謝 謙

（昆士蘭大學(xué) 地理、城市規(guī)劃和環(huán)境管理學(xué)院，澳大利亞 布里斯班 4072）

一、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的理論分析

從理論上來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的作用，它既可以通過(guò)土地分配與場(chǎng)地設(shè)計(jì)直接促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、社會(huì)的和諧互動(dòng)，從而在整體上促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）城市規(guī)劃設(shè)計(jì)可通過(guò)土地分配與場(chǎng)地設(shè)計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.良好的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)可以促進(jìn)城市土地資源的合理分配。城市土地資源的合理分配不但為城市必要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供場(chǎng)所和資源，也為城市的優(yōu)勢(shì)行業(yè)提供了強(qiáng)勁動(dòng)力，使其在整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到帶頭作用。如澳大利亞黃金海岸和美國(guó)拉斯維加斯將大片土地劃給酒店和賭場(chǎng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，就使城市的土地分配契合了城市自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特性，最終使城市經(jīng)濟(jì)借助城市的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，一躍成為世界知名的旅游景點(diǎn)。

2.優(yōu)質(zhì)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)可以促進(jìn)場(chǎng)地設(shè)計(jì)的優(yōu)化和升級(jí)。這一優(yōu)化和升級(jí)常常會(huì)滲透到各種類型的城市用地設(shè)計(jì)中，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。如針對(duì)特定市場(chǎng)和消費(fèi)群體建造的高品質(zhì)居住區(qū)可以吸引人們長(zhǎng)期居住，這不但擴(kuò)大了該區(qū)域的人口規(guī)模，而且也間接為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)注入新的活力；新的工商業(yè)用地的設(shè)計(jì)可以為就業(yè)人員提供良好的工作環(huán)境，并可以招徠和吸引更多的就業(yè)者，進(jìn)而為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供人力資源支撐。此外，城市設(shè)計(jì)可以促進(jìn)零售業(yè)、學(xué)校以及酒店住宿場(chǎng)地設(shè)計(jì)的優(yōu)化，可以有效地吸引學(xué)生和游客兩大消費(fèi)群體，使其“把錢留在當(dāng)?shù)亍?，進(jìn)而促進(jìn)資金的有效利用和城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.良好的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)可以使城市吸引和招徠更多的人才。一般來(lái)說(shuō)，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)歸根結(jié)底是勞動(dòng)力資源和人力成本之間的競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)城市若缺乏了人才，必然會(huì)陷入發(fā)展的瓶頸和停滯。而城市設(shè)計(jì)中對(duì)環(huán)境的優(yōu)化及其在居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地和公共景觀等方面的合理配置，常常在吸引和招徠城市發(fā)展所必需的人才方面起著極為重要的作用。

（二）城市規(guī)劃設(shè)計(jì)可推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、社會(huì)的和諧發(fā)展

合理的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)市民的居住環(huán)境與工作環(huán)境，以及城市面貌的改善都有積極的作用，有助于城市經(jīng)濟(jì)的快速和健康發(fā)展。反之，不合理的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)會(huì)造成城市環(huán)境的破壞，進(jìn)而嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平。一般說(shuō)來(lái)，城市環(huán)境的破壞往往是城市過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。許多城市經(jīng)濟(jì)分析之所以出現(xiàn)誤區(qū)就是因?yàn)榘殉鞘薪?jīng)濟(jì)作為單獨(dú)的層面來(lái)看，而忽視了影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他因素，如環(huán)境因素和社會(huì)因素等，忽視了其在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起到的至關(guān)重要的作用。

實(shí)踐證明，惡劣的城市環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響常常是破壞性的。最為人所知的例子就是1952年的倫敦霧霾事件，由于當(dāng)時(shí)的倫敦只重視工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略城市環(huán)境保護(hù)的重要性，致使工業(yè)生產(chǎn)制造的大氣污染物肆意排放，加之因無(wú)序的城市規(guī)劃所導(dǎo)致的城市靜風(fēng)、輻射逆溫和熱島現(xiàn)象等的加劇，最終導(dǎo)致了20世紀(jì)十大環(huán)境公害事件中倫敦?zé)熿F的發(fā)生[1]。由此看來(lái)，在城市發(fā)展中，若只從單一的經(jīng)濟(jì)層面來(lái)考慮問(wèn)題，而忽略其他影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，其結(jié)果必然是適得其反。因此，要實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，就必須在注重城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)處理好影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境與社會(huì)問(wèn)題。

