劉華軍　雷名雨

摘要：打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是建設(shè)美麗中國(guó)的重要任務(wù)，是破解新時(shí)代主要矛盾的重要抓手，是倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的重要途徑。由于霧霾污染具有更強(qiáng)的空間溢出性和空間關(guān)聯(lián)性，依靠單邊治霾和局部治霾難以從整體上、根本上解決區(qū)域性霧霾污染問(wèn)題。積極構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理體系，加快形成“以地區(qū)聯(lián)動(dòng)為要義、政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾與社會(huì)組織共同參與”的霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理格局成為徹底打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的根本路徑與必然選擇。本文在集體行動(dòng)理論和地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論的分析框架下，結(jié)合中國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，探究了霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理中集體行動(dòng)困境和逐底競(jìng)爭(zhēng)困境的形成根源與破解思路。研究發(fā)現(xiàn)，在霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理困境的形成根源層面，地方政府的自利性、空氣質(zhì)量的公共物品屬性與治霾集團(tuán)的規(guī)模是造成集體行動(dòng)困境的根本原因，而經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)作用和霧霾污染的空間溢出效應(yīng)是逐底競(jìng)爭(zhēng)困境產(chǎn)生的根本原因，逐底競(jìng)爭(zhēng)困境是集體行動(dòng)困境的進(jìn)一步惡化。在霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理困境的破解思路層面，本文提出需要解決區(qū)域邊界設(shè)定、區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制和協(xié)同防控政策三個(gè)突出問(wèn)題。具體而言，一是建立貫穿南北、聯(lián)通東西的八大治霾聯(lián)動(dòng)區(qū)，打造八區(qū)聯(lián)動(dòng)的霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)；二是構(gòu)建全民共治格局，不斷創(chuàng)新霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制體系；三是制定和實(shí)施因地制宜的協(xié)同防控政策，將責(zé)任和考核“向上落實(shí)一級(jí)”，將環(huán)境執(zhí)法權(quán)和監(jiān)管權(quán)“橫向隔離一級(jí)”。

關(guān)鍵詞 ：霧霾污染；區(qū)域協(xié)同治理；集體行動(dòng)；逐底競(jìng)爭(zhēng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2018）10-0088-08 DOI：10.12062/cpre.20180507

黨的十九大強(qiáng)調(diào)指出，要著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。當(dāng)前，霧霾污染已經(jīng)成為中國(guó)最為突出的大氣環(huán)境污染問(wèn)題。與局地污染物不同，以PM2.5為代表的霧霾污染具有更強(qiáng)的空間溢出性和空間關(guān)聯(lián)性，更易在較大的空間范圍內(nèi)快速擴(kuò)散，呈現(xiàn)更強(qiáng)的空間交互影響和更復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)特征[1]。特別是近年來(lái)，中國(guó)霧霾天氣頻發(fā)，區(qū)域性特征日益突出，在多個(gè)地區(qū)呈連片發(fā)展態(tài)勢(shì)。2013年12月和2016年12月爆發(fā)的嚴(yán)重霧霾天氣，影響范圍分別達(dá)到140萬(wàn)km2和188萬(wàn)km2。2018年1月，京津冀及周邊地區(qū)遭受了長(zhǎng)達(dá)22日的區(qū)域性大氣重污染過(guò)程，有60余個(gè)城市采取了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)措施。不謀全局者，不足謀一域，依靠單邊治霾和局部治霾難以從整體上、根本上解決區(qū)域性霧霾污染問(wèn)題。徹底打破“一畝三分地”的思維定式和“各人自掃門(mén)前雪”的本位主義，深入實(shí)施霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，積極構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理體系，加快形成“以地區(qū)聯(lián)動(dòng)為要義、政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾與社會(huì)組織共同參與”的霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理格局成為徹底打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的根本路徑與必然選擇。

1 中國(guó)霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理成效

2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣十條》），為2013—2017年的霧霾污染治理繪制了藍(lán)圖和目標(biāo)。五年來(lái)，中國(guó)不斷加大在整治“散亂污”企業(yè)、實(shí)施燃煤火電機(jī)組超低排放改造、淘汰黃標(biāo)車(chē)和老舊車(chē)、燃煤小鍋爐淘汰改造和重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)等方面的整改力度，積極推進(jìn)京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐，治霾的決心之大、力度之大、成效之大前所未見(jiàn)。本文從74城市以及三大霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域兩個(gè)層面對(duì)中國(guó)霧霾污染現(xiàn)狀和區(qū)域協(xié)同治理成效進(jìn)行闡述和分析。

（1）74城市PM2.5平均濃度以及空氣質(zhì)量平均優(yōu)良天數(shù)比例的演變趨勢(shì)。從代表性污染物濃度看，74城市的PM2.5平均濃度由2013年的72 μg/m3降至2017年的47 μg/m3，下降幅度達(dá)到34.7%，與國(guó)家年平均二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（35 μg/m3）的距離從2.06倍減至1.34倍，PM2.5平均濃度水平已經(jīng)呈現(xiàn)出持續(xù)下降的演變趨勢(shì)。從空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例看，74城市的平均優(yōu)良天數(shù)比例由2013年的60.5%上升至2017年的73.0%，超標(biāo)天數(shù)也由39.5%下降至27.0%。這進(jìn)一步說(shuō)明空氣質(zhì)量正以持續(xù)好轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)演變，中國(guó)的治霾攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)取得了階段性成果。

（2）京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)踐效果（見(jiàn)表1）。2013—2017年，在三大聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域中，京津冀PM2.5濃度由106 μg/m3下降至64 μg/m3，是國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的1.83倍。長(zhǎng)三角PM2.5濃度由67 μg/m3下降到44 μg/m3，但距離國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)還存在一定距離。珠三角PM2.5濃度由47 μg/m3下降到34 μg/m3，且2015、2016、2017連續(xù)三年達(dá)到了國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。與PM2.5濃度的持續(xù)下降相對(duì)應(yīng)，三大區(qū)域的空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例呈現(xiàn)遞增態(tài)勢(shì)，其中京津冀空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例增幅最為突出，由2013年的37.5%提升至2017年的56%，增幅達(dá)到18.5%；長(zhǎng)三角優(yōu)良天數(shù)比例由64.2%增長(zhǎng)為74.8%；珠三角空氣質(zhì)量總體情況最佳，2017年的優(yōu)良天數(shù)比例為84.5%，占比接近九成。上述事實(shí)說(shuō)明，三大重點(diǎn)區(qū)域的霧霾污染已經(jīng)得到了相對(duì)有效的控制與改善，霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐也取得了一定成效和實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

