金 睿,宋志強

(1.南開大學體育部,天津 300071；2.河北科技大學體育工作部，河北 石家莊 300071)

黨的十九大報告提出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”，注重“發(fā)揮社會組織作用”，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這一重要論述，既明確了社會組織在社會治理中地位和作用，也強調(diào)了加強社會組織治理的重要理念和思路，即“共建共治共享”。作為非營利性、民間性的體育社會組織[1]，其治理的價值在于讓更多群眾享受體育利益，最大程度地激發(fā)社會活力，最大限度地推動社會和諧。目前，由于長期政府主導模式導致資源供給不充足和不均衡的困境，市場運行機制不夠成熟導致的市場失靈和失序現(xiàn)象，加之體育社會組織由于自身長期依附和依賴政府導致的“造血”能力不足等問題，使得我國體育社會組織治理尚存諸多結構性矛盾。鑒于此，本研究著眼于“共建共治共享”的社會治理理念和背景，厘析我國體育社會組織治理的結構性矛盾，探討針對性的疏解策略，以期為加強體育社會組織治理、提高其發(fā)展水平提供借鑒與參考。

1 概念解析

1.1 治理——體育發(fā)展之手段

基于不同視角，學界對“治理”有著不同的定義，但總的看，主要有以下特點：治理不可能單向存在，是一個互相作用的過程；機制中有政府方面，也有非政府方面，主體比較多元；手段方法多種多樣；治理所要達到的目標是加強公共利益，使治理水平更加規(guī)范化；組織計劃、決策以及周圍環(huán)境等都會影響治理結果。所以，治理的涵義可以概述為：以強化公共利益為目標，涵蓋政府的各種主體參與的借助各種手段來管理、約束及引導事務的過程，即政府、各種社會團體以及人民群眾通過合作來管理公共生活，使得公共利益能夠最大范圍地擴大的社會管理模式[2]。就體育而言，治理是推動體育事業(yè)全面健康發(fā)展的必要手段：治理既是轉(zhuǎn)變政府職能、推動體育事業(yè)規(guī)范化發(fā)展的重要手段，也是豐富體育公共服務產(chǎn)品供給、滿足人民日益增長的體育需要的有效路徑。

1.2 體育社會組織——體育發(fā)展之載體

雖然學界對于體育社會組織的研究較多，但對其的內(nèi)涵尚無統(tǒng)一的界定。比如，有的研究者認為，體育社會組織“是不以營利為目的、所開展的體育活動具有公益性或互益性的組織”[3]，“是一種公益性組織，它以服務大眾體育所需要的健身、娛樂為基本宗旨”等[4]。但一般看來，體育社會組織本質(zhì)屬性和核心特征是非政府性或非營利性[5]。其目標是更有效地提供體育公共服務。調(diào)查顯示，截止到2017年底，我國已有的法人登記的體育社會組織共有23590個，在社會組織總數(shù)中的占比為5%。其中，體育社會團體、體育民辦非企業(yè)單位、體育基金會的數(shù)量分別為15059個、8490個、41個，且這些數(shù)量每年的增長比例為10%。與此同時，也有很多在當?shù)貍浒傅淖园l(fā)性體育組織，這些體育組織在基層非?；钴S，借助不同形式對人們的體育生活產(chǎn)生影響[6]。在推動從體育大國到體育強國的轉(zhuǎn)變過程中，體育公共服務扮演著極其重要的角色；而體育社會組織不僅是體育公共服務重要的供給主體，而且也是承接政府體育公共服務職能的關鍵載體，是推動體育事業(yè)全面健康發(fā)展的重要力量。