一般說(shuō)來(lái)，城市環(huán)境問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要表現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的重要生產(chǎn)要素——城市勞動(dòng)力的影響上。因惡劣的城市環(huán)境問(wèn)題所帶來(lái)的勞動(dòng)力流失常常是一個(gè)城市或一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰落的根本原因。這從諸多不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)中都可以找到因勞動(dòng)力流失所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)落后或發(fā)展停滯問(wèn)題。因此，從城市規(guī)劃設(shè)計(jì)層面入手處理好因環(huán)境問(wèn)題所引發(fā)的勞動(dòng)力外流問(wèn)題是解決因環(huán)境問(wèn)題影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵之所在。從城市規(guī)劃的視角來(lái)說(shuō)，要減少城市環(huán)境問(wèn)題對(duì)城市勞動(dòng)力的影響可以通過(guò)土地利用分配將民眾與污染源隔離開(kāi)來(lái)，并通過(guò)環(huán)境制度建立加強(qiáng)對(duì)污染源的控制，就會(huì)使絕大部分城市環(huán)境問(wèn)題得到有效的解決或控制。

與環(huán)境問(wèn)題相類似，城市的社會(huì)問(wèn)題嚴(yán)重到一定程度也會(huì)引發(fā)人才的流失。因此，城市規(guī)劃要解決城市社會(huì)問(wèn)題，首先必須解決因社會(huì)問(wèn)題所帶來(lái)的人才流失問(wèn)題，以避免城市社會(huì)問(wèn)題阻礙城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃要解決人才流失問(wèn)題，可以從降低城市犯罪率和失業(yè)率，提高城市的包容性、公平性和參與性等途徑入手。

二、中國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)中的問(wèn)題及其對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

近年來(lái)，盡管中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了良好的成績(jī)，在一定程度上提升了整個(gè)城市形象和城市品質(zhì)的提升，但在城市土地開(kāi)發(fā)中尚存在一定的問(wèn)題，如過(guò)度依賴房地產(chǎn)等，從而在一定程度上影響了城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和健康發(fā)展。

（一）城市土地開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題

就目前中國(guó)城市發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)上過(guò)度依賴房地產(chǎn)是各大城市的通病，其表現(xiàn)為各地市政府為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展常常將眾多的城市用地低價(jià)出售給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，甚至為了擴(kuò)大招商引資不惜大片開(kāi)發(fā)新區(qū)。一些不發(fā)達(dá)地區(qū)為了在最短時(shí)間內(nèi)振興地區(qū)經(jīng)濟(jì)，也紛紛采取所謂的“筑巢引鳳”的發(fā)展策略。其結(jié)果是，不但在沒(méi)有足夠人口支撐的情況下擅自大規(guī)模地開(kāi)發(fā)土地，就是在高樓大廈建成后也沒(méi)能吸引到預(yù)期規(guī)模的人口，最終造成空置率極為低下的尷尬局面，以致各大媒體常常將其稱為“鬼城”。據(jù)資料顯示，目前中國(guó)國(guó)內(nèi)的“鬼城”現(xiàn)象在中國(guó)大中小城市不斷出現(xiàn)，不僅僅是曾經(jīng)引起世界媒體關(guān)注的“鬼城”鄂爾多斯，就連北京、天津這些一二線城市的一些房地產(chǎn)項(xiàng)目也相繼出現(xiàn)了40%~60%空置率，有些中西部城市的空置率甚至高達(dá)70%~80%[2]，并且這種現(xiàn)象仍有日趨嚴(yán)重之勢(shì)。“鬼城”現(xiàn)象的出現(xiàn)不但造成了巨大的土地資源的浪費(fèi)，也帶來(lái)了各種嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，引起了中央的高度重視。為此，2015年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把房地產(chǎn)去庫(kù)存列入了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五大任務(wù)之一[3]。由此可見(jiàn)，房地產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性。

