣”，和行政體制上的“省管縣”。這是借鑒浙江省長期實(shí)行的省直接管理縣體制，帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。該省的改革思路是：強(qiáng)省先強(qiáng)縣，強(qiáng)縣先強(qiáng)鎮(zhèn)，強(qiáng)鎮(zhèn)依托于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮。在實(shí)行財(cái)政省直接管縣、行政半省管縣的同時(shí)，還實(shí)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。其要義是權(quán)力下放，其核心是藏富于民。浙江省土地面積在全國省份排29位，經(jīng)濟(jì)總量排第4位。城鄉(xiāng)差別比全國平均值小近一個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)民人均純收入連續(xù)33年全國第一；城鎮(zhèn)居民可支配收入連續(xù)10年全國第一。2017年人均GDP達(dá)到13 634美元，達(dá)到高收入國家水平。農(nóng)村居民人均純收入24 956元。城鄉(xiāng)居民人均收入比2.05:1。

我國財(cái)政體制長期存在的主要問題，是財(cái)權(quán)逐級上移，事權(quán)層層下推，導(dǎo)致基層政府（縣、鄉(xiāng)）提供公共產(chǎn)品能力很弱。2008年4月3日，國家發(fā)改委發(fā)布一份報(bào)告顯示，全國四分之三的縣是財(cái)政赤字縣，縣級財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加困難。為增強(qiáng)基層政府提供公共產(chǎn)品能力，國家《十二五規(guī)劃綱要》指出，要“依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權(quán)限”。十八屆三中全會《決定》指出：“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可給予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)?！本褪且鉀Q鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小的問題。鎮(zhèn)級權(quán)限的財(cái)權(quán)和事權(quán)無法實(shí)現(xiàn)特大城鎮(zhèn)建設(shè)和為超十萬人口提供充足公共服務(wù)及有效管理，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、人口管理等方面嚴(yán)重滯后。目前全國已有13個(gè)省試點(diǎn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”。如浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)目標(biāo)是把規(guī)模較大的鎮(zhèn)，按照城市功能建設(shè)和管理，使其逐漸成為特色鮮明的現(xiàn)代化小城市。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)內(nèi)容是擴(kuò)大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，用設(shè)分局的辦法（包括財(cái)政地稅、人事勞保、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保監(jiān)察、國稅、工商、質(zhì)量檢查以及國土資源等），把縣政府和各職能部門的權(quán)力下放給鎮(zhèn)。由縣主管局授權(quán)，分局自主審批及處罰，縣局備案，其特點(diǎn)是不改變行政區(qū)劃。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)除權(quán)力下放，還要理順財(cái)權(quán)和事權(quán)，須將一部分財(cái)權(quán)下沉。如浙江省政府規(guī)定，在中心城鎮(zhèn)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。紹興市規(guī)定，除上繳中央和省財(cái)政部分，增收部門不再由縣鎮(zhèn)兩級共享，全部返給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)擴(kuò)大，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有可能把更多的支出用于公共服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)化居住功能和公共服務(wù)功能。與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)同時(shí)存在的是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。其出發(fā)點(diǎn)是防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)危機(jī)。采取的對策是權(quán)力下沉、資源下移，以解決基層供給能力弱化問題。

按照國務(wù)院撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)：縣城所在鎮(zhèn)人口不低于12萬人，其中非農(nóng)人口不低于10萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值不低于60億元，財(cái)政收入不少于3億元，二三產(chǎn)業(yè)比重75%以上。溫州永嘉縣甌北鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、樂清市柳市鎮(zhèn)，均達(dá)到甚至超過上述標(biāo)準(zhǔn)。蒼南縣龍港鎮(zhèn)2015年常住人口43萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值227億元，財(cái)政收入23億元，列入編制的交警只有8人（按照廈門比例至少要500人）。廣東東莞市虎門鎮(zhèn)，2015年常住人口60多萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值447億元，財(cái)政收入25億元，列入正式編制的行政人員只有80多人。我國城鎮(zhèn)體系之所以要求建立大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是為防止把城市化理解為單向向城市轉(zhuǎn)移的錯(cuò)誤傾向。這種錯(cuò)誤傾向直接導(dǎo)致土地、勞力、資本等要素向城市過度轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村和小城鎮(zhèn)空心化。這種局面應(yīng)盡快加以扭轉(zhuǎn)。十八大以后發(fā)布的《國家十三五規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”“增強(qiáng)中小城市輻射帶動功能”“加快發(fā)展小城市和特色鎮(zhèn)”。中國特色城鎮(zhèn)化道路的真諦，在于其與解決“三農(nóng)”問題緊密聯(lián)系。我國之所以不使用國際通用的“城市化”提法，而是使用“城鎮(zhèn)化”提法，就在于突出發(fā)展小城鎮(zhèn)的重要性。小城鎮(zhèn)是城市之“尾”，鄉(xiāng)村之“首”，小城鎮(zhèn)健康發(fā)展有利于基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，向城鄉(xiāng)一體化方向演變。根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）精神，城鎮(zhèn)化包括有形城鎮(zhèn)化與無形城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化不僅包括人口和其他要素向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)移，還包括以城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式改變農(nóng)村，農(nóng)村人口雖不進(jìn)城卻能享受城市文明，也是城鎮(zhèn)化一種形式。