□ 王艷潔，李義松

（河海大學(xué)，江蘇 南京 211100）

1990年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》（國(guó)發(fā)[1990]65號(hào)）首次提出建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。但無(wú)論是在實(shí)踐應(yīng)用上還是在理論研究上，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的側(cè)重點(diǎn)都在于強(qiáng)調(diào)生態(tài)功能在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與治理中發(fā)揮的效用，其在平衡社會(huì)主體利益、保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益、緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義等方面的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。在現(xiàn)實(shí)中，弱勢(shì)群體在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面具有重要作用，因此，從弱勢(shì)群體的角度來(lái)構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是生態(tài)保護(hù)與社會(huì)進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)需要。

一、弱勢(shì)群體與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

（一）弱勢(shì)群體

在國(guó)外的社會(huì)學(xué)研究中，通常將弱勢(shì)群體分為脆弱群體和不利群體。關(guān)于脆弱群體，有學(xué)者認(rèn)為，脆弱群體是缺乏生活機(jī)會(huì)而對(duì)社會(huì)或他人產(chǎn)生依賴性的人群，例如老人、兒童、病人、殘疾人等。［1］也有學(xué)者認(rèn)為，脆弱群體是指被其無(wú)力控制的環(huán)境和事件所壓倒的人，例如艾滋病患者、被施虐者等。［2］關(guān)于不利群體，有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)不利群體是指在生活機(jī)會(huì)和社會(huì)福利分配上長(zhǎng)期遭遇不公平待遇，因而在生活水平與權(quán)利狀態(tài)上低于普通民眾的人群。［3］在我國(guó)，學(xué)界對(duì)于弱勢(shì)群體概念的界定尚未達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，法律語(yǔ)境中的弱勢(shì)群體不僅包括經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)，還包括權(quán)力弱勢(shì)和能力弱勢(shì)。社會(huì)弱勢(shì)群體是受自身能力、自然和社會(huì)因素的影響，使其生存狀態(tài)、生活質(zhì)量和生存環(huán)境低于社會(huì)一般民眾，或受其他因素影響，被邊緣化、容易受到傷害的社會(huì)成員的概稱。［4］

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的弱勢(shì)群體作為生態(tài)服務(wù)的提供者，①生態(tài)服務(wù)包括持續(xù)增進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品供給能力、實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)重建、修復(fù)行為與生態(tài)建設(shè)、保護(hù)行為，以及為履行協(xié)議所約定的生態(tài)產(chǎn)品供給義務(wù)而采取的生態(tài)保護(hù)行為。參見(jiàn)：任世丹．重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系研究［J］．湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（05）：109－110．其因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)而犧牲經(jīng)濟(jì)利益，付出了發(fā)展機(jī)會(huì)成本。農(nóng)民是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的重要參與者，無(wú)論是從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)的角度，還是從環(huán)境學(xué)的角度都承認(rèn)農(nóng)民的弱勢(shì)群體地位，故本文以農(nóng)民為弱勢(shì)群體的代表進(jìn)行研究。

（二）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

我國(guó)在立法上將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度一般稱為“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）第31條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》、2016年 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》等都采用了 “生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的提法。2010年10月23日，《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草小組在該草案框架建議稿第2條中將生態(tài)補(bǔ)償定義為：“國(guó)家、各級(jí)人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護(hù)建設(shè)者因其保護(hù)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會(huì)而進(jìn)行的補(bǔ)償?！保?］雖然此條例草案采用的是“生態(tài)補(bǔ)償”的提法，但從法律的統(tǒng)一性來(lái)看，草案正式出臺(tái)時(shí)，也應(yīng)采用“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的提法。

