栗寧遠(yuǎn) 潘墨濤

（清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084）

制度是一種隨時(shí)地而適應(yīng)的，不能推之四海而皆準(zhǔn)，正如其不能行之百世而無(wú)弊[1]。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能劃分自然也要同空間差異、時(shí)間不同、文化沿襲、社會(huì)演變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步等多種因素相適應(yīng)，不斷進(jìn)行調(diào)整與變革，因而，政府機(jī)構(gòu)自設(shè)立之初就內(nèi)蘊(yùn)著變革的傾向。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后經(jīng)歷了8次政府機(jī)構(gòu)改革，從整體趨勢(shì)上看我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革已逐漸突破歷史藩籬，不再局限于政府機(jī)構(gòu)改革的具象化與政府職能轉(zhuǎn)變，而是沿著更深層次的行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在需要與關(guān)聯(lián)不斷優(yōu)化與完備。以耦合視角審視改革開(kāi)放以來(lái)的歷次政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)于政府職能的優(yōu)化與有效轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革有著積極的理論引導(dǎo)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

耦合這一概念源自物理學(xué)領(lǐng)域，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的系統(tǒng)或者運(yùn)動(dòng)模式間的交互作用與彼此影響的現(xiàn)象。耦合兼具系統(tǒng)理論、協(xié)調(diào)發(fā)展理論、耗散結(jié)構(gòu)理論、灰色系統(tǒng)理論等內(nèi)容，其豐富的理論外延為人文社科領(lǐng)域提供了新的研究視角，從單一系統(tǒng)內(nèi)部的各要素間的耦合關(guān)系研究向系統(tǒng)之間的耦合關(guān)聯(lián)研究轉(zhuǎn)變；從宏觀視角的耦合向中觀、微觀維度的耦合轉(zhuǎn)變；從對(duì)稱性的耦合向非對(duì)稱性的耦合轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出精細(xì)化、立體化、延展化的趨勢(shì)。這就為審視改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革提供了又一個(gè)切入點(diǎn)，從而為全面厘清過(guò)去的政府機(jī)構(gòu)變革、系統(tǒng)分析現(xiàn)實(shí)中的政府機(jī)構(gòu)改革、展望未來(lái)的政府機(jī)構(gòu)變革提供新的思路。

（一）政府機(jī)構(gòu)改革的研究路徑

我國(guó)學(xué)界關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革的研究路徑有國(guó)際借鑒路徑、現(xiàn)實(shí)路徑、歷史反思與總結(jié)路徑。各個(gè)路徑之間并不是相互替代，而是相互補(bǔ)充，相互推動(dòng)，橫縱交錯(cuò)的研究路徑為我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革打造了一個(gè)立體化的理論研究體系，從而為全面且細(xì)致地了解與分析我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革提供強(qiáng)大的理論支撐。

國(guó)際借鑒路徑基于1982年我國(guó)學(xué)者對(duì)東歐社會(huì)主義國(guó)家以及蘇聯(lián)的政府機(jī)構(gòu)的評(píng)述展開(kāi)，隨著改革開(kāi)放的深入與國(guó)際環(huán)境的變化以及我國(guó)與國(guó)際行政學(xué)界的交流，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)γ绹?guó)、日本、新西蘭、德國(guó)、英國(guó)等的政府機(jī)構(gòu)研究，沿著深入化與精細(xì)化方向，在分析各國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的優(yōu)勢(shì)及其合理性的同時(shí)，以我國(guó)的具體國(guó)情為前置條件，積極借鑒國(guó)際先進(jìn)理念與成功經(jīng)驗(yàn)。如張親培探討日本的政府機(jī)構(gòu)改革及其對(duì)我國(guó)的啟示，進(jìn)而梳理出“日本行政改革的四大特點(diǎn)是：民間導(dǎo)向、依法進(jìn)行、強(qiáng)力推進(jìn)、政黨參與”[2]。周志忍探究新西蘭的大部制改革及其對(duì)我國(guó)的啟示，提出“機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該突出并堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向的原則；機(jī)構(gòu)改革應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)透明原則，以利于社會(huì)的廣泛參與和監(jiān)督；改革過(guò)程的規(guī)范化、精致化管理”[3]。現(xiàn)實(shí)路徑的研究是針對(duì)每一次的政府機(jī)構(gòu)改革而專門展開(kāi)的探討與評(píng)述，這不僅為政府機(jī)構(gòu)積累了翔實(shí)的研究資料，同時(shí)也為社會(huì)開(kāi)啟了了解政府機(jī)構(gòu)改革的便利之窗。張國(guó)慶以1998年的政府機(jī)構(gòu)改革為對(duì)象進(jìn)行分析，認(rèn)為1998年政府機(jī)構(gòu)改革是在世紀(jì)之交中國(guó)黨和政府審時(shí)度勢(shì)作出的一項(xiàng)重大的抉擇[4]。陳炎兵針對(duì)2008年的政府機(jī)構(gòu)改革所做的探討，認(rèn)為2008年的政府機(jī)構(gòu)改革肩負(fù)著“建設(shè)服務(wù)型政府”以及加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的雙重目標(biāo)和職責(zé)[5]。歷史反思與總結(jié)路徑是當(dāng)下主要探討政府機(jī)構(gòu)改革的主要路徑，通過(guò)梳理歷次政府機(jī)構(gòu)改革的變遷，歸納成功經(jīng)驗(yàn)與反思不足，并借以展望未來(lái)。以政府機(jī)構(gòu)改革的歷史演變?yōu)榛A(chǔ)，對(duì)比突出單次政府機(jī)構(gòu)的不同也歸入此類研究路徑。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容研究

