□ 魏文松，覃晚萍

（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006）

黨的十九大報(bào)告明確提出，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。這為國(guó)家監(jiān)察體制改革以及國(guó)家監(jiān)察法的制定指明了方向。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），確立了國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)：建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。2016年12月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò) 《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革?！斗桨浮泛汀稕Q定》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家監(jiān)察體制改革已進(jìn)入試點(diǎn)實(shí)施階段。國(guó)家監(jiān)察體制改革的實(shí)施，需要“以法律的形式鞏固改革成果，以制度化的約束構(gòu)建穩(wěn)固的體制”［1］。2017年11月7日，《國(guó)家監(jiān)察法（草案）》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。建立《國(guó)家監(jiān)察法》是我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“國(guó)家監(jiān)察法立法體系有兩種模式可供借鑒：一種是 《人大常委會(huì)監(jiān)督法》的模式；另一種是《行政監(jiān)察法》的模式。”［2］無(wú)論基于何種模式構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度體系，明確制度構(gòu)建的原則、內(nèi)容及體系都將是我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度立法工作的重要內(nèi)容。

一、構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度的歷史實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)意義

國(guó)家監(jiān)察制度是指導(dǎo)監(jiān)察體制改革穩(wěn)步推進(jìn)的制度保障，而國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的實(shí)踐過(guò)程?；诟母锏囊蠛蛯?shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)審視構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度的歷史價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）歷史實(shí)踐：監(jiān)察制度是國(guó)家官吏永葆清正廉明的制度補(bǔ)位

我國(guó)古代長(zhǎng)期奉行專制主義的政治制度，分類繁多的官僚機(jī)構(gòu)是維系國(guó)家治理的重要機(jī)制，各司其職的文武百官是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要工具，國(guó)家機(jī)器的良善運(yùn)轉(zhuǎn)，文武百官起著重要的推動(dòng)作用。因此，如何維持官吏對(duì)于國(guó)家治理的長(zhǎng)效作用，是歷朝歷代最高統(tǒng)治者所關(guān)心的永恒話題。吏治的成功與否不僅關(guān)系到國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的清正廉明，也關(guān)系到國(guó)家的興盛與衰敗。“明主治吏不治民”，［3］治吏之關(guān)鍵在于監(jiān)督，設(shè)立完備的監(jiān)督制度是被歷史證明了的有效的治吏之策，構(gòu)建行之有效的監(jiān)督制度亦是我國(guó)漫長(zhǎng)的法制發(fā)展史留給當(dāng)代人的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)歷代豐富的監(jiān)察法制，是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治的重要制度源泉。作為五帝之首的黃帝曾“置左右大監(jiān)，監(jiān)于萬(wàn)國(guó)”，［4］意在監(jiān)督天下諸國(guó)，而治官之法最早則是出現(xiàn)于夏商時(shí)期，戰(zhàn)國(guó)、秦、漢時(shí)期是我國(guó)古代監(jiān)察法制的形成階段，三國(guó)、兩晉、南北朝、唐是其發(fā)展階段，宋、元、明、清時(shí)期則是其完備階段?！盀橹喂俣毑旃?，為察官而須法律，監(jiān)察法制就在這個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生和發(fā)展”。［5］所謂察官就是指擁有監(jiān)督百官權(quán)力的監(jiān)察官，其是政治體制中的特殊群體，賦予其監(jiān)察權(quán)能的法律規(guī)范就是監(jiān)察法制。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期設(shè)立的御史就具有一定的監(jiān)察職權(quán)，同期也制定了相應(yīng)的成文法。漢代則突出了 “官吏是治國(guó)之要，察吏是治國(guó)之本”［6］的監(jiān)察思想。在我國(guó)古代，監(jiān)察制度對(duì)于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治發(fā)揮了重要的作用，“它具有制衡、治官、監(jiān)督、檢察、彈劾、懲戒和教育之效能”，［7］在近代，如《中華民國(guó)臨時(shí)約法》也把監(jiān)督行政的大權(quán)賦予了參議院，這也是整肅吏治的實(shí)踐嘗試。

（二）現(xiàn)實(shí)意義：國(guó)家監(jiān)察制度是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)、反腐倡廉的法治保障