學(xué)界一般將“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”稱為“生態(tài)補(bǔ)償”，有學(xué)者從目的及手段出發(fā)來(lái)界定生態(tài)補(bǔ)償，［6］也有學(xué)者從環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益內(nèi)部關(guān)系的角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念加以闡述。［7］而從補(bǔ)償對(duì)象的界定來(lái)看，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償既是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的補(bǔ)償，也是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身的補(bǔ)償。雖然對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w定義不同，但許多學(xué)者都秉持此種觀點(diǎn)，并將生態(tài)補(bǔ)償定義做狹義與廣義之分。如有學(xué)者認(rèn)為，狹義的生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者支付的補(bǔ)償費(fèi)用；［8］也有學(xué)者認(rèn)為，狹義的生態(tài)補(bǔ)償只是針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身所做的補(bǔ)償，廣義的生態(tài)補(bǔ)償才包括向服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償；［9］還有學(xué)者將對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償納入到生態(tài)補(bǔ)償廣義的定義之中；［10］有學(xué)者則采取廣義與狹義的兩分法，提出狹義的生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)或?qū)ζ茐纳鷳B(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，廣義的生態(tài)補(bǔ)償是在前者的基礎(chǔ)上還包括對(duì)環(huán)境污染者的收費(fèi)。［11］筆者認(rèn)為，這一概念在狹義上綜合了生態(tài)系統(tǒng)和保護(hù)者兩個(gè)補(bǔ)償對(duì)象，并從廣義的角度納入了污染者付費(fèi)原則，因而更具科學(xué)性和全面性。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償只是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的補(bǔ)償，不包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身的補(bǔ)償。如有學(xué)者將環(huán)境利益區(qū)分為資源利益和生態(tài)利益，②資源利益是人們?cè)陂_發(fā)利用環(huán)境與自然資源的過(guò)程中形成的利益，首先體現(xiàn)為滿足人們經(jīng)濟(jì)需要的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也體現(xiàn)為滿足人們對(duì)整體良好環(huán)境需要的物質(zhì)和精神利益，經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)應(yīng)的概念是“環(huán)境公共產(chǎn)品”。生態(tài)利益是指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質(zhì)性的有益影響和有利效果，這一利益最終體現(xiàn)為滿足人們對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量需求的精神利益，大致對(duì)應(yīng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”。參見(jiàn)：史玉成．環(huán)境利益、環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力的分層建構(gòu)——基于環(huán)境法法益分析的思考［J］．法商研究，2013，（05）：47－57．認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)特定主體之間因生態(tài)利益的增進(jìn)或減損而進(jìn)行的補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)象是對(duì)生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，并不包括生態(tài)系統(tǒng)本身；［12］也有學(xué)者從非法學(xué)視角與法學(xué)視角兩方面分析了學(xué)界對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償概念的界定，并提出生態(tài)補(bǔ)償是由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者對(duì)生態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損者的成本支出進(jìn)行彌補(bǔ)以及對(duì)其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。［13］

生態(tài)補(bǔ)償調(diào)節(jié)的是總體性的環(huán)境利益，既是對(duì)生態(tài)利益的補(bǔ)償，也是對(duì)資源利益的補(bǔ)償。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例：水資源提供的經(jīng)濟(jì)利益是地區(qū)間實(shí)行補(bǔ)償?shù)闹匾剂恳罁?jù)，資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值皆應(yīng)得到應(yīng)有的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償包括對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)本身的補(bǔ)償，并早已體現(xiàn)在法律法規(guī)之中。《中華人民共和國(guó)森林法》第8條規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！贝颂幍纳稚鷳B(tài)效益補(bǔ)償基金就是針對(duì)森林資源本身進(jìn)行的補(bǔ)償。

綜合上述分析，筆者將“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”定義為：以地方政府為實(shí)施主體，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移、主體協(xié)商、市場(chǎng)交易等手段，由生態(tài)服務(wù)受益者根據(jù)生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本或生態(tài)服務(wù)價(jià)值對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)服務(wù)提供者所作的補(bǔ)償。

（三）弱勢(shì)群體與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償之間的關(guān)系

目前，許多公益林、水源地等重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)域都分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)而放棄了傳統(tǒng)的以自然資源消耗為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的生活方式，但受自然因素、社會(huì)因素和自身能力的限制，其難以提高生活水平。因此，采取有針對(duì)性的措施對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是合理且必要的，符合“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)得利”的原則。

筆者認(rèn)為，從弱勢(shì)群體的角度構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是十分必要的。理由在于：