內(nèi)容研究層次上，大部分文獻(xiàn)都是宏觀層面的探討，如比較歷次政府機(jī)構(gòu)變革、論述轉(zhuǎn)型時(shí)期下的政府機(jī)構(gòu)改革、探討政府機(jī)構(gòu)變革的思路等。這與政府機(jī)構(gòu)改革是作為國(guó)家治理的宏觀架設(shè)這一事實(shí)有著必然聯(lián)系，大視野與大格局的烙印是無(wú)法掩蓋的。微觀層面的研究，一種是基于政府機(jī)構(gòu)改革中某一主題所垂直下來(lái)的精細(xì)化研究，如關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的測(cè)量；一種是基層政府的政府機(jī)構(gòu)改革探究，如在農(nóng)村的政府職能的履職情況等。政府機(jī)構(gòu)改革的成效本就難以量化，這無(wú)疑為進(jìn)行精細(xì)化的研究增添了不少難度，但這又理應(yīng)是我們最需要加強(qiáng)研究的層面。政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)容研究視角上，周志忍采用職能變革視角對(duì)“以撤銷合并部門、裁減公務(wù)員為主要內(nèi)容的機(jī)構(gòu)改革是行政改革的熱門，但從其效果看，機(jī)構(gòu)改革往往是最不成功的改革”[6]這種現(xiàn)象進(jìn)行深入分析；寧小銀則針對(duì)政府機(jī)構(gòu)必須適應(yīng)外部環(huán)境的變化，采用政府機(jī)構(gòu)平衡發(fā)展的視角對(duì)其進(jìn)行分析。內(nèi)容的研究維度上，不僅局限于政府機(jī)構(gòu)改革同政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分析，更是延伸到社會(huì)、文化、生態(tài)等方面。

綜上，盡管對(duì)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容無(wú)論從層次上還是研究視角與維度上都有深度探討與研究，但都是基于轉(zhuǎn)變政府職能以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革這一前提下的。政府職能轉(zhuǎn)變最終需要機(jī)構(gòu)的調(diào)整得以實(shí)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)調(diào)整也為政府職能轉(zhuǎn)變提供了可能[7]。政府機(jī)構(gòu)的變革作為轉(zhuǎn)變政府職能的載體形式，探究其與經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的耦合關(guān)系是合理且必然的，不僅能夠充實(shí)政府機(jī)構(gòu)改革的理論體系，同時(shí)也能夠?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)改革理論研究提供切入點(diǎn)。

二、經(jīng)濟(jì)體制改革同行政體制改革相耦合的因素分析

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這是內(nèi)蘊(yùn)于經(jīng)濟(jì)體制改革同行政體制改革的耦合關(guān)系中的邏輯起點(diǎn)，同時(shí)也暗含了經(jīng)濟(jì)體制改革的變革勢(shì)必會(huì)引起行政體制的變革。理想狀態(tài)下的經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革需要保持步調(diào)一致，但囿于種種原因，二者很難協(xié)調(diào)同步，探討影響二者耦合的因素，能夠?yàn)槎叩膮f(xié)同變革做出有益探索。

（一）資源配置方式的變革

耦合以其性質(zhì)可以劃分為共體耦合和斥體耦合，共體耦合是以相互影響、相互促進(jìn)的系統(tǒng)之間、要素之間或運(yùn)行方式之間的作用機(jī)制為研究對(duì)象，強(qiáng)調(diào)耦合單元之間的同向效應(yīng)，而斥體耦合則是研究相互矛盾、相互排斥的系統(tǒng)、要素以及運(yùn)行方式之間的反響耦合效應(yīng)[8]。行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的耦合關(guān)系在我國(guó)既有共體耦合也有斥體耦合，這是同我國(guó)的具體國(guó)情相適應(yīng)的：中國(guó)的改革開(kāi)放是在政治對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基本失效的時(shí)代背景下開(kāi)始的[9]。以價(jià)格和生產(chǎn)要素被人為扭曲的宏觀環(huán)境、高度集中的資源配置制度與抑制自主權(quán)的微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制，優(yōu)先保障重工業(yè)的發(fā)展。中國(guó)政府過(guò)去在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理中較多實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)和政府管制的辦法，并且主要采用事前監(jiān)管和直接管理的方式[10]。使得推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的個(gè)體活力難以有效迸發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、社會(huì)活力匱乏，通過(guò)行政力量牽引經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的模式已經(jīng)被撐到極致，再難以有發(fā)揮的余地，改善原有的管理模式、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革迫在眉睫。盡管經(jīng)濟(jì)體制在根本上呼吁行政體制的變革，但也正是行政體制的變革引領(lǐng)了經(jīng)濟(jì)體制的變革。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的漸進(jìn)性，決定了機(jī)構(gòu)改革的過(guò)渡性[11]。在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，本身就內(nèi)蘊(yùn)著同行政體制改革的斥體耦合關(guān)系，將本不應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮的政府權(quán)力與職能剝離出去，將必要的政府權(quán)力與職能予以保留，直至合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界、找準(zhǔn)二者的最佳結(jié)合點(diǎn)，依然是二者協(xié)同改革的難點(diǎn)與重點(diǎn)；但二者又在絕大部分領(lǐng)域存在著共體耦合關(guān)系，這不僅加大了經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革的難度，更是加劇了二者協(xié)同改革的復(fù)雜性。

