摘 要：中國和美國作為全球前兩大經(jīng)濟(jì)體，對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理起到至關(guān)重要的作用。由于中美兩國的密切合作，全球經(jīng)濟(jì)治理在金融危機(jī)以來取得重大進(jìn)展。然而特朗普總統(tǒng)就任以來，美國政府對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理的興趣明顯下降，對(duì)于中國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的角色也多有質(zhì)疑，出現(xiàn)了顯著的治理倒退傾向。中美兩國在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的分歧開始增多，這給全球經(jīng)濟(jì)治理帶來了負(fù)面的影響。全球經(jīng)濟(jì)治理也因此出現(xiàn)了新的發(fā)展動(dòng)向。從全球經(jīng)濟(jì)治理發(fā)展大局出發(fā)，中美仍然需要圍繞雙方共同關(guān)切的領(lǐng)域進(jìn)行必要的合作，既有利于中美兩國各自的經(jīng)濟(jì)關(guān)切，也有助于世界經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：中國；美國；全球經(jīng)濟(jì)治理

中圖分類號(hào)：F113 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）08-0027-08

作者簡介：宋國友，復(fù)旦大學(xué)美國研究中心副主任、教授 （上海 200433）

自特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)以來，中美關(guān)系一直處于不確定當(dāng)中。兩國在一系列的重大問題上都出現(xiàn)了與奧巴馬政府不相一致的相處模式。特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中美之間的矛盾顯得尤為突出。經(jīng)濟(jì)關(guān)系的壓艙石地位不僅遭受沖擊，甚至經(jīng)貿(mào)關(guān)系本身成為中美關(guān)系不穩(wěn)定的新增來源。全球經(jīng)濟(jì)治理作為中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要互動(dòng)領(lǐng)域，在奧巴馬時(shí)期曾經(jīng)取得重要進(jìn)展，幫助鞏固了中美雙邊關(guān)系。然而，特朗普對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理態(tài)度的顯著變化，使得兩國在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的共識(shí)減少，分歧增多。中美在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的政策分化導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)治理面臨嚴(yán)重挫折。非但如此，兩國在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的分歧還會(huì)給中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系帶來較大挑戰(zhàn)，不利于中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展?？傮w上，中國和美國雙邊關(guān)系的新動(dòng)向抑制了全球經(jīng)濟(jì)治理的新突破，全球經(jīng)濟(jì)治理很可能因此進(jìn)入到較長時(shí)間的沉寂期。中美亟需通過互利、務(wù)實(shí)和創(chuàng)新的治理合作，維持全球經(jīng)濟(jì)治理的基本動(dòng)能，保障兩國關(guān)系的大致穩(wěn)定。

一、原有治理成果及其中美合作原因

在奧巴馬總統(tǒng)期間，中國和美國在全球經(jīng)濟(jì)治理層面有競爭，但更有合作。在奧巴馬總統(tǒng)的兩個(gè)任期，中美都圍繞著相關(guān)的議題進(jìn)行了深入的合作，全球經(jīng)濟(jì)治理成為中美關(guān)系發(fā)展的有利因素。

在奧巴馬第一任期，在金融領(lǐng)域的全球治理成為中美全球經(jīng)濟(jì)治理的主要議題。奧巴馬上任不久，大力支持二十國集團(tuán)峰會(huì)的運(yùn)作，積極協(xié)調(diào)各主要經(jīng)濟(jì)體宏觀經(jīng)濟(jì)政策，主動(dòng)設(shè)置防范危機(jī)和促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長的各項(xiàng)議程，充分照顧中國等新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理的需求。國際貨幣基金組織的份額改革成為此一階段中美兩國在全球金融乃至全球經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)程中最具標(biāo)志性的事件。為了更好應(yīng)對(duì)危機(jī)，中國等新興經(jīng)濟(jì)體愿意與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體一道出資，增強(qiáng)IMF應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的財(cái)政能力，但同時(shí)對(duì)自身在IMF中的過低份額表達(dá)不滿。IMF等國際金融機(jī)構(gòu)的份額改革成為全球經(jīng)濟(jì)治理的焦點(diǎn)議題之一。經(jīng)過廣泛協(xié)商，奧巴馬政府同意提高中國等國在IMF中的投票份額，較好地回應(yīng)了新興經(jīng)濟(jì)體的集體訴求。雖然在奧巴馬政府批準(zhǔn)IMF改革方案之后，美國國會(huì)在批準(zhǔn)過程中加以拖延阻撓，但奧巴馬政府總體上對(duì)于提升中國等國的發(fā)言權(quán)持積極和建設(shè)性立場。新興經(jīng)濟(jì)體也因此更為積極地參與全球金融治理，支持鞏固IMF等國際金融機(jī)構(gòu)在全球金融治理當(dāng)中的主導(dǎo)地位。

