單麗卿

“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”是當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展當(dāng)中最突出的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。在人口流動(dòng)背景下,這不僅反映了義務(wù)教育學(xué)校規(guī)劃布局和城鎮(zhèn)學(xué)位供給方面的問(wèn)題,其深層根源則在于教育差距問(wèn)題,具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距以及校際差距[1]。而農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校則是義務(wù)教育體系當(dāng)中最為薄弱的環(huán)節(jié),其生存狀態(tài)的改善關(guān)系到教育均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)教育差距的成因、表現(xiàn)與后果,學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了討論。首先,其制度根源在于城鄉(xiāng)二元體制,我國(guó)的公共政策長(zhǎng)期存在著“城市偏好”,優(yōu)質(zhì)資源集中于城市,導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡,阻礙了義務(wù)教育的公益性和公平性的實(shí)現(xiàn)[2-3];從教育發(fā)展理念和政策定位來(lái)看,突出的問(wèn)題表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展存在著定位偏差,將其置于教育政策的邊緣地帶,未能重視其在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展方面的作用和價(jià)值[4];學(xué)者也就城鄉(xiāng)教育差距及其深層社會(huì)后果進(jìn)行了反思,認(rèn)為如果僅僅把農(nóng)村教育的問(wèn)題簡(jiǎn)化為硬件設(shè)施的改造和讀書機(jī)會(huì)的把握,就會(huì)遮蔽農(nóng)村教育的深層問(wèn)題,并批評(píng)當(dāng)前農(nóng)村教育對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值的忽視和貶抑[5]。除了宏觀政策層面的討論和反思之外,學(xué)者也針對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的生存現(xiàn)狀開展了相關(guān)的實(shí)證研究,揭示城鄉(xiāng)教育差距的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn),指出了經(jīng)費(fèi)短缺、師資整體素質(zhì)低、教師工資待遇低、辦學(xué)條件差等問(wèn)題[6]。

上述研究為我國(guó)教育政策的調(diào)整與轉(zhuǎn)型提供了重要的啟發(fā),揭示了當(dāng)前的主要挑戰(zhàn),并從規(guī)范性的角度提出了農(nóng)村教育政策改革的基本方向。推進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和均衡發(fā)展成為學(xué)者們達(dá)成的一項(xiàng)基本共識(shí)[7-9],相關(guān)研究從教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵、評(píng)價(jià)方式與實(shí)現(xiàn)路徑等進(jìn)行了探討。大體的思路是,圍繞人、財(cái)、物三個(gè)維度建立義務(wù)教育均衡發(fā)展指數(shù),在具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)上有的側(cè)重于硬件設(shè)備方面,有的強(qiáng)調(diào)教師配置和學(xué)生分布的均衡,還有的將教育結(jié)果也納入評(píng)價(jià)體系[10-12]。結(jié)合我國(guó)義務(wù)教育政策的實(shí)際發(fā)展進(jìn)程來(lái)看,各級(jí)政府越來(lái)越重視義務(wù)教育的均衡發(fā)展,2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“著力提升農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校辦學(xué)水平”。其中,學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也被視為推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要手段,2011年以來(lái)相關(guān)研究的數(shù)量也呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)[13-15]。總的來(lái)看,農(nóng)村教育發(fā)展所面臨的諸多問(wèn)題已經(jīng)被納入到政策視野當(dāng)中,均衡發(fā)展也逐漸成為官方的主導(dǎo)發(fā)展理念,這些都反映了學(xué)術(shù)與政策之間的良性互動(dòng)。

但是,很多規(guī)范性的政策建議被吸納到官方政策的同時(shí),卻也存在一些吊詭的現(xiàn)象。尤其是在2012年全面推行義務(wù)教育均衡發(fā)展政策以來(lái),鄉(xiāng)村小學(xué)的數(shù)量仍然呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢(shì)。Deyoung和Howley關(guān)于美國(guó)農(nóng)村學(xué)校布局的研究發(fā)現(xiàn),很多以進(jìn)步和發(fā)展為名的教育工程實(shí)際導(dǎo)致了農(nóng)村學(xué)校的消亡,他們將類似的現(xiàn)象稱為因改善而消亡(improved out of existence)[16]。那么,中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育是否也呈現(xiàn)出類似的特征呢?從宏觀的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,與2012年相比,2015年全國(guó)鄉(xiāng)村小學(xué)從155 008所下降到到118 381所,共減少36 627所;這期間,鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)數(shù)量從62 544變?yōu)?1 818,增加了19 274個(gè)。村小數(shù)量的減少遠(yuǎn)大于教學(xué)點(diǎn)的增加,這也從側(cè)面反映出農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校仍然面臨著嚴(yán)重的生存危機(jī)①需要強(qiáng)調(diào)的是,教學(xué)點(diǎn)數(shù)量的增加不能說(shuō)明農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的復(fù)興,實(shí)際上反映的是村小教學(xué)點(diǎn)化的趨勢(shì)。根據(jù)筆者在貴州的調(diào)查情況來(lái)看,村小撤并往往呈現(xiàn)階段性,當(dāng)一所村小遭遇生源的持續(xù)下降,地方教育主管部門會(huì)先將高年級(jí)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小,使村小從原本的完全小學(xué)變?yōu)榻虒W(xué)點(diǎn)。此外,小學(xué)在校生的城鄉(xiāng)分布也可以支持上述判斷,2012年至2015年間,鄉(xiāng)村校點(diǎn)的在校生占總數(shù)的比例從37.7%下降到30.6%,并且伴隨著鄉(xiāng)村校點(diǎn)總數(shù)減少的是學(xué)校平均在校生規(guī)模的下降,從168降至148。這些數(shù)據(jù)反映了農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校生存狀況的惡化,生源流失是危機(jī)的重要表征。。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的生存困境折射了很多不同層面的問(wèn)題,比如政府對(duì)農(nóng)村教育投入不足、教育發(fā)展理念中的“縣鎮(zhèn)偏向”、地方政策執(zhí)行中的偏差等。從技術(shù)層面可能做出的政策建議是：加大農(nóng)村教育投入、轉(zhuǎn)變教育發(fā)展理念、強(qiáng)化自上而下的監(jiān)督與考核等。事實(shí)上,中央的政策文件當(dāng)中已經(jīng)做了與此相類似的表述,這些元素已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)改革的組成部分。這就使傳統(tǒng)的政策解釋框架面臨了經(jīng)驗(yàn)上的解釋困境,為什么一項(xiàng)旨在推進(jìn)教育改善的政策無(wú)法達(dá)成預(yù)期的結(jié)果呢?