全面依法治國(guó)開(kāi)啟了我國(guó)法治的新時(shí)代。法治體系和法治國(guó)家的建設(shè)，要基于法律規(guī)范體系的完備、法治實(shí)施體系的高效、法治監(jiān)督體系的嚴(yán)密、法治保障體系的有力。法律是治國(guó)之重器，國(guó)家監(jiān)察制度的構(gòu)建和完善不僅有利于促進(jìn)法律規(guī)范體系的完備，也有利于法治監(jiān)督體系的嚴(yán)密。在一定意義上，國(guó)家監(jiān)察制度對(duì)全面依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)起到了保駕護(hù)航的作用。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，對(duì)官吏的監(jiān)督，是全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分，任何時(shí)候都不能忽視對(duì)權(quán)力和官吏的監(jiān)督約束。“治國(guó)治黨治軍理政，最需要管住的是權(quán)力，最難管住的也是權(quán)力”，［8］而《方案》和《決定》的相繼發(fā)布正是基于對(duì)此問(wèn)題的重視，用更有力、更有針對(duì)性、更易于操作的方式加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督。作為頂層設(shè)計(jì)的國(guó)家監(jiān)察制度，其構(gòu)建和完善必將促進(jìn)對(duì)權(quán)力更好的監(jiān)督，也將成為實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略不可或缺的“拼圖”之一。

推進(jìn)反腐倡廉需要國(guó)家監(jiān)察制度作為重要依托。與監(jiān)察制度相呼應(yīng)的是廉政制度，其在古代主要“體現(xiàn)在有關(guān)政治政策措施、職官設(shè)置及官吏選拔任用制度、官吏管理制度和有關(guān)法律制度之中。”［9］在現(xiàn)代國(guó)家政治形態(tài)下，廉政建設(shè)仍然是民主社會(huì)發(fā)展中的一項(xiàng)重要工程。“用制度管權(quán)，就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”；“用制度治吏，就是要用制度從嚴(yán)管理干部”。［10］反腐倡廉、正風(fēng)肅紀(jì)就是要靠監(jiān)察制度、廉政制度發(fā)揮作用。黨的十八大以來(lái)，反腐倡廉一直是政治生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，這正是因?yàn)椤叭祟愡M(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，無(wú)論選擇了以何種模式開(kāi)啟現(xiàn)代化的進(jìn)程，均不得不面對(duì)包括現(xiàn)代腐敗在內(nèi)的現(xiàn)代化困境”，［11］而國(guó)家監(jiān)察制度正是破解腐敗困局的重要依托之一。

二、構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度應(yīng)遵循的基本原則

國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。北京市、山西省、浙江省作為改革試點(diǎn)，要從體制機(jī)制和制度建設(shè)兩個(gè)方面先行先試、探索實(shí)踐。重大改革實(shí)踐要于法有據(jù)，要制度先行，在制度建設(shè)方面，最核心的任務(wù)是要構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度，而國(guó)家監(jiān)察制度是一個(gè)整套的制度體系。因此，國(guó)家監(jiān)察制度的構(gòu)建要穩(wěn)步推進(jìn)、循序漸進(jìn)，應(yīng)堅(jiān)持集中統(tǒng)一原則、權(quán)威高效原則、全面覆蓋原則以及監(jiān)督制約原則。

（一）堅(jiān)持集中統(tǒng)一原則

集中統(tǒng)一原則是構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度的首要基本原則，集中統(tǒng)一原則指導(dǎo)著監(jiān)察制度的構(gòu)建，也指導(dǎo)著監(jiān)察體制改革的進(jìn)行。集中統(tǒng)一原則具體體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是國(guó)家監(jiān)察制度的構(gòu)建要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?！斗桨浮窂?qiáng)調(diào)，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)就是要建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，監(jiān)察委員會(huì)成為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專門(mén)機(jī)關(guān)。監(jiān)察制度的構(gòu)建與改革實(shí)踐要相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，而二者有效銜接的關(guān)鍵就在于要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是立法機(jī)構(gòu)要集中力量落實(shí)相關(guān)立法工作。立法是構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度的重要部分，立法機(jī)構(gòu)是制度完善、制度創(chuàng)新的責(zé)任擔(dān)當(dāng)者，立法機(jī)構(gòu)要集中資源、集中力量，從實(shí)際出發(fā)，從黨的十八大以來(lái)我國(guó)反腐敗取得的實(shí)效出發(fā)，立足于國(guó)家監(jiān)察體制改革面臨的新問(wèn)題、新要求，建立行之有效、科學(xué)合理的立法體系。