總體來(lái)看，無(wú)論是74城市還是三大聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域，霧霾污染都呈現(xiàn)出持續(xù)改善的演變態(tài)勢(shì)，但改善幅度卻逐年放緩甚至有所反復(fù)。具體而言， 74城市的PM2.5平均濃度在2014年、2015年同比下降11.11%和14.10%，2016年和2017年卻僅下降了9.1%和6.0%。2016年的空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例增幅也從每年6%左右驟減到僅余3%，2017年更是不升反降。京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大重點(diǎn)區(qū)域的治霾效果也明顯遇到了提升阻力。2017年，京津冀區(qū)域、長(zhǎng)三角區(qū)域的PM2.5平均濃度僅降低了7 μg/m3和2 μg/m3，珠三角區(qū)域的PM2.5濃度更是由2016年的32 μg/m3回升至34 μg/m3。更為嚴(yán)峻的是，三大聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域的優(yōu)良天數(shù)比例不僅增長(zhǎng)幅度逐漸縮小，甚至在2017年均出現(xiàn)了不同程度的回落。

霧霾污染的治理進(jìn)程之所以發(fā)生滯緩，主要源于治霾過(guò)程中的“骨頭效應(yīng)”。當(dāng)前，在霧霾污染治理方面，容易解決的問(wèn)題已經(jīng)基本完成，剩余的治理任務(wù)大都是難啃的硬骨頭，導(dǎo)致霧霾污染治理進(jìn)展緩慢。根據(jù)2017年9月發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.10》[2]，中國(guó)霧霾污染治理目前面臨部分地區(qū)有法不依執(zhí)法不嚴(yán)、區(qū)域協(xié)調(diào)治理機(jī)制有待深化等六大挑戰(zhàn)。城市藍(lán)皮書(shū)指出，“當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)發(fā)生矛盾時(shí)，地方政府經(jīng)常會(huì)選擇犧牲環(huán)境、追求GDP。同時(shí)，這種松散的合作機(jī)制也很難保持長(zhǎng)效化，聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制則更加弱化，缺乏強(qiáng)有力的約束性。”中國(guó)霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理之所以會(huì)缺乏有效性，關(guān)鍵在于參與協(xié)同的地區(qū)之間難以真正結(jié)成“治霾共同體”，無(wú)法加快形成區(qū)域治霾合力，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同治理陷入困境，成為治霾效果進(jìn)展緩慢的重要影響因素和霧霾污染治理面臨的一大挑戰(zhàn)。

2 霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理的兩大困境及其根源

霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理具有三個(gè)基本特征，即多參與主體、參與主體同目標(biāo)、治霾行動(dòng)要協(xié)同。多參與主體意味著霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理需要多個(gè)地區(qū)、多重社會(huì)成員共同參與；參與主體同目標(biāo)意味著參與主體均以“藍(lán)天白云”為共同利益和集體目標(biāo)；治霾行動(dòng)要協(xié)同意味著地區(qū)的治霾行動(dòng)必須緊密聯(lián)動(dòng)、高度協(xié)同。霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理的三個(gè)基本特征構(gòu)成了“以地區(qū)聯(lián)動(dòng)為要義、政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾和社會(huì)組織共同參與”的治霾新模式。其中，政府的主導(dǎo)作用是這一模式得以運(yùn)行的重要保障。能否充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，關(guān)鍵在于是否能夠解決以下兩方面沖突。一是個(gè)體利益與集體目標(biāo)的沖突。短期內(nèi)，治霾帶來(lái)的成本損失總會(huì)與地區(qū)追求的個(gè)體利益發(fā)生沖突，如果這種沖突無(wú)法得到有效化解，霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理將陷入“集體行動(dòng)困境”。二是區(qū)域協(xié)同與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的沖突。地方政府之間往往存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，地區(qū)間的良性競(jìng)爭(zhēng)有助于提升區(qū)域協(xié)同治理效果，然而一旦地方政府的治霾努力朝惡性競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)次方向發(fā)展，霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理將陷入“逐底競(jìng)爭(zhēng)困境”。

2.1 集體行動(dòng)困境及其根源

霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理打破了不同地區(qū)“各自為戰(zhàn)”的合作壁壘，形成了多個(gè)省市組成的治霾集團(tuán)，但這絕不意味著地方政府都會(huì)為了解決區(qū)域內(nèi)的霧霾污染問(wèn)題而積極采取行動(dòng)。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他一些特殊手段以使個(gè)人按著他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[3]。換言之，在個(gè)體理性的驅(qū)使下，參與霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理的地方政府存在“不作為、慢作為”的搭便車(chē)傾向。一旦搭便車(chē)行為普遍存在，地方政府的個(gè)體理性勢(shì)必會(huì)引發(fā)集體非理性，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同治理陷入集體行動(dòng)困境。而搭便車(chē)行為的根源則在于地方政府的自利性、空氣質(zhì)量的公共物品屬性以及治霾集團(tuán)的規(guī)模三個(gè)方面。

（1）地方政府的自利性構(gòu)成了搭便車(chē)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。地區(qū)的霧霾污染治理行為總會(huì)受到成本約束，這種成本約束既包含治霾實(shí)際支出的經(jīng)濟(jì)成本，也包括轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力所承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本。作為以個(gè)體利益最大化為抉擇標(biāo)準(zhǔn)的理性人，地方政府在治霾集體行動(dòng)中受到自利性的驅(qū)使時(shí)，總是傾向通過(guò)“搭便車(chē)”來(lái)最大限度地規(guī)避成本損失和分享共同利益。這種個(gè)體自利心理使“不勞而獲”的搭便車(chē)傾向成為霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理中部分地方政府的普遍心態(tài)，這部分地方政府將逐漸演變?yōu)榇畋丬?chē)行為的主體。