（二）國(guó)有企業(yè)改革

中華人民共和國(guó)成立之初，我國(guó)選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略部署，這不僅是由于受西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)封鎖，以及蘇聯(lián)模式的影響，同時(shí)也是國(guó)民急于實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)富民的主觀訴求。

不能忽視的是重工業(yè)理應(yīng)是基于資本密集的基礎(chǔ)上進(jìn)而展開(kāi)，而我國(guó)當(dāng)時(shí)的情況是百?gòu)U待興，資金缺口極大，而且由于對(duì)外貿(mào)易未能全面鋪開(kāi)以及能夠出口的產(chǎn)品短缺，使得要購(gòu)買國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)與機(jī)器設(shè)備的外匯也嚴(yán)重匱乏。借助市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展重工業(yè)在當(dāng)時(shí)的情況下是無(wú)法開(kāi)展的，因而政府強(qiáng)勢(shì)介入甚至完全替代市場(chǎng)作用，強(qiáng)制性降低重工業(yè)發(fā)展的成本。相應(yīng)的制度安排是對(duì)經(jīng)濟(jì)資源實(shí)行集中的計(jì)劃配置和管理的辦法，并實(shí)行工商業(yè)的國(guó)有化和農(nóng)業(yè)的集體化直至人民公社化，以及一系列剝奪企業(yè)自主權(quán)的微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制[12]。這種發(fā)展模式在初期確實(shí)發(fā)揮了極大的作用，逐步建立并完善了我國(guó)的工業(yè)體系，也在一定程度上達(dá)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，但隨后嚴(yán)重束縛著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。20世紀(jì)70年代的改革，是從微觀經(jīng)濟(jì)層面著手，并以激勵(lì)機(jī)制的改善為手段來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)活力。微觀層面中的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，對(duì)于資源配置方式變革的呼聲也越大，即享受重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重束縛與制約著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)在于部分國(guó)有企業(yè)要執(zhí)行國(guó)家的戰(zhàn)略任務(wù)；國(guó)有企業(yè)還要承擔(dān)諸如市場(chǎng)要素價(jià)格扭曲等政策性負(fù)擔(dān)。

政企不分是企業(yè)難以走出困境的總根源[13]。國(guó)有企業(yè)一方面作為市場(chǎng)的參與主體，影響著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入；一方面作為政府的政策與戰(zhàn)略承載體，存在著與行政體制職能交叉等問(wèn)題。因而深化經(jīng)濟(jì)體制改革是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)邁向市場(chǎng)的決定因素；而國(guó)有企業(yè)走向市場(chǎng)化的過(guò)程實(shí)際上就是政治體制組成部分之一——政府職能的重新定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程[14]。

（三）社會(huì)發(fā)展

作為經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革的受體，社會(huì)發(fā)展的客觀訴求同樣也影響著經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革，這種類似嵌套的框架，增加了行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的復(fù)雜性，但同時(shí)又為二者之間的相互耦合提供了契機(jī)。自改革開(kāi)放以來(lái)，得益于經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的紅利，社會(huì)得到了高速發(fā)展，人們的物質(zhì)生活水平有了質(zhì)的飛躍。但粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不僅在發(fā)展的持續(xù)性上難以保證，更是帶來(lái)了一系列副作用：生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等，這些問(wèn)題已經(jīng)不單單是經(jīng)濟(jì)體制改革所能解決的，它迫切需要政府介入，而這又將行政體制改革納入進(jìn)來(lái)，當(dāng)然這并不意味著單一方面的體制改革能夠有效化解這些問(wèn)題，仍舊需要雙方同時(shí)進(jìn)行。