（二）堅(jiān)持權(quán)威高效原則

堅(jiān)持權(quán)威高效原則，不僅要求監(jiān)察制度要明確監(jiān)察委員會(huì)所具有的權(quán)能和義務(wù)，使其在法定權(quán)限內(nèi)能夠切實(shí)履行監(jiān)察職能，在合理的權(quán)限內(nèi)對(duì)其轄區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，賦予監(jiān)察委員具體的監(jiān)察手段，如談話、查詢、勘驗(yàn)、訊問(wèn)、調(diào)取、搜查、扣押、凍結(jié)等，也要求監(jiān)察制度能夠與時(shí)俱進(jìn)，符合我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的新形勢(shì)，保障黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的深入推進(jìn)，保證風(fēng)清氣正的政治生態(tài)文明，為國(guó)家監(jiān)察體制改革掃除制度障礙。在此進(jìn)程中，永遠(yuǎn)都會(huì)有新問(wèn)題、新情況的出現(xiàn)，監(jiān)察制度要能夠應(yīng)對(duì)，要不斷完善，保持其權(quán)威性和適應(yīng)性。

（三）堅(jiān)持全面覆蓋原則

要實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，這在一定程度上要求監(jiān)察制度的構(gòu)建需要明確監(jiān)察對(duì)象的范圍。此前，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象只限于具有黨員身份的公職人員，而對(duì)非黨員身份的公職人員則無(wú)法定監(jiān)督權(quán)，如《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。這一規(guī)定把監(jiān)察對(duì)象限定在 “國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的范圍之內(nèi)”，這在一定程度上降低了反腐倡廉、打擊公職人員犯罪的有效性。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為是“全面覆蓋全部國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)關(guān)”，［12］而筆者認(rèn)為其還是在強(qiáng)調(diào)要把監(jiān)察對(duì)象范圍擴(kuò)大，因?yàn)闄C(jī)關(guān)的責(zé)任主體往往還是要具體到公職人員，強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)的全面覆蓋就是強(qiáng)調(diào)公職人員的全面覆蓋。堅(jiān)持全面覆蓋原則就是要突破《行政監(jiān)察法》限定的行政機(jī)關(guān)范圍，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的全面覆蓋。

（四）堅(jiān)持監(jiān)督制約原則

強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約，這是黨中央對(duì)于防范監(jiān)察委員會(huì)濫用權(quán)力的未雨綢繆。在賦予權(quán)力之時(shí)即強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，可謂明智之舉。因此，在構(gòu)建監(jiān)察制度時(shí)，既要堅(jiān)持監(jiān)督制約原則，也要在制度規(guī)范上做到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約，具體應(yīng)做到以下兩個(gè)方面：一是建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，做到有權(quán)必有責(zé)，違法必追究。在當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察體制改革的大背景下，著眼最多的可能是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)如何賦權(quán)的問(wèn)題，最容易被忽略的可能就是對(duì)其自身的監(jiān)督，“對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約須足以防止 ‘過(guò)猶不及’”，［13］防止“過(guò)猶不及”是一種清醒的認(rèn)識(shí)。所以，要制定懲罰性規(guī)范，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員的違法行為要加大懲處力度，賦權(quán)和問(wèn)責(zé)同等重要。二是構(gòu)建權(quán)力制約體系，讓權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約既要有上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，也要有同級(jí)別不同部門(mén)之間的相互監(jiān)督制約，與本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)同級(jí)的人大、政府、司法機(jī)關(guān)要共同發(fā)揮監(jiān)督制約作用，保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)用。