（2）空氣質(zhì)量的公共物品屬性為搭便車(chē)創(chuàng)造了外部條件。集團(tuán)的實(shí)質(zhì)之一就是它提供了不可分的、普遍的利益，這種集團(tuán)利益具有公共物品屬性[4]。作為治霾集團(tuán)的共同利益，空氣質(zhì)量的公共物品屬性主要體現(xiàn)在外部性和非排他性?xún)蓚€(gè)方面。一方面，地區(qū)的環(huán)境空氣質(zhì)量具有外部性特征。部分地區(qū)積極治霾帶來(lái)的空氣質(zhì)量改善除了能夠直接影響治霾行為的發(fā)生地，也可以產(chǎn)生連帶的外部正效應(yīng)，提升周邊地區(qū)的空氣質(zhì)量狀況。另一方面，地區(qū)的空氣質(zhì)量具有無(wú)償性和非排他性的特征。參與霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理的地區(qū)都是“同呼吸，共命運(yùn)”的治霾共同體，通過(guò)治霾帶來(lái)的空氣質(zhì)量改善并不是“肥水不流外人田”的私人產(chǎn)權(quán)，而是具有無(wú)償性和非排他性的公共產(chǎn)權(quán)?？諝赓|(zhì)量的公共物品屬性意味著得到改善的空氣狀況不僅能夠使周邊地區(qū)受益，并且不能自發(fā)地排斥未承擔(dān)成本者的消費(fèi)，這恰恰提供了搭便車(chē)行為的載體。

（3）治霾集團(tuán)的規(guī)模為搭便車(chē)提供了可乘之機(jī)。霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理是多個(gè)地區(qū)和多元主體的大規(guī)模集合。一方面，區(qū)域協(xié)同治理是多個(gè)地區(qū)之間的緊密聯(lián)動(dòng)、高度協(xié)同[5]。在霧霾污染的區(qū)域范圍內(nèi)，沒(méi)有一個(gè)城市能夠以“絕霾體”的形式存在，治霾絕不是某個(gè)地區(qū)的單邊行動(dòng)，而是多個(gè)地區(qū)以“命運(yùn)共同體”形式進(jìn)行的集體行動(dòng)。另一方面，霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理是多元主體之間的行動(dòng)協(xié)調(diào)與功能耦合。治霾不是某一類(lèi)社會(huì)成員的單獨(dú)責(zé)任，社會(huì)中每個(gè)成員都必須參與到治霾的集體行動(dòng)中。然而，隨著地區(qū)“抱團(tuán)治霾”規(guī)模的擴(kuò)大和參與主體數(shù)量的增加，治霾集團(tuán)中的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象勢(shì)必愈加嚴(yán)重。高昂的信息獲取成本模糊了“努力”和“懶惰”的界限，濫竽充數(shù)等不公平現(xiàn)象越來(lái)越難以甄別，部分積極治霾的參與成員在無(wú)形中成為搭便車(chē)行為的客體。更為嚴(yán)峻的是，一旦積極參與治霾行動(dòng)的成員發(fā)現(xiàn)自己“被搭便車(chē)”的不公平現(xiàn)實(shí)后，也會(huì)放棄供給治霾行為甚至轉(zhuǎn)變?yōu)椤按畋丬?chē)者”，從而避免本地區(qū)個(gè)體利益受到更嚴(yán)重的損失。當(dāng)搭便車(chē)行為的客體普遍轉(zhuǎn)為主體時(shí)，霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理勢(shì)必將以“集體行動(dòng)困境”為結(jié)局。

2.2 逐底競(jìng)爭(zhēng)困境及其根源

霧霾影響范圍內(nèi)的任何一個(gè)地區(qū)都不是獨(dú)立的孤島，區(qū)域性霧霾污染問(wèn)題的解決依賴(lài)于區(qū)域內(nèi)地方政府是否能夠以命運(yùn)共同體的形式，在治霾過(guò)程中風(fēng)雨同舟，攜手并進(jìn)。為了達(dá)到“1+1>2”的協(xié)同治霾效果，地方政府在參與霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理時(shí)需要徹底杜絕“有令不行，有禁不止”和“上有政策，下有對(duì)策”的表面功夫，真正做到治霾行為的緊密聯(lián)動(dòng)、高度協(xié)同。盡管協(xié)同是霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理的應(yīng)有之義，但絕不意味著地方政府在治霾過(guò)程中不存在競(jìng)爭(zhēng)。恰恰相反，地方政府的治霾行動(dòng)總是伴隨著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。地區(qū)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)能夠激發(fā)地方政府的治霾動(dòng)力，但惡性競(jìng)爭(zhēng)將部分甚至完全抵消地區(qū)的治霾努力，使空氣質(zhì)量進(jìn)一步惡化。逐底競(jìng)爭(zhēng)是惡性競(jìng)爭(zhēng)最為突出的表現(xiàn)形式。根據(jù)地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論，各地區(qū)為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，往往會(huì)采取策略性競(jìng)爭(zhēng)行為，通過(guò)放松霧霾污染的治理力度來(lái)爭(zhēng)奪企業(yè)、人力和技術(shù)等流動(dòng)性要素資源。不同地區(qū)在策略性互動(dòng)的過(guò)程中，將會(huì)以更加寬松的治霾力度為標(biāo)桿，霧霾污染治理力度將朝“向下賽跑”的方向演變，最終導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同治理陷入逐底競(jìng)爭(zhēng)困境，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”、“劣勝優(yōu)汰”的局面。霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理會(huì)陷入逐底競(jìng)爭(zhēng)困境，可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)和霧霾污染的空間溢出效應(yīng)兩方面原因。

第一，經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)是逐底競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部誘因。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體上仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但必須意識(shí)到，綠色發(fā)展是倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要手段，是扭轉(zhuǎn)資源錯(cuò)配的重要途徑。霧霾污染治理既是重大的民生工程，也是倒逼地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的重要抓手。然而，這一過(guò)程總是以一定經(jīng)濟(jì)利益的流失為代價(jià)。黨的十八大以來(lái)，隨著治霾力度的不斷增強(qiáng)和治霾進(jìn)程的不斷深入，霧霾污染治理的邊際成本以遞增態(tài)勢(shì)持續(xù)提高。經(jīng)濟(jì)利益的流失與治污成本的增加無(wú)疑加重了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力主要通過(guò)“污染天堂假說(shuō)”、“回波效應(yīng)”以及晉升錦標(biāo)賽效應(yīng)兩種途徑推動(dòng)地方政府采取逐底競(jìng)爭(zhēng)行為。

