王 揚(yáng)，陶玉流

0 引言

自黨的十八屆三中全會(huì)提出 “激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”以來(lái)，體育社團(tuán)的改革日益受到關(guān)注，國(guó)務(wù)院和地方政府紛紛制定政策推進(jìn)體育社團(tuán)的改革?，F(xiàn)階段對(duì)體育社團(tuán)的改革主要是在外部上理順體育社團(tuán)與體育行政部門的關(guān)系，撤銷項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心，使體育社團(tuán)與地方體育局脫鉤，以求達(dá)到政社分開和管辦分離[1]。隨著以上改革措施的逐步落實(shí)，可以預(yù)見(jiàn)更深層次的改革將要啟動(dòng)，尚未觸及的體育社團(tuán)內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制，將成為未來(lái)改革的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象[2]。原因在于我國(guó)體育社團(tuán)內(nèi)部治理存在諸多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了體育社團(tuán)職能的發(fā)揮。有學(xué)者曾指出，“我國(guó)的體育社團(tuán)可以對(duì)政府形成依附性自主關(guān)系，也就是說(shuō)體育社團(tuán)可以不獨(dú)立于政府，接受政府干預(yù)，但是體育社團(tuán)不能不具有自主性，自主性要求體育社團(tuán)積極履行職能，體育社團(tuán)的各個(gè)機(jī)構(gòu)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)?！盵3]在法律上，這種有效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織形態(tài)就是法人治理機(jī)制。因此，研究我國(guó)體育社團(tuán)法人治理機(jī)制存在的問(wèn)題，并提出可能的破解對(duì)策，對(duì)體育社團(tuán)改革有重要的指導(dǎo)意義。

1 體育社團(tuán)法人治理之困境及原因分析

1.1 體育社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)之困境

在法人治理結(jié)構(gòu)上，體育社團(tuán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全。體育社團(tuán)可以因?yàn)榻邮苷泻褪跈?quán)從而享有管理社會(huì)事務(wù)的公權(quán)力，還可以根據(jù)會(huì)員的授權(quán)享有管理行業(yè)事務(wù)的權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)民主與法治的基本原理，凡存在權(quán)力的地方必要有約束機(jī)制，才能防止公權(quán)力濫用從而損害私權(quán)利。這樣的權(quán)力約束機(jī)制具體到體育社團(tuán)來(lái)說(shuō)，就是建立一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互制約、相互平衡的機(jī)制。因此，作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的會(huì)員代表大會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的理事會(huì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)都是必不可少的機(jī)構(gòu)。但在實(shí)踐中，有的體育社團(tuán)根本沒(méi)有設(shè)置會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員大會(huì)長(zhǎng)期不召開，不能發(fā)揮應(yīng)有的功能。例如北京市足球協(xié)會(huì)就沒(méi)有設(shè)立會(huì)員大會(huì)，而是由行政機(jī)關(guān)人員構(gòu)成的理事會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這是因?yàn)橐呀?jīng)成立了25年的北京市足球協(xié)會(huì)連會(huì)員都沒(méi)有確定，直至2017年2月10日在北京市先農(nóng)壇體育場(chǎng)御耕苑召開了 “北京市足球運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)會(huì)員建設(shè)工作會(huì)”，才確立了86個(gè)單位和組織作為北京市足球協(xié)會(huì)的團(tuán)體會(huì)員[4]。中國(guó)足球協(xié)會(huì)在2005年至2014年將近十年的時(shí)間里都沒(méi)有召開會(huì)員大會(huì)。會(huì)員大會(huì)功能的缺失使體育社團(tuán)只能由行政機(jī)關(guān)人員組成的理事會(huì)來(lái)控制，協(xié)會(huì)完全成為了行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，毫無(wú)自治可言，更談不上保護(hù)行業(yè)成員的利益。

在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，基本上體育社團(tuán)都設(shè)置了理事會(huì)，但這些理事會(huì)成員并不主要由社會(huì)人士擔(dān)任，大部分由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)或者是體育行政部門領(lǐng)導(dǎo)兼任[5]。以河南省足球協(xié)會(huì)為例，在經(jīng)過(guò)河南省足球協(xié)會(huì)第四屆會(huì)員代表大會(huì)選舉后，仍有近一半的行政機(jī)關(guān)人員擔(dān)任河南省足球協(xié)會(huì)的副主席，執(zhí)行委員會(huì)中大部分也都為行政機(jī)關(guān)人員。如此一來(lái)，作為決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的理事會(huì)，在很大程度上代表了政府的利益，對(duì)于會(huì)員利益的考慮往往要讓步于前者，使體育社團(tuán)不能發(fā)揮應(yīng)有的職能，不能真正代表會(huì)員的利益。