一方面，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是社會(huì)公平的要求。分配公平是評(píng)判社會(huì)公平程度的直接依據(jù)，是社會(huì)公平的根本內(nèi)涵和最高層次。［14］社會(huì)公平體現(xiàn)在權(quán)利公平與機(jī)會(huì)公平上，每個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)當(dāng)具有平等的生存、發(fā)展的權(quán)利和機(jī)會(huì)，并且不應(yīng)受其他因素的影響。規(guī)則公平也是社會(huì)公平的重要內(nèi)涵之一，構(gòu)建合理公正的規(guī)則，才能進(jìn)一步確保分配公平與權(quán)利公平。從生態(tài)系統(tǒng)的角度看，農(nóng)民付出了更多的生態(tài)保護(hù)成本，而現(xiàn)行的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度雖然規(guī)定對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償，但由于對(duì)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體缺乏足夠的重視，因此在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償形式等方面難以滿足農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要。

另一方面，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是環(huán)境正義的需要。印度學(xué)者古哈提出，發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境正義不是簡(jiǎn)單的環(huán)境資源公平分配，更涉及到環(huán)境經(jīng)濟(jì)和政治資源的分配，［15］即不同群體間環(huán)境利益的平衡不容忽視。從環(huán)境資源分配的角度來(lái)看，生態(tài)系統(tǒng)變化對(duì)不同收入的人群會(huì)產(chǎn)生不同影響，如高收入群體有能力通過(guò)購(gòu)買相關(guān)設(shè)施或遷徙等方式進(jìn)行趨利避害的選擇。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與治理取得的成果來(lái)說(shuō)，高收入群體相較于農(nóng)民能享受到更多的環(huán)境福利。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，農(nóng)民提供生態(tài)服務(wù)所付出的成本與受益者在經(jīng)濟(jì)上所提供的對(duì)價(jià)之間存在很大的差距。從環(huán)境政策資源的角度來(lái)看，無(wú)論是環(huán)境立法還是環(huán)境政策，大多都是針對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)的治理與改善所作的制度安排，隨之而來(lái)的便是對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)所需資金技術(shù)的大量投入。“財(cái)富和權(quán)力的不平等，只要其結(jié)果能給每一個(gè)人，尤其是那些最少受惠的社會(huì)成員帶來(lái)補(bǔ)償利益，它們就是正義的?！保?6］這是羅爾斯在《正義論》中的經(jīng)典表述。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償便是努力實(shí)現(xiàn)這一正義目標(biāo)的工具，其不僅能夠平衡農(nóng)民與高收入群體之間的環(huán)境利益關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展，還能夠體現(xiàn)環(huán)境正義的價(jià)值理念。

二、目前我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

（一）對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的主體、客體、內(nèi)容的界定不清晰

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的法律關(guān)系由主體、客體、內(nèi)容三要素組成，而目前我國(guó)學(xué)界對(duì)于三要素的界定尚未達(dá)成共識(shí)。關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系的補(bǔ)償主體（即“誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)”），通說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家、政府、自然人、法人、社會(huì)組織都是生態(tài)補(bǔ)償主體，也有學(xué)者認(rèn)為“區(qū)域”也是補(bǔ)償主體，［17］還有學(xué)者則認(rèn)為“生態(tài)系統(tǒng)”也可以作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。［18］關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系中的客體，有的學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)償客體是自然資源客體與自然生態(tài)客體，［19］有的學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)償客體是生態(tài)系統(tǒng)、金錢、優(yōu)惠政策等，［20］有的學(xué)者則認(rèn)為補(bǔ)償客體是補(bǔ)償行為結(jié)果，［21］還有學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)償客體是生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。［22］關(guān)于補(bǔ)償內(nèi)容即主體之間的權(quán)利和義務(wù)，則因補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體尚不確定而界定不清晰。