無(wú)論是機(jī)構(gòu)改革還是職能轉(zhuǎn)變，都是為了給企業(yè)、市場(chǎng)、地方和社會(huì)松綁放權(quán)，這是對(duì)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的根本要求[15]。行政體制的改革勢(shì)必會(huì)涉及權(quán)力的重新調(diào)整，而在權(quán)力調(diào)整的階段勢(shì)必會(huì)造成某一時(shí)期的權(quán)力真空階段，這就對(duì)社會(huì)組織與社會(huì)自治提出了更高的要求。但就政府與社會(huì)組織的界限劃分在我國(guó)并沒(méi)有明確，而且社會(huì)組織的成長(zhǎng)過(guò)于依賴政府；界線的模糊性與成長(zhǎng)的依賴性使得社會(huì)組織承接政府職能、彌補(bǔ)市場(chǎng)不足、推動(dòng)社會(huì)自治的功效難以得到有效發(fā)揮。而社會(huì)組織的培育并不能夠單單依賴于行政體制改革對(duì)政府與社會(huì)組織劃出明確界線、合理退出部分職能；更需要協(xié)同經(jīng)濟(jì)體制改革，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，為社會(huì)組織的培育提供良好的環(huán)境。

（四）價(jià)值理念

改革開(kāi)放前，公有制作為社會(huì)的唯一利益來(lái)源是依賴于行政權(quán)力強(qiáng)制禁止其他利益來(lái)源，并通過(guò)政治性的思想灌輸盡可能地維護(hù)這種利益結(jié)構(gòu)，此階段對(duì)于集體主義的追捧逐漸模糊了個(gè)體的概念，在國(guó)家全方位的庇佑下，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法得到良性開(kāi)展，使得整個(gè)社會(huì)前進(jìn)的動(dòng)力不足，社會(huì)發(fā)展遲緩。同時(shí)，受行政權(quán)力的影響，我國(guó)傳統(tǒng)文化的傳承與銜接也遭遇了斷層的影響。人幾乎總是生活在各種各樣的需要當(dāng)中，這或許就是人與生俱來(lái)的[16]。人們就是在不斷實(shí)現(xiàn)一個(gè)個(gè)需要后，不斷追逐更高的需要，進(jìn)而構(gòu)成推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉。在中華人民共和國(guó)成立的前30年中，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到巨大阻礙時(shí)，適時(shí)地激發(fā)人們對(duì)于利益追逐的欲望，往往能有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即所謂的“一放就活”；當(dāng)局面轉(zhuǎn)向要觸動(dòng)整體性利益結(jié)構(gòu)時(shí)，與整個(gè)社會(huì)的價(jià)值理念及行政管制相違背，又遇到“一放就亂”的境遇，進(jìn)而轉(zhuǎn)向“一亂就收”的局面。但是這又為之后的改革提供了思路：改善激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)主動(dòng)性。

改革開(kāi)放后，公有制經(jīng)濟(jì)不再作為社會(huì)唯一的利益來(lái)源，社會(huì)利益來(lái)源的多元化打破了桎梏人們對(duì)于利益追求的局面，而行政力量也隨著多種利益源泉的興起而逐漸退出。而經(jīng)濟(jì)體制改革也正是放松對(duì)微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制的管制切入，不斷提高與激發(fā)勞動(dòng)者的積極性，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性。然而，傳統(tǒng)文化的積淀在先前受到破壞性的打擊，未能夠做好吸收外來(lái)文化的基礎(chǔ)，使得拜金主義與享樂(lè)主義隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷彌漫。集體主義存在的基石——公有制作為唯一利益來(lái)源主體的局面已經(jīng)被打破，長(zhǎng)期被壓抑的利益訴求需要急切釋放，社會(huì)利益單元已不再是整個(gè)社會(huì)而是向個(gè)體化轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)機(jī)制不僅僅是經(jīng)濟(jì)的加速，它又像一柄利刃，能無(wú)情地割斷人們與種種社會(huì)群體之間的倫理紐帶，把他們轉(zhuǎn)化為在市場(chǎng)中追逐自身利益最大化的獨(dú)立個(gè)體[17]。經(jīng)濟(jì)體制改革中由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)存在，在利益驅(qū)動(dòng)下，尋租獲得更多的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)、轉(zhuǎn)賣擾亂市場(chǎng)資源配置等現(xiàn)象層出不窮，迫切需要行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革配套進(jìn)行，正確引導(dǎo)正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)競(jìng)爭(zhēng)理念，完善法律法規(guī)，宣揚(yáng)傳統(tǒng)中華美德。