在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置上的現(xiàn)象，體育社團(tuán)普遍存在監(jiān)事會(huì)有名無(wú)實(shí)或者根本沒(méi)有。以足球協(xié)會(huì)為例，在省級(jí)足球協(xié)會(huì)上，只有廣東省足協(xié)和北京市足協(xié)設(shè)置了監(jiān)事會(huì)，其余省份的足球協(xié)會(huì)皆沒(méi)有設(shè)置監(jiān)事會(huì)，而且也沒(méi)有設(shè)置類似監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這些省級(jí)足球協(xié)會(huì)行使監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)往往由紀(jì)律處罰委員會(huì)、仲裁委員會(huì)、道德和公平競(jìng)賽委員會(huì)組成，但這些委員會(huì)是理事會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，由理事會(huì)選舉任命，因此在很大程度上受制于理事會(huì)，根本不具有獨(dú)立性，無(wú)法滿足對(duì)理事會(huì)及協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)階層的監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)是使權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互平衡、相互制約的必不可少的機(jī)構(gòu)之一。缺乏監(jiān)事會(huì)的制約，理事會(huì)、被理事會(huì)實(shí)際控制的會(huì)員大會(huì)、主席會(huì)議或者秘書處就很容易侵蝕會(huì)員的權(quán)益。

1.2 體育社團(tuán)法人治理機(jī)制之困境

在法人治理機(jī)制上，體育社團(tuán)存在著協(xié)會(huì)章程虛置、選舉不民主、各機(jī)構(gòu)之間職權(quán)交叉、協(xié)會(huì)會(huì)員范圍不足等問(wèn)題。在體育社團(tuán)的章程上，各地的足協(xié)章程并沒(méi)有被實(shí)際遵守，違反章程的事項(xiàng)屢見(jiàn)不鮮，章程虛置化程度非常嚴(yán)重。例如，章程規(guī)定的會(huì)員代表大會(huì)沒(méi)有按期召開，理事會(huì)、主席等領(lǐng)導(dǎo)階層的任命時(shí)間嚴(yán)重超過(guò)章程規(guī)定的時(shí)間，沒(méi)有按照章程規(guī)定的期限按時(shí)換屆。在體育社團(tuán)的選舉上，一方面，等額選舉的現(xiàn)象普遍存在，這就使候選人之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，導(dǎo)致會(huì)員很難選到自己滿意的領(lǐng)導(dǎo)階層；另一方面，舉手表決和鼓掌通過(guò)的表決方式也很多，使會(huì)員礙于情面以及畏懼打擊報(bào)復(fù)等原因，不能選舉自己滿意的領(lǐng)導(dǎo)階層。在體育社團(tuán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職權(quán)設(shè)計(jì)上，各機(jī)構(gòu)之間也存在著職能交叉、職能僭越的問(wèn)題。以足球協(xié)會(huì)為例，福建省足協(xié)章程規(guī)定了理事會(huì)決定會(huì)員的吸收和除名，江蘇省足協(xié)章程規(guī)定了委員會(huì)選舉和罷免主席，這些職權(quán)涉及到會(huì)員準(zhǔn)入和協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人選舉等協(xié)會(huì)運(yùn)行的關(guān)鍵性問(wèn)題，本來(lái)屬于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，即會(huì)員大會(huì)專屬的職權(quán)，卻被執(zhí)行機(jī)構(gòu)所僭越。福建省足協(xié)章程和江蘇省足協(xié)章程規(guī)定了常務(wù)理事會(huì)行使著理事會(huì)的大部分職權(quán)，除了選舉、罷免理事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，向會(huì)員代表大會(huì)報(bào)告工作和財(cái)務(wù)情況外，其他一切職權(quán)都可以由常務(wù)理事會(huì)行使，這就導(dǎo)致了常務(wù)理事會(huì)職權(quán)過(guò)大，與理事會(huì)職權(quán)存在交叉的現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人控制整個(gè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)象，不利于體育社團(tuán)的法人治理。

在協(xié)會(huì)會(huì)員的范圍方面，存在個(gè)人會(huì)員少、單位會(huì)員范圍不統(tǒng)一、會(huì)員進(jìn)入門檻高的現(xiàn)象。以足球協(xié)會(huì)為例，在個(gè)人會(huì)員范圍上，江蘇省足球協(xié)會(huì)在2016年剛剛開放了個(gè)人會(huì)員的資格[6]；山西省足球協(xié)會(huì)只有單位會(huì)員，而不包括個(gè)人會(huì)員。在單位會(huì)員的范圍上，也存在較大的區(qū)別。廣東省和山西省足球協(xié)會(huì)的單位會(huì)員范圍最廣，包括城市足球協(xié)會(huì)、地區(qū)（市級(jí)）足球協(xié)會(huì)，行業(yè)、系統(tǒng)足球協(xié)會(huì)，青少年足球組織，女子足球組織，各類足球聯(lián)賽及社會(huì)專項(xiàng)足球組織都可以成為廣東省足協(xié)和山西省足協(xié)的會(huì)員。上海市足球協(xié)會(huì)次之，包括各區(qū)縣、行業(yè)足球協(xié)會(huì)和業(yè)余訓(xùn)練單位、足球俱樂(lè)部及從事足球運(yùn)動(dòng)的企事業(yè)單位可以作為上海市足協(xié)的會(huì)員。福建省足協(xié)、浙江省足協(xié)、陜西省足協(xié)的單位會(huì)員范圍較少，一般只包括市級(jí)足球協(xié)會(huì)和行業(yè)、系統(tǒng)足球協(xié)會(huì)，與足球運(yùn)動(dòng)有關(guān)的足球組織并不包括在內(nèi)。在會(huì)員的進(jìn)入門檻上，一般都規(guī)定了較高的門檻，例如各足球協(xié)會(huì)都要求必須在協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)有一定影響力才能加入?yún)f(xié)會(huì)。這就限制了會(huì)員的范圍，影響了體育社團(tuán)民主的廣度和深度。