（1）“污染天堂假說(shuō)”與“回波效應(yīng)”。首先，從“污染天堂假說(shuō)”出發(fā)，治霾力度的相對(duì)強(qiáng)弱一定程度上能夠決定相關(guān)產(chǎn)業(yè)和投入要素的流動(dòng)方向。當(dāng)某一地區(qū)采取更加嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制行為時(shí)，相關(guān)的“高耗能、高污染、資源型”產(chǎn)業(yè)或企業(yè)將會(huì)向環(huán)境規(guī)制力度相對(duì)較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移，并對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮促增作用，進(jìn)而對(duì)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距產(chǎn)生影響。①如果這一過(guò)程發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距的地區(qū)之間。站在優(yōu)勢(shì)地區(qū)的角度，提高治霾力度就意味著治霾損失的經(jīng)濟(jì)利益將會(huì)轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，進(jìn)而削弱自身的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。同樣，對(duì)于劣勢(shì)地區(qū)而言，提高治霾力度就意味著會(huì)擴(kuò)大自身的相對(duì)劣勢(shì)。換言之，如果一方的治霾力度相對(duì)較高，都會(huì)發(fā)生經(jīng)濟(jì)水平占優(yōu)地區(qū)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)縮小或次級(jí)地區(qū)的相對(duì)劣勢(shì)擴(kuò)大的情況。因此，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)水平優(yōu)勢(shì)地區(qū)還是劣勢(shì)地區(qū)，通過(guò)在環(huán)境規(guī)制力度上的“競(jìng)次賽跑”行為吸引優(yōu)質(zhì)要素回流，將是提升自己相對(duì)優(yōu)勢(shì)的占優(yōu)策略選擇。②如果這一過(guò)程發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的地區(qū)之間。根據(jù)累積的地區(qū)增長(zhǎng)和下降理論，地區(qū)經(jīng)濟(jì)總會(huì)沿初始因素的發(fā)展方向運(yùn)動(dòng)，發(fā)生兩種循環(huán)積累因果運(yùn)動(dòng)及其正負(fù)效應(yīng)，一種是增長(zhǎng)極阻礙周?chē)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的回波效應(yīng)，一種是增長(zhǎng)極帶動(dòng)周?chē)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的擴(kuò)散效應(yīng)，而回波效應(yīng)總是先于并大于擴(kuò)散效應(yīng)[6]。那么，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的地區(qū)之間，某一地區(qū)治霾力度的提高將會(huì)導(dǎo)致地區(qū)損失一部分經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力進(jìn)而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增速下降，并且由于“污染天堂假說(shuō)”的存在，治霾力度提高擠出的一部分經(jīng)濟(jì)利益也將轉(zhuǎn)移至周邊環(huán)境規(guī)制力度較低的地區(qū)，推動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極將在周邊地區(qū)出現(xiàn)。因此，在“回波效應(yīng)”的影響下，為了避免在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中陷入“窮者愈窮，富者愈富”的惡性循環(huán)，地方政府往往會(huì)出現(xiàn)“競(jìng)次到底”的心態(tài)，競(jìng)相降低霧霾污染治理水平。

（2）晉升錦標(biāo)賽效應(yīng)。晉升錦標(biāo)賽是由上級(jí)政府直至中央政府推行和實(shí)施的一種地方政府官員的治理模式，晉升錦標(biāo)賽將政府官員置于強(qiáng)力的激勵(lì)之下，并將行政權(quán)力集中和強(qiáng)激勵(lì)兼容在一起[7]。當(dāng)前，中國(guó)處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展仍是中國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線沒(méi)有變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然是衡量地方政績(jī)的重要指標(biāo)和地方政府在晉升錦標(biāo)賽中獲得政治晉升的重要“砝碼”。晉升錦標(biāo)賽的治理模式在一定程度上創(chuàng)造了改革開(kāi)放四十年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“增長(zhǎng)奇跡”，但這種以經(jīng)濟(jì)水平為攀比對(duì)象的地方政府競(jìng)爭(zhēng)，也導(dǎo)致了地區(qū)在治霾過(guò)程中競(jìng)次行為的出現(xiàn)。晉升錦標(biāo)賽一方面體現(xiàn)為地方政府的單邊不完全規(guī)制行為。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的領(lǐng)先或落后是地方官員政績(jī)的最直接體現(xiàn)，為了在政績(jī)考核中占據(jù)穩(wěn)定優(yōu)勢(shì)，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)下總是傾向于放松本地區(qū)的治霾力度以吸引優(yōu)質(zhì)要素流入，達(dá)到保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的目的。另一方面，晉升錦標(biāo)賽也表現(xiàn)為地方政府之間的策略性互動(dòng)過(guò)程。晉升率最大化是地方官員的重要目標(biāo)，晉升概率不僅取決于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對(duì)水平，也會(huì)受到競(jìng)爭(zhēng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相對(duì)影響。地方政府之間的策略性互動(dòng)意味著地區(qū)的治霾策略總是建立在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的策略選擇之上，而不完全的治霾政策與舉措又是地方政府降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻和爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)流動(dòng)性資源的有效工具。當(dāng)?shù)胤秸凇皩捤墒綐?biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”中采取“一報(bào)還一報(bào)”的模仿策略時(shí)，治霾力度將呈現(xiàn)“寬松-更寬松”的競(jìng)次演變過(guò)程。