（二）對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償缺少統(tǒng)一的專門性規(guī)定

盡管目前我國(guó)有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)并不少，但沒(méi)有統(tǒng)一的專門性立法，科學(xué)性和合理性也有待增強(qiáng)。如國(guó)務(wù)院于2002年公布的《退耕還林條例》第41條規(guī)定：“兌付的補(bǔ)助糧食，不得折算成現(xiàn)金或者代金券。供應(yīng)補(bǔ)助糧食的企業(yè)不得回購(gòu)?fù)烁€林補(bǔ)助糧食?！倍?004年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》規(guī)定：從2004年起，退耕還林、退牧還草及禁牧舍飼糧食補(bǔ)助，原則上由供應(yīng)糧食改為發(fā)放現(xiàn)金，分別按每斤糧食0．70元和0．45元折算。嚴(yán)格來(lái)講，國(guó)務(wù)院辦公廳的通知屬于規(guī)范性文件，對(duì)中央各部委、地方各級(jí)人民政府具有規(guī)范制約作用，不能與法律和行政法規(guī)相抵觸，但該通知在退耕還林糧食補(bǔ)助問(wèn)題上卻與 《退耕還林條例》相違背。該通知雖于2015年被廢止，但實(shí)際上糧食直補(bǔ)仍然是以折算成現(xiàn)金的方式進(jìn)行補(bǔ)償。此外，2016年對(duì)《退耕還林條例》也進(jìn)行了修訂，但第41條規(guī)定并未作修改。

（三）針對(duì)弱勢(shì)群體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

目前，我國(guó)針對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)價(jià)值，甚至無(wú)法補(bǔ)足生態(tài)服務(wù)提供者付出的發(fā)展機(jī)會(huì)成本和保護(hù)費(fèi)用。特別是對(duì)于農(nóng)民這一弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，由于其與地方政府還價(jià)議價(jià)的能力較低，因此在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的權(quán)益難以得到維護(hù)。雖然上級(jí)政府授予了地方政府可以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，但地方政府迫于財(cái)政壓力，很少主動(dòng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如2000年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》要求，現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按退耕面積每年每畝20元計(jì)算；2007年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》規(guī)定，在原每年每畝20元的基礎(chǔ)上，長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105元，黃河流域及北方地區(qū)則為70元；2014年頒布的 《關(guān)于印發(fā)新一輪退耕還林還草總體方案的通知》規(guī)定，退耕還林每畝補(bǔ)助1500元。此項(xiàng)補(bǔ)助金是每畝耕地在退耕補(bǔ)助期內(nèi)總的補(bǔ)助金額，以生態(tài)林為例，補(bǔ)助期為8年，則平均每年補(bǔ)助金為187．5元。另?yè)?jù)《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2014年糧食產(chǎn)量的公告》數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)主要農(nóng)作物（指玉米、稻谷、小麥三種農(nóng)作物）平均畝產(chǎn)397.1公斤，主要農(nóng)作物平均價(jià)格為每公斤3.0元，[23]主要農(nóng)作物成本平均值為每畝1068.5元，[24]由此可以計(jì)算出每畝凈利潤(rùn)約為123元。雖然每畝的凈利潤(rùn)低于生態(tài)林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)約64.5元，但由于補(bǔ)助年限僅為8年，而國(guó)家明令生態(tài)公益林不得砍伐，因此農(nóng)民無(wú)法從公益林土地上獲取長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益。

（四）對(duì)于弱勢(shì)群體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男畔⑹占蝗媲裔槍?duì)性不強(qiáng)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償極具復(fù)雜性，其既是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償，也是對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者的補(bǔ)償，因此，在制定補(bǔ)償方案時(shí)需要具備豐富的科學(xué)知識(shí)并充分掌握相關(guān)各方的信息。而目前我國(guó)有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度方面的政策法規(guī)主要是針對(duì)共性問(wèn)題，并沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償方案制定前的信息收集進(jìn)行明確的強(qiáng)制性規(guī)定，而且往往是利用互聯(lián)網(wǎng)收集信息，對(duì)于各地區(qū)之間生態(tài)系統(tǒng)的特殊性了解得不夠深入。實(shí)踐中，由于農(nóng)民這一弱勢(shì)群體在網(wǎng)民中所占比例較小，因而其利益訴求很難得到有效表達(dá)。

（五）落實(shí)弱勢(shì)群體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策法規(guī)的監(jiān)督檢查機(jī)制不健全