在奧巴馬第二個(gè)任期，環(huán)境領(lǐng)域的全球治理成為中美全球經(jīng)濟(jì)治理的新亮點(diǎn)。隨著金融危機(jī)的沖擊對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的威脅逐漸降低，全球經(jīng)濟(jì)治理出現(xiàn)了議題上的轉(zhuǎn)換，各經(jīng)濟(jì)體從主要關(guān)注金融領(lǐng)域的治理變成關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域的治理。中美在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的互動(dòng)更聚焦于環(huán)境領(lǐng)域。在全球氣候變化治理中，中美互動(dòng)也有一段時(shí)間的磨合。奧巴馬政府主張全球氣候變暖正在發(fā)生，需要減少全球溫室氣體排放。他希望中國作為全球第二大排放國，也能夠作出相應(yīng)的減排承諾。但是中國對(duì)于奧巴馬政府推動(dòng)全球氣候變化的意圖及其對(duì)中國的影響有疑問，因此在最初階段并不特別支持奧巴馬政府的全球氣候變化治理議程。不過，經(jīng)過國內(nèi)討論及決策之后，中國也開始轉(zhuǎn)而贊同美國政府的努力。中美兩國在2013年成立了氣候變化工作組的工作框架。在美國和中國的共同努力和協(xié)調(diào)下，2015年12月底，國際社會(huì)在全球環(huán)境治理領(lǐng)域達(dá)成了歷史性的巴黎氣候變化協(xié)議，全球氣候治理也成為奧巴馬第二任期中美合作的強(qiáng)大新動(dòng)力薄燕：《中美在全球氣候變化治理中的合作與分歧》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。。

總體而言，在中美兩國以及其他行為體的共同推進(jìn)下，奧巴馬時(shí)期的全球經(jīng)濟(jì)治理取得了較為豐碩的成果，也實(shí)現(xiàn)了從金融治理到環(huán)境治理的接續(xù)發(fā)展。全球經(jīng)濟(jì)治理取得重要進(jìn)展大致上有三個(gè)原因。一是當(dāng)時(shí)的國際背景使然。奧巴馬的兩個(gè)任期，尤其是第一個(gè)任期，最為重要的任務(wù)是讓美國走出金融危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。這需要深入的全球合作，包括推進(jìn)與以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的合作。二是奧巴馬總統(tǒng)的個(gè)人因素。奧巴馬總統(tǒng)理想主義和國際主義色彩較為濃厚，偏好多邊主義。無論是在金融問題上，還是環(huán)境問題上，都認(rèn)同通過國際治理手段解決特定問題。他個(gè)人的這種理念有利于中美兩國通過各種多邊治理平臺(tái)開展合作。三是中國政府對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理的支持。中國加入世貿(mào)組織以來，對(duì)于多邊主義愈發(fā)熟悉，對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理的方式較為認(rèn)可。從現(xiàn)實(shí)需求角度，肇始于美國的金融危機(jī)也對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，全球金融治理所創(chuàng)造的健康國際金融環(huán)境符合中國的國際利益，中國需要和美國在金融治理上同舟共濟(jì)。在環(huán)境保護(hù)問題上，中國國內(nèi)在如何權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)上存在激烈討論。但經(jīng)過較長時(shí)間的研判，中國政府認(rèn)為控制溫室氣體排放、保護(hù)環(huán)境也是異常重要的國家利益，因此積極推動(dòng)巴黎協(xié)定的達(dá)成。更為重要的是，中國政府也逐漸意識(shí)到全球經(jīng)濟(jì)治理是提升中國在國際經(jīng)濟(jì)體系中制度性話語權(quán)的重要途徑中國社會(huì)科學(xué)院中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心：《提高我國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語權(quán)》，《求是》2016年第4期。。中國要主動(dòng)引導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)治理的議題和發(fā)展方向，建立更為公平合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序。