1.3 體育社團(tuán)法人治理之政府介入困境

在政府介入體育社團(tuán)法人治理的規(guī)范方面，民政部于1998年制定了《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》，各地也都紛紛制定了本地的社會(huì)團(tuán)體章程示范文本，例如，湖南省2015年頒布的《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》、珠海市民政局2009年頒布的《關(guān)于印發(fā)珠海市社會(huì)團(tuán)體章程示范文本的通知》。這些規(guī)范性文件旨在為社會(huì)團(tuán)體的章程內(nèi)容提供范本，其內(nèi)容主要涉及社團(tuán)內(nèi)部的法人治理機(jī)制問(wèn)題。這些文本共同的特點(diǎn)是強(qiáng)制性色彩濃厚，名義上雖為范本，實(shí)質(zhì)上卻具有強(qiáng)制性的效力。體育社團(tuán)章程是民政部門年度重點(diǎn)審查的對(duì)象，只有章程符合條件才能允許社團(tuán)繼續(xù)從事活動(dòng)。因此各級(jí)民政部門在審查社團(tuán)提交的章程是否符合條件時(shí)，自然也就以這些章程示范文本作為強(qiáng)制性的許可要件。并且這些章程示范文本沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范的區(qū)分，導(dǎo)致民政部門過(guò)度干預(yù)了體育社團(tuán)自主制定章程的內(nèi)容，使章程的形式化、格式化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，從而使體育社團(tuán)法人治理也明顯受到政府的過(guò)度干預(yù)。

在政府對(duì)體育社團(tuán)法人治理監(jiān)管方面，由于社會(huì)團(tuán)體雙重管理體制的束縛，以及政府監(jiān)管手段的單一，使體育社團(tuán)許多違反法律規(guī)定的行為得不到及時(shí)糾正。具體表現(xiàn)在體育社團(tuán)的成立需要有業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的掛靠和民政部門的登記，這兩個(gè)部門都是體育社團(tuán)的管理機(jī)關(guān)。根據(jù)2016年新修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第24條和第25條的規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)都有權(quán)力對(duì)社團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管的內(nèi)容也有許多重合的地方。這就導(dǎo)致兩個(gè)部門之間很容易產(chǎn)生職權(quán)交叉、職責(zé)不明、相互扯皮的現(xiàn)象。如果兩個(gè)部門對(duì)于自己不想管的事項(xiàng)都不管，就會(huì)出現(xiàn)管理和監(jiān)督的“真空地帶”，并且登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)監(jiān)管的手段比較單一，一般是對(duì)社會(huì)團(tuán)體提交的年度工作報(bào)告進(jìn)行審查，這樣的監(jiān)督方式并不能起到及時(shí)糾正社會(huì)團(tuán)體違法行為的作用。

1.4 體育社團(tuán)法人治理困境之原因分析

究竟是什么原因?qū)е卢F(xiàn)有的體育社團(tuán)法人治理之困境？這就需要從影響體育社團(tuán)法人治理的外部因素說(shuō)起。我國(guó)的體育社團(tuán)并不像西方國(guó)家那樣是從下而上的渠道發(fā)展，而是政府為了滿足行政管理職能的需要而設(shè)立的。體育社團(tuán)內(nèi)部的治理形態(tài)在很大程度上取決于政府需要，因?yàn)轶w育社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)階層大部分為行政機(jī)關(guān)人員，他們對(duì)組織的態(tài)度、工作重點(diǎn)、工作觀念會(huì)直接影響組織的發(fā)展方向。但是，近年來(lái)政府工作目標(biāo)都聚集在了如何理順政府與體育社團(tuán)的關(guān)系上，普遍存在重外部體制機(jī)制的建設(shè)，而忽視內(nèi)部治理的現(xiàn)象。例如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》將行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤作為重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，并沒(méi)有關(guān)注行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部治理。所以，政府對(duì)體育社團(tuán)法人治理的忽視不可避免地會(huì)帶來(lái)組織內(nèi)部治理不佳的后果。

體育社團(tuán)法人治理不完善的另一原因在于社團(tuán)章程沒(méi)有被嚴(yán)格遵守，社團(tuán)章程虛置情況比較嚴(yán)重。而導(dǎo)致章程虛置的原因在于：一是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，民政部門雖然作為社團(tuán)管理機(jī)關(guān)，但地方體育局同時(shí)也是社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，同樣作為行政機(jī)關(guān)，民政部門就很難對(duì)體育局的領(lǐng)導(dǎo)人長(zhǎng)期擔(dān)任體育社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行有效監(jiān)管。而體育社團(tuán)也樂(lè)于將體育局的領(lǐng)導(dǎo)人員長(zhǎng)期選定為自己的領(lǐng)導(dǎo)階層，這樣就可以獲得行政部門的資源。二是章程制定沒(méi)有充分反映會(huì)員的意志，章程的形式化、格式化比較嚴(yán)重[7]，這樣的章程就很難被會(huì)員自覺(jué)遵守，當(dāng)章程被破壞時(shí)，自然也就沒(méi)有會(huì)員進(jìn)行反抗。