在傳統(tǒng)的理性化范式下,政策討論主要關(guān)注政策的制定與執(zhí)行環(huán)節(jié),認(rèn)為在理想的情境下,一項(xiàng)政策能夠自動(dòng)達(dá)成最佳的結(jié)果[17]。如果一項(xiàng)政策沒(méi)能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果,往往被歸結(jié)為不科學(xué)的政策制定或者執(zhí)行偏差。但是,這樣的認(rèn)知將政策簡(jiǎn)化為一個(gè)技術(shù)性的過(guò)程,忽略了價(jià)值、權(quán)力的維度,也脫離了具體的社會(huì)情境[18]。僅僅從規(guī)范性的角度進(jìn)行政策討論存在著局限,無(wú)法實(shí)質(zhì)性地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此,有必要關(guān)注政策的實(shí)踐過(guò)程,在具體的社會(huì)語(yǔ)境下理解中央政策究竟是如何轉(zhuǎn)化為地方實(shí)踐的,在轉(zhuǎn)化的過(guò)程中又會(huì)產(chǎn)生哪些意外后果。具體來(lái)說(shuō),本研究采用了建構(gòu)主義的視角,將縣域義務(wù)教育均衡政策納入到一個(gè)更加動(dòng)態(tài)、更具綜合性的分析框架當(dāng)中,圍繞“中央政府-地方政府-基層社會(huì)”三者的關(guān)系分析農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校生存困境的成因、表現(xiàn)及其可能的解決路徑,為進(jìn)一步的政策討論奠定更為扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

一、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與教育投入中的硬件偏好

(一)中央政策：以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)促教育均衡

義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心在于消弭各類教育差距,但是教育差距具有復(fù)雜的成因,其表現(xiàn)也涉及設(shè)施設(shè)備、師資、管理等多個(gè)維度。在現(xiàn)實(shí)中,采取何種回應(yīng)方式,往往取決于政策問(wèn)題的建構(gòu),即“我們?nèi)绾螌?duì)問(wèn)題進(jìn)行定義”。正如Codd所說(shuō),政策本質(zhì)上是關(guān)于權(quán)力的行使,以及用一套語(yǔ)言去建構(gòu)合法性的過(guò)程[19]。因此,在政策分析中,官方的政策文本扮演了關(guān)鍵的角色,它不僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)的描述,更是一種重新建構(gòu)。中央層面的三項(xiàng)政策構(gòu)成了理解義務(wù)教育均衡政策的核心文本,分別是：2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(下文簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》)、2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《均衡發(fā)展的意見(jiàn)》)、2012年教育部發(fā)布的《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》(下文簡(jiǎn)稱《督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》)。

大量關(guān)于教育差距的研究指出,城鄉(xiāng)二元體制是差距產(chǎn)生的制度根源,并批評(píng)義務(wù)教育的“城市本位”和“城市導(dǎo)向”[20]。因而,從整體性的視角來(lái)看,義務(wù)教育均衡發(fā)展的首要任務(wù)就是改善農(nóng)村教育。但是,縣域義務(wù)教育均衡則面臨更為復(fù)雜的任務(wù),對(duì)中西部落后縣尤其如此。以筆者長(zhǎng)期調(diào)查的W縣為例,作為中西部的一個(gè)貧困縣,當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展面臨的是“城鄉(xiāng)”與“區(qū)域”的雙重差距。在既定的資源條件下,究竟是推動(dòng)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展還是集中資源趕超發(fā)達(dá)地區(qū),對(duì)縣域決策者來(lái)說(shuō)是一種兩難選擇?！督逃?guī)劃綱要》主要是從“城鄉(xiāng)”的角度來(lái)破題,提出“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制,在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜?！笨s小區(qū)域差距則是依靠加大“轉(zhuǎn)移支付力度”,也就是改變欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展的資源限制。這說(shuō)明內(nèi)部與外部的政策框架共同決定了縣域教育均衡的實(shí)踐路徑與可能結(jié)果。

在中央層面的政策表述中,義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)被視為均衡發(fā)展的重要內(nèi)容?！督逃?guī)劃綱要》提出,“推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源?！辈⒃谥卮箜?xiàng)目中列舉了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主要內(nèi)容,“實(shí)施中小學(xué)校舍安全工程,集中開展危房改造、抗震加固,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)中小學(xué)校舍安全達(dá)標(biāo);改造小學(xué)和初中薄弱學(xué)校,盡快使義務(wù)教育學(xué)校師資、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書、體育場(chǎng)地基本達(dá)標(biāo);改擴(kuò)建勞務(wù)輸出大省和特殊困難地區(qū)農(nóng)村學(xué)校寄宿設(shè)施,改善農(nóng)村學(xué)生特別是留守兒童寄宿條件,基本滿足需要”。從這一表述來(lái)看,義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主要強(qiáng)調(diào)的是硬件的維度。在縣域均衡的語(yǔ)境下,推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)旨在回應(yīng)縣域基礎(chǔ)教育的結(jié)構(gòu)性困境,即“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”。《均衡發(fā)展的意見(jiàn)》當(dāng)中,有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)內(nèi)涵的表述與《教育規(guī)劃綱要》非常類似,它進(jìn)一步明確的是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)踐方向：“繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃和中西部農(nóng)村初中校舍改造工程,積極推進(jìn)節(jié)約型校園建設(shè)。要采取學(xué)校擴(kuò)建改造和學(xué)生合理分流等措施,解決縣鎮(zhèn)‘大校額’‘大班額’問(wèn)題”。

