劉明輝

【摘要】在黨的十八屆三中全上，中央領(lǐng)導(dǎo)明確指出：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要完善立法，建立現(xiàn)代財政制度，改進現(xiàn)存的預(yù)算制度，在全面規(guī)范的基礎(chǔ)上，盡可能的將預(yù)算制度透明化。習近平總書記在十九大報告中也明確指出：完善分稅制即建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系；建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。預(yù)算業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位完成各項業(yè)務(wù)目標的重要手段，是行政事業(yè)單位管理工作的基本依據(jù)，體現(xiàn)著政府的政策導(dǎo)向，關(guān)系到社會經(jīng)濟工作的好壞，因此，研究行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控工作具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 預(yù)算業(yè)務(wù) 內(nèi)部控制

一、我國行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制現(xiàn)狀

上世紀90年代我國開始實行預(yù)算業(yè)務(wù)制度改革后，很多學者就開始對行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制進行研究，指出進行預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制必要性，研究加強預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控的具體措施。有些單位為了加強對預(yù)算活動管理也初步建立了相關(guān)內(nèi)控制度。

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制發(fā)展歷程

我國先出臺《預(yù)算法》后出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，預(yù)算業(yè)務(wù)制度的施行要早于內(nèi)部控制規(guī)范。在行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)制度實施早期，因為沒有專門的內(nèi)部控制規(guī)范，各單位主要是依照《會計法》和《預(yù)算法》等相關(guān)法律對預(yù)算業(yè)務(wù)行為進行控制，預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制缺乏系統(tǒng)性和全面性。2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》施行后，各行政單位根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求進行了包括預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度在內(nèi)的內(nèi)部控制制度建設(shè)。

（二）預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制存在問題

通過分析關(guān)于預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制研究的相關(guān)文獻，筆者就既有關(guān)工作經(jīng)驗進行分析總結(jié)，發(fā)現(xiàn)了以下問題制約著我國的行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制：

行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制環(huán)境不完善。第一，隨著《預(yù)算法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)及配套指引的頒布，越來越多的行政事業(yè)單位都成立了預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的相關(guān)機構(gòu)并對其賦予了不同的權(quán)力與責任，但是部分單位特別是基層較多單位未成立相應(yīng)機構(gòu)。

第二，預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施未深入人心，財務(wù)部門是領(lǐng)導(dǎo)的參謀，是領(lǐng)導(dǎo)的“左右手”。但是，因為不同于企業(yè)財務(wù)人員的壓力，行政事業(yè)單位的財務(wù)人員無法準確認識自己、定位自己，無法順利地溝通于業(yè)務(wù)部門，所以，許多行政事業(yè)單位的財務(wù)人員對自身部門的項目現(xiàn)狀概不了解，只知道幾個數(shù)據(jù)；對于業(yè)務(wù)部門而言，大多數(shù)業(yè)務(wù)部門既不重視如何強有力地執(zhí)行資金，又不重視如何引導(dǎo)部門和財務(wù)部門的溝通，只關(guān)心項目現(xiàn)狀的運行，導(dǎo)致無法順利地進行預(yù)算執(zhí)行。

第三，從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。預(yù)算業(yè)務(wù)是一項專業(yè)性很強的工作，需要從業(yè)人員有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。這些不僅包括對預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的熟悉和掌握，還包括對人事錄入計劃、政府采購、資產(chǎn)管理與配置、項目管理等知識的了解。目前多數(shù)預(yù)算業(yè)務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)都達不到以上要求。另外有些單位特別是基層單位從業(yè)人員不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)人員變動，新從事預(yù)算業(yè)務(wù)人員對政策規(guī)定甚至連軟件都不夠熟悉，對預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行工作的效率和質(zhì)量造成一定的影響。

（三）風險評估與控制不及時

第一，較多行政事業(yè)單位未對預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行的風險進行評估，比如未遵循“無預(yù)算不可開支”的原則，超預(yù)算支出現(xiàn)象嚴重，預(yù)算編制前未設(shè)立科學的績效目標，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后未對預(yù)算績效目標進行評價。

第二，增量預(yù)算是如今絕大多數(shù)單位所使用的一種預(yù)算編制方式，通常來講，采用這種預(yù)算編制方式的前提是上一年度的預(yù)算總量與預(yù)算年度持平。事實上，很多單位不同年份的目標均有差異。部分單位在進行預(yù)算編制時，不考慮實際情況而不采用“零基預(yù)算”，最后導(dǎo)致年底“突擊花錢”或資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的現(xiàn)象。

（四）信息溝通不及時或質(zhì)量不高

第一，盡管大部分預(yù)算人員在預(yù)算前期對下一年度的相關(guān)工作與業(yè)務(wù)部門進行了溝通，但是由于基層單位財務(wù)人員少，有些基層單位甚至就一個會計，一個出納，加上單位領(lǐng)導(dǎo)重視度不高，往往造成下一年度的預(yù)算就是一個人“編”出來的，預(yù)算質(zhì)量可想而知。