1.3 體育社會組織治理——體育發(fā)展之動力

所謂體育社會組織治理，是指以促進國家治理體系、推動治理模式現(xiàn)代化為目的，在政府職能逐步轉(zhuǎn)變的環(huán)境下，有效管理和整合體育社會組織的內(nèi)外部資源，讓其相互作用和配合，使體育社會組織的功能得到最大程度的發(fā)揮[7]。隨著社會結構的轉(zhuǎn)型，體育社會組織已成為我國體育事業(yè)全面健康發(fā)展的重要力量。近幾年，人們快速增長的多元化體育需求，以及全民健身運動的廣泛開展，民眾對體育社會組織建設和發(fā)展提出了新的更高要求；而要滿足這些需要，就必須加強和深化體育社會組織治理，為推動體育事業(yè)全面健康發(fā)展的源動力。

1.4 共建共治共享——體育社會組織治理之路徑

共建共治共享，是黨的十九大推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大理念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、思想創(chuàng)新，其目標是建構和完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。共建，即是黨委、政府、社會組織、公眾等主體發(fā)揮各自的職能和優(yōu)勢，共同支持和參與社會組織建設；共治，黨委、政府、社會組織、公眾等主體，運用法治思維和手段，共同支持和參與社會組織治理，提高社會組織治理能力的現(xiàn)代化水平；共享，就是讓社會組織治理和發(fā)展成果更多更公平民眾。共建共治共享，既為加強體育社會組織治理提供了新的思想引領和方法論指導，也明確了新時代背景下體育社會組織治理的基本路徑。

2 體育社會組織治理結構性矛盾和問題分析

2.1 政府缺位與越位：體育資源配置不充足不均衡

體育資源配置不充足不均衡，既存在著政府“缺位”的問題，也存在“越位”的問題。主要表現(xiàn)在：首先，在以政府為主要主體進行配置資源的過程中，市場的資源需求無法真實客觀地表現(xiàn)出來。因為管理方法比較傳統(tǒng)，同時不同的管理主體相互獨立，各自為政，使得資源無法實現(xiàn)共享，一邊是資源緊缺，一邊是資源浪費，這就造成了我國體育資源供需矛盾的進一步加劇的現(xiàn)象產(chǎn)生。比如，體育資源供給極其有限，政府財政支出中的體育經(jīng)費占比只占到了0.4%，場地和運動設施的缺乏是長期困擾體育事業(yè)發(fā)展的一大問題[8]。我國第六次場地普查報告顯示，截止到2013年底，我國一共有169.46萬個體育場地，場地面積一共是19.92億平方米。根據(jù)當年13.16億總人口數(shù)量來計算，我國在2013年底的人均體育場地面積只有1.46m2，同美國2013年底的人均14m2的體育場地面積相比差距明顯。近年來，雖然推動體育發(fā)展方面出臺了許多利好政策，但是場地和設施缺乏的現(xiàn)狀還沒有得以很好的解決。再比如，因為體制問題，我國的體育資源在不同的行業(yè)和系統(tǒng)中的分布也極不均勻，第六次場地普查報告顯示，在教育系統(tǒng)中的場地面積比重為53.01%，其中，中小學占比46.61%，但其面向社會的開放比例不足40%[9]，大量體育資源處于閑置狀態(tài)，造成了有限的體育資源浪費。

其次，資源配置結構嚴重失衡。供給過剩和供給不足是體育資源的結構失衡的主要原因所在。一方面，由于歷史原因，政府大量的體育資源被投入到競技體育中，群眾體育的資源配置占比非常少，競技體育同群眾體育的資源分割配比一直在7:3。改革開放以來，特別是近年來，隨著我國綜合國力和國際地位的提升，國民的民族自尊得到極大滿足，競技體育的象征性意義開始削減；而與此同時，“富起來”的民眾體育意識日益增強，體育需求快速增長，且呈多元化、個性化趨勢，這與體育公共服務供給不均衡不充分之間形成了巨大矛盾。資源配置結構性失衡，正是由于供給過剩和供給不足的情況長期并存導致的結果。另一方面，由于城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性，也導致了城鄉(xiāng)、區(qū)域體育資源配置的失衡。截止到2015年底，城鎮(zhèn)和農(nóng)村體育場館資源占比分別為79.8%和20.2%[10]，這組數(shù)據(jù)直接反映了城鎮(zhèn)區(qū)域同農(nóng)村區(qū)域之間的體育公共服務的非均衡性。