體育社團(tuán)沒(méi)有建立完善的法人治理，也有很大一部分原因在于立法的不完善。在我國(guó)主要有《民法總則》《體育法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》來(lái)規(guī)范體育社團(tuán)，然而這些法律對(duì)體育社團(tuán)法人治理的規(guī)定少之又少?！睹穹倓t》只對(duì)非營(yíng)利社會(huì)團(tuán)體法人的章程、會(huì)員代表大會(huì)和理事會(huì)做了簡(jiǎn)略的規(guī)定，《體育法》對(duì)體育社團(tuán)內(nèi)部治理完全沒(méi)有規(guī)定。2016年新修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在社團(tuán)成立的條件上規(guī)定了要有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，在章程的內(nèi)容上規(guī)定了民主的組織管理制度和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生程序，可以看出這些條款對(duì)體育社團(tuán)內(nèi)部治理的規(guī)定是非常模糊和基礎(chǔ)性的，“相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)”和“民主的組織管理制度”是一個(gè)內(nèi)涵十分不明確的概念，無(wú)法根據(jù)這些規(guī)定來(lái)具體要求體育社團(tuán)建立權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互制衡、相互合作的組織形態(tài)。然而對(duì)比公司法人治理，可以發(fā)現(xiàn)《公司法》對(duì)各種形態(tài)的公司法人治理結(jié)構(gòu)都做了詳細(xì)的規(guī)定，這也是公司法人治理成功的必備條件之一。對(duì)比西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社團(tuán)法人治理，可以發(fā)現(xiàn)其社團(tuán)立法對(duì)社會(huì)團(tuán)體法人內(nèi)部治理進(jìn)行了詳細(xì)而又有可操作性的規(guī)定，例如，美國(guó) 《非營(yíng)利法人示范法》、日本 《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》《德國(guó)民法典》等[8]。所以，完善立法是提高體育社團(tuán)法人治理的一個(gè)重要條件。

體育社團(tuán)內(nèi)部治理糾紛的裁決機(jī)制的缺乏也影響了法人治理的構(gòu)建。內(nèi)部治理糾紛的裁決機(jī)制是指當(dāng)體育社團(tuán)內(nèi)部成員對(duì)組織決策的做出、議事的程序、選舉的民主性等有疑問(wèn)時(shí)，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)申訴并獲得公正的裁決。西方國(guó)家一般規(guī)定由法院來(lái)裁決這方面的糾紛，而我國(guó)缺乏裁決體育社團(tuán)內(nèi)部治理糾紛的機(jī)構(gòu)，成員無(wú)法就違法、違章的侵害行為獲得救濟(jì)，這就使得體育社團(tuán)法人治理缺乏內(nèi)部成員的監(jiān)督。另外，我國(guó)體育社團(tuán)的工作人員大多為兼職人員，缺乏組織規(guī)范化運(yùn)作所需要的時(shí)間和精力，使得體育社團(tuán)法人治理的構(gòu)建缺乏人力資源的支持。

2 改革完善體育社團(tuán)法人治理的意義

雖然近些年來(lái)體育社團(tuán)的改革日益受到人們的關(guān)注，但已有的研究大多集中在體育社團(tuán)雙重管理體制、政府對(duì)體育社團(tuán)的干預(yù)等問(wèn)題，對(duì)體育社團(tuán)內(nèi)部治理的研究則非常少見(jiàn)。雖然也有學(xué)者對(duì)某個(gè)種類的體育社團(tuán)法人治理做過(guò)研究，例如對(duì)中國(guó)足球的法人治理做過(guò)研究，但側(cè)重于從宏觀層面上探討，對(duì)體育社團(tuán)法人治理究竟存在什么問(wèn)題研究比較少，法人治理的具體內(nèi)涵也沒(méi)有明確闡述[9]，這說(shuō)明對(duì)體育社團(tuán)法人治理的已有研究非常缺乏?，F(xiàn)階段探討政府與體育社團(tuán)的關(guān)系固然有重要意義，但過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府的作用而忽視體育社團(tuán)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，可能會(huì)導(dǎo)致即便體育社團(tuán)獨(dú)立于政府，但由于內(nèi)部治理機(jī)制的不健全，仍然無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。內(nèi)部治理和政府支持是體育社團(tuán)發(fā)展不可缺少的重要因素，兩者如車之兩輪、鳥之雙翼，缺一不可[10]。在實(shí)踐中，我們經(jīng)常看到體育社團(tuán)的社會(huì)功能在被廣為肯定的同時(shí)，也不時(shí)暴露出自身治理中的嚴(yán)重問(wèn)題。因此研究體育社團(tuán)的法人治理機(jī)制是我們必須面對(duì)的重大難題。