對(duì)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的強(qiáng)調(diào),反映的是教育發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型,以“均衡發(fā)展”取代傳統(tǒng)的“重點(diǎn)學(xué)校”體制。如前所述,均衡的本質(zhì)是要解決既有的差距問(wèn)題,以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)促均衡的實(shí)質(zhì)則在于通過(guò)硬件投入來(lái)推動(dòng)辦學(xué)條件的均衡。值得注意的是,《均衡發(fā)展的意見(jiàn)》中建構(gòu)問(wèn)題的方式,它以城鄉(xiāng)各有偏重的方式,將“城擠”與“鄉(xiāng)弱”共同定義為均衡發(fā)展所要回應(yīng)的問(wèn)題。因而,縣域內(nèi)的均衡發(fā)展不能依靠單一的“農(nóng)村傾斜”的解決方案,而是要分別回應(yīng)“城”與“鄉(xiāng)”的問(wèn)題。這樣的提法當(dāng)然有其現(xiàn)實(shí)合理性,但是問(wèn)題在于這樣的解決方案存在內(nèi)在張力。仍然以貧困縣W為例,“城擠”和“鄉(xiāng)弱”都是當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育所面臨的困境,中央層面對(duì)“均衡發(fā)展”的倡導(dǎo),沒(méi)有直接回答哪個(gè)問(wèn)題更具有優(yōu)先性,這就使得地方層面有可能在“均衡發(fā)展”的名義下繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)縣鎮(zhèn)學(xué)校的投入,進(jìn)而使得城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。

具體來(lái)看,教育部發(fā)布的《督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》更是在實(shí)踐層面強(qiáng)化了縣域均衡發(fā)展的內(nèi)在張力。文件通過(guò)八個(gè)指標(biāo)來(lái)考察縣域內(nèi)義務(wù)教育校際間均衡狀況,分別為“生均教學(xué)及輔助用房面積、生均體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館面積、生均教學(xué)儀器設(shè)備值、每百名學(xué)生擁有計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)、生均圖書冊(cè)數(shù)、師生比、生均高于規(guī)定學(xué)歷教師數(shù)、生均中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)教師數(shù)”。這套指標(biāo)以量化的方式評(píng)估縣級(jí)政府教育資源配置情況,同時(shí)也影響了其在均衡發(fā)展方面的政策路徑選擇。如前所述,縣級(jí)政府面臨著“城”“鄉(xiāng)”之間的兩難選擇。首先,“城擠”導(dǎo)致與生均面積相關(guān)的指標(biāo)成為縣鎮(zhèn)學(xué)校(尤其是縣城)的短板,最直接的解決方案是縣城學(xué)校的新建或者擴(kuò)建;其次,“鄉(xiāng)弱”主要反映在設(shè)備方面的不足,農(nóng)村生源流失的趨勢(shì)在客觀上改善了有關(guān)生均面積和師生比的指標(biāo),相應(yīng)的解決方案則是改善設(shè)備狀況以及強(qiáng)化教師資質(zhì)。校際均衡的評(píng)估指標(biāo)使得鄉(xiāng)城義務(wù)教育各自的短板變得更加“可見(jiàn)”,但問(wèn)題在于加大投入未必導(dǎo)致均衡發(fā)展的效果,均衡政策的實(shí)質(zhì)在于資源的分配,尤其是城鄉(xiāng)分配方式。

(二)地方實(shí)踐中的硬件偏好及其問(wèn)題

義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是推進(jìn)教育均衡的重要內(nèi)容,也被視為解決農(nóng)村教育發(fā)展問(wèn)題的突破口。在現(xiàn)有的討論中,標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校并不限于硬件的維度,師資隊(duì)伍、學(xué)校課程等軟件也構(gòu)成促進(jìn)均衡的重要面向[21]。但是,當(dāng)前的政策實(shí)踐壓縮了“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”的內(nèi)涵,過(guò)于偏重硬件的維度。從抽象的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展理念,到“硬件導(dǎo)向”的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)考核指標(biāo),政策逐級(jí)傳遞過(guò)程中的重新闡釋會(huì)帶來(lái)重要的實(shí)踐后果。因而,有必要理解縣級(jí)層面的政策闡釋與實(shí)踐。以中西部貧困縣G為例,《G縣關(guān)于全面深化教育改革加快教育發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)均衡發(fā)展義務(wù)教育作出了這樣的闡釋：

“建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展責(zé)任制,加快推進(jìn)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐,積極推進(jìn)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),均衡合理配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源,切實(shí)縮小校際差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距,努力提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量,辦好每一所學(xué)校。確保2015年基本完成初中布局調(diào)整,2016年9月基本完成小學(xué)布局調(diào)整。2015年底實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育初步均衡,通過(guò)市級(jí)義務(wù)教育初步均衡督導(dǎo)評(píng)估;2016年底實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡,通過(guò)省級(jí)義務(wù)教育初步均衡督導(dǎo)評(píng)估、國(guó)家認(rèn)定。到2016年底基本實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡?！?/p>

值得注意的是,學(xué)校布局調(diào)整與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之間的關(guān)系,為什么在均衡發(fā)展的背景下學(xué)校布局調(diào)整仍然具有優(yōu)先性?這就需要將“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”放在縣域的政策實(shí)踐當(dāng)中考察,將焦點(diǎn)放在中央政策是如何轉(zhuǎn)化為基層實(shí)踐的。

1.政策過(guò)程中的“目標(biāo)替代”