（五）全球化與技術(shù)進(jìn)步

流水不腐，戶樞不蠹。正是國(guó)家間的資源互換與信息技術(shù)交流使得世界各國(guó)間的聯(lián)系日益緊密，持續(xù)的流動(dòng)推動(dòng)了全球化進(jìn)程，可以認(rèn)為，我國(guó)的改革開(kāi)放過(guò)程從某種意義上說(shuō)就是一個(gè)積極參與經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程[18]。全球化進(jìn)程對(duì)于國(guó)家而言，是一個(gè)集輸入與輸出為一體的過(guò)程、影響與被影響的過(guò)程、變革與被變革的過(guò)程，這種互為雙向性對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革提出了苛刻的要求：一方面整個(gè)改革進(jìn)程要積極與國(guó)際接軌，另一方面這種變革又必須根植于自身的實(shí)際情況；缺乏相應(yīng)的參照樣本也使得這一過(guò)程的未知因素加劇。隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革深入，與國(guó)際市場(chǎng)的接軌既是改革開(kāi)放的內(nèi)在訴求，同樣也是全球化的客觀要求。與西方國(guó)家所不同的是，他們參與全球化的基礎(chǔ)是相對(duì)完善的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府力量介入較少；而我國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制自改革以來(lái)盡管取得不俗成就，但與積淀百年的西方國(guó)家還是有不小的差距，加之我國(guó)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)逐漸衰退，政府強(qiáng)勢(shì)介入搭建接軌平臺(tái)。在接軌過(guò)程中，通過(guò)行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同進(jìn)行，政府引領(lǐng)市場(chǎng)步入正軌、在保留相應(yīng)的監(jiān)管等職能下逐步退出市場(chǎng)，即全球化進(jìn)程為經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革相耦合提供了契機(jī)。行政科層化的治理改革，既出于與全球經(jīng)濟(jì)接軌的外向型經(jīng)濟(jì)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的要求，也出于將改革成果惠及廣大群眾的初衷[19]。但值得注意的是全球化進(jìn)程的背后是國(guó)家利益的相互交織，勢(shì)必會(huì)有政府力量的介入，如何協(xié)調(diào)好政府力量的進(jìn)與出是一個(gè)不小的難題。

技術(shù)的變革創(chuàng)新會(huì)對(duì)政治或國(guó)家治理產(chǎn)生影響在人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)[20]。技術(shù)進(jìn)步能夠有效助力經(jīng)濟(jì)體制改革：技術(shù)進(jìn)步可以降低經(jīng)濟(jì)主體的成本運(yùn)營(yíng)，增加經(jīng)濟(jì)主體的資本積累；技術(shù)進(jìn)步釋放了更多的勞動(dòng)力，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)鋪墊基礎(chǔ)；技術(shù)進(jìn)步能夠使市場(chǎng)上的資源得到充分使用。然而，如同“達(dá)摩克利斯之劍”一般，不能被忽視掉的是在享受技術(shù)紅利時(shí)，同時(shí)也飽受技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的副作用：個(gè)人信息的保護(hù)、食品安全監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境惡化等，這些問(wèn)題又迫切需要行政力量介入，即行政體制的改革從技術(shù)進(jìn)步這一角度與經(jīng)濟(jì)體制改革有所交匯。技術(shù)進(jìn)步同樣能夠推進(jìn)行政體制的改革，尤其在當(dāng)下，信息紛繁冗雜，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)與信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能夠在錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境中汲取有效信息，并以此作為行政體制改革的技術(shù)推動(dòng)力；而經(jīng)濟(jì)體制改革的各種變化與需求也能夠通過(guò)這些技術(shù)反饋給行政體制改革，這能夠使得先前的行政體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的情況有所改善，從而最大限度地推進(jìn)二者的協(xié)同變革。

三、政府機(jī)構(gòu)改革的耦合功效

行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革之間存在耦合因素，但二者的耦合關(guān)系還需要借助相應(yīng)的介質(zhì)輔助，政府職能轉(zhuǎn)變就是二者間的有效介質(zhì)。由表1可以看到，幾乎歷次政府機(jī)構(gòu)改革都涉及轉(zhuǎn)變政府職能這一主題，因而轉(zhuǎn)變政府職能是自1982年以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的主要線索，同樣也是學(xué)界進(jìn)行深入研究政府機(jī)構(gòu)改革的主要線索。轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)當(dāng)前行政體制改革的核心，也是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵[21]。政府機(jī)構(gòu)改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的載體形式，就成為連接行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)際介質(zhì)，即政府機(jī)構(gòu)改革是在行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革之間發(fā)揮著耦合功效，而政府機(jī)構(gòu)變革的耦合功效是圍繞二者間的耦合因素展開(kāi)的。

（一）資源配置方式的變革

第三次政府職能轉(zhuǎn)變是資源配置從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)[22]。市場(chǎng)在資源配置起基礎(chǔ)性作用向市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的轉(zhuǎn)變，是改革思想的進(jìn)步，是經(jīng)濟(jì)體制改革深化的重要一環(huán)，是行政體制改革的重要指導(dǎo)思想，即將不屬于市場(chǎng)上的政府職能剝離出去，通過(guò)權(quán)力下放與成立經(jīng)營(yíng)性公司，逐漸退出市場(chǎng)。按照“市場(chǎng)決定性作用”這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，要緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心環(huán)節(jié)，加快推進(jìn)行政體制改革[23]。而作為資源配置方式變革的載體，合理劃分出政府職責(zé)與市場(chǎng)范圍是政府機(jī)構(gòu)變革的主題，凱恩斯認(rèn)為，當(dāng)機(jī)構(gòu)變得過(guò)大時(shí)，或用今天的話講“大而不能倒”時(shí)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胱灾餍詸C(jī)構(gòu)”或許更好。這樣，在這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)職能時(shí)，可以對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管，如今的郵局、地鐵或鐵路部門皆屬此類[24]142。郵電部與鐵道部的演變，將原部門撤銷，相關(guān)的政府職能并入相關(guān)部門，圍繞經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)組建公司，推向市場(chǎng)，將政府曾經(jīng)承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)性職責(zé)歸還給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)的資源配置功效得到充分發(fā)揮。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從根本上改革了傳統(tǒng)僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制[25]。