體育社團(tuán)法人治理的完善有以下重要的意義。首先，體育社團(tuán)作為行業(yè)利益代表，是會(huì)員讓渡一部分權(quán)利而形成的，其不僅要維護(hù)行業(yè)成員的利益，還要承擔(dān)一部分公共職能，這就意味著體育社團(tuán)必須建立完善的內(nèi)部治理機(jī)制來(lái)有效承擔(dān)公共責(zé)任。其次，體育社團(tuán)建立完善的內(nèi)部治理機(jī)制也有利于更好維護(hù)會(huì)員的利益。完善的內(nèi)部治理使得會(huì)員可以民主、高效地參與組織管理，在管理組織事務(wù)過(guò)程中，將自己的利益訴求表達(dá)出來(lái)，從而避免組織的管理層控制組織，損害組織成員的利益。最后，體育社團(tuán)法人治理機(jī)制的構(gòu)建也有利于提升組織自身的公信力，獲得會(huì)員和社會(huì)的信賴，從而得到更多的物質(zhì)支持。正如亨廷頓所說(shuō)的“制度化是組織和程序獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種過(guò)程”[11]，只有體育社團(tuán)在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力運(yùn)作都制度化、規(guī)范化以后，才能為會(huì)員和社會(huì)提供一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，才能凝聚各個(gè)階層人們的共識(shí)。目前，我國(guó)的體育社團(tuán)缺乏國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家行業(yè)協(xié)會(huì)所擁有的公眾信服力。所以，在管理行業(yè)事務(wù)時(shí)更多依靠政府的強(qiáng)權(quán)維系，這不利于社團(tuán)的發(fā)展。因此，完善體育社團(tuán)法人治理機(jī)制能夠?yàn)槠涮峁┮惶卓茖W(xué)、制度化的組織和運(yùn)行規(guī)則，使其真正樹立良好的社會(huì)形象和公信力。

3 完善體育社團(tuán)法人治理的理論借鑒

3.1 委托代理理論對(duì)體育社團(tuán)法人治理的意義

法人治理源于公司治理，公司的產(chǎn)生來(lái)源于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離，隨著眾多股東的出資使公司的所有權(quán)不再只屬于單個(gè)企業(yè)主，而是出資的眾多股東，但是，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)卻不可能由所有的股東來(lái)行使，否則，沒(méi)有任何效率可言。于是，公司的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不得不分離，股東通過(guò)股東大會(huì)選舉董事會(huì)，將公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)交由董事會(huì)來(lái)行使，這樣，公司和董事會(huì)便形成了委托—代理關(guān)系；同時(shí)，董事會(huì)又將部分經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給經(jīng)理人員，在董事會(huì)和經(jīng)理人員之間又形成了委托—代理關(guān)系。如此一來(lái)，公司的法人治理就形成了雙重代理關(guān)系，這種雙重代理關(guān)系存在著不可避免的弊端。因?yàn)?，在市?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于信息不對(duì)稱、代理人追求自身效用最大化和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的存在，使得代理人有可能偏離股東所有者的利益，而追求自身利益的最大化，此時(shí)，應(yīng)該通過(guò)完善的法人治理機(jī)制來(lái)解決所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩分情況下的代理難題。具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)構(gòu)建既能相互制衡、又能相互合作的制度，以此來(lái)降低代理成本和代理風(fēng)險(xiǎn)，防止經(jīng)營(yíng)管理者背離所有者的目標(biāo)。

隨著公司治理理論和實(shí)踐的發(fā)展，許多學(xué)者提出將公司法人治理的理論和實(shí)踐覆蓋到非營(yíng)利組織，例如Gies等認(rèn)為非營(yíng)利組織的諸多治理功能是和營(yíng)利組織相似的，是董事會(huì)為了治理免稅組織所采取的集體行動(dòng)[12]，Robert Blood也認(rèn)為非營(yíng)利組織非常類似于私人公司而不是任何其他現(xiàn)存的政治機(jī)構(gòu)，因此從公司治理的角度研究非營(yíng)利組織法人治理極為必要[13]。體育社團(tuán)作為非營(yíng)利性的社會(huì)法人自然也可以借鑒公司法人治理模式，這種借鑒可以從與公司產(chǎn)生相類似的委托—代理理論出發(fā)。在以體育社團(tuán)為代表的社團(tuán)法人中也存在著類似的委托—代理困境，體育社團(tuán)的會(huì)員通過(guò)讓渡自己的一部分權(quán)利給協(xié)會(huì)，如制定行規(guī)行約權(quán)、接受協(xié)會(huì)處罰權(quán)、會(huì)費(fèi)等，使得會(huì)員與體育社團(tuán)形成了委托代理關(guān)系，體育社團(tuán)又通過(guò)會(huì)員代表大會(huì)選舉理事會(huì)，將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)委托給理事會(huì)。如此，在會(huì)員、體育社團(tuán)與理事會(huì)之間便形成了雙重代理關(guān)系，在這雙重代理關(guān)系中，同樣存在著如公司法人治理中的雙重代理困境。因?yàn)?，即使體育社團(tuán)作為非營(yíng)利性法人，沒(méi)有公司法人中的利潤(rùn)分配誘惑，理事會(huì)仍然可能會(huì)偏離會(huì)員的目標(biāo)而追求自己的目標(biāo)。因此，如何保證代理人在符合所有權(quán)人利益的情況下運(yùn)作是法人治理的核心，不論是營(yíng)利性法人，還是非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體法人都可以借鑒以股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)相互制衡、相互合作的制度，這是解決委托—代理困境的方案。