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個(gè)相對(duì)抽象的理念,政策制定就是要將它轉(zhuǎn)化為一系列具有可操作性的技術(shù)手段。中央層面的政策文件設(shè)定了一個(gè)基本的政策框架,它既為地方的政策實(shí)踐施加了限制,又提供了變通的可能性?！抖綄?dǎo)評(píng)估暫行辦法》是理念到實(shí)踐轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵文本,它用八大指標(biāo)將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為推動(dòng)均衡的核心手段。而省市縣各級(jí)又會(huì)根據(jù)教育部的文件,進(jìn)一步制定更為細(xì)化的考核與評(píng)價(jià)辦法,在這個(gè)過(guò)程中政策目標(biāo)經(jīng)歷了層層闡釋,從而強(qiáng)化了“目標(biāo)替代”的問(wèn)題。所謂“目標(biāo)替代”指的是組織運(yùn)行過(guò)程中,實(shí)際追求的目標(biāo)與原初設(shè)定的目標(biāo)相偏離[22]。本文著重討論“目標(biāo)替代”所導(dǎo)致的實(shí)踐后果,它主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一,極大地壓縮了教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵。政績(jī)考核是政策鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是上級(jí)對(duì)下級(jí)施加控制的重要手段,量化的評(píng)價(jià)方式能夠有效地壓縮下級(jí)在政策實(shí)踐中的自由裁量空間。但是,指標(biāo)化的評(píng)價(jià)方式過(guò)于強(qiáng)調(diào)量化與可見(jiàn)的維度,又會(huì)導(dǎo)致新的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō),八項(xiàng)縣域義務(wù)教育均衡評(píng)價(jià)指標(biāo)的功能在于,把抽象的均衡發(fā)展理念轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯恼邇?nèi)容,但是這種轉(zhuǎn)化忽略了“質(zhì)”的維度?，F(xiàn)實(shí)的教育差距往往表現(xiàn)在很多不同的維度,既有設(shè)施設(shè)備等硬件層面的差距,也反映在師資質(zhì)量、教育理念、學(xué)校管理等方面。當(dāng)前的評(píng)估體系過(guò)于強(qiáng)調(diào)辦學(xué)條件的維度,未能將“教育過(guò)程”“學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)”等維度納入其中,結(jié)果是以辦學(xué)條件的均衡替代了實(shí)質(zhì)意義上的教育均衡目標(biāo)。《督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》作為省市縣政策制定的基本依據(jù),又會(huì)使得“目標(biāo)替代”的問(wèn)題逐級(jí)放大。

第二,強(qiáng)化了地方教育發(fā)展中的“硬件偏好”。從教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)看,城鄉(xiāng)差距仍然是縣域教育均衡的核心矛盾。因此,只有“農(nóng)村傾斜”的政策才有可能在客觀上推動(dòng)教育均衡,哪怕只是硬件層面的均衡。但是,在現(xiàn)有的評(píng)估體系下,縣域均衡發(fā)展的總體目標(biāo)被分解成一個(gè)個(gè)具體的評(píng)價(jià)指標(biāo),這就有可能導(dǎo)致局部指標(biāo)的改善與總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相偏離。以G縣為例,縣城學(xué)校普遍大班額,而村小則存在班額過(guò)小的問(wèn)題。面對(duì)這種狀況,縣級(jí)政府可以通過(guò)在縣城興建學(xué)校的方式來(lái)改善與生均面積相關(guān)的指標(biāo),但是這種“改善”實(shí)際上強(qiáng)化了既有的差距。過(guò)于偏重硬件的評(píng)價(jià)體系,也強(qiáng)化了縣級(jí)政府在教育硬件投入方面的壓力,提升了硬件投入的政策優(yōu)先性,從而進(jìn)一步削弱了教育均衡的其他面向。

2.資金壓力下的“政策扭曲”

在縣域的政策實(shí)踐中,義務(wù)教育均衡發(fā)展被等同于學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),而八項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)又進(jìn)一步規(guī)定了建設(shè)的內(nèi)容與目標(biāo)。中央政策對(duì)“城擠”和“鄉(xiāng)弱”問(wèn)題的建構(gòu),又強(qiáng)化了對(duì)縣域?qū)嵺`的限制。雖然受到自上而下的控制,但是縣級(jí)政府并不是全然被動(dòng)的政策執(zhí)行者,其能動(dòng)性體現(xiàn)在政策工具和路徑的選擇上,地方層面的政策實(shí)踐對(duì)政策結(jié)果產(chǎn)生著至關(guān)重要的影響。我們將縣域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)置于現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境,討論縣級(jí)政府究竟面臨何種約束條件,并揭示可能的政策后果。

“以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)促均衡發(fā)展”的政策導(dǎo)向,加大了地方教育發(fā)展中的資金壓力。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,自2013年啟動(dòng)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估以來(lái),全國(guó)在義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)累計(jì)投入2.73萬(wàn)億元,其中2013—2015年投入2.09萬(wàn)億元,2016年投入6 400億元;全國(guó)近四年總投入中縣本級(jí)資金1.6萬(wàn)億元,占總投入的58.7%①《2016年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告》,教育部網(wǎng)站：http：//www.moe.edu.cn/jybxwfb/h/moe2069/xwfbh2016n/xwfb160223/160223sfcl/201602/t20160223230102.html,2017年4月30日。。從結(jié)果來(lái)看,加大教育投入有助于促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展,尤其是帶來(lái)硬件層面的改善。中央也在不斷加大財(cái)政投入以及轉(zhuǎn)移支付力度,但是縣級(jí)政府仍然面臨著嚴(yán)峻的資金壓力,對(duì)中西落后地區(qū)更是如此。在調(diào)研中,G縣官員指出,“在各類教育工程投入中,縣級(jí)的配套要求太高,現(xiàn)在大概占到資金總量30%左右”(G縣教育局局長(zhǎng)訪談,20160308GJYJ)。這也意味著,各級(jí)項(xiàng)目投入增加在客觀上強(qiáng)化了縣級(jí)資金匹配的壓力,很多地方被迫舉債發(fā)展教育。

此外,在當(dāng)前的均衡發(fā)展政策框架建構(gòu)的“城擠”和“鄉(xiāng)弱”問(wèn)題,使得縣級(jí)政府在政策選擇中面臨一種兩難困境。長(zhǎng)期來(lái)看,只有實(shí)質(zhì)性地提升農(nóng)村教育,才有可能緩解因擇校而產(chǎn)生的學(xué)生“鄉(xiāng)-城”流動(dòng),從根源上回應(yīng)縣鎮(zhèn)學(xué)校大班額的問(wèn)題。但是,逐級(jí)的政績(jī)考核要求縣級(jí)政府在一定的時(shí)間內(nèi)改善相關(guān)的指標(biāo),而農(nóng)村教育的實(shí)質(zhì)性改善是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,并不能產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果。相比而言在縣城興建和擴(kuò)建學(xué)校成為見(jiàn)效更快的解決方案。這樣的回應(yīng)方式是以大量的資金投入為前提,它不僅強(qiáng)化了縣域教育資源約束,更重要的還在于其分配效應(yīng)：使得教育資源城鄉(xiāng)分配的天平向縣鎮(zhèn)(尤其是縣城)傾斜。政策的長(zhǎng)期后果則在于,進(jìn)一步強(qiáng)化了既有的城鄉(xiāng)格局,使整體結(jié)構(gòu)更加失衡。