（二）城市土地開(kāi)發(fā)中問(wèn)題的成因

以“鬼城”為代表的用地?fù)Q錢開(kāi)發(fā)模式造成的房地產(chǎn)高空置率現(xiàn)象背后的主要成因是，為招商引資的各級(jí)政府和為了利用土地升值盈利的開(kāi)發(fā)商之間的利益交換行為。從政府官員的角度來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的政績(jī)考核制度通常促使各級(jí)市政府過(guò)度追求短時(shí)間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)成就。他們認(rèn)為，在最短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)最快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方法無(wú)疑是讓現(xiàn)有的土地資源直接變成資本，并可獲得巨額的經(jīng)濟(jì)效益。于是，幾乎所有的城市都將城市土地這一稀缺資源低價(jià)拍賣給各類開(kāi)發(fā)商以換取經(jīng)濟(jì)效益。即使城市中心的土地不夠用了，他們也會(huì)繼續(xù)開(kāi)辟新區(qū)繼續(xù)“用地?fù)Q錢”。如此一來(lái)，使“鬼城”現(xiàn)象愈演愈烈。從投資商的角度來(lái)看，在中國(guó)土地飛速升值、房?jī)r(jià)暴漲的背景之下，通過(guò)從政府那里拿來(lái)土地，進(jìn)而靠房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)使土地增值賺錢，進(jìn)而贏得巨大的經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)疑是最快、最劃算的投資行為。于是，除了傳統(tǒng)的房地產(chǎn)企業(yè)外，各大非房地產(chǎn)行業(yè)的巨頭也紛紛把投資目標(biāo)放到房地產(chǎn)市場(chǎng)而想要分一杯羹。如此一來(lái)，各地政府和開(kāi)發(fā)商便在土地開(kāi)發(fā)的問(wèn)題上相互勾連，各取所需，由此使中國(guó)城市土地不合理利用所帶來(lái)的城市發(fā)展中的問(wèn)題層出不窮。

（三）城市土地開(kāi)發(fā)中問(wèn)題的影響

中國(guó)城市發(fā)展中因過(guò)度依賴房地產(chǎn)、熱衷用地?fù)Q錢所引起的城市土地不合理利用問(wèn)題的影響，不但造成了土地利用效率的低下，也阻礙了城市的經(jīng)濟(jì)流動(dòng)。

就土地利用效率的低下而言，雖然從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論模型來(lái)看城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與建設(shè)用地的增長(zhǎng)率是成正比的，且開(kāi)發(fā)新土地確實(shí)可以促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是資本密度與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率也是成正比的。如果無(wú)節(jié)制地開(kāi)發(fā)新土地并低價(jià)出售會(huì)導(dǎo)致土地資源的價(jià)值大幅度下降，這就會(huì)發(fā)生資本和土地的替換，即開(kāi)發(fā)商為了利益最大化多會(huì)選擇開(kāi)發(fā)更多土地的同時(shí)，降低建筑密度和資本密度的開(kāi)發(fā)模式。而土地過(guò)度開(kāi)發(fā)中的資本密度降低也就是土地利用效率的降低，它意味著同樣面積的土地成本所獲得的經(jīng)濟(jì)效益低。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，這一模式的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效率低，不符合長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)目標(biāo)；從城市規(guī)劃的角度來(lái)看，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)不是發(fā)展得快，而是充分有效地利用城市土地，通過(guò)增加城市土地利用的強(qiáng)度和集約度，讓有限的土地成本生產(chǎn)出最大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，過(guò)度依賴房地產(chǎn)的城市開(kāi)發(fā)行為，實(shí)際上是大大降低了城市土地的利用效率。

就阻礙城市經(jīng)濟(jì)流動(dòng)而言，它與中國(guó)商品房開(kāi)發(fā)的銷售模式有關(guān)。中國(guó)的商品房開(kāi)發(fā)基本是大片的封閉式小區(qū)直接銷售，這種以小區(qū)為單位的房地產(chǎn)銷售模式有兩個(gè)特點(diǎn)。第一，小區(qū)連同小區(qū)內(nèi)的服務(wù)一應(yīng)俱全，不但有大量商品樓盤，還附帶花園景觀和超市等設(shè)施，占據(jù)大塊的城市土地。第二，小區(qū)基本都是封閉式的，僅有的幾個(gè)入口也都有保安人員或者安保設(shè)施對(duì)人員車輛流動(dòng)進(jìn)行限制，造成小區(qū)與外界空間上的隔離?！耙粋€(gè)城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是通過(guò)物質(zhì)流、人口流、能量流、信息流、價(jià)值流等五流的循環(huán)運(yùn)動(dòng)、聯(lián)系、溝通所形成的體系，如果五流的流通受到阻礙，勢(shì)必會(huì)影響到城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最終會(huì)阻礙城市經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展?！盵4]因此，這些城市中過(guò)多、占地面積過(guò)大的封閉式小區(qū)必然會(huì)阻礙城市內(nèi)部人員、物質(zhì)等的暢通流動(dòng)，降低城市的土地利用效率，進(jìn)而阻礙城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、通過(guò)城市規(guī)劃解決城市土地開(kāi)發(fā)中問(wèn)題的對(duì)策建議

鑒于城市規(guī)劃在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用以及目前中國(guó)城市發(fā)展中土地開(kāi)發(fā)的實(shí)際狀況，我們認(rèn)為，解決城市土地開(kāi)發(fā)中過(guò)度依賴房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，必須通過(guò)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)優(yōu)先解決城市土地利用效率的低下與封閉小區(qū)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)流動(dòng)堵塞。