需要指出的是，中國和美國抓住全球經(jīng)濟(jì)治理的共同利益，協(xié)同塑造全球經(jīng)濟(jì)治理的議題和方案，不僅有力促進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)治理本身的發(fā)展，而且還增進(jìn)了兩國之間的信任。兩國首腦都高度評(píng)價(jià)全球經(jīng)濟(jì)治理在鞏固和提升中美關(guān)系上的重要性。在其他領(lǐng)域的合作動(dòng)力缺乏的時(shí)候，特定領(lǐng)域的全球治理被打造為中美合作的亮點(diǎn)。在這個(gè)意義上，全球經(jīng)濟(jì)治理和中美雙邊關(guān)系發(fā)展起到了相輔相成的作用。

二、特朗普的治理倒退與中美分歧

特朗普繼任美國總統(tǒng)以來，其對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理的興趣大為降低。特朗普政府甚至在就任不久就宣布退出巴黎協(xié)定，基本顛覆了這一奧巴馬政府第二任期全球經(jīng)濟(jì)治理的最大成果，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理的發(fā)展帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。相比于奧巴馬，特朗普之所以在全球治理上大為退步，主要是由以下幾個(gè)因素導(dǎo)致的。

特朗普強(qiáng)調(diào)美國優(yōu)先，認(rèn)為全球經(jīng)濟(jì)治理不能維護(hù)美國利益，甚至損害了美國利益。特朗普退出巴黎協(xié)定的理由是主張這一協(xié)定削弱美國工業(yè)基礎(chǔ)，無視美國傳統(tǒng)能源行業(yè)的發(fā)展，減少美國就業(yè)人數(shù)“Statement by President Trump on the Paris Climate Accord”， https：//www.whitehouse.gov/briefingsstatements/statementpresidenttrumpparisclimateaccord/.。因此，從本國利益優(yōu)先的角度，美國退出巴黎協(xié)定是“明智之舉”。對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)治理，特朗普大都以本國的利益得失加以考量，而不是從全球共同利益的角度做出決定。此外，與奧巴馬相比，特朗普單邊主義和雙邊主義色彩極為濃厚。特朗普認(rèn)為，單邊和雙邊主義能夠更好發(fā)揮美國的大國力量，逼迫他國讓步，獲得更多談判優(yōu)勢。而全球經(jīng)濟(jì)治理本質(zhì)上是多邊主義，美國在多邊框架內(nèi)容易遭受其他多個(gè)成員的制約，難以發(fā)揮自身實(shí)力，最后達(dá)成的多邊治理成果也無法反映和維護(hù)美國的最佳利益。因此，特朗普認(rèn)定與其在多邊治理領(lǐng)域與其他國家糾纏，不如直接通過雙邊和單邊手段推進(jìn)國內(nèi)和國際經(jīng)濟(jì)議程。

美國參與全球經(jīng)濟(jì)治理，從真正意圖而言，是希望通過經(jīng)濟(jì)治理能夠幫助實(shí)現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)增長。奧巴馬時(shí)期推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理的根本動(dòng)因，是為了協(xié)調(diào)國際社會(huì)的統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)力量來幫助美國應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。到特朗普就任美國總統(tǒng)以后，美國已經(jīng)基本走出了危機(jī)的陰影，量化寬松等危機(jī)應(yīng)對(duì)手段開始退出，美國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了溫和擴(kuò)張。世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)處于后金融危機(jī)時(shí)代。作為衡量經(jīng)濟(jì)狀況的核心指標(biāo)，特朗普當(dāng)選以來就業(yè)人數(shù)快速擴(kuò)張，美國的失業(yè)率連月下降，連續(xù)數(shù)月維持在4%以下。美國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇使得特朗普政府對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理的重要性認(rèn)識(shí)大為降低，全球經(jīng)濟(jì)治理也因此不在美國政府的優(yōu)先議程之列。