在評(píng)估指標(biāo)的導(dǎo)向以及資源約束條件下,縣級(jí)政府重新建構(gòu)了“鄉(xiāng)弱”的政策議題及其解決方案。要想改善農(nóng)村學(xué)校的各項(xiàng)指標(biāo),就需要縣級(jí)政府在設(shè)施設(shè)備方面進(jìn)行投入,并提升師資的質(zhì)量?？h域的教育資源包括存量和增量?jī)蓚€(gè)維度,如前所述,增量主要反映在資金方面,縣鎮(zhèn)層面的建設(shè)資金需求在一定程度上削弱了政府對(duì)農(nóng)村教育進(jìn)行投入的能力;作為存量資源的師資則是限制農(nóng)村教育改善的最為重要的原因。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校生源流失已經(jīng)成為一個(gè)客觀趨勢(shì),進(jìn)而使得這類學(xué)校的師生比過(guò)高。相比于資金,縣域教育發(fā)展當(dāng)中師資面臨著更為嚴(yán)峻的總量限制。因?yàn)榍罢呖梢酝ㄟ^(guò)舉債等方式突破約束,而教師編制卻受到上級(jí)政府的嚴(yán)格控制,這就意味著當(dāng)學(xué)生鄉(xiāng)-城流動(dòng)造成縣城學(xué)校師資緊張的時(shí)候,縣級(jí)政府無(wú)法通過(guò)增量改革的方式來(lái)回應(yīng)問(wèn)題。而農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在,導(dǎo)致了寶貴的教師資源的“浪費(fèi)”。在這樣的背景下,縣域義務(wù)教育當(dāng)中的“鄉(xiāng)弱”問(wèn)題所引出的解決方案并不是“農(nóng)村傾斜”的投入策略,而是以學(xué)校布局調(diào)整的方式來(lái)減少“資源浪費(fèi)”。學(xué)校布局調(diào)整以村小和教學(xué)點(diǎn)的撤并為主要內(nèi)容。在縣級(jí)政府看來(lái),與其耗費(fèi)大量資源對(duì)教育體系中最弱的環(huán)節(jié)進(jìn)行改造,不如直接取消其存在,農(nóng)村校點(diǎn)的撤并本身就意味著縣域義務(wù)教育的總體改善,并且它還具有優(yōu)化教育資源配置的意涵。但是,以布局調(diào)整促均衡的政策路徑,強(qiáng)化了農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的生存困境,并將對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的整體格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

二、“以布局調(diào)整促均衡發(fā)展”背景下的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校

在縣域的政策實(shí)踐中,標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是與布局調(diào)整進(jìn)程同步展開的,后者甚至是達(dá)成與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相關(guān)的考核指標(biāo)的重要手段。如前所述,這種以均衡為名的教育改善政策有可能在客觀上加深農(nóng)村教育的危機(jī),那么現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校究竟處于什么樣的生存狀況?當(dāng)前的政策實(shí)踐又對(duì)教育差距問(wèn)題產(chǎn)生何種影響呢?這一部分將聚焦于農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的現(xiàn)實(shí)情況,從實(shí)踐的維度考察相關(guān)政策的邏輯及其后果。

(一)類別化策略：教育差距的政策建構(gòu)

在現(xiàn)有研究中,有關(guān)教育差距的討論更多地關(guān)注了城鄉(xiāng)的維度,忽略了農(nóng)村教育體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性差異。農(nóng)村學(xué)校并不是一個(gè)同質(zhì)的整體,理解其異質(zhì)性有助于更好地評(píng)估縣域均衡發(fā)展政策的實(shí)際效果。在持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的背景下,縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展采取了類別化的策略,使得不同類別的學(xué)校面臨迥異的現(xiàn)實(shí)處境。仍然以G縣為例,《G縣關(guān)于全面深化教育改革加快教育發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》提出,“按照‘小學(xué)向片區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中,初中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城集中,高中布局在縣城和城郊’的原則,實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育、義務(wù)教育就近入學(xué)、高中階段集中規(guī)模辦學(xué)”。并且在學(xué)校布局調(diào)整的實(shí)踐中貫徹的是更為激進(jìn)的原則,即“小學(xué)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、初中和高中到縣城”(G縣教育局局長(zhǎng)訪談,20160308GJYJ)。在這樣的政策導(dǎo)向下,農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)校被劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村小(教學(xué)點(diǎn))兩個(gè)層級(jí),并以“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、穩(wěn)定村級(jí)”為主導(dǎo)發(fā)展原則。其政策含義是,優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校,并推動(dòng)農(nóng)村學(xué)生向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中。事實(shí)上,無(wú)論從設(shè)施設(shè)備還是師資配置方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的條件都要好于村級(jí)學(xué)校。采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏向”的發(fā)展政策則會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大既有的教育差距。

對(duì)村級(jí)學(xué)校來(lái)說(shuō),更直接的影響還是來(lái)自于布局調(diào)整政策本身。在集中辦學(xué)原則的指導(dǎo)下,村級(jí)小學(xué)又被進(jìn)一步分為兩個(gè)類別：“待撤并”和“暫時(shí)保留”。2012年以來(lái),國(guó)務(wù)院和教育部出臺(tái)了一系列文件,試圖規(guī)范農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整進(jìn)程,強(qiáng)調(diào)的主要是科學(xué)規(guī)范、規(guī)范程序以及保障條件的維度。并且,中央政策也沒(méi)有明令禁止學(xué)校的撤并,只是要求“辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)?！?。究竟何為“必要”?縣級(jí)政府具有很大的政策解釋和操作空間。在實(shí)踐中,一所村小是否撤并在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小是否“具備條件”。用一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小校長(zhǎng)的話來(lái)說(shuō),“如果教室能夠裝,食堂也修起來(lái)了,村小撤了之后他在這里食宿都能夠解決的話,為什么就不可以撤呢?”(W縣L鎮(zhèn)中心完小校長(zhǎng)訪談,20121221WLZZ)近年來(lái)各級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)村學(xué)校食堂與寄宿制建設(shè)的投入,又在客觀上為加速村級(jí)小學(xué)撤并提供了條件。