第二，霧霾污染的空間溢出效應(yīng)是逐底競(jìng)爭(zhēng)的外部誘因。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)責(zé)任逐漸成為政績(jī)考核的必考題，針對(duì)區(qū)域性霧霾污染這一“心肺之患”，中國(guó)建立了以空氣質(zhì)量改善為核心的控制、評(píng)估、考核體系，明確要求將空氣質(zhì)量納入政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行大氣污染治理“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”。以《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》為例，2016年12月，中國(guó)首次發(fā)布了綠色發(fā)展指數(shù)的考核辦法，規(guī)定環(huán)境質(zhì)量權(quán)重占19.3%，明確包含了空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率和細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度下降水平兩項(xiàng)內(nèi)容。近年來(lái)，績(jī)效考核制度的轉(zhuǎn)變?cè)谝欢ǔ潭壬弦种屏私?jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)作用，使地方政府在面臨空氣質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)利益的抉擇時(shí)，主觀上的自我約束不斷加強(qiáng)。然而，與經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)作用的逐漸減弱相對(duì)應(yīng)，由于不同地區(qū)在污染程度、治理力度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等方面均存在差異，治理效果也處于不均衡狀態(tài)，霧霾污染的空間溢出效應(yīng)成為逐底競(jìng)爭(zhēng)困境產(chǎn)生的另一重要推手。霧霾污染的空間溢出效應(yīng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)溢出和自然溢出兩個(gè)層面。經(jīng)濟(jì)溢出表現(xiàn)為生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移和污染產(chǎn)業(yè)集聚形成的高污染排放俱樂(lè)部，自然溢出表現(xiàn)為霧霾污染由濃度高值地區(qū)向低值地區(qū)的自由擴(kuò)散和在溫度、風(fēng)力等氣象因素作用下的污染遷移。在經(jīng)濟(jì)和自然雙重因素的作用下，霧霾污染的空間溢出效應(yīng)已經(jīng)成為本地霧霾污染的重要影響因素[8-10]。在霧霾污染空間溢出效應(yīng)的影響下，積極參與治霾的地區(qū)即使付出了治理成本、損失了經(jīng)濟(jì)利益，治霾效果也難以達(dá)到預(yù)期效果。地區(qū)不僅需要支付由部分經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)化而成的“機(jī)會(huì)成本”，甚至還要承擔(dān)在政績(jī)考核中處于經(jīng)濟(jì)、環(huán)境雙重劣勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，慢作為甚至不作為將成為地方政府的占優(yōu)治霾策略。

集體行動(dòng)困境和逐底競(jìng)爭(zhēng)困境的區(qū)別在于，造成集體行動(dòng)困境的搭便車(chē)行為只是參與主體的個(gè)體行為，而逐底競(jìng)爭(zhēng)困境的產(chǎn)生則伴隨著個(gè)體行為向地區(qū)交互的演變。在集體行動(dòng)困境中，地方政府的消極治霾傾向只會(huì)反映在個(gè)體行動(dòng)中，不會(huì)通過(guò)連帶外部負(fù)效應(yīng)對(duì)地理或經(jīng)濟(jì)地理相近地區(qū)造成影響。相反，逐底競(jìng)爭(zhēng)困境一旦產(chǎn)生，就意味著地方政府的消極治霾傾向已經(jīng)催發(fā)了地區(qū)之間的策略性互動(dòng)，并在區(qū)域內(nèi)大范圍引發(fā)了治霾力度的競(jìng)次行為，導(dǎo)致霧霾污染形勢(shì)更加嚴(yán)峻。從這一角度上，逐底競(jìng)爭(zhēng)困境本質(zhì)上是集體行動(dòng)困境的進(jìn)一步惡化，集體行動(dòng)困境向逐底競(jìng)爭(zhēng)困境的演變，就是地區(qū)的治霾努力以遞減態(tài)勢(shì)不斷減弱甚至突破零點(diǎn)的過(guò)程。

3 霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理困境的破解思路

嚴(yán)重霧霾污染頻發(fā)絕不能僅歸咎于自然因素。治霾終究需要落腳在政府、企業(yè)、公眾和其他社會(huì)組織的努力上。換言之，霧霾污染治理的要害不在于霧霾本身，而在于人的行為，在于規(guī)范、激勵(lì)、約束人的行為。治霾需要更加側(cè)重于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)手段，在理順社會(huì)成員相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，破解霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理兩大困境，加快形成“地區(qū)聯(lián)動(dòng)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾和社會(huì)組織共同參與”的全民共治格局。為了徹底破解霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理困境，必須從集體行動(dòng)困境和逐底競(jìng)爭(zhēng)困境的根源出發(fā)，解決區(qū)域邊界設(shè)定、區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制、協(xié)同防控政策三個(gè)突出問(wèn)題。首先，需要設(shè)定合理的區(qū)域協(xié)同治理范圍，滿(mǎn)足治霾集團(tuán)的規(guī)模要求和減弱霧霾污染空間溢出效應(yīng)的負(fù)外部性。其次，需要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制體系，把握參與主體的自利性心理，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與集體目標(biāo)的統(tǒng)一。最后，需要制定和實(shí)施因地制宜的協(xié)同防控政策，不斷深化生態(tài)文明體制改革，通過(guò)持續(xù)降低經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)作用，加快匯聚強(qiáng)大的區(qū)域治霾合力。

3.1 區(qū)域邊界設(shè)定問(wèn)題

區(qū)域邊界設(shè)定是開(kāi)展霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理的首要問(wèn)題。如果區(qū)域范圍不夠科學(xué)合理，即使采取了“正確”的區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制和協(xié)同防控政策，治霾效果也只會(huì)事倍功半。為了解決區(qū)域邊界設(shè)定問(wèn)題，必須要堅(jiān)持科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)兩者之間的帕累托最優(yōu)。

（1）區(qū)域邊界設(shè)定的科學(xué)性意味著區(qū)域范圍的設(shè)定需要尊重霧霾污染的空間規(guī)律。面對(duì)霧霾污染日益突出的區(qū)域性特征，李克強(qiáng)總理在2017年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“要加強(qiáng)對(duì)大氣污染的源解析和霧霾形成機(jī)理研究，提高應(yīng)對(duì)的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。擴(kuò)大重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控范圍，強(qiáng)化預(yù)警和應(yīng)急措施?！痹陟F霾污染的空間分布格局視閾下，中國(guó)霧霾污染的重災(zāi)區(qū)主要集中在胡煥庸線以東和西北地區(qū)，尤以人口密度較大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重的北部沿海地區(qū)、東北地區(qū)和黃河中游地區(qū)最為嚴(yán)重，霧霾污染總體呈現(xiàn)出東高西低、北高南低的分布格局[11]。在霧霾污染的空間關(guān)聯(lián)特征視閾下，霧霾污染在地區(qū)內(nèi)部和地區(qū)之間普遍存在動(dòng)態(tài)空間關(guān)聯(lián)，這種空間關(guān)聯(lián)已經(jīng)超越了地理距離的限制，呈現(xiàn)出多線程的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)分布態(tài)勢(shì)，區(qū)域內(nèi)“唇亡齒寒，一損俱損”的特征日益突出。因此，從科學(xué)性角度看，當(dāng)前區(qū)域邊界仍然難以充分滿(mǎn)足霧霾污染的空間溢出效應(yīng)和關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，區(qū)域范圍仍需擴(kuò)大。