三、國(guó)家監(jiān)察制度內(nèi)容和體系的構(gòu)建路徑

我國(guó)現(xiàn)行反腐敗制度主要是由行政監(jiān)察、紀(jì)檢反腐、檢察反腐三種制度所構(gòu)成，權(quán)力的重疊、職能的分散、效率的低下是現(xiàn)行反腐敗制度存在的突出問(wèn)題?！盀橐驊?yīng)制度反腐的需要，對(duì)現(xiàn)行反腐體制予以整合，構(gòu)建以監(jiān)察委員會(huì)為基本內(nèi)核的反腐敗體制，實(shí)屬正當(dāng)其時(shí)。制度建設(shè)的核心問(wèn)題在于立法。”［14］筆者認(rèn)為，應(yīng)從憲法，國(guó)家監(jiān)察法，現(xiàn)行部分法律法規(guī)以及監(jiān)察制度的體系化、層次化、配套化四個(gè)角度著手構(gòu)建我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度。

（一）由憲法明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)

準(zhǔn)確把握國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)不僅關(guān)乎國(guó)家監(jiān)察制度的內(nèi)容和體系的確定，也關(guān)乎國(guó)家監(jiān)察體制改革的有效開(kāi)展。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是與“一府兩院”法律地位平行的機(jī)構(gòu)，要“賦予監(jiān)察委員會(huì)更超然的政治地位，以便發(fā)揮更好的反腐監(jiān)察功效，轉(zhuǎn)變‘一府兩院’體制為‘一府一委兩院’體制”。［15］也有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)擁有“現(xiàn)代公共權(quán)力‘第四權(quán)’的監(jiān)察權(quán)”。［16］從《方案》和《決定》來(lái)看，《決定》并未涉及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)，而《方案》則提出了“國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”這一定位，但其僅是象征性的稱呼，不能真實(shí)、準(zhǔn)確地反映出國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力屬性或政治屬性，還需進(jìn)一步從憲法入手予以準(zhǔn)確恰當(dāng)定性。有學(xué)者認(rèn)為：“成立監(jiān)察委員會(huì)不僅涉及修憲，而且在修憲之后還需立法，除了將《行政監(jiān)察法》改為《國(guó)家監(jiān)察法》外，還應(yīng)制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》?！保?7］從憲法入手，是基于以下三方面的考慮：一是從根本上明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)。二是有利于國(guó)家監(jiān)察制度體系的建立。三是能夠解決理論界的紛爭(zhēng)。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的不斷深入，我國(guó)國(guó)家的權(quán)力架構(gòu)從某種程度上來(lái)說(shuō)是一種權(quán)力的“重新洗牌”，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的“第四權(quán)”——監(jiān)察權(quán)應(yīng)被正名。監(jiān)察權(quán)如何植入現(xiàn)有的三權(quán)機(jī)構(gòu)中，如何發(fā)揮其積極價(jià)值，是今后即將面臨的新問(wèn)題。

（二）制定以國(guó)家監(jiān)察法為核心的監(jiān)察制度體系

張德江在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上的講話中指出，制定監(jiān)察法是以習(xí)近平同志為核心的黨中央確定的重要立法任務(wù)。在2017年3月的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》中，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)已明確將國(guó)家監(jiān)察法的制定提上日程，將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法，國(guó)家監(jiān)察法有望在2018年3月的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上審議通過(guò)。國(guó)家監(jiān)察法既不是基于行政監(jiān)察法的簡(jiǎn)單修改而成，也不是在行政監(jiān)察法的原有框架下增加章節(jié)內(nèi)容，而是對(duì)行政監(jiān)察法的全面革新，其將是一部?jī)?nèi)容豐富、體系周密的嶄新的部門(mén)法。

國(guó)家監(jiān)察法的制定要在《方案》和《決定》的指導(dǎo)下穩(wěn)步進(jìn)行?！斗桨浮访鞔_強(qiáng)調(diào)，要擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。在制定國(guó)家監(jiān)察法的具體操作上，《決定》明確指出在北京市、山西省、浙江省停止適用行政監(jiān)察法，暫時(shí)調(diào)整刑事訴訟法、檢察院組織法、檢察官法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的部分條款，檢察官法部分條款和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法部分條款，這為國(guó)家監(jiān)察法提供了較為具體的立法指導(dǎo)。除此之外，國(guó)家監(jiān)察法的制定也要遵循憲法和立法法所確立的基本原則，堅(jiān)持按照法定權(quán)限和法定程序，科學(xué)立法、民主立法，既要體現(xiàn)人民的意志，也要維護(hù)國(guó)家的整體利益。

（三）修改或者廢除現(xiàn)行部分法律法規(guī)