中央政策一再?gòu)?qiáng)調(diào)教育發(fā)展中的“科學(xué)規(guī)劃”,其積極意義在于合理配置資源、避免浪費(fèi),但它也可能導(dǎo)致負(fù)面影響。規(guī)劃往往要求前瞻性,而政策實(shí)施則是一個(gè)過(guò)程,這對(duì)那些被貼上“待撤并”標(biāo)簽而實(shí)際又尚未撤并的村小會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響呢?在調(diào)查中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小的校長(zhǎng)這樣形容村級(jí)小學(xué)的現(xiàn)狀：

村小的發(fā)展根本談不上?，F(xiàn)在縣里面也有這樣一個(gè)想法,遲早還是要集中辦學(xué)的,不能把大的經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)在這上面了(指村小)。因?yàn)檫@么多村級(jí)學(xué)校要撤并,房屋一旦修起來(lái),撤并過(guò)后就浪費(fèi)了。所以現(xiàn)在在建設(shè)上面就不會(huì)再花大的錢了,只能是維修,不出安全事故。要想重新修好的,就不會(huì)了。我們也是抱著這種思路。因?yàn)楝F(xiàn)在還是集中,盡量把中心完小搞好”。(W縣L鎮(zhèn)中心完小校長(zhǎng)訪談,20121221WLZZ)

這種說(shuō)法反映的政策邏輯是：既然學(xué)校遲早要撤,那么繼續(xù)投入資源就是一種浪費(fèi)。事實(shí)上,這種資源配置策略并不限于硬件層面,“待撤并”的村小同樣也很難引入年輕化的教師或者獲得其他支持。根據(jù)筆者2011年以來(lái)在L鎮(zhèn)調(diào)查的情況來(lái)看,村級(jí)小學(xué)的實(shí)際撤并往往分成兩步：先將高年級(jí)(通常是四至六年級(jí))并入中心完小,使之從村級(jí)完小轉(zhuǎn)變?yōu)榻虒W(xué)點(diǎn),進(jìn)而根據(jù)之后在校生數(shù)量來(lái)決定徹底關(guān)停的時(shí)點(diǎn)。一旦村小被確定為撤并的對(duì)象,它就喪失了改善和發(fā)展的可能性。這種“避免浪費(fèi)”的政策行為忽略了教育公平的維度,損害了村小學(xué)生的教育權(quán)利。更為嚴(yán)重的是,由于村級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校之間面臨著直接的資源競(jìng)爭(zhēng),以推動(dòng)村小撤并來(lái)實(shí)現(xiàn)集中辦學(xué)的策略迫使作為一個(gè)整體的村級(jí)學(xué)校被政策邊緣化了,因此上述困境并不限于“待撤并”的村級(jí)學(xué)校,而是表現(xiàn)為一場(chǎng)全面的危機(jī)。

(二)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的生存困境

《中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2016》顯示,2015年共有全國(guó)小規(guī)模學(xué)校126 751所,占小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)總數(shù)的44.7%,其中鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校有111 420所,占鄉(xiāng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)總數(shù)的55.7%,占全國(guó)小規(guī)模學(xué)?？倲?shù)的87.9%。小規(guī)模學(xué)校是根據(jù)在校生規(guī)模來(lái)定義的,通常指學(xué)生人數(shù)不足100人的學(xué)校。鑒于它已經(jīng)占到村級(jí)學(xué)校半數(shù)以上的比重,并且在農(nóng)村生源持續(xù)流失的背景下,小規(guī)模學(xué)校有可能成為一種更加常態(tài)的存在。對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校生存狀況的考察,有助于理解那些暫時(shí)未被貼上“待撤并”標(biāo)簽或者被定義為“必要”的村級(jí)小學(xué)所面臨的基本問(wèn)題,也能夠發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村教育政策中的問(wèn)題與局限。

農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校之所以引起廣泛關(guān)注,并不只是因?yàn)槠浯嬖诘钠毡樾?更主要的是其現(xiàn)實(shí)的生存困境。農(nóng)村教育的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)是：生源數(shù)量決定學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。根據(jù)《中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》,縣鎮(zhèn)與農(nóng)村小學(xué)的師生比核定為1:19。那么,一所村級(jí)完全小學(xué)在校生規(guī)模要達(dá)到96人以上,才能夠保證一班一師的配置。在一班一師的情況下,即便盡量保證教師在學(xué)科配置方面的均衡,教學(xué)過(guò)程中也不可能實(shí)現(xiàn)分學(xué)科教學(xué),并且還存在教師課時(shí)任務(wù)過(guò)重的問(wèn)題。雖然文件的第四條強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)傾斜,“對(duì)學(xué)生規(guī)模較小的村小、教學(xué)點(diǎn),按照教職工與學(xué)生比例和教職工與班級(jí)比例相結(jié)合的方式核定教職工編制?！钡?第二條規(guī)定的“嚴(yán)格控制編制總量”,使得補(bǔ)充性的規(guī)定難以實(shí)行,在總體編制緊張的情況下,向農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校傾斜被視為一種資源浪費(fèi)。即便忽略鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)學(xué)校在師資質(zhì)量上的差距,按照統(tǒng)一的師生比標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行師資配置的方式就已經(jīng)導(dǎo)致了兩類學(xué)校在日常教學(xué)方面的差距。