（二）國(guó)有企業(yè)改革

國(guó)有企業(yè)活力不足的相當(dāng)一部分原因在于,它更看重和依賴行政指令而不是對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出符合經(jīng)濟(jì)邏輯的反應(yīng)[26]。根據(jù)圖1可以梳理出對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的政府機(jī)構(gòu)變革，基本上是沿著放權(quán)讓利這一基本線索展開(kāi)的，如在1998年集優(yōu)化政府職能與下放權(quán)力于一體，撤銷冶金工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、煤炭工業(yè)部等各能源部門，設(shè)立國(guó)家局，統(tǒng)一歸口國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理；2001年部分國(guó)家局轉(zhuǎn)為協(xié)會(huì)或聯(lián)合會(huì)，如國(guó)家輕工業(yè)局、國(guó)家紡織工業(yè)局、國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局等，徹底退出政府機(jī)構(gòu)序列，走向市場(chǎng)。

還有一些能源部門涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈與科技發(fā)展，對(duì)其及其下屬的國(guó)有企業(yè)一般通過(guò)將其國(guó)有企業(yè)向集團(tuán)轉(zhuǎn)變，一是這些企業(yè)不具備在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的能力，仍舊需要政府壓低相應(yīng)的要素成本，二是保證相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)。如圖2，第三機(jī)械工業(yè)部與第七機(jī)械工業(yè)部的更名體現(xiàn)了改革要求的專業(yè)性，二者在生產(chǎn)要素以及業(yè)務(wù)上聯(lián)系緊密，進(jìn)而合并組建航空航天工業(yè)部，按照放權(quán)讓利的改革要求，將航空航天工業(yè)部的政府職能轉(zhuǎn)交給國(guó)家航天局，并撤銷航空航天工業(yè)部，將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)功能整合組建中國(guó)航天工業(yè)總公司，基于航天領(lǐng)域的戰(zhàn)略性與資本要求，將中國(guó)航天工業(yè)總公司分別改組為中國(guó)航天科工集團(tuán)與中國(guó)航天科技集團(tuán)。保持競(jìng)爭(zhēng)力，凸顯規(guī)模效應(yīng)，基本確立了與適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律并與國(guó)際接軌的新型民航管理體制[27]。這種轉(zhuǎn)變模式體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革的漸進(jìn)性，與我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革的相對(duì)穩(wěn)定性相吻合。

表1 歷次政府機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)內(nèi)容

圖1 部分能源部門變革過(guò)程

圖2 航空、航天部門變革過(guò)程

（三）社會(huì)發(fā)展

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方面都經(jīng)歷了深刻變革，社會(huì)公共需求不斷變化，對(duì)應(yīng)的政府職能也應(yīng)隨之不斷地變化調(diào)整，而政府職能的變化必然要求政府機(jī)構(gòu)不斷深化改革與之適應(yīng)，我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革都是在這樣的邏輯下進(jìn)行的[28]。如隨著老齡化現(xiàn)象對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，以及公眾對(duì)生活質(zhì)量與醫(yī)療需求的逐漸提高（圖3），2008年衛(wèi)生部歸口國(guó)家藥品食品監(jiān)督局，體現(xiàn)要落實(shí)相關(guān)的責(zé)任主體，切實(shí)保障公眾的人身安全權(quán)益；2013年與2018年的改組基于提高人口素質(zhì)和人民健康水平而開(kāi)展的。政府以職能整合與機(jī)構(gòu)變革的方式積極介入，以行政體制改革積極應(yīng)對(duì)社會(huì)需求，進(jìn)而深入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制變革。