此前，在行政體制中有行政監(jiān)督，在黨的管理體系中有紀(jì)委監(jiān)督，因而就導(dǎo)致了現(xiàn)行反腐敗斗爭(zhēng)遇到體制上的阻礙，“本質(zhì)問(wèn)題在于黨的紀(jì)律審查和國(guó)家法律的銜接障礙，其表現(xiàn)為難以論證‘雙規(guī)’這一普遍存在的黨紀(jì)審查手段的合法性”，［18］我們將要推進(jìn)的監(jiān)察體制改革不是在為“雙規(guī)”體制尋求合法性和合理性，而是要從體制本源上解決監(jiān)察制度的體制問(wèn)題。修改或者廢除現(xiàn)行部分法律法規(guī)就是在延續(xù)憲法精神，在憲法從根源上明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)之后，現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)就要在細(xì)枝末節(jié)處著手使國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)能配置、權(quán)力行使、行使手段等方面合法化，使涉及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的相關(guān)內(nèi)容都要做到于法有據(jù)、有法可依。

正如《決定》指出的那樣，在其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三大權(quán)力集中于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，必然會(huì)涉及到現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)于權(quán)力的劃分規(guī)定，以及關(guān)于權(quán)力的行使方式、行使程序的規(guī)定，權(quán)力的集中與再劃分，必然要修改或者廢除現(xiàn)行部分法律法規(guī)。國(guó)家監(jiān)察制度必須保持規(guī)范統(tǒng)一，切實(shí)指導(dǎo)權(quán)力的準(zhǔn)確運(yùn)用。修改或者廢除現(xiàn)行部分法律法規(guī)使國(guó)家監(jiān)察制度規(guī)范統(tǒng)一，應(yīng)從兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：一是實(shí)體法，二是程序法。實(shí)體法包括行政監(jiān)察法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、檢察院組織法、檢察官法，程序法包括刑事訴訟法。除以上舉例的部門(mén)法之外，其他相關(guān)性法律也要根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)做出調(diào)整。

（四）實(shí)現(xiàn)監(jiān)察制度的體系化、層次化、配套化

國(guó)家監(jiān)察制度應(yīng)成為一個(gè)豐富完整的制度體系。目前，政府監(jiān)察機(jī)關(guān)總共分為四級(jí)，分別是國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)、省級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、廳級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、縣級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行《行政監(jiān)察法》第7條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作?！稕Q定》指出要在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，除國(guó)務(wù)院一級(jí)外，行政監(jiān)察法規(guī)定的三級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)與《決定》指出的三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)級(jí)別一致，這也是在突出監(jiān)察委員會(huì)的層次性，與此相匹配的監(jiān)察制度也要在制度規(guī)范內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)層次化。與此同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察制度要肩負(fù)起調(diào)整各種關(guān)系的責(zé)任，如“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象、人民代表機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系以及國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系”［19］。

《方案》明確強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施組織和制度創(chuàng)新。從一定意義上講，改革本身就是一種創(chuàng)新和突破，就是要發(fā)展創(chuàng)新原有的體制框架，以期達(dá)到適應(yīng)新形勢(shì)的目的。無(wú)論是組織的創(chuàng)新，還是制度的創(chuàng)新，我們都要從觀念上改進(jìn)，要有敢于突破常規(guī)的勇氣和富于前瞻性的眼光，所以，我們要用新的立法思維來(lái)構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度。我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度的構(gòu)建有兩種思維方式：一種是以行政機(jī)關(guān)為中心的機(jī)關(guān)思維，另一種是更能體現(xiàn)民主意識(shí)的程序思維。因此，在構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度時(shí)，我們要明晰兩種思維的關(guān)系：“機(jī)關(guān)思維是程序思維的基礎(chǔ)，程序思維是機(jī)關(guān)思維的補(bǔ)強(qiáng)”，［20］我們應(yīng)以更能體現(xiàn)民主意識(shí)的程序思維來(lái)指導(dǎo)制度的構(gòu)建和立法實(shí)踐。