再?gòu)慕?jīng)費(fèi)的角度來(lái)看,農(nóng)村學(xué)校的日常運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠生均公用經(jīng)費(fèi)來(lái)保障。政策已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)的經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額,按照2016年的標(biāo)準(zhǔn),中西部地區(qū)普通小學(xué)每生每年600元。一所100人的村級(jí)小學(xué),全年生均公用經(jīng)費(fèi)總額為60 000元,需要負(fù)擔(dān)“學(xué)校維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需開支的業(yè)務(wù)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、修繕費(fèi)和其他屬于公用性質(zhì)的費(fèi)用等方面?！惫媒?jīng)費(fèi)在使用上存在明顯的規(guī)模效益,這就意味著在校生的規(guī)模直接影響到日常運(yùn)轉(zhuǎn)情況。并且,縣級(jí)政府的一些權(quán)宜做法還有可能強(qiáng)化小規(guī)模學(xué)校的資金困境。以W縣L鎮(zhèn)為例,2012年開始實(shí)行營(yíng)養(yǎng)午餐計(jì)劃,省里通過(guò)專項(xiàng)資金解決了食堂的建設(shè)和設(shè)備采購(gòu)費(fèi)用,并按照1:100核定了工勤人員的編制。但是縣財(cái)政并沒(méi)有安排資金解決工勤人員工資問(wèn)題,只能由公用經(jīng)費(fèi)來(lái)墊付,盡管按規(guī)定公用經(jīng)費(fèi)不能用于人員經(jīng)費(fèi)①2013年,W縣L鎮(zhèn)共有6所村級(jí)小學(xué),其中的一半屬于小規(guī)模學(xué)校。這三所學(xué)校平均規(guī)模59人,每所學(xué)校聘請(qǐng)一名廚房工勤人員,一年工資8 000元(每月800,十個(gè)月)。并且生均經(jīng)費(fèi)實(shí)際按照500元的標(biāo)準(zhǔn)撥付,剩下的100元用作縣級(jí)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi),平均算下來(lái)僅工勤人員工資一項(xiàng)就占用了學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的27%。。其實(shí),中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)對(duì)小規(guī)模學(xué)校的傾斜政策,比如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》規(guī)定,對(duì)學(xué)生規(guī)模不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)。但現(xiàn)實(shí)情況是,這些政策要么不能落實(shí),要么強(qiáng)化了縣級(jí)政府撤并村級(jí)學(xué)校的動(dòng)機(jī)。在縣級(jí)政府看來(lái),即便只是維持小規(guī)模學(xué)校的現(xiàn)狀都需要耗費(fèi)太多額外的資源,更遑論加大投入來(lái)全面改善教育狀況了。

當(dāng)前農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校面臨著嚴(yán)重的生存危機(jī),其原因不僅在于教育資源投入不足,更與教育發(fā)展政策的導(dǎo)向有關(guān)。必須關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)農(nóng)村教育的雙重影響：從積極的方面看,它為農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件設(shè)置了更高的標(biāo)準(zhǔn),以指標(biāo)化考核的方式促使縣級(jí)政府增加農(nóng)村教育投入,在客觀上提升了農(nóng)村教育的發(fā)展水平;然而,負(fù)面效應(yīng)在于,它壓縮了作為一個(gè)整體的村級(jí)學(xué)校(尤其是農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校)的生存空間。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)際影響也可以概括為：村級(jí)學(xué)校的局部改善與整體的邊緣化。以“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)促教育均衡”的政策呈現(xiàn)出一種吊詭的邏輯,作為農(nóng)村教育最薄弱環(huán)節(jié)的小規(guī)模學(xué)校未能成為優(yōu)先發(fā)展的對(duì)象,反而被政策建構(gòu)成要被消滅的對(duì)象,在這個(gè)意義上,縣域義務(wù)教育的總體改善實(shí)際上是以農(nóng)村教育為代價(jià)的。縣域政策實(shí)踐對(duì)小規(guī)模學(xué)校的定位及其“撤并導(dǎo)向”,使得農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的生存困境陷入一個(gè)不斷自我強(qiáng)化的過(guò)程。

三、政策討論：農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的教育生態(tài)

農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校對(duì)我國(guó)義務(wù)教育的普及與鞏固起到了關(guān)鍵的作用,它也是農(nóng)村義務(wù)教育體系的重要組成部分。應(yīng)該看到,隨著義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)體制的改革,各級(jí)政府的教育投入逐年增加,農(nóng)村義務(wù)教育的總體面貌也在不斷改善,但與這一進(jìn)程相伴隨的卻是農(nóng)村學(xué)校數(shù)量的持續(xù)減少,它反映的是以降低農(nóng)村教育可及性為代價(jià)的教育發(fā)展。并且,村級(jí)學(xué)校,尤其是農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校面臨著普遍的生存困境,這不僅反映了義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距問(wèn)題,也折射出農(nóng)村教育內(nèi)部分化的加劇。在縣域?qū)用?“鄉(xiāng)村弱”和“縣鎮(zhèn)擠”現(xiàn)象的根源也在教育差距。事實(shí)上,學(xué)術(shù)界和政策界早已在解決方案上達(dá)成了共識(shí),那就是推動(dòng)義務(wù)教育“均衡發(fā)展”。但問(wèn)題在于,為什么旨在推進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策,不但未能有效回應(yīng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的困境,甚至在一定程度上強(qiáng)化了既有的危機(jī)?那么,又該如何對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的現(xiàn)實(shí)困境作出回應(yīng)呢?

本研究圍繞標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和小規(guī)模學(xué)校困境的討論,揭示了縣域政策實(shí)踐的吊詭邏輯及其影響,試圖超越傳統(tǒng)的理性化政策分析范式的局限,避免僅僅從技術(shù)治理的角度談?wù)吒纳啤，F(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性促使我們尋求建立一個(gè)綜合性的政策框架,從而避免單一、簡(jiǎn)化的政策建議。政策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和定義方式,設(shè)定了解決方案的基本框架。在縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策框架中,對(duì)教育差距的界定過(guò)于偏重硬件的維度,導(dǎo)致了一種投入導(dǎo)向的回應(yīng)方式,進(jìn)而加劇了落后地區(qū)在教育發(fā)展中的資源約束,并最終導(dǎo)致縣級(jí)政府采取“以布局調(diào)整促均衡”的變通策略。研究目的在于突破當(dāng)前政策的敘事框架,探尋一種綜合性、體系化的解釋,并將政策目標(biāo)定義為：重建農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的教育生態(tài)。教育生態(tài)的視角強(qiáng)調(diào)整體性和綜合性,不僅關(guān)注學(xué)校教育內(nèi)部諸要素之間的關(guān)系,更要重視其與外部體系之間的聯(lián)系。我們重點(diǎn)討論農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的社會(huì)生態(tài)和政治生態(tài)。