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕康氖菫榱司S護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡，提高生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量，同時(shí)與區(qū)域發(fā)展相銜接，提高貧困人口的生活水平。但從目前來(lái)看，現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理存在著“重方案施行過(guò)程、輕方案施行結(jié)果”的現(xiàn)象。相關(guān)部門在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償后，忽視了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和管理方面的監(jiān)督。如2010年國(guó)家林業(yè)局退耕辦發(fā)布的 《退耕還林工程退耕地還林階段驗(yàn)收辦法》主要在退耕還林工程、退耕地還林階段驗(yàn)收技術(shù)和資料管理上提出了詳細(xì)的要求，在責(zé)任追究方面只強(qiáng)調(diào)了驗(yàn)收單位和有關(guān)人員的相關(guān)責(zé)任，而對(duì)于生態(tài)服務(wù)提供者虛假申報(bào)、未按要求履行退耕還林義務(wù)等問(wèn)題并沒(méi)有作出詳細(xì)的責(zé)任規(guī)制。

（六）弱勢(shì)群體對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度缺少知情權(quán)

缺乏生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)知識(shí)，使得農(nóng)民對(duì)自身在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中所享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)一知半解。目前，有關(guān)農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)、資金劃撥、技術(shù)取得等，從政策法規(guī)的制定到執(zhí)行，農(nóng)民往往扮演著被動(dòng)接受者的角色，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)政策法規(guī)已實(shí)施多年但農(nóng)民仍不了解具體內(nèi)容的情況。此外，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的政策法規(guī)針對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)本身的污染治理和環(huán)境設(shè)施方面進(jìn)行補(bǔ)償?shù)谋壤h(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，而事實(shí)上許多農(nóng)村的生態(tài)破壞、環(huán)境污染情況比城市還嚴(yán)重。農(nóng)民的知情權(quán)被忽視，就會(huì)缺乏行使話語(yǔ)權(quán)的可能，也就難以參與到相關(guān)政策法規(guī)的制定中。

三、構(gòu)建弱勢(shì)群體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的相關(guān)建議

（一）理清生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中主體、客體、內(nèi)容之間的法律關(guān)系，明確其權(quán)利義務(wù)

弱勢(shì)群體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的法律關(guān)系賴以存在的事實(shí)是：農(nóng)民為提供生態(tài)產(chǎn)品①根據(jù)2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)劃的通知》，生態(tài)產(chǎn)品是指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新空氣、清潔水源、宜人氣候等。和生態(tài)服務(wù)②生態(tài)服務(wù)包括持續(xù)增進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品供給能力、實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)重建、修復(fù)行為與生態(tài)建設(shè)、保護(hù)行為以及為履行協(xié)議所約定的生態(tài)產(chǎn)品供給義務(wù)而采取的生態(tài)保護(hù)行為。參見(jiàn)：任世丹．重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系研究［J］．湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（05）：109－110．發(fā)生費(fèi)用并失去發(fā)展機(jī)會(huì)成本，農(nóng)民所處區(qū)域外的其他群體從上述生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)中獲取利益，對(duì)農(nóng)民利益的減損負(fù)有責(zé)任?？梢?jiàn)，“區(qū)域”①根據(jù)2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)劃的通知》，生態(tài)產(chǎn)品是指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新空氣、清潔水源、宜人氣候等。“群體”②生態(tài)服務(wù)包括持續(xù)增進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品供給能力、實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)重建、修復(fù)行為與生態(tài)建設(shè)、保護(hù)行為以及為履行協(xié)議所約定的生態(tài)產(chǎn)品供給義務(wù)而采取的生態(tài)保護(hù)行為。參見(jiàn)：任世丹．重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系研究［J］．湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（05）：109－110．與“生態(tài)系統(tǒng)”或可成為生態(tài)補(bǔ)償主體。如前所述，生態(tài)補(bǔ)償主體包括國(guó)家、自然人、法人、社會(huì)組織已無(wú)異議，即“群體”作為提供生態(tài)服務(wù)者與生態(tài)服務(wù)受益者的組合可成為生態(tài)補(bǔ)償主體，但“區(qū)域”與“生態(tài)系統(tǒng)”是否可以成為生態(tài)補(bǔ)償主體？“區(qū)域”與“生態(tài)系統(tǒng)”是兩個(gè)自然學(xué)科上的名詞，“區(qū)域”是對(duì)土地界劃的限定，包括自然、人文、經(jīng)濟(jì)區(qū)域，而“生態(tài)系統(tǒng)”是一個(gè)更為抽象和籠統(tǒng)的概念。主體應(yīng)是進(jìn)行人類社會(huì)活動(dòng)的行為主體，［25］是權(quán)利和義務(wù)的載體，“區(qū)域”和“生態(tài)系統(tǒng)”顯然不能滿足這個(gè)條件，因而不能成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。生態(tài)補(bǔ)償客體是生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，而金錢、優(yōu)惠政策等只是補(bǔ)償?shù)姆绞剑皇钦嬲目腕w，在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行直接補(bǔ)償?shù)那闆r下，將補(bǔ)償方式作為補(bǔ)償客體未免牽強(qiáng)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償無(wú)論是針對(duì)農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行治理保護(hù)性補(bǔ)償，還是針對(duì)作為生態(tài)服務(wù)提供者的農(nóng)民所做的補(bǔ)償，雙方的權(quán)利和義務(wù)都是圍繞生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)展開的，因而將客體定位在生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)更為合理。確定了生態(tài)補(bǔ)償主體和客體，那么補(bǔ)償主體圍繞客體展開的權(quán)利和義務(wù)便可根據(jù)其角色定位得以明確。