3.2 合法性理論對(duì)體育社團(tuán)法人治理的意義

合法性的研究最早起源于西方國(guó)家，合法性就是指既要符合法律、法規(guī)的規(guī)定，又要以被認(rèn)可和被接受為前提[14]。馬克斯·韋伯認(rèn)為合法秩序由道德、宗教、習(xí)慣、慣例和法律構(gòu)成[15]，哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值以及事實(shí)上的被承認(rèn)[16]。合法性是影響社會(huì)團(tuán)體的一個(gè)非常重要的變量，它影響著社會(huì)團(tuán)體機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)行。合法性一般分為官方合法性與社會(huì)合法性，前者是指來(lái)自政府的承認(rèn)與信任，在依法登記注冊(cè)的基礎(chǔ)上，還包含著黨政部門對(duì)社會(huì)團(tuán)體的直接管理；后者是指來(lái)自社會(huì)的承認(rèn)與信任。不論是官方合法性，還是社會(huì)合法性，都是屬于外部合法性。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著政府與社團(tuán)關(guān)系的理順，社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部合法性問(wèn)題變得更為突出[17]。社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部合法性是指社會(huì)團(tuán)體的會(huì)員或準(zhǔn)備吸納為會(huì)員的群體對(duì)該團(tuán)體的認(rèn)同，以及其治理結(jié)構(gòu)能夠保持這種認(rèn)同的態(tài)度，包括組織合法性和成員合法性，前者是指組織內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)的被承認(rèn)、支持和服從，后者是指社會(huì)團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人被普通會(huì)員所接受、承認(rèn)并服從管理的狀態(tài)。

我國(guó)體育社團(tuán)大部分都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代由政府組建的附屬機(jī)構(gòu)之一，因此，在官方合法性上不存在任何問(wèn)題，同時(shí)也說(shuō)明了體育社團(tuán)主要是為了滿足政府職能的需要，代表政府的利益，導(dǎo)致其對(duì)體育社團(tuán)管理下的社會(huì)和成員利益考慮的比較少，因此，在社會(huì)合法性方面就顯得嚴(yán)重不足。社會(huì)合法性不足就使體育社團(tuán)缺乏社會(huì)公信力，難以獲取社會(huì)捐贈(zèng)，社團(tuán)可持續(xù)發(fā)展就會(huì)嚴(yán)重受阻，因此，社會(huì)合法性要求體育社團(tuán)在組織運(yùn)行過(guò)程中，更多地考慮社會(huì)的利益，而不只是代表政府的利益。在內(nèi)部合法性中的組織合法性方面，我國(guó)體育社團(tuán)會(huì)員的覆蓋率嚴(yán)重不足，有的體育社團(tuán)甚至連個(gè)人會(huì)員都沒(méi)有，大部分體育社團(tuán)的團(tuán)體會(huì)員只是體制內(nèi)的下級(jí)體育社團(tuán)，更廣闊的社會(huì)組織都沒(méi)有包括在內(nèi)。因此，在組織合法性上，沒(méi)有更多利益主體的參與就很難獲得人們的認(rèn)同和服從，組織合法性就無(wú)從談起，這就要求體育社團(tuán)必須擴(kuò)大會(huì)員范圍，讓更多的組織和個(gè)人參與管理。在內(nèi)部合法性中的成員合法性方面，體育社團(tuán)會(huì)員意見(jiàn)的表達(dá)渠道不通暢，會(huì)員代表大會(huì)或是長(zhǎng)時(shí)間不召開，或是大會(huì)議事的形式化，對(duì)重大事項(xiàng)的表決、對(duì)社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉和罷免等權(quán)利都沒(méi)有足夠的保障，導(dǎo)致會(huì)員對(duì)社團(tuán)認(rèn)同度不高，缺乏參與社團(tuán)事務(wù)的積極性，這就要求必須加強(qiáng)會(huì)員的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制和民主參與程序，使會(huì)員真正形成對(duì)社團(tuán)的認(rèn)同感和凝聚力，激發(fā)會(huì)員參與社團(tuán)內(nèi)部管理的積極性。

4 改革完善體育社團(tuán)法人治理模式的對(duì)策建議

4.1 體育社團(tuán)法人治理機(jī)構(gòu)與機(jī)制之構(gòu)建

在體育社團(tuán)法人治理中，監(jiān)事會(huì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必不可少。因?yàn)?，根?jù)委托—代理理論，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的理事會(huì)在信息不對(duì)稱的情況下，時(shí)時(shí)有可能偏離組織的宗旨而追求私人的利益，需要監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)督，所以最好的方式就是在社團(tuán)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會(huì)。在體育社團(tuán)內(nèi)部設(shè)置的監(jiān)事機(jī)構(gòu)相對(duì)于業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和民政部門的監(jiān)管來(lái)說(shuō)，更為有效和全面。監(jiān)事會(huì)作為體育社團(tuán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有權(quán)力全面參與體育社團(tuán)重大決策的做出，對(duì)決策中違法、違章的規(guī)定，可以有效行使監(jiān)督權(quán)，向會(huì)員大會(huì)反映或者民政部門反映，防止體育社團(tuán)被領(lǐng)導(dǎo)層控制從而損害會(huì)員的權(quán)利。同時(shí)，也可以防止體育社團(tuán)為了滿足自己行業(yè)的利益損害社會(huì)公共利益。