首先,從社會(huì)生態(tài)的角度理解農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的基本定位與功能,其實(shí)質(zhì)在于“跳出教育談教育”。在人口流動(dòng)背景下,農(nóng)村學(xué)?？傮w生源減少表現(xiàn)為一個(gè)客觀的趨勢(shì),農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校可能會(huì)成為一種常態(tài)。學(xué)校規(guī)模的大小本身并不反映為一種生存危機(jī),當(dāng)前的問(wèn)題在于,教育政策將“規(guī)模”建構(gòu)為一個(gè)問(wèn)題,實(shí)行了“撤并取向”政策,從而強(qiáng)化了既有的生源流失趨勢(shì)。因此,推動(dòng)政策調(diào)整的前提是重新確立農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在教育體系中的位置,將基本政策取向從“保留”轉(zhuǎn)向“發(fā)展”。保障適齡兒童就近入學(xué)是義務(wù)教育法的規(guī)定,農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校對(duì)于提高教育服務(wù)的地理可及性具有重要的意義。更重要的是,發(fā)現(xiàn)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在穩(wěn)定縣域?qū)W校體系中的作用。在當(dāng)前的縣域政策實(shí)踐中,政府試圖推動(dòng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校撤并,將鄉(xiāng)村生源集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn),以此提高教育資源的使用效率。但是,寄宿制的推行加劇了學(xué)生的流動(dòng)性,越來(lái)越多鄉(xiāng)村學(xué)生流向縣城學(xué)校,其結(jié)果是村級(jí)學(xué)校生源流失的趨勢(shì)逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校傳導(dǎo),進(jìn)而加劇“鄉(xiāng)弱”和“城擠”的問(wèn)題。在這個(gè)意義上,農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的危機(jī)有可能演變成縣域教育的總體性危機(jī)。另外,農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校所反映的農(nóng)村教育危機(jī)也會(huì)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響,具體表現(xiàn)在加劇了農(nóng)村的空心化以及社會(huì)分層。因此,無(wú)論從學(xué)校教育本身還是社會(huì)發(fā)展來(lái)看,農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校都具有重要的結(jié)構(gòu)意義,必須從政策層面對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的地位進(jìn)行確認(rèn)。

其次,從政治生態(tài)的角度討論進(jìn)行政策政策的路徑與現(xiàn)實(shí)可能性,超越“中央-地方”關(guān)系的討論框架。發(fā)展義務(wù)教育是政府的法定責(zé)任,也是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容,國(guó)家的相關(guān)政策對(duì)教育發(fā)展的基本狀況產(chǎn)生著直接的影響,因此中央-地方關(guān)系構(gòu)成了教育政策討論的主導(dǎo)框架。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的生存困境,在一定程度上反映了中央政策與地方實(shí)踐之間的張力,比如政策文本中強(qiáng)調(diào)了傾斜農(nóng)村學(xué)校的原則,但是執(zhí)行缺乏保障。本文討論了縣級(jí)政府的政策邏輯,指出中央不斷強(qiáng)化自上而下的評(píng)價(jià)機(jī)制,試圖加強(qiáng)對(duì)地方控制,促進(jìn)政策落實(shí);但是另一方面,量化的考核壓力又會(huì)使得縣級(jí)政府在政策實(shí)踐中的目標(biāo)替代與變通,繼而衍生出新的問(wèn)題。這種討論的政策含義是,中央-地方之間的“控制與反控制”是一個(gè)動(dòng)態(tài)博弈的過(guò)程,需要關(guān)注政策的意外后果以及不同政策之間的互動(dòng)影響。“政策完善-強(qiáng)化控制”的解決方案存在著局限,因而有必要拓寬討論框架,重視社會(huì)主體的作用。“兩條腿走路”是我國(guó)義務(wù)教育普及階段的重要經(jīng)驗(yàn),核心就在于充分調(diào)用社會(huì)的資源、動(dòng)員社會(huì)的參與。但是隨著農(nóng)村義務(wù)教育出資責(zé)任的上移,農(nóng)村的社會(huì)主體也逐漸喪失了在教育發(fā)展方面的話語(yǔ)權(quán)。結(jié)果是,農(nóng)村家長(zhǎng)只能以“用腳投票”的方式舍棄村級(jí)學(xué)校,以消極的方式作出政策反饋。這就需要為社會(huì)主體構(gòu)建制度化的政策參與渠道,從而為政策調(diào)整引入自下而上的力量,既能使宏觀的政策制定更加貼近社會(huì)需求,也有助于強(qiáng)化對(duì)地方政府的監(jiān)督。

最后,我們強(qiáng)調(diào),重建教育生態(tài)核心是要為農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校構(gòu)建一個(gè)多維度的支持體系,旨在改善農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的整體發(fā)展環(huán)境。我們從社會(huì)生態(tài)和政治生態(tài)角度的討論,強(qiáng)調(diào)的是“社會(huì)中的學(xué)校”——外部的社會(huì)、政治情境與學(xué)校教育之間的互動(dòng)影響,從而拓展政策框架,為政策改善提供更加多元的路徑選擇,最終推動(dòng)外部環(huán)境的整體改善。當(dāng)然也不能忽視內(nèi)部環(huán)境的維度,因?yàn)樗从沉宿r(nóng)村小規(guī)模學(xué)校實(shí)際的教育生態(tài),并對(duì)教育結(jié)果產(chǎn)生更為直接的影響。構(gòu)建一個(gè)良好的內(nèi)部環(huán)境,關(guān)鍵在于促使體系內(nèi)部各要素之間的有機(jī)聯(lián)系與相互支持。內(nèi)外環(huán)境共同決定了農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的整體生存狀況。反觀縣域推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策實(shí)踐,僅從要素?cái)?shù)量的角度理解教育發(fā)展,忽略了內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)。當(dāng)前農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校困境的實(shí)質(zhì)在于：將其納入了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)體系當(dāng)中,卻沒(méi)能匹配相應(yīng)的資源。一方面,量化的評(píng)價(jià)體系強(qiáng)化了差距的可見(jiàn)性,把農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校建構(gòu)為教育體系的最末端;另一方面,縣級(jí)政府“撤并取向”的政策,又影響了農(nóng)村家長(zhǎng)對(duì)現(xiàn)實(shí)教育改善的預(yù)期,強(qiáng)化了其“用腳投票”的行為。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校“因改善而消亡”的邏輯,也可以表述為：與硬件改善相伴隨的教育生態(tài)惡化。通過(guò)引入教育生態(tài)的概念,我們強(qiáng)調(diào)只有樹立整體性的政策觀,才能夠從根源上回應(yīng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的危機(jī)。