（二）提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度法律位階，制定專門性法律法規(guī)

有效的立法是建立和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的根本保證。目前，我國(guó)與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章等共有255部，從其效力等級(jí)來(lái)看，法律和行政法規(guī)數(shù)量很少，只占4%，其余多為地方性規(guī)定。③數(shù)據(jù)來(lái)源：以“生態(tài)補(bǔ)償”為標(biāo)題關(guān)鍵詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索，檢索時(shí)間：2017年7月25日。從內(nèi)容上看，對(duì)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼邇A斜性、福利補(bǔ)償性并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。筆者認(rèn)為，應(yīng)將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度上升為《環(huán)境保護(hù)法》的基本制度范疇，逐步提高生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)的位階，盡快出臺(tái)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，在對(duì)該條例不斷完善的基礎(chǔ)上，再出臺(tái)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》，以此建立權(quán)威高效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。［26］

（三）改革財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，提高弱勢(shì)群體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（MEA）將生態(tài)系統(tǒng)供應(yīng)利益分為供應(yīng)服務(wù)（如食物和水）、管理服務(wù)（如調(diào)控洪水與傳染病源）、文化服務(wù)（如精神娛樂(lè)享受）、維持服務(wù)（如營(yíng)養(yǎng)循壞）等四大類，［27］每一項(xiàng)服務(wù)的生態(tài)價(jià)值都極其重要，生態(tài)服務(wù)提供者理應(yīng)得到相應(yīng)的對(duì)價(jià)，服務(wù)供應(yīng)價(jià)值與服務(wù)購(gòu)買價(jià)格一致才符合公平的價(jià)值理念。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)提高弱勢(shì)群體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，改變目前主要由地方承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用分擔(dān)方式，合理分配補(bǔ)償責(zé)任。

2014年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《新一輪退耕還林還草總體方案》提出：“省級(jí)人民政府可在不低于中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上自主確定兌現(xiàn)給退耕農(nóng)民的具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和分次數(shù)額。地方提高標(biāo)準(zhǔn)超出中央補(bǔ)助規(guī)模部分，由地方財(cái)政自行負(fù)擔(dān)?！?015年《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：各區(qū)自行提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及自行確定新增生態(tài)補(bǔ)償范圍的補(bǔ)償資金由區(qū)財(cái)政全額承擔(dān)。提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與新增生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍，一方面是為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，調(diào)動(dòng)生態(tài)服務(wù)提供者的積極性；另一方面可以提高生態(tài)服務(wù)提供者的福利待遇，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。上述提到的2016年 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》要求，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)向貧困地區(qū)傾斜，加大投入力度，擴(kuò)大實(shí)施范圍。從目前來(lái)看，由于貧困地區(qū)基層政府用于民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政預(yù)算較少，所以難以劃撥資金用于提高標(biāo)準(zhǔn)與擴(kuò)大范圍的補(bǔ)償。對(duì)此，在中央層面，應(yīng)對(duì)地方上報(bào)的貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策傾斜項(xiàng)目進(jìn)行審查核實(shí)并在財(cái)政上予以支持，同時(shí)對(duì)資金管理進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?。