2.2 市場失靈與失序：運行機制不完善不成熟

相比于西方發(fā)達國家，由于我國市場經(jīng)濟體制建立較晚，其運行機制尚處于不成熟階段，以市場為中心的資源配置體系還未真正建立，存在著市場失靈與失序的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：首先，市場還沒有完全盤活體育資源。2014年10月，《國務院關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》中指出，體育產(chǎn)業(yè)要在2025年實現(xiàn)5萬億元的目標。而因為起步晚、產(chǎn)業(yè)結構失調(diào)、體育服務業(yè)在體育業(yè)中的占比不高等問題，這一目標的實現(xiàn)顯然會遭遇各種困難。比如，體育人口還相對弱小，很多體育資源沒有被充分利用，體育消費拉動力較弱；由于體制約束，政府和企業(yè)之間的關系尚未得到徹底理順；因為市場秩序的問題，社會資本還沒有完全介入其中等，這些均表明市場配置資源的決定性作用還未充分發(fā)揮。

其次，由于缺乏完善的政府監(jiān)管而使得市場無法進行有序調(diào)節(jié)。體育管理體制的改革使得市場機制也參與到體育資源配置中，體育需求慢慢地轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺讼M品。而政府因為沒有完全評估公共責任空白的能力，便直接將自身應該承擔的職能轉(zhuǎn)推給了市場。市場的本能是追逐利益，體育的資源配置也是如此。市場經(jīng)營者不會將體育公共服務的公益性質(zhì)和質(zhì)量放在首位考慮，取而代之的是其能否帶來利益。比如在體育場館的改革過程中，低收費或免費的項目較少，其服務價格讓群眾望而卻步，這就使得體育場館的公益性質(zhì)嚴重缺失。一項調(diào)查顯示，我國農(nóng)村居民中，有40.5%的人對體育公共服務收費行為表示不滿，而在城市居民中，有35.2%的人認為體育場館服務性收費太高。也有調(diào)查表明，有90%左右的人由于當?shù)氐捏w育場館服務費用較高而直接打消了他們運動的念頭。因為市場只追求利益，所以群眾體育場地和經(jīng)營性體育場地的占比和分布嚴重不均。有調(diào)查顯示，近幾年以來，用于建設經(jīng)營性體育休閑場地的投資費用達到了419萬元，場地達到893所，但是因為其服務費用太高而無人問津，直接造成了體育資源的浪費[11]。故，市場機制雖然使得資源配置主體相對多元，但是由于缺乏相關機制的約束和調(diào)節(jié)，其逐利的弊端必然會對體育資源配置產(chǎn)生消極影響。