總之，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下，國(guó)家監(jiān)察體制改革是一次偉大的體制創(chuàng)新，其把對(duì)權(quán)力的監(jiān)督、對(duì)人的監(jiān)督、對(duì)事的監(jiān)督推向了一個(gè)新的高度，我們期待著這次改革取得豐碩的成果。國(guó)家監(jiān)察制度的構(gòu)建，不僅充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察的相互統(tǒng)一，還體現(xiàn)了依法治國(guó)和依規(guī)治黨的相互統(tǒng)一。北京市、山西省、浙江省三個(gè)先行試點(diǎn)地區(qū)貫徹中央部署和要求，均已完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建，改革試點(diǎn)也已經(jīng)取得一定的成效和經(jīng)驗(yàn)，這為黨的十九大提出的國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)做好了前期準(zhǔn)備。國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)的推開(kāi)和國(guó)家監(jiān)察制度的構(gòu)建，應(yīng)貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，以黨的十九大提出的新要求為導(dǎo)向，緊跟時(shí)代發(fā)展，貼近時(shí)代要求。除此之外，我們?cè)趫?bào)以期許的同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到肩上的責(zé)任，組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新都不是一朝一夕之事，因此應(yīng)立足實(shí)踐，實(shí)踐永遠(yuǎn)是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家監(jiān)察制度的構(gòu)建要經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。在如火如荼的改革浪潮中，我們還應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到對(duì)于新的權(quán)力集中者的監(jiān)督，永遠(yuǎn)不要忘記“絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，監(jiān)督之劍在指向被監(jiān)督者的同時(shí)，也應(yīng)指向監(jiān)督者自身。

［1］馬懷德．《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn)［J］．環(huán)球法律評(píng)論，2017，（02）：5—16．

［2］姜明安．國(guó)家監(jiān)察法立法的若干問(wèn)題探討［J］．法學(xué)雜志，2017，（03）：1—10．

［3］（清）王先慎撰．韓非子集解．卷十四．外儲(chǔ)說(shuō)右下［M］．鐘哲點(diǎn)校．中華書(shū)局，1998．332．

［4］（漢）司馬遷撰．史記·五帝本紀(jì)［M］．韓兆琦評(píng)注．岳麓書(shū)社，2016，1—3．

［5］張晉藩．中國(guó)監(jiān)察法制史稿［M］．商務(wù)印書(shū)館，2007．1．

［6］張晉藩．中國(guó)古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱——?dú)v史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)［J］．環(huán)球法律評(píng)論，2017，（02）：28—39．

［7］邱永明．中國(guó)古代監(jiān)察制度史［M］．人民出版社，2006．1．

［8］張文顯．習(xí)近平法治思想研究（下）——習(xí)近平全面依法治國(guó)的核心觀點(diǎn)［J］．法制與社會(huì)發(fā)展，2016，（04）：5—47．

［9］余華青．中國(guó)古代廉政制度史［M］．人民出版社，2007．3．

［10］習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本［M］．學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016．117—118．

［11］劉艷紅．中國(guó)反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化構(gòu)建［J］．中國(guó)法學(xué)，2017，（04）：218—244．

［12］江國(guó)華，彭超．國(guó)家監(jiān)察法立法的六個(gè)基本問(wèn)題［J］．江漢論壇，2017，（02）：118—124．

［13］童之偉．對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化［J］．法學(xué)評(píng)論，2017，（01）：1—8．

［14］江國(guó)華．國(guó)家監(jiān)察體制改革的邏輯與取向［J］．學(xué)術(shù)論壇，2017，（03）：41—49．

［15］焦洪昌，葉遠(yuǎn)濤．監(jiān)察委員會(huì)的憲法定位［J］．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，（02）：7—9．

［16］魏昌東．國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辯證：屬性、職能與職責(zé)定位［J］．法學(xué)，2017，（03）：3—15．

［17］馬嶺．關(guān)于監(jiān)察制度立法問(wèn)題的探討［J］．法學(xué)評(píng)論，2017，（03）：159—162．

［18］秦前紅．困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察——我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考［J］．中國(guó)法律評(píng)論，2017，（01）：176—182．

［19］姜明安．國(guó)家監(jiān)察法立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系［J］．環(huán)球法律評(píng)論，2017，（02）：117—121．

［20］秦前紅，底高揚(yáng)．從機(jī)關(guān)思維到程序思維：國(guó)家監(jiān)察體制改革的方法論探索［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，（03）：5—13．