（四）強(qiáng)化政府制定補(bǔ)償方案的義務(wù)，注重信息收集

為確保生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的順利實(shí)施，應(yīng)當(dāng)對(duì)各地區(qū)的人文地理環(huán)境進(jìn)行調(diào)查，對(duì)補(bǔ)償區(qū)域的自然特色、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、存在問(wèn)題、利益訴求等信息進(jìn)行詳細(xì)的收集和記錄，從而有針對(duì)性地進(jìn)行分類分項(xiàng)，詳細(xì)制定實(shí)施方案，并對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額分配、補(bǔ)償方式給予靈活性的規(guī)定。同時(shí)，相關(guān)工作人員應(yīng)定期勘察并與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行溝通，充分掌握信息變動(dòng)情況，以此為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的順利開展提供有效信息。在這一點(diǎn)上，可以借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)的農(nóng)業(yè)政策設(shè)立了不同類別的項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容根據(jù)指導(dǎo)手冊(cè)來(lái)實(shí)施，指導(dǎo)手冊(cè)中有針對(duì)區(qū)域發(fā)展的歷史背景、環(huán)境特征、分布的生物習(xí)性、適宜采用的農(nóng)業(yè)技術(shù)模式、項(xiàng)目審核評(píng)分等方面的詳細(xì)介紹，并針對(duì)各方面設(shè)定具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償措施、扶持政策等。［28］這些信息是由專門人員到相關(guān)地區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察、深入了解民意訴求而形成的。

（五）加大監(jiān)督檢查力度，督促農(nóng)民認(rèn)真履行義務(wù)

義務(wù)的履行需要自律與他律雙方面的約束，一些農(nóng)民受生活條件的限制，自律能力相對(duì)較差，往往只考慮眼前的經(jīng)濟(jì)利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)利益，不能認(rèn)真履行如實(shí)申報(bào)、按標(biāo)準(zhǔn)提供生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)等義務(wù)。即使政策法規(guī)對(duì)農(nóng)民生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中的義務(wù)作出強(qiáng)制性要求，但若缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，既有規(guī)則也達(dá)不到應(yīng)有的規(guī)制效果。我國(guó)村級(jí)行政單位數(shù)量龐大，分布廣泛，若以村為單位設(shè)立監(jiān)測(cè)站，需要耗費(fèi)大量的人力和物力，以目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看并不現(xiàn)實(shí)。對(duì)此，筆者建議，應(yīng)借鑒現(xiàn)行護(hù)林員制度，從當(dāng)?shù)剡x拔合適人員進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)治理與保護(hù)情況實(shí)施監(jiān)督檢查并定期向有關(guān)部門匯報(bào)，以此督促農(nóng)民認(rèn)真履行義務(wù)，提供符合標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。

（六）保障農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)，平衡環(huán)境政策資源與法制資源

應(yīng)積極對(duì)農(nóng)民進(jìn)行知識(shí)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其環(huán)境保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)其參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的運(yùn)行中。權(quán)利與義務(wù)是相對(duì)應(yīng)的，沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利。要促使農(nóng)民更好地履行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的義務(wù)，一方面，要重視農(nóng)民在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的話語(yǔ)權(quán)，保障農(nóng)民對(duì)于政策法規(guī)的參與權(quán)和知情權(quán)；另一方面，要平衡環(huán)境政策資源與法制資源，從根本上加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的重視。筆者建議，在相關(guān)政策法規(guī)實(shí)施前，應(yīng)對(duì)擬定內(nèi)容進(jìn)行宣傳并建立民意訴求溝通平臺(tái)，允許農(nóng)民提出自己的建議與意見(jiàn)，并據(jù)此對(duì)擬定的政策法規(guī)進(jìn)行修改和完善。這樣，在政策法規(guī)實(shí)施后，農(nóng)民就可以對(duì)政策法規(guī)的實(shí)施目的和具體內(nèi)容進(jìn)行全面了解，明晰自身權(quán)利進(jìn)而履行相應(yīng)的義務(wù)。

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