（2）區(qū)域邊界設(shè)定的經(jīng)濟(jì)性意味著區(qū)域范圍的設(shè)定必須最大限度地降低區(qū)域協(xié)同治理的組織成本和協(xié)調(diào)成本，提高霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理的組織管理效率與信息獲取效率。毋庸置疑，從科學(xué)性的角度出發(fā)，由于霧霾污染即使在相隔較遠(yuǎn)的地區(qū)之間也可能會(huì)存在空間溢出效應(yīng)，因此協(xié)同治理的區(qū)域范圍的確需要擴(kuò)大，但絕非不計(jì)成本的盲目擴(kuò)大。在充分兼顧科學(xué)性的前提下，提高區(qū)域邊界設(shè)定經(jīng)濟(jì)性的可行思路是：在霧霾污染較為嚴(yán)重的胡煥庸線以東地區(qū)和西北地區(qū)，根據(jù)區(qū)域性霧霾污染的溢出強(qiáng)度、交互程度和關(guān)聯(lián)密度，建立京津冀聯(lián)動(dòng)區(qū)、華北平原聯(lián)動(dòng)區(qū)、東北聯(lián)動(dòng)區(qū)、長(zhǎng)三角聯(lián)動(dòng)區(qū)、中三角聯(lián)動(dòng)區(qū)、成渝聯(lián)動(dòng)區(qū)、珠三角聯(lián)動(dòng)區(qū)、大西北聯(lián)動(dòng)區(qū)等八大協(xié)同治理區(qū)域，最終實(shí)現(xiàn)“東北—京津冀—華北—中三角—珠三角”的南北貫通和“大西北—成渝—中三角—長(zhǎng)三角”的東西聯(lián)通，構(gòu)建起貫穿南北、融匯東西的霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為了實(shí)現(xiàn)上述八大聯(lián)動(dòng)區(qū)的相互承接，中國(guó)還必須串聯(lián)起由南至北、自西向東的協(xié)同治理區(qū)域邊界，推動(dòng)形成“東西一橫，南北一豎”的縱橫交錯(cuò)格局，加快構(gòu)建“四通八達(dá)，動(dòng)態(tài)交互”的霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的形成，既需要區(qū)域范圍能夠全面覆蓋霧霾污染的多線程復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，也依賴(lài)聯(lián)動(dòng)區(qū)之間的緊密聯(lián)動(dòng)與高度協(xié)同。為此，可以構(gòu)建區(qū)域內(nèi)城市之間、不同區(qū)域之間和不同機(jī)構(gòu)之間的多層級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)，形成城市之上有機(jī)構(gòu)、區(qū)域之上有機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)之上有中央的大區(qū)域霧霾治理垂直管理框架，增強(qiáng)八區(qū)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同性，最大限度地降低組織成本與協(xié)調(diào)成本。

3.2 區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制問(wèn)題

區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制是加快推進(jìn)霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理的根本保障，是推動(dòng)政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)組織協(xié)同治霾的重要工具。有效的區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，需要解決信息和激勵(lì)兩個(gè)基本問(wèn)題，使得每個(gè)人即使追求個(gè)人目標(biāo)，其客觀效果正好能達(dá)到既定的社會(huì)目標(biāo)[12]。本文以實(shí)現(xiàn)三個(gè)維度的有效性為目標(biāo)，構(gòu)建了三位一體的機(jī)制框架。

（1）不斷創(chuàng)新激勵(lì)約束機(jī)制，推動(dòng)地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先，識(shí)別地區(qū)之間的異質(zhì)性特征。地區(qū)在自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面的差異意味著不同地區(qū)在霧霾污染程度和個(gè)體利益等方面普遍存在異質(zhì)性特征，準(zhǔn)確識(shí)別地區(qū)由差異化的霧霾污染程度和個(gè)體利益引發(fā)的異質(zhì)性特征是解決區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制問(wèn)題的首要任務(wù)。其次，在明確地區(qū)異質(zhì)性特征后，加快建立更具針對(duì)性和更加多樣化的激勵(lì)約束機(jī)制。從不同激勵(lì)約束機(jī)制的影響方向來(lái)看，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制能夠?qū)Φ胤秸a(chǎn)生正向激勵(lì)效應(yīng)，懲罰機(jī)制能夠?qū)Φ胤秸a(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)。根據(jù)地區(qū)差異化的個(gè)體利益訴求，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可以分為以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為主的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和以社會(huì)地位為主的綠色晉升錦標(biāo)賽制度。補(bǔ)償機(jī)制可以分為針對(duì)治霾成本的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、針對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型補(bǔ)償機(jī)制、針對(duì)污染溢出效應(yīng)的污染補(bǔ)償機(jī)制和地區(qū)之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。懲罰機(jī)制可以分為以罰款為主要工具的累進(jìn)懲罰機(jī)制和能夠避免跨期卸責(zé)的終身責(zé)任追究制。

（2）不斷創(chuàng)新企業(yè)協(xié)作機(jī)制，加快推動(dòng)企業(yè)形成綠色生產(chǎn)方式。一是積極引導(dǎo)污染企業(yè)自覺(jué)減排。對(duì)待“高耗能、高污染、資源型”企業(yè)，絕不能簡(jiǎn)單粗暴的一刀切，也不能采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的暫時(shí)性做法，只有深入推進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化改革，不斷通過(guò)排污費(fèi)、價(jià)格補(bǔ)貼、排污權(quán)交易與污染評(píng)級(jí)等經(jīng)濟(jì)機(jī)制進(jìn)行正確引導(dǎo)，才能鼓勵(lì)污染企業(yè)自覺(jué)減排，倒逼淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的綠色轉(zhuǎn)變。二是深入推行霧霾污染第三方治理機(jī)制。第三方治理機(jī)制的直接效應(yīng)體現(xiàn)為增強(qiáng)了污染企業(yè)的治霾意愿。相比于支付罰款或者停產(chǎn)減產(chǎn)，污染企業(yè)選擇第三方治理只需要承擔(dān)較小的經(jīng)濟(jì)損失，通過(guò)第三方治理機(jī)制專(zhuān)業(yè)化治霾將是企業(yè)的占優(yōu)策略選擇。第三方治理機(jī)制的間接效應(yīng)在于治污價(jià)格的倒逼機(jī)制。企業(yè)污染程度越重，需要為第三方治理支付的價(jià)格就越高，作為追求利潤(rùn)最大化的理性企業(yè)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、改變能耗結(jié)構(gòu)、減少污染排放成為污染企業(yè)的最優(yōu)選擇。三是大力培育節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。如果說(shuō)企業(yè)自覺(jué)減排和第三方治理機(jī)制重在控制和治理已經(jīng)出現(xiàn)的霧霾污染，那么節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)則是在環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新開(kāi)發(fā)、污染處理以及廢物處理等多個(gè)環(huán)節(jié)，真正實(shí)現(xiàn)了從源頭到終端的全方位防治。