章程是體育社團(tuán)法人治理的主要依據(jù)，是會(huì)員意志的集中反映，只有民主制定章程并且有效實(shí)施，體育社團(tuán)法人治理才有可能。在章程的制定上，首先由理事會(huì)制定章程的草案，然后向會(huì)員公布、征求會(huì)員的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)會(huì)員的充分討論后，將會(huì)員的意見(jiàn)寫入草案，最后再提交會(huì)員大會(huì)表決。表決一般采取無(wú)記名投票的方式，杜絕鼓掌通過(guò)的方式，增加表決儀式的嚴(yán)肅性和神圣感。通過(guò)這些措施，可以使章程充分反映會(huì)員的意志和利益，增加會(huì)員對(duì)章程的信任感，使體育社團(tuán)的自律機(jī)制得以有效建立，并減少體育社團(tuán)治理的成本。

在體育社團(tuán)法人治理的運(yùn)行機(jī)制上，應(yīng)落實(shí)民主選舉制度、完善議事規(guī)則、擴(kuò)大體育社團(tuán)會(huì)員的范圍。在體育社團(tuán)民主選舉制度上，理事會(huì)、秘書長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)階層的任命容易受到行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，往往是行政機(jī)關(guān)提出理事會(huì)、秘書長(zhǎng)的人選，然后由會(huì)員代表大會(huì)等額表決。這樣的提名和選舉嚴(yán)重干擾了體育社團(tuán)的民主和自治制度，應(yīng)該由理事會(huì)和一定比例的會(huì)員提出領(lǐng)導(dǎo)階層的人選，然后再交由會(huì)員大會(huì)差額表決，以保障各候選人之間能夠公平競(jìng)爭(zhēng)，這樣選舉出來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)階層才能真正代表會(huì)員的意志和利益，才能為會(huì)員所信服。在議事規(guī)則上，要保證會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、主席會(huì)議能夠定期按時(shí)召開，對(duì)沒(méi)有按時(shí)召開會(huì)議的責(zé)任人員給予處罰。在體育社團(tuán)的會(huì)員范圍上，應(yīng)該降低會(huì)員門檻、擴(kuò)大會(huì)員的種類，既包括團(tuán)體會(huì)員，也包括個(gè)人會(huì)員，只要與體育運(yùn)動(dòng)有利益相關(guān)的主體都可以申請(qǐng)加入體育社團(tuán)。通過(guò)擴(kuò)大體育社團(tuán)會(huì)員的范圍可以使體育社團(tuán)獲得組織合法性，增加會(huì)員對(duì)組織的認(rèn)同和服從；通過(guò)落實(shí)民主選舉制度、完善議事規(guī)則可以使體育社團(tuán)獲得成員合法性，激發(fā)成員參與體育社團(tuán)事務(wù)管理的積極性，為體育社團(tuán)的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。

4.2 體育社團(tuán)法人治理之政府介入

政府雖然可以介入體育社團(tuán)的法人治理，但應(yīng)當(dāng)以非強(qiáng)制性引導(dǎo)作為政府介入的主要形式，這種非強(qiáng)制性的引導(dǎo)方式包括3個(gè)方面：第一，政府制定的非強(qiáng)制性指引規(guī)則不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，只能對(duì)體育社團(tuán)起示范引導(dǎo)作用，不能因?yàn)樯鐖F(tuán)沒(méi)有按照指引規(guī)則制定章程就處罰社團(tuán)；體育社團(tuán)也可以自由選擇是否采納政府制定的指引規(guī)則，不采納也不會(huì)受到任何實(shí)質(zhì)不良影響。第二，政府可以發(fā)布規(guī)范性文件對(duì)體育社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，如廣東省就制定了 《廣東省民政廳關(guān)于社會(huì)組織法人治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，詳細(xì)規(guī)定了社會(huì)組織法人治理的規(guī)則，包括機(jī)構(gòu)的設(shè)立、機(jī)制的運(yùn)行等，可以說(shuō)對(duì)社會(huì)組織法人治理樹立了很好的文本典范；深圳市也制定了《深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理指引》，對(duì)深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理的具體規(guī)則做了非常詳細(xì)的規(guī)定。這些規(guī)范性文件沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的罰則，只是對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織起到示范的作用。第三，政府的非強(qiáng)制性指引還可以體現(xiàn)在包含一整套激勵(lì)措施的組合性方案，當(dāng)體育社團(tuán)按照政府的指引實(shí)現(xiàn)了法人治理，政府就應(yīng)當(dāng)給予物質(zhì)上或者是名譽(yù)上的獎(jiǎng)勵(lì)，避免非強(qiáng)制性指引所導(dǎo)致的無(wú)罰則的規(guī)則難以施行。

政府介入體育社團(tuán)法人治理的方式，不僅僅在于以非強(qiáng)制性的引導(dǎo)介入，更重要的是政府要以積極的態(tài)度應(yīng)對(duì)體育社團(tuán)的法人治理。政府要研究制定符合本地實(shí)際情況的政策，給予體育社團(tuán)更大的政策空間和權(quán)力資源，使其擁有足夠的物質(zhì)資源來(lái)完善法人治理。同時(shí)，政府還可以通過(guò)購(gòu)買體育社團(tuán)公共服務(wù)的方式，使體育社團(tuán)在承接政府購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)，倒逼自身完善內(nèi)部治理體制的建設(shè)來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效[18]。這也體現(xiàn)了合法性理論的要求，現(xiàn)階段的體育社團(tuán)缺乏社會(huì)合法性，沒(méi)有在社會(huì)公眾面前樹立公信力，而體育社團(tuán)通過(guò)承接政府購(gòu)買服務(wù)，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，不失為贏得社會(huì)信任的好辦法，進(jìn)而在社會(huì)捐贈(zèng)方面可以獲得更多的收入。