特朗普政府對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理的態(tài)度轉(zhuǎn)向，使得全球經(jīng)濟(jì)治理陷入低潮當(dāng)中。中美此前在奧巴馬時(shí)期圍繞全球經(jīng)濟(jì)治理所形成的良好氛圍不復(fù)存在。在目前的形勢下，中美兩國不僅在全球經(jīng)濟(jì)治理上的合作基本陷入停滯，還可以看出中美在一些重大的經(jīng)濟(jì)治理議題上存在著顯著的分歧。

第一是中美兩國在全球化問題上的立場分歧。全球經(jīng)濟(jì)治理本身既構(gòu)成全球化進(jìn)程的一部分，也是全球化發(fā)展的重要內(nèi)容。對(duì)于全球化的作用和影響，目前中美兩國存在著較大的分歧。中國高舉全球化的旗幟，主張推進(jìn)全球化，而特朗普政府更多帶有反全球化的特征Adam S. Posen， “The PostAmerican World Economy Globalization in the Trump Era”， Foreign Affairs， March/April， 2018.。同樣是參加達(dá)沃斯論壇，習(xí)近平提出要“適應(yīng)和引導(dǎo)全球化”，“讓它更好惠及每個(gè)國家、每個(gè)民族”習(xí)近平：《共擔(dān)時(shí)代責(zé)任，共促全球發(fā)展——在世界經(jīng)濟(jì)論壇2017年年會(huì)開幕式上的主旨演講》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年1月18日。；特朗普則利用這一場合為美國優(yōu)先辯護(hù)，宣稱“將總是把美國放在第一位”Donald Trump，“Remarks by President Trump to the World Economic Forum”，https：//www.whitehouse.gov/briefingsstatements/remarkspresidenttrumpworldeconomicforum/.。中美兩國對(duì)于全球化看法的差異，是基礎(chǔ)性的，屬于“世界觀”范疇，對(duì)于兩國在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的一系列互動(dòng)產(chǎn)生重大影響。

第二是兩國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的利益分歧。總體上，各治理主體通過共同參與全球經(jīng)濟(jì)治理形成積極的正向分配效應(yīng)，每個(gè)治理主體都會(huì)從中受益。然而，特朗普總統(tǒng)認(rèn)為美國在全球經(jīng)濟(jì)治理當(dāng)中自身利益受損。他甚至暗示這種情況是中國對(duì)美“經(jīng)濟(jì)侵略”的結(jié)果The White House， “National Security Strategy of the United States of America”， December， 2017.。事實(shí)上，盡管國際經(jīng)濟(jì)治理能夠?yàn)楦髦卫碇黧w帶來總體上的正分配，但與各國政府的國內(nèi)治理能力高度相關(guān)。美國的政治體制存在愈發(fā)嚴(yán)重的極化現(xiàn)象，政策決策過程受利益集團(tuán)的影響也過大，這些因素限制了美國政府公平分配的能力。此外，按照國際關(guān)系理論，特朗普個(gè)性中的“現(xiàn)實(shí)主義”思維較為強(qiáng)烈，他對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理中“相對(duì)收益”的關(guān)注要大大超過其對(duì)于“絕對(duì)收益”的關(guān)注。其在貿(mào)易領(lǐng)域所提出的“對(duì)等”原則和“公平”原則，實(shí)際上也成為特朗普政府參與全球經(jīng)濟(jì)治理的理念，貫穿于美國參與全球經(jīng)濟(jì)治理實(shí)踐當(dāng)中。中國則主張，全球經(jīng)濟(jì)治理確實(shí)存在一定的問題，但可以通過改革和完善的方式讓全球經(jīng)濟(jì)治理為各個(gè)經(jīng)濟(jì)體帶來更多的收益。