2.3 體育社會組織依附與依賴：自我發(fā)展能力不足

由于體制機制的影響和制約，使得體育社會組織有一種“先天性”的依附與依賴，而這種依附性與依賴性，又在很大程度上扼殺了體育社會組織的自我創(chuàng)新力與發(fā)展力。一方面，體育社會組織因為區(qū)別于政府與企業(yè)，所以缺乏國家的財政支持作為有力的物質(zhì)基礎；同時又是非營利性質(zhì)，所以不能以追求利益為目的而進行各種盈利活動。因此，體育社會組織只有依靠自身能力來吸收社會資源，以此艱難地維持著生存和發(fā)展。另一方面，體育社會組織對于政府過分依賴。雖然在頂層設計上進行“政社分離”，但是如果真正實施以后，體育社會組織在完全脫離政府的情況下，由于缺乏管理經(jīng)驗，加之缺乏辦公場所、資金投入，將面臨著生存挑戰(zhàn)的困境。首先，我國體育社會組織沒有完全在政治和經(jīng)濟上實現(xiàn)獨立，體育管理部門無法對其直接放權，直接促成了體育社會組織對政府的依賴關系。其次，政府體育部門的一些領導兼任體育社會組織的領導，人事交叉加重了體育社會組織對政府的依賴。最后，體育社會組織不只是擔任了社會服務的職責，同時也擔任了社會管理職能，政府的越位管理使得體育公共組織的服務職能不能充分發(fā)揮，官民二重屬性愈發(fā)強烈。除此之外，大部分體育社會組織缺乏自身管理和治理的能力。近年來，雖然政府大力扶植和支持體育社會組織的發(fā)展，但仍然有很多體育社會組織在辦公場所、專業(yè)人員配備以及項目經(jīng)費方面嚴重缺乏。財力、權利、能力三個方面的嚴重缺失使得體育社會組織的整體管理和治理能力極其薄弱；加之很多體育社會組織的從業(yè)者都是退休人員，進一步削弱了其功能[12]。

3 基于共建共治共享理念的體育社會組織治理結構性矛盾的疏解策略

3.1 政府與市場理性結合，建構市場化的管理模式

實踐表明，單獨依靠政府的行政手段或單獨依靠市場自行調(diào)節(jié)，均難以有效解決體育社會組織治理的結構性矛盾；惟有將兩種作用機制有機結合起來，才能發(fā)揮更加積極的作用。疏解體育社會組織的治理的結構性矛盾，應首先將市場和政府間的體育資源配置問題處理妥當，使二者之間的功能能夠互相作用和補充。把市場機制引入公共服務領域，雖然能夠激活體育資源，但是，政府如果只想著通過轉(zhuǎn)移責任來降低財政投入，而不能正確預估市場化后可能出現(xiàn)的公共責任空白，那么公共部門便會因為政府責任缺失而產(chǎn)生責任危機，影響和損害群眾的體育利益[13]。公共產(chǎn)品自身沒有排他性和競爭性，而是借助市場機制來發(fā)揮作用。所以，政府應該承擔自身的資金籌備和約束管理等方面的責任。即便社會的公共資源供給極其富足，依然會有一些弱勢群體不能享受到這些服務。例如殘疾人服務、農(nóng)村全民健身項目等。一方面，政府將市場的資源配置功能和市場主體的效率作用發(fā)揮出來，針對群眾的個性化需求來提供合適的體育產(chǎn)品；另一方面，政府應該承擔起自身在公共服務中的職責，用人性化的制度條例來約束和規(guī)范市場行為，讓所有人都能實現(xiàn)自身的體育權利。

3.2 官方與民間協(xié)同治理，建構社會化的支持保障體系

體育社會組織治理與發(fā)展，需要建構社會化的支持保障體系。一方面，應對體育社會組織進行引導和規(guī)范。首先，我國體育社會組織大都是通過政府自上而下的模式而成立的，具有濃郁的行政色彩，改革體育社會組織，應著重擺脫體育社會組織長期以來的官民二重屬性，真正實現(xiàn)政社分離，強化體育社會組織自建自治的能力。其次，政府應明確自身權責，正確處理“缺位”和“越位問題”，根據(jù)實際情況把自身承擔的公共體育服務職能逐步向社會和市場轉(zhuǎn)移。誠然，政府轉(zhuǎn)移公共體育服務職能，需要體育社會組織具備承接能力；但由于體育社會組織自身發(fā)展能力不足，又有可能導致政府轉(zhuǎn)移的公共體育服務職能“落空”。為此，政府應注重支持和規(guī)范體育社會組織發(fā)展，真正意義上實現(xiàn)政府和社會共同治理的局面，提升其發(fā)展能力和承接能力。再次，政府應積極尋求創(chuàng)新的辦法來引導體育社會組織的良性發(fā)展，例如借助購買公共服務的模式為有潛力的體育社會組織提供財政支持等；在強化監(jiān)管體育社會組織的同時，建立和健全相應的評估制度，讓社會各方參與評估，以倒逼機制激勵體育社會組織發(fā)展壯大。