第二，預(yù)算前準備工作不充分。預(yù)算編制無法系統(tǒng)地、完整地規(guī)劃下一年度的收入、支出，編制預(yù)算前缺乏充足的準備工作。特別在項目支出上，由于財務(wù)部門缺乏與業(yè)務(wù)部門的溝通，存在著許多不知如何應(yīng)用的資金，往往這種資金無法被按照預(yù)期目的得應(yīng)用到項目上，只能被順推到下一年度使用，造成資金的結(jié)轉(zhuǎn)，無法達到預(yù)期的績效目標。

第三，預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部溝通制度不健全。目前，各行政事業(yè)單位多是執(zhí)行國家關(guān)于預(yù)算業(yè)務(wù)的規(guī)定，能夠結(jié)合本單位特點建立完整的預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制體系的行政事業(yè)單位不多，有些單位對內(nèi)控建設(shè)重視度不高，認為執(zhí)行了國家相關(guān)規(guī)定就開展了內(nèi)控活動，缺乏預(yù)算編制部門與業(yè)務(wù)部門溝通的相關(guān)規(guī)定。

（五）內(nèi)部監(jiān)督不健全

目前，盡管大部分單位建立了預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控制度，但是在執(zhí)行過程中一方面缺乏有效的監(jiān)管，另一方面對本單位的預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制建立情況未進行及時更新。

二、加強行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)措施

針對行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控存在的問題，國家出臺的《指導(dǎo)意見》提出了加強預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控總體要求。規(guī)范和加強行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)，提高資金使用效益，進一步推進行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)改革，使行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)程序化、規(guī)范化、科學化，進而讓部門的預(yù)算編制工作變得科學、規(guī)范，優(yōu)化部門的預(yù)算能力，優(yōu)化使用預(yù)算資金，讓預(yù)算資金發(fā)揮出最大的作用，為部門取得最大的收益。

必須要將管理預(yù)算執(zhí)行這一工作放在重要位置，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持依法理財，推進預(yù)算科學化、精細化管理，健全預(yù)算業(yè)務(wù)體制機制，提高工作效率，規(guī)范部門年度預(yù)算執(zhí)行，促進各預(yù)算單位按要求執(zhí)行預(yù)算。

（一）完善行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制環(huán)境

第一，各行政事業(yè)根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定結(jié)合本單位實際情況成立相應(yīng)機構(gòu)，如成立預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理執(zhí)行委員會、績效考核委員會等機構(gòu)或工作小組。

第二，增強單位人員大局意識，讓每一位員工都參與到預(yù)算中來，預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制是實現(xiàn)單位規(guī)劃及戰(zhàn)略目標的重要手段。

第三，提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)與能力，通過掛職、借調(diào)、交流等手段讓財務(wù)人員能夠到不同的單位特別是上級主管單位學習，對財務(wù)預(yù)算管理的人員一經(jīng)固定，不隨意調(diào)整其崗位。

（二）及時進行風險評估與控制，完善預(yù)算執(zhí)行相關(guān)考評體系

第一，及時對預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行的風險進行評估，完善預(yù)算執(zhí)行相關(guān)考評體系。從預(yù)算編制合理性、預(yù)算編制規(guī)范性、預(yù)算完整性、預(yù)算預(yù)見性、目標合理性、績效目標覆蓋率、績效目標明確性、制度措施等來對預(yù)算編制情況進行考評

第二，嚴格執(zhí)行零基預(yù)算，預(yù)算是充分考慮各單位預(yù)算年度的目標任務(wù)與三年中期規(guī)劃，不得在上一年預(yù)算的數(shù)據(jù)上簡單加減。

（三）提高信息溝通質(zhì)量

第一，加強財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的溝通，建成“部門聯(lián)席”機制，預(yù)算人員要對業(yè)務(wù)的進展情況定期了解；業(yè)務(wù)部門要及時將自己的工作計劃報財務(wù)部門備案、溝通，形成“互動”機制，并且要將預(yù)算業(yè)務(wù)開展的前期工作做實。

第二，健全預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部溝通制度。各預(yù)算單位根據(jù)本單位具體情況制定預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部溝通制度并在實際中得以實施，充分發(fā)揮各預(yù)算機構(gòu)的職責。

（四）健全內(nèi)部監(jiān)督

各紀檢監(jiān)察部門應(yīng)該將專項審計與日常審計，事中審計與事后審計結(jié)合一起，利用績效目標為依據(jù)對各支出執(zhí)行情況進行考核。

三、結(jié)束語

上文已經(jīng)對預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制的優(yōu)化提出了一些措施，要想將這些預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化措施落到實處，還需要具體的工作。如果增加繁瑣的流程及大量的工作，只是為了減低較少的風險，這不符合成本效益的原則。從實際工作來看，在一個單位中復(fù)雜的流程和增加已有工作量的工作改革，都會受到很大的阻力。信息技術(shù)具有扁平化、交互式、快捷性優(yōu)勢，能夠暢通溝通渠道，輔助決策施政，推進工作的便利化和高效化。