（一）解決城市土地利用效率低下問(wèn)題的對(duì)策

從城市規(guī)劃的角度來(lái)說(shuō)，要解決因房地產(chǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致城市土地利用效率低下主要有兩個(gè)對(duì)策，一是明確合理的城市發(fā)展模式，避免城市土地“攤大餅式”的擴(kuò)張；二是要在土地安排上高效使用城市土地，并鼓勵(lì)城市土地的混合使用。

1.明確城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，杜絕外延式發(fā)展模式。外延式發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)大面積開(kāi)發(fā)城市新區(qū)，以承諾低價(jià)土地的出讓來(lái)招商引資。雖然看似可以用更多新開(kāi)發(fā)的土地來(lái)促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但因土地有限且不可再生，所以注定會(huì)走向衰敗。因此，在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)明確城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持走可持續(xù)性的內(nèi)涵式發(fā)展模式，即在技術(shù)和技能上尋求突破，提高資源的利用效率和生產(chǎn)效率。因?yàn)閮?nèi)涵式發(fā)展模式注重將有限的城市土地集約合理利用，強(qiáng)調(diào)增加有限土地上的資本密度、建筑密度和產(chǎn)業(yè)密度，能讓有限的土地獲得大而又長(zhǎng)久的產(chǎn)出。

2.合理安排土地使用，堅(jiān)持一塊土地多種使用。近年來(lái)，為提高土地的利用效率，土地混合使用（Mixed-use）在西方的城市設(shè)計(jì)方案中頻頻出現(xiàn)，即把居住、商業(yè)和工業(yè)等不同形式的土地混合使用。最常見(jiàn)例子的就是歐洲的商業(yè)式住宅，這種住宅一般一樓地面層用于商業(yè)，二樓以上則劃為住宅區(qū)或?qū)懽謽?，然后在現(xiàn)代建筑科技的支撐下在樓頂上可以建設(shè)屋頂花園一類的公共空間。高質(zhì)量的屋頂公共空間，不但可以促進(jìn)城市環(huán)境的美化，還可以節(jié)省城市大面積分配給公共空間的用地，進(jìn)而使得城市土地的利用效率大大提高。

（二）解決城市封閉小區(qū)阻礙經(jīng)濟(jì)流暢問(wèn)題的對(duì)策

要解決城市封閉小區(qū)阻礙經(jīng)濟(jì)流暢的問(wèn)題，首先，要在明確城市封閉小區(qū)成因的基礎(chǔ)上消除人們的不安全心理。從一定意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的封閉式小區(qū)是人們保守、封閉和缺乏安全感的一種思維折射。因此，各級(jí)政府和社區(qū)的管理部分應(yīng)強(qiáng)化對(duì)居民的開(kāi)發(fā)性教育，采取多種舉措鼓勵(lì)并引導(dǎo)居民之間的擴(kuò)大交流、交往，從而實(shí)現(xiàn)思想的解放，進(jìn)而消除不安全意識(shí)，最終減少和消除封閉式的住宅小區(qū)，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)流動(dòng)的暢通。其次，要通過(guò)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)完善監(jiān)護(hù)設(shè)施來(lái)彌補(bǔ)城市的安全問(wèn)題。如美國(guó)知名城市規(guī)劃師簡(jiǎn)·雅各布斯（Jane Jacob）早期提出的街道眼（Eyes on the street）以及在其基礎(chǔ)上建立的城市城市犯罪預(yù)防的街道和社區(qū)設(shè)計(jì)均在一定程度上減少了社區(qū)街道的犯罪率。此外，在現(xiàn)代科技迅猛發(fā)展的背景下，城市街道的監(jiān)控?cái)z像頭已經(jīng)逐漸普及。因此，在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中融合高科技手段對(duì)犯罪案件高發(fā)場(chǎng)所進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，可以對(duì)犯罪行為起到極大的威懾作用。畢竟有時(shí)候，一個(gè)“該場(chǎng)所24小時(shí)監(jiān)控中”的標(biāo)語(yǔ)要比封閉式小區(qū)鋼筋水泥的圍欄要更加實(shí)用。

總之，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的地位和作用。針對(duì)目前中國(guó)城市發(fā)展中過(guò)度依賴房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀，只有優(yōu)先解決這一現(xiàn)狀所造成的城市土地利用效率低下和封閉小區(qū)阻礙城市經(jīng)濟(jì)流動(dòng)問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。