另一方面，對草根體育組織進行孵化和培育。首先，降低草根體育組織的準入門檻降低，解決好其身份及其合法性問題。身份合法是解決草根體育組織生存問題的重要途徑，只有身份合法，才能得到社會認同，才有更多的群眾參與其中。其次，政府應牽頭進行引導和培育，讓草根組織的運作理念進一步規(guī)范，同時為他們營造有利于發(fā)展的環(huán)境，以此鼓勵更多的社會力量參與到體育發(fā)展中來，使得體育發(fā)展更親民。再次，采取有力措施扶持草根體育組織，在場地設施、人員、資金等方面給予支持，為草根組織提供堅實的硬件基礎。也可以在政府購買公共服務的范圍中加入草根體育組織，借助這種資金投入的形式來對草根組織進行培育和扶持。

3.3 縱向與橫向良性互動，建構網(wǎng)絡化的合作格局

治理結構主體間的互動方式，決定了公共治理結構可以分為線性和網(wǎng)絡治理兩種結構。我國的體育長期以來是政府單一治理的線性結構，實踐證明，這種統(tǒng)治型的自上而下模式無法滿足體育社會組織的發(fā)展需求。雖然在上個世紀90年代國家就出臺了關于國家調(diào)控、借助社會實現(xiàn)自我發(fā)展的體育改革意見，但從具體實施來看，這種治理改革并沒有實質(zhì)性進展，政府主導的模式無法突破。究其原因，治理的單一化使得各個參與主體無法形成互動，協(xié)作和互補更無從談起。網(wǎng)絡化治理中的科學優(yōu)化因素是世界公認的能夠促進公共利益實現(xiàn)的治理范式，在體育治理結構中采取網(wǎng)絡結構治理的關鍵在于改革已有的體制和機制[14]，以此借助協(xié)作和自治來實現(xiàn)多方互動。

體育社會組織結構網(wǎng)絡化治理，不只是實現(xiàn)了多中心治理和社會開放，同時也是體育社會組織的自建和自治的過程。政府的正確引導、市場的科學配置以及體育社會組織自我建設和強化都是推動網(wǎng)絡化治理的重要環(huán)節(jié)。為更好地促進多元主體間的有效互動，政府應將傳統(tǒng)的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)榉艡嗨枷?，認識到自身管理的邊界，建立健全相關條例法規(guī)，讓政府以外的主體也能夠參與到體育公共產(chǎn)品的供給中來，在政治和經(jīng)濟上來支持和鼓勵社會組織。只有社會主體實現(xiàn)了多元化，民間力量得到加強，公民社會得以實現(xiàn)，我國體育社會組織結構的網(wǎng)絡治理才會取得顯著成效。

4 結語

體育社會組織治理是推動體育事業(yè)全面健康發(fā)展的源動力。目前，我國體育社會組織治理的結構性矛盾主要體現(xiàn)在：政府為主導的治理模式導致了政府權責不清晰，缺位與越位現(xiàn)象并存，造成了體育資源配置的不均衡不充分問題；市場以盈利為主要目的，由于缺乏必要的規(guī)范、約束和監(jiān)督，加之市場機制不夠完善，導致失靈與失序問題共存；體育社會組織自身能力弱且過分依賴政府，自治能力和發(fā)展能力較弱?；诠步ü仓喂蚕硭枷牒屠砟睿瑧龠M政府與市場理性結合，建構市場化的管理模式；政府與民間應協(xié)同治理，建構完備的社會支持保障體系；構建網(wǎng)絡化的結構治理模式，實現(xiàn)多中心治理和自建自治相結合，不斷提升體育社會組織治理的現(xiàn)代化水平，并以此提升自身的發(fā)展能力和社會服務能力。

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