■許榮華 嚴(yán)弘宇

內(nèi)部審計(jì)作為獨(dú)立客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，對(duì)基層央行完善內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理和組織治理具有重要作用，是促進(jìn)基層央行依法正確履行職責(zé)和健康平穩(wěn)發(fā)展的重要保障。而審計(jì)整改作為內(nèi)部審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是組織糾正錯(cuò)誤和改進(jìn)治理的核心所在，決定著審計(jì)工作價(jià)值的最終實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前基層央行審計(jì)整改工作存在制度不全、執(zhí)行不力、監(jiān)督不嚴(yán)等問題，嚴(yán)重影響了內(nèi)部審計(jì)價(jià)值的發(fā)揮。人民銀行撫州市中心支行針對(duì)審計(jì)整改中存在的問題，近年來創(chuàng)新制度、改進(jìn)流程、完善機(jī)制，取得明顯成效，并對(duì)如何進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)整改工作做了積極思考。

一、基層央行審計(jì)整改工作面臨的困難及挑戰(zhàn)

（一）制度層面。

1.內(nèi)審工作制度缺位，審計(jì)整改缺少明確要求?？傂袑用鎯?nèi)審工作制度有關(guān)審計(jì)整改的內(nèi)容不多，《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》（銀發(fā)〔2005〕73號(hào)）僅第二十五及二十六條分別規(guī)定“被審計(jì)單位應(yīng)于兩個(gè)月內(nèi)將審計(jì)整改落實(shí)情況報(bào)派出行內(nèi)審部門”，“內(nèi)審部門根據(jù)需要可以對(duì)被審計(jì)單位執(zhí)行‘內(nèi)審結(jié)論和處理決定’或‘審計(jì)意見書’的情況進(jìn)行后續(xù)審計(jì)”，對(duì)被審計(jì)單位如何開展審計(jì)整改以及內(nèi)審部門是否監(jiān)督核實(shí)審計(jì)整改結(jié)果并無明確規(guī)定及具體要求，直接影響審計(jì)整改工作的實(shí)際效果。

2.對(duì)審計(jì)整改工作缺乏制約機(jī)制，審計(jì)整改外部約束及激勵(lì)導(dǎo)向不足。一方面，人民銀行內(nèi)審工作制度制定了對(duì)違規(guī)當(dāng)事人的責(zé)任追究，但對(duì)被審計(jì)單位審計(jì)整改工作無約束機(jī)制，尤其對(duì)審計(jì)整改不力及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題屢查屢犯的，沒有懲戒措施，被審計(jì)單位缺乏審計(jì)整改的外部約束；另一方面，人民銀行內(nèi)審系統(tǒng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的績效考核，一般不將審計(jì)整改工作納入或比重相對(duì)較低，內(nèi)審部門對(duì)審計(jì)整改工作的激勵(lì)導(dǎo)向不足。

（二）執(zhí)行層面。

1.內(nèi)審部門對(duì)審計(jì)整改重視不夠，監(jiān)督制約意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)前基層央行內(nèi)審部門高度重視內(nèi)審轉(zhuǎn)型，注重審計(jì)項(xiàng)目創(chuàng)新發(fā)展，著力拓展審計(jì)領(lǐng)域、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法，但對(duì)審計(jì)整改的重視程度不夠，重問題輕整改、重報(bào)告輕核查的現(xiàn)象普遍存在，對(duì)被審計(jì)單位整改效果關(guān)注不多，大多局限于審核整改報(bào)告、從報(bào)告中看是否已整改，缺少實(shí)地監(jiān)督核查，無法保證審計(jì)整改落到實(shí)處。此外，目前基層央行內(nèi)部審計(jì)采取“誰審計(jì)誰負(fù)責(zé)”的原則，即由內(nèi)審項(xiàng)目負(fù)責(zé)人兼任整改核查職責(zé)，審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施與審計(jì)整改核查缺乏相互牽制，存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.整改要求的針對(duì)性及操作性不強(qiáng)，審計(jì)整改的正面導(dǎo)向存在阻礙。傳統(tǒng)分段式審計(jì)報(bào)告雖然結(jié)構(gòu)規(guī)范、邏輯清晰，但是整改意見與發(fā)現(xiàn)問題分開列示，對(duì)應(yīng)性不強(qiáng)，尤其是當(dāng)審計(jì)報(bào)告篇幅較長、問題較多時(shí)，整改意見不能針對(duì)相關(guān)問題逐一提出，往往模糊整改要求且難以區(qū)分主次輕重。同時(shí)審計(jì)整改意見普遍存在模式化、空泛化現(xiàn)象，一方面正確而無用，導(dǎo)致被審計(jì)單位難以操作落實(shí)，很大程度上削弱了內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有的正面導(dǎo)向作用；另一方面就事論事，不能從體制機(jī)制方面提出整改要求，導(dǎo)致審計(jì)整改短期化、形式化。