中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革的主體是單一的政府，政府是主動(dòng)進(jìn)行自我革命，社會(huì)、民眾參與得不夠，沒(méi)有形成廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)及社會(huì)、公眾的監(jiān)督，這也是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革為什么不斷出現(xiàn)反復(fù)的原因所在[29]。隨著改革的深入，在進(jìn)行行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，政府也在積極培育社會(huì)組織，社會(huì)組織能夠在一定程度上推動(dòng)二者改革的協(xié)同進(jìn)行。既要做到適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，由社會(huì)組織提供和管理，增強(qiáng)社會(huì)組織的社會(huì)治理能力，又要依法加強(qiáng)對(duì)各類社會(huì)組織的監(jiān)管，使社會(huì)組織在有序發(fā)展中充滿活力[30]。如在面對(duì)全球化進(jìn)程中，社會(huì)智庫(kù)中國(guó)與全球化智庫(kù)（CCG）常年滾動(dòng)持續(xù)研究中國(guó)綠卡待遇、中國(guó)國(guó)際移民等移民問(wèn)題的研究并推動(dòng)了移民管理署的設(shè)立，這說(shuō)明了社會(huì)力量已經(jīng)開(kāi)始積極介入到政府機(jī)構(gòu)改革中來(lái)，保障政府機(jī)構(gòu)改革的合理性，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)體制改革的人力資本儲(chǔ)備提供了相應(yīng)策略。

圖3 衛(wèi)生部、國(guó)際計(jì)劃生育委員會(huì)變革過(guò)程

（四）價(jià)值理念

在利益訴求的不斷驅(qū)動(dòng)下，不斷推動(dòng)著社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，但是在較短時(shí)間內(nèi)這種從集體利益的價(jià)值理念轉(zhuǎn)向追逐個(gè)體利益的價(jià)值理念，且在傳統(tǒng)文化遭受到一定破壞的情況下，勢(shì)必會(huì)造成部分扭曲且畸形的競(jìng)爭(zhēng)理念。而利益的畸形競(jìng)爭(zhēng)所造成的補(bǔ)償效應(yīng)則使得行政權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，而形成對(duì)某些資源和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的壟斷，使政府的職能很難從微觀控制轉(zhuǎn)移到宏觀控制上來(lái)，并使政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)遇到很大的障礙[31]。改革開(kāi)放后的體制內(nèi)外的群體由于利益來(lái)源及追逐利益方式的不同，使得兩個(gè)群體間的經(jīng)濟(jì)收入有了明顯的差異；于是為了彌補(bǔ)物質(zhì)上的差異，同時(shí)也是為了彌補(bǔ)心理上的落差，錢權(quán)交易等現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革，一方面合理界定政府對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)權(quán)限，完善行政體制，一方面擴(kuò)大市場(chǎng)自主權(quán)，從而更深層次推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革。

2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,進(jìn)一步使得經(jīng)濟(jì)工作中計(jì)劃色彩淡出，其最主要的表現(xiàn)就是國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)[32]。從國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的名稱演變過(guò)程可見(jiàn)，計(jì)劃帶有明顯的人為擬定與規(guī)劃的意思，而社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的繁榮與國(guó)家的發(fā)展都是有一定客觀規(guī)律的，所以，“計(jì)劃”作為政府機(jī)構(gòu)的宏觀規(guī)劃的部門名稱的組成部分略顯不合時(shí)宜；而改革開(kāi)放取得的一系列成就也確實(shí)證明了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)存在著不小的誤差，而改革開(kāi)放的這個(gè)過(guò)程一方面是積極與國(guó)際接軌、不斷進(jìn)步與發(fā)展，另一方面也是在變革舊有模式的束縛，因而將國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的“計(jì)劃”以“發(fā)展”和“改革”作為替換，也側(cè)面反映了政府想要深化行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的決心。通過(guò)政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化職能配置，完善行政體制改革，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革。根據(jù)圖4可以看到國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)最終并入國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，將分散在各個(gè)部門的相似或相同的職能進(jìn)行橫向上的同類合并，以內(nèi)部的協(xié)調(diào)來(lái)代替外部的沖突，從而試圖最終解決“部門割據(jù)”問(wèn)題[33]。通過(guò)這一舉措能夠有效促進(jìn)行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同進(jìn)行。

（五）全球化與技術(shù)進(jìn)步

全球化對(duì)中國(guó)行政管理的挑戰(zhàn)，核心是如何協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)治理與全球治理的關(guān)系問(wèn)題[34]。根據(jù)圖4，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部于1982年成立，也就是說(shuō)改革開(kāi)放以來(lái)的第一次政府改革已經(jīng)意識(shí)到與國(guó)際接洽的重要性，1988年更名為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部，2003年更是將關(guān)于對(duì)外貿(mào)易的相關(guān)職能予以整合成立商務(wù)部；為了有效處理國(guó)際相關(guān)合作與救援事務(wù)，2018年將商務(wù)部對(duì)外援助工作有關(guān)職責(zé)、外交部對(duì)外援助協(xié)調(diào)等職責(zé)整合，組建國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署。科技部的職能也隨著全球化的推進(jìn)而不斷豐富與擴(kuò)展，不再相應(yīng)局限在國(guó)內(nèi)視角，更是積極與全球接軌，如引進(jìn)國(guó)外智力工作與開(kāi)展對(duì)外科技交流等職能的增添。經(jīng)濟(jì)全球化的客觀訴求推動(dòng)著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制變革，進(jìn)而以政府機(jī)構(gòu)變革，合并相應(yīng)的政府職能，完善行政體制改革。