（3）不斷創(chuàng)新公眾參與機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)公眾發(fā)揮監(jiān)督作用。一方面，增強(qiáng)公眾、非政府組織和非營(yíng)利組織在區(qū)域協(xié)同治理中的監(jiān)督意識(shí)，發(fā)揮區(qū)域協(xié)同治理的透明效應(yīng)。人視水見(jiàn)形，視民知治不，藍(lán)天是人民的藍(lán)天，人民群眾對(duì)藍(lán)天的向往是治霾的根本動(dòng)力，霧霾污染的治理效果也需要接受人民的檢驗(yàn)。從根本上說(shuō)，公眾才是最能反映和監(jiān)督地區(qū)治霾效果的社會(huì)成員。2017年12月26日，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市環(huán)保部門(mén)的“雙微”（微博、微信公眾號(hào)）全部開(kāi)通，標(biāo)志著覆蓋國(guó)家、省、市三級(jí)的全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)新媒體矩陣初步建立。新媒體渠道在促進(jìn)公眾監(jiān)督和反映民意等方面的作用正逐步增強(qiáng)。對(duì)新媒體渠道的積極探索是推動(dòng)公眾參與治霾的重要一步，必須不斷加大力度扶持非政府組織和非營(yíng)利組織等第三部門(mén)的形成，搭建政府與公眾之間的溝通橋梁，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督促進(jìn)作用。另一方面，增強(qiáng)公眾在區(qū)域協(xié)同治理中的責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)公眾的主人翁意識(shí)。人民是國(guó)家的主人，保衛(wèi)藍(lán)天是每一個(gè)公民的責(zé)任。為此，必須全面推進(jìn)廣大學(xué)生特別是青少年的綠色教育，使節(jié)能減排、綠色出行的生活理念深入人心。同時(shí)充分發(fā)揮人口集聚的正外部效應(yīng)，大力提高公共交通分擔(dān)率與資源使用效率，積極推動(dòng)共享經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，增強(qiáng)綠色理念，營(yíng)造綠色氛圍，推行綠色消費(fèi)，形成綠色生活方式。

3.3 協(xié)同防控政策問(wèn)題

解決協(xié)同防控政策問(wèn)題是加快推進(jìn)霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理的迫切需要。為了提高防控政策制定的精準(zhǔn)性和實(shí)施的協(xié)同性，必須準(zhǔn)確識(shí)別霧霾污染社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響因素，充分強(qiáng)化權(quán)威機(jī)構(gòu)尤其是中央權(quán)威的頂層設(shè)計(jì)和全局規(guī)劃，不斷深化生態(tài)文明體制改革。

（1）制定和實(shí)行因地制宜的防控政策。霧霾污染是環(huán)境問(wèn)題，但本質(zhì)上更是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，治霾需要科學(xué)施策，精準(zhǔn)發(fā)力。首先，在霧霾污染的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響因素中，不同因素對(duì)霧霾的形成具有差異化影響[13]，即使是同一因素，在不同區(qū)域也會(huì)呈現(xiàn)出差別影響。為了滿(mǎn)足霧霾污染社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響因素的多元性和區(qū)域選擇性，必須針對(duì)人口布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)創(chuàng)新綠色導(dǎo)向、節(jié)能效果有效實(shí)現(xiàn)、交通運(yùn)輸綠色管理、外商直接投資等因素，有所側(cè)重地制定和實(shí)施“多管齊下，因地制宜”的防控政策。一方面，加快推進(jìn)以碳排放權(quán)交易和排污權(quán)交易為代表的環(huán)境權(quán)益交易創(chuàng)新，大力實(shí)行環(huán)境稅、碳稅、資源稅和排污費(fèi)征收制度，適當(dāng)提高“高耗能、高污染、資源型”兩高一資企業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，從而有效抑制污染企業(yè)的能源消耗，加快淘汰落后產(chǎn)能，加速轉(zhuǎn)變二產(chǎn)依賴(lài)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。另一方面，嚴(yán)格控制重點(diǎn)區(qū)域的煤炭消費(fèi)總量，適當(dāng)加大政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)減排設(shè)備和開(kāi)發(fā)清潔能源的研發(fā)補(bǔ)貼，合理提高政府對(duì)污染企業(yè)購(gòu)買(mǎi)減排設(shè)備的價(jià)格補(bǔ)貼，有效刺激企業(yè)積極開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新和綠色生產(chǎn)，推動(dòng)受煤炭影響較大的城市實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)負(fù)增長(zhǎng)。同時(shí)還需要積極推進(jìn)能源價(jià)格的市場(chǎng)化改革，通過(guò)能源市場(chǎng)中的供需博弈，有效抑制能源回彈效應(yīng)。