民政局作為體育社團(tuán)的登記主管機(jī)關(guān)要切實(shí)發(fā)揮好監(jiān)督作用，對(duì)體育社團(tuán)沒(méi)有按照章程規(guī)定實(shí)施相應(yīng)行為的要給予處罰。實(shí)踐中，有的體育社團(tuán)沒(méi)有按照章程的規(guī)定運(yùn)行卻沒(méi)有受到處罰，以中國(guó)足協(xié)為例，其在2005年至2014年沒(méi)有按照章程規(guī)定召開一年一次的會(huì)員大會(huì)，按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，中國(guó)足協(xié)必須受到相應(yīng)的處罰，但作為社團(tuán)管理機(jī)關(guān)的民政部門卻放任此現(xiàn)象的發(fā)生，使中國(guó)足協(xié)的違章行為一直得不到糾正。因此，當(dāng)章程或者法律對(duì)體育社團(tuán)法人治理有相關(guān)規(guī)定時(shí)，民政部門必須嚴(yán)格監(jiān)督體育社團(tuán)執(zhí)行章程或者法律的規(guī)定，確保章程和法律規(guī)范能夠得到遵守。

4.3 體育社團(tuán)法人治理之法律保障

我們國(guó)家在體育社團(tuán)法人治理的法律供給方面存在嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中各個(gè)體育社團(tuán)法人治理不一的亂象。因此，有必要對(duì)體育社團(tuán)內(nèi)部治理給予足夠的法律保障，倒逼體育社團(tuán)完善自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制。在這一點(diǎn)上，有必要借鑒美國(guó)、日本和德國(guó)的社團(tuán)法人治理模式，制定一部統(tǒng)一的法律來(lái)規(guī)制社會(huì)組織內(nèi)部的法人治理[19]。黨的十八屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展”，以及全國(guó)人大代表王明雯在第十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上提出的加快《社會(huì)組織法》的建議，使得在將來(lái)要制定的《社會(huì)組織法》中詳細(xì)規(guī)定社會(huì)組織內(nèi)部的法人治理制度具有現(xiàn)實(shí)可能性。其中的具體制度為法律中既有強(qiáng)制性的規(guī)則，也有任意性的規(guī)則。對(duì)于會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)職權(quán)的設(shè)定，社團(tuán)民主選舉，社團(tuán)議事規(guī)則，財(cái)政收入與支出等關(guān)系社團(tuán)生死存亡的事項(xiàng)，法律應(yīng)該做出強(qiáng)制性的規(guī)定。而對(duì)于社團(tuán)自律范圍內(nèi)的事項(xiàng)，例如紀(jì)律處罰、工作計(jì)劃制定、辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置等，法律應(yīng)當(dāng)采取任意性規(guī)定的方式，由社團(tuán)自主決定?！渡鐣?huì)組織法》不僅要規(guī)范以體育社團(tuán)為代表的社會(huì)組織外部關(guān)系，即體育社團(tuán)與政府的關(guān)系，還要包括體育社團(tuán)與成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，做到無(wú)所不包[20]。

5 結(jié)論

體育社團(tuán)的法人治理對(duì)于提高體育社團(tuán)服務(wù)效率，發(fā)揮體育社團(tuán)作為行業(yè)代表應(yīng)有的功能，具有重要的意義，應(yīng)成為未來(lái)改革的趨勢(shì)所在?，F(xiàn)有體育社團(tuán)法人治理存在著治理結(jié)構(gòu)不健全、治理機(jī)制不完善與政府過(guò)度介入等3個(gè)方面的大問(wèn)題，通過(guò)借鑒委托—代理理論、合法性理論，我們提出制定《社會(huì)組織法》，明確規(guī)定體育社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制，改變法律在體育社團(tuán)法人治理方面的供給不足；通過(guò)制定非強(qiáng)制性的法人治理指引，為完善體育社團(tuán)內(nèi)部體制機(jī)制提供范本；通過(guò)減少政府在體育社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)層的人數(shù)，加強(qiáng)民政部門對(duì)體育社團(tuán)遵守章程的監(jiān)督，為體育社團(tuán)法人治理提供政府的監(jiān)督保障；通過(guò)倡導(dǎo)體育社團(tuán)建立監(jiān)事會(huì)、加強(qiáng)章程實(shí)施的有效性、完善議事程序和規(guī)則、落實(shí)民主選舉制度以及擴(kuò)大體育社團(tuán)的會(huì)員范圍，提出完善體育社團(tuán)內(nèi)部治理機(jī)制的措施。通過(guò)以上的對(duì)策建議，可以有效完善體育社團(tuán)的法人治理，提高工作運(yùn)行效率，從而更好地維護(hù)會(huì)員利益和服務(wù)社會(huì)。

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