（三）監(jiān)督層面。

1.審計(jì)整改的督查手段單一，效果效率亟需提升。根據(jù)人民銀行內(nèi)審工作制度，內(nèi)審部門對(duì)被審計(jì)單位審計(jì)整改情況的督查手段是開展后續(xù)審計(jì)，后續(xù)審計(jì)相對(duì)一般審計(jì)項(xiàng)目雖然內(nèi)容簡化，但仍需列入年度審計(jì)計(jì)劃，并按照規(guī)范的審計(jì)程序開展，耗費(fèi)時(shí)間精力較多，效率較低，基層央行后續(xù)審計(jì)項(xiàng)目通常很難覆蓋上年度全部審計(jì)項(xiàng)目的30%。同時(shí)后續(xù)審計(jì)的開展，一般與原審計(jì)時(shí)點(diǎn)間隔較長，時(shí)間滯后，難以及時(shí)對(duì)被審計(jì)單位審計(jì)整改情況監(jiān)督核查，效果不佳。

2.內(nèi)審部門對(duì)整改監(jiān)督獨(dú)木難支，監(jiān)督合力有待形成。目前審計(jì)整改的監(jiān)督核查職責(zé)由內(nèi)審部門獨(dú)自承擔(dān)，但內(nèi)審部門的大部分精力投入到審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)整改監(jiān)督實(shí)際上力不從心，也不可能在審計(jì)整改后開展持續(xù)的監(jiān)督檢查。同時(shí)相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門擔(dān)負(fù)日常監(jiān)督管理職責(zé)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題都是各業(yè)務(wù)條線的問題，如果內(nèi)審部門和業(yè)務(wù)主管部門能夠建立聯(lián)合監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，將極大整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。一方面，內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的問題可作為業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)督重點(diǎn)，減少重復(fù)檢查，提高業(yè)務(wù)管理的針對(duì)性；另一方面，審計(jì)整改的后續(xù)監(jiān)督管理落到實(shí)處，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題屢查屢犯現(xiàn)象可得以糾正，提升審計(jì)整改的有效性。

二、推動(dòng)審計(jì)整改的實(shí)踐及成效

人民銀行撫州市中心支行高度重視審計(jì)整改工作，著力在審計(jì)整改的制度創(chuàng)新、流程改進(jìn)、機(jī)制完善方面下功夫，采取切實(shí)措施明確整改要求、健全監(jiān)督協(xié)作、突出重點(diǎn)難點(diǎn)、強(qiáng)化檢查核實(shí)、推進(jìn)考核約束、增加審計(jì)價(jià)值，全面提升審計(jì)整改工作的效果和效率。

（一）以明確要求為目標(biāo)，促使整改意見的切實(shí)可行。

一是改進(jìn)審計(jì)整改通知的體系結(jié)構(gòu)，將分段式描述改為條塊式描述，整改要求與審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題一一對(duì)應(yīng)，明確整改要求，便于被審單位逐條落實(shí)整改。撫州市中支從2015年下半年起對(duì)所有內(nèi)審項(xiàng)目的整改通知采用條塊式結(jié)構(gòu)，整改要求的針對(duì)性大幅增強(qiáng)，受到被審計(jì)單位歡迎。二是提升整改建議的可操作性和有效性，改變整改建議空洞化趨向，要求整改建議必須具體、可行，注重整改建議實(shí)效性。2016年撫州市中支在對(duì)中支本級(jí)國庫會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)及系統(tǒng)運(yùn)行管理的專項(xiàng)審計(jì)中，建議對(duì)國庫集中支付代理銀行提交的電子交易數(shù)據(jù)定期實(shí)施非現(xiàn)場監(jiān)督，被相關(guān)部門采納，加強(qiáng)了基層央行對(duì)國庫集中支行業(yè)務(wù)的監(jiān)督。

（二）以雙線監(jiān)督為途徑，健全整改監(jiān)督的協(xié)作機(jī)制。

建立中心支行內(nèi)審部門與業(yè)務(wù)管理部門對(duì)支行審計(jì)整改的雙線監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，制定中心支行對(duì)支行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的處置規(guī)程，優(yōu)化整改流程（見圖1），明確中心支行風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)為審計(jì)整改工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，中心支行內(nèi)審部門就審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題向支行下發(fā)整改通知時(shí)，同時(shí)將有關(guān)問題以抄告單等形式告知中心支行相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門，中心支行業(yè)務(wù)管理部門及時(shí)對(duì)內(nèi)審部門抄告問題進(jìn)行分析，將其列入業(yè)務(wù)條線檢查內(nèi)容，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)支行業(yè)務(wù)條線整改工作的指導(dǎo)與監(jiān)督。通過監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的建立健全，形成對(duì)支行審計(jì)整改工作的部門聯(lián)動(dòng)和監(jiān)督合力，相較于內(nèi)審部門單獨(dú)監(jiān)督，效果明顯。