（2）必須不斷強(qiáng)化權(quán)威機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，全面深化生態(tài)文明體制改革。首先，霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理是一項(xiàng)龐大和復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須要服從和加強(qiáng)國(guó)家有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排。一是要積極尋找霧霾治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)，避免在霧霾污染治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)“緣木求魚(yú)”和“竭澤而漁”的兩種極端。二是要準(zhǔn)確定位協(xié)同治理區(qū)域范圍內(nèi)不同城市的產(chǎn)業(yè)分工和職能定位，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各城市的力量，推進(jìn)防控政策的協(xié)同實(shí)施，推動(dòng)不同城市圍繞治霾這一集體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能耦合，真正下好區(qū)域一盤(pán)棋。三是要不斷增強(qiáng)環(huán)保督察力度，加速推行可持續(xù)環(huán)保督察工作，通過(guò)“查企督政并舉，以督政為主”的常態(tài)化監(jiān)管模式，推動(dòng)各省市明晰環(huán)保責(zé)任、明確履責(zé)方向，確保政策實(shí)施的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。其次，環(huán)境分權(quán)體制下，中央政府難以準(zhǔn)確掌握各級(jí)地方政府的治霾行為。有相當(dāng)多的省份被發(fā)現(xiàn)存在“作選擇、搞變通”、“講得多、做得少”、“說(shuō)一套、做一套”等排斥監(jiān)督行為。為了增強(qiáng)地方政府在治霾行動(dòng)上的全局意識(shí)，必須要不斷創(chuàng)新傳統(tǒng)的環(huán)境分權(quán)體制，加快推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，持續(xù)深化生態(tài)文明體制改革。一方面，將霧霾污染治理責(zé)任和環(huán)境質(zhì)量考核“向上落實(shí)一級(jí)”。將治霾效果與政績(jī)考核牢牢掛鉤，以責(zé)任和考核倒逼上級(jí)政府的治霾決心。通過(guò)治霾責(zé)任的層層壓緊，嚴(yán)格落實(shí)霧霾污染治理的“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，形成“一級(jí)做給一級(jí)看，一級(jí)帶著一級(jí)干”的上下聯(lián)動(dòng)局面。另一方面，將環(huán)境執(zhí)法權(quán)和監(jiān)管權(quán)“橫向隔離一級(jí)”，通過(guò)執(zhí)法部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)在政府序列中的橫向分離與垂直管理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管權(quán)與治霾責(zé)任的“權(quán)責(zé)分離”，徹底破除地方保護(hù)主義，不斷提高環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管的效率與質(zhì)量。

4 總 結(jié)

環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福。打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，是滿(mǎn)足人民美好期盼、建設(shè)美麗中國(guó)的重要任務(wù)，也是倒逼中國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的重要途徑。霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理，是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的有力支撐，也是推動(dòng)國(guó)家治理方式實(shí)現(xiàn)“歷史性變革”的重要契機(jī)。打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，必須徹底解決區(qū)域性霧霾污染問(wèn)題，加快實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的治霾合作由“問(wèn)題倒逼”轉(zhuǎn)向“意識(shí)推動(dòng)”，時(shí)刻繃緊保衛(wèi)藍(lán)天白云的生態(tài)紅線；必須不斷匯聚政府的力量、科學(xué)的力量、制度的力量和民眾的力量，深入推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，徹底突破集體行動(dòng)困境和逐底競(jìng)爭(zhēng)困境；必須大力構(gòu)建“地區(qū)聯(lián)動(dòng)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾和社會(huì)組織共同參與”的霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理體系，結(jié)成最廣泛的環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線，加快形成“同呼吸，共奮斗”的全民共治格局。

本文在集體行動(dòng)理論和地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論的分析框架下，結(jié)合中國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，探究了霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理中集體行動(dòng)困境和逐底競(jìng)爭(zhēng)困境的形成根源與破解思路。本文的局限在于，并未將中國(guó)區(qū)別于西方國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)與人文特征納入到研究中。20世紀(jì)40年代后期，費(fèi)孝通曾針對(duì)中國(guó)社會(huì)特征提出了“差序格局”的觀點(diǎn)。然而，在歷經(jīng)了70余年的變遷后，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)、基本經(jīng)濟(jì)制度等都已大不相同[14]。那么，站在當(dāng)前的視角，中國(guó)的社會(huì)特征是否仍然表現(xiàn)為“差序格局”？又是否具有比西方更強(qiáng)烈的“私人性”，導(dǎo)致中國(guó)霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理面臨更艱巨的挑戰(zhàn)？充分認(rèn)識(shí)中國(guó)區(qū)別于西方國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)與人文特征，并將中國(guó)獨(dú)有的社會(huì)人文特征與霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理相結(jié)合，或?qū)⒊蔀殪F霾污染區(qū)域協(xié)同治理相關(guān)研究的未來(lái)深化方向。

致謝：本文是在《加快推進(jìn)山東省霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理，為建設(shè)美麗山東提供有力支撐》的智庫(kù)報(bào)告基礎(chǔ)上修改完成的，作者感謝山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與綠色發(fā)展科研團(tuán)隊(duì)全體成員的支持與幫助。該智庫(kù)報(bào)告提出的相關(guān)建議得到山東省委、省政府的關(guān)注，推動(dòng)了山東省大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控。

（編輯：劉照勝）

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Abstract Making our sky blue again is a vital task to build the Beautiful China， a vital path to solve the principal contradiction facing Chinese society in the new era， and a vital way to transform our growth model， improve our economic structure， and foster new drivers of growth. Due to haze pollution has more powerful spillover effects and spatial correlation characteristics， it is hardly to completely and radically resolve regional haze pollution problem relying on unilateral hazegoverning and local hazegoverning. The fundamental path and inevitable choice to make our sky blue again include actively constructing a collaborative governance system involving multiple entities， and accelerating the formation of a regional collaborative governance structure with ‘regional linkages as the key， government as the lead， enterprises taking main responsibility， and social organizations and the public as mutual participants. According to the collective action theory and the yardstick competition theory， this paper studied the fundamental causes and the solution idea of the Collective Action Dilemma and the Race to the Bottom Dilemma when implementing the regional collaborative governance of haze pollution. In terms of the fundamental causes of the regional collaborative governance dilemma， this study found the selfinterest of local governments， the public goods attributes of air quality， and the scale of hazegoverning group were the fundamental causes of the Collective Action Dilemma， while the driving effect of economic benefits and the spatial spillover effect of haze pollution were the fundamental causes of the Race to the Bottom Dilemma. In terms of the solution ideas of the regional collaborative governance dilemmas， this study found there were three outstanding problems must be resolved. First is setting up regional boundary， second is the mechanisms of regional collaborative governance， and the last one is the collaborative policies of preventing and controlling. More precisely， firstly， build eight linkageregion of hazegoverning which run through the south to north and connect east with west. Secondly， build a new structure to get everyone involved， and innovate the system of regional collaborative governance mechanisms constantly. Thirdly， make and implement policies to prevent and control haze pollution according to local conditions.

Key words haze pollution； regional collaborative governance； collective action； race to the bottom