技術(shù)進(jìn)步在經(jīng)濟(jì)體制改革中扮演著重要角色，移動(dòng)支付便捷了人們的生活，共享經(jīng)濟(jì)為資本積累開(kāi)辟了另一條道路，大數(shù)據(jù)技術(shù)為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體搜集相應(yīng)的消費(fèi)者偏好提供了契機(jī)。21世紀(jì)的政府改革處于信息技術(shù)革命的大環(huán)境下，“信息革命倒逼改革”[35]。行政體制改革同樣在享受著技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的紅利：信息技術(shù)的普及使得信息傳達(dá)快捷，網(wǎng)上辦公業(yè)務(wù)為財(cái)政節(jié)省了購(gòu)買紙張的成本，政府應(yīng)用門戶的普遍運(yùn)用，進(jìn)一步改善了各級(jí)政府間的聯(lián)絡(luò)，大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化也有著積極作用，“建立‘用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新’的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，將推動(dòng)政府管理理念和社會(huì)治理模式進(jìn)步”①中國(guó)政府網(wǎng)：《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》[EB/OL].[2015-03-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm。但是技術(shù)進(jìn)步并不能夠?qū)⒔?jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革有效連接起來(lái)，仍舊需要政府職能有效規(guī)避掉技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的消極作用。

圖4 部分宏觀調(diào)控部門變革過(guò)程

四、結(jié)論

八次機(jī)構(gòu)改革主要體現(xiàn)出以“破”為主的拆除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的機(jī)構(gòu)設(shè)置框架階段，以“立”為主的建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的機(jī)構(gòu)設(shè)置框架階段，以“全面重塑”為主的構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代新任務(wù)要求的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的基本框架階段，這一階段的序幕剛剛展開(kāi)，前景更加廣闊[36]。正如阿道夫·瓦格納所認(rèn)為：政府職能具有進(jìn)化的性質(zhì)，會(huì)隨著時(shí)間流逝而改變[24]85。推進(jìn)行政體制改革與深化經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，而政府職能的轉(zhuǎn)變則需要依據(jù)社會(huì)公共需求、技術(shù)進(jìn)步、國(guó)際環(huán)境等多種因素復(fù)合來(lái)開(kāi)展。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)質(zhì)上是一個(gè)剝離舊有模式的蛻變過(guò)程，不是對(duì)舊有模式的重塑，要將市場(chǎng)推向前臺(tái)，同時(shí)回收政府權(quán)力；行政體制改革的重點(diǎn)在于政府權(quán)力的重新調(diào)整，這種調(diào)整是要基于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行的。政府機(jī)構(gòu)變革作為行政職能轉(zhuǎn)變的載體，一方面是作為行政體制變革的內(nèi)容，一方面是作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的推手，其變革的重要性與迫切性自是不言而喻，而對(duì)其的合理性與合法性的要求也應(yīng)是關(guān)注焦點(diǎn)。

國(guó)外成功的政府改革經(jīng)驗(yàn)與有效模式的確值得去借鑒，一方面治理范式的普遍使用為這種借鑒提供了可能，另一方面全球面對(duì)的共性問(wèn)題逐漸增多也為借鑒提供了契機(jī)，但必須明確的是，根植于我國(guó)的具體情形是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)變革的前提。耦合視角下的政府機(jī)構(gòu)變革研究，實(shí)質(zhì)是要將作為行政體制改革的重要一環(huán)的政府機(jī)構(gòu)變革同時(shí)作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要推手，更加注重政府機(jī)構(gòu)變革的宏觀規(guī)劃與儲(chǔ)備性設(shè)計(jì)，以有效、合理、合法、協(xié)同推進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革。

政府機(jī)構(gòu)作為行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相耦合的重要介質(zhì)，伴隨著信息技術(shù)的不斷進(jìn)步，隨著與國(guó)際市場(chǎng)的不斷深化對(duì)接，社會(huì)公共需求的不斷變化，政府機(jī)構(gòu)也必然要相應(yīng)地做出調(diào)整，即完善相應(yīng)的政府職能。市場(chǎng)作用的逐漸凸顯與政府權(quán)力的有效收縮并不是此消彼長(zhǎng)的過(guò)程，不是追求能量守恒的過(guò)程，如何培育并引導(dǎo)社會(huì)力量參與到改革中來(lái)，是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)變革應(yīng)該考慮的議題。即使市場(chǎng)作用有了越來(lái)越多的發(fā)揮空間，但在面對(duì)社會(huì)公共需求變化以及規(guī)避某些技術(shù)發(fā)展的負(fù)面影響方面，政府依舊有強(qiáng)有力的影響，這種強(qiáng)有力的影響映射到政府機(jī)構(gòu)變革中來(lái)，可能是正常的政府職能擴(kuò)展，也有可能是非正當(dāng)?shù)恼毮軘U(kuò)充，如何規(guī)避非有效的政府機(jī)構(gòu)變革，保證政府機(jī)構(gòu)變革的合理性，是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)變革應(yīng)該注意的問(wèn)題。