圖1 撫州市中支對(duì)支行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改流程

（三）以問題分類為抓手，突出審計(jì)整改的重點(diǎn)難點(diǎn)。

按照總行內(nèi)審轉(zhuǎn)型要求，深入貫徹風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向理念，2013年以來，按照《中國人民銀行內(nèi)審部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作試行辦法》評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題按照風(fēng)險(xiǎn)類型及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)估分類，強(qiáng)化審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分類處置，在審計(jì)整改通知中突出重要風(fēng)險(xiǎn)問題的整改要求，提高審計(jì)整改的有效性，切實(shí)防范審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重要風(fēng)險(xiǎn)隱患。2016年撫州市中支對(duì)支行貨幣發(fā)行管理績效專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)支行發(fā)行庫區(qū)出入控制薄弱問題突出，將庫區(qū)出入管理列為審計(jì)整改核心，提出嚴(yán)格庫區(qū)出入庫制度執(zhí)行、加強(qiáng)貨幣發(fā)行部門與保衛(wèi)部門核對(duì)等整改意見建議，受到支行和中支相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門重視，后續(xù)跟蹤回訪發(fā)現(xiàn)此類問題大幅減少，重點(diǎn)整改成效顯著。

（四）以跟蹤回訪為手段，強(qiáng)化整改結(jié)果的檢查核實(shí)。

建立跟蹤回訪制度，對(duì)被審計(jì)單位整改工作開展快速有效的實(shí)地核查。在時(shí)間安排上，選擇審計(jì)整改期滿后半年內(nèi)對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行跟蹤回訪，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改納入回訪范圍，同時(shí)對(duì)審計(jì)后執(zhí)行情況進(jìn)行抽查；在回訪形式上，突出跟蹤回訪“短、平、快”的特點(diǎn)，形式更加靈活，通過聽取整改介紹、調(diào)閱資料、現(xiàn)場問詢等方式對(duì)審計(jì)整改情況進(jìn)行核查，實(shí)現(xiàn)當(dāng)天進(jìn)點(diǎn)當(dāng)天結(jié)束，發(fā)現(xiàn)問題現(xiàn)場反饋；在回訪內(nèi)容上，不限于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改落實(shí)的核查，同時(shí)關(guān)注被審計(jì)單位內(nèi)控環(huán)境優(yōu)化及內(nèi)控長效機(jī)制建設(shè)情況。撫州市中支內(nèi)審部門通過跟蹤回訪，實(shí)現(xiàn)了對(duì)2016～2017年度23個(gè)審計(jì)項(xiàng)目整改落實(shí)情況的跟蹤回訪，克服了后續(xù)審計(jì)時(shí)間長、覆蓋面小的缺陷，有效掌握了被審計(jì)單位整改落實(shí)情況，提升了審計(jì)監(jiān)督的威懾作用。

（五）以工作考核為導(dǎo)向，推進(jìn)審計(jì)整改的約束機(jī)制。

注重發(fā)揮工作考核的導(dǎo)向作用，修訂支行內(nèi)審工作考核辦法和處室內(nèi)部控制考核內(nèi)容，提升審計(jì)整改在考核評(píng)價(jià)中的比重，關(guān)注重要問題的整改效果，對(duì)屢查屢犯的，加大扣分比例，促進(jìn)被審計(jì)單位從體制機(jī)制上推進(jìn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改，同時(shí)內(nèi)審部門探索與被審計(jì)單位業(yè)務(wù)管理部門建立考核聯(lián)動(dòng)機(jī)制，嘗試將問題整改情況按照業(yè)務(wù)種類納入相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門考核范圍，對(duì)整改工作不力的，建議業(yè)務(wù)管理部門也予考核扣分，加大對(duì)被審計(jì)單位審計(jì)整改的約束力。

（六）以完善內(nèi)控為重點(diǎn)，提升審計(jì)整改的增值作用。

審計(jì)整改以防控風(fēng)險(xiǎn)為立足點(diǎn)，緊緊圍繞健全被審計(jì)單位內(nèi)控長效機(jī)制，深入挖掘問題產(chǎn)生的內(nèi)在原因，開展內(nèi)控制度有效性評(píng)估，分析相關(guān)制度的充分性、合理性、遵循性和有效性，并有針對(duì)性地從制度層面提出整改建議，注重審計(jì)建議的治本效能發(fā)揮，有效提升審計(jì)整改增值作用。2017年，撫州市中支在對(duì)轄區(qū)某支行內(nèi)部控制審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)提交支行行政處罰委員會(huì)審議的案件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)分析后認(rèn)為是支行行政處罰委員會(huì)審議制度不完善，要求其明確提交支行行政處罰委員會(huì)審議的案件范圍，有效防范了支行行政處罰可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。

三、進(jìn)一步改進(jìn)審計(jì)整改工作的建議

人民銀行撫州市中心支行近年來一方面在深化審計(jì)整改工作方面做了探索和實(shí)踐，另一方面也對(duì)如何進(jìn)一步改進(jìn)審計(jì)整改工作進(jìn)行思考，就加強(qiáng)審計(jì)整改的制度基礎(chǔ)、監(jiān)督管理、核查體系、環(huán)境建設(shè)等方面向上級(jí)行提出以下建議：

（一）強(qiáng)化審計(jì)整改制度基礎(chǔ)，開創(chuàng)審計(jì)整改新局面。

一方面健全人民銀行內(nèi)審工作制度，增加審計(jì)整改的相關(guān)內(nèi)容，明確審計(jì)整改的工作要求、監(jiān)督核查、責(zé)任追究等規(guī)則，促使審計(jì)整改有據(jù)可依；另一方面制定審計(jì)整改實(shí)施細(xì)則，探索構(gòu)建“三維六步”審計(jì)整改機(jī)制，建立涵蓋審計(jì)整改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、審計(jì)整改監(jiān)督機(jī)構(gòu)、被審計(jì)單位等三個(gè)維度，包括整改確認(rèn)與建議、整改計(jì)劃擬定與審核、整改實(shí)施、整改反饋與跟蹤、整改核查與評(píng)估、整改后續(xù)處理等六個(gè)步驟的審計(jì)整改流程，提高審計(jì)整改的規(guī)范性和操作性。

（二）加強(qiáng)審計(jì)整改部門合作，構(gòu)建整改監(jiān)督新機(jī)制。

一是建立內(nèi)審部門與業(yè)務(wù)管理部門對(duì)審計(jì)整改的聯(lián)合監(jiān)督制度。審計(jì)整改監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該既包括內(nèi)部審計(jì)部門，也包括業(yè)務(wù)管理部門，由雙方通過聯(lián)席會(huì)議等方式，督促被審計(jì)單位整改落實(shí)，并核查和評(píng)估整改情況，同時(shí)雙方要建立健全對(duì)被審計(jì)單位整改工作考核制度，提高審計(jì)整改的考核比重，對(duì)不按規(guī)定期限及要求整改的被審計(jì)單位，根據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行考核扣分及責(zé)任追究。二是探索建立跨部門審計(jì)整改監(jiān)督系統(tǒng)。通過建立橫跨內(nèi)審部門與業(yè)務(wù)管理部門的審計(jì)整改跟蹤監(jiān)督系統(tǒng)，利用電子化手段有效跟蹤監(jiān)控審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況，促進(jìn)雙方信息溝通和資源共享。

（三）整合審計(jì)整改核查工具，健全整改核查新體系。

基層央行要充分運(yùn)用現(xiàn)有各類檢查工具，建立健全現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結(jié)合、短中長期相結(jié)合的審計(jì)整改核查體系，包括跟蹤回訪、業(yè)務(wù)條線檢查、后續(xù)審計(jì)等現(xiàn)場檢查工具，以及借助計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)工具進(jìn)行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析的非現(xiàn)場檢查工具，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)整改情況全面持續(xù)立體的有效監(jiān)督檢查，提升審計(jì)整改核查的及時(shí)性和有效性。

（四）深化審計(jì)整改結(jié)果運(yùn)用，營造審計(jì)整改新環(huán)境。

一是健全審計(jì)整改結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。大力拓展審計(jì)整改結(jié)果運(yùn)用范圍，將審計(jì)整改結(jié)果作為考核評(píng)先評(píng)優(yōu)的參考依據(jù)，對(duì)拒絕糾正違規(guī)問題或?qū)也閷曳傅?，?shí)行一票否決，營造良好的審計(jì)整改外部環(huán)境。二是嘗試建立審計(jì)整改結(jié)果通報(bào)制度。在遵守保密要求的前提下，嘗試建立審計(jì)整改結(jié)果通報(bào)制度，定期將被審計(jì)單位審計(jì)整改情況通過適當(dāng)方式予以通報(bào)，對(duì)審計(jì)整改不力的，予以批評(píng)警告，促使被審計(jì)單位積極主動(dòng)整改。