第三為中美是否遵守國際經(jīng)濟(jì)治理相關(guān)規(guī)則的分歧。特朗普作為非建制派出身的總統(tǒng)，對(duì)于既有的政治和經(jīng)濟(jì)規(guī)則有著本能的抵觸，加之“商人”出身，以自身利益得失來界定規(guī)則取舍的思維較為明顯。在全球經(jīng)濟(jì)治理中，體現(xiàn)出典型的突破規(guī)則特征，希望通過談判技巧或者策略來實(shí)現(xiàn)美國利益。特別是在貿(mào)易治理領(lǐng)域，特朗普政府打破規(guī)則的傾向較為明顯。特朗普政府曾明確表示，美國在貿(mào)易爭端方面不受WTO規(guī)則約束，如果規(guī)則不能維護(hù)美國利益，美國可以不遵守相關(guān)規(guī)則Shawn Donnan and Demetri Sevastopulo， “Trump Team Looks to bypass WTO Dispute System”， The Financial Times， Feb. 27， 2017.。中國認(rèn)為已有的規(guī)則是各國協(xié)商一致達(dá)成的契約，理應(yīng)遵守，不能被輕易打破，主張自身是現(xiàn)有規(guī)則體系的受益者、維護(hù)者和改革者。在誰是規(guī)則破壞者這一問題上，中美相互指責(zé)。特朗普政府認(rèn)定中國不遵守規(guī)則，未能完全履行其入世承諾，中國的若干國內(nèi)法律及規(guī)定不符合世貿(mào)組織的規(guī)則，提出中國有意通過不遵守規(guī)則獲得不公平的競爭優(yōu)勢Kurt M. Campbell and Ely Ratner， “The China Reckoning： How Beijing Defied American Expectations”， Foreign Affairs， March/April， 2018.。在特朗普對(duì)華發(fā)起的301調(diào)查中，其中一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)中國在技術(shù)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域是否全面遵守入世協(xié)定向世貿(mào)組織提出訴訟。中國則強(qiáng)烈表示反對(duì)，主張美國使用國內(nèi)法對(duì)中國發(fā)起的諸多行為違反了世貿(mào)組織規(guī)定，比如執(zhí)意對(duì)華發(fā)起301調(diào)查。此外，中國也堅(jiān)持，美方拒不自動(dòng)承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位違背了其與中國達(dá)成的入世協(xié)定。這進(jìn)一步表明，中美兩國在全球經(jīng)濟(jì)治理中對(duì)于規(guī)則以及遵守規(guī)則的認(rèn)知存在巨大差異。全球經(jīng)濟(jì)治理在很長一段時(shí)間內(nèi)的內(nèi)容是要處理和協(xié)調(diào)中美之間的規(guī)則差異，防止中美由于規(guī)則分歧而導(dǎo)致的治理失效。

第四是中美對(duì)于國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的改革分歧。世界貿(mào)易組織以及國際貨幣基金組織等國際經(jīng)濟(jì)機(jī)制是全球經(jīng)濟(jì)治理的重要平臺(tái)。在國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制中，美國作為現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)體系的創(chuàng)建者，總體上是“現(xiàn)狀維護(hù)者”，大力維護(hù)現(xiàn)有的國際治理機(jī)制。中國是改革者，主張現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制要反映變化了的國際經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，擴(kuò)大中國等新興經(jīng)濟(jì)體的代表性和發(fā)言權(quán)。特朗普就任總統(tǒng)以來，一反美國傳統(tǒng)上扮演的治理機(jī)制維護(hù)者角色，也開始推動(dòng)國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的改革。然而，同樣是改革國際經(jīng)濟(jì)的訴求，中美兩國的改革路徑卻是相互沖突的。特朗普政府強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制過于傾向中等收入國家，應(yīng)把援助給予更窮的國家、而非相對(duì)富有且能輕易地取得資本的國家。此外，特朗普政府還建議IMF改動(dòng)其借款計(jì)劃的架構(gòu)，優(yōu)先支持推動(dòng)私營機(jī)構(gòu)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的改革。這些改革建議針對(duì)中國，意在使得國際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)減少對(duì)中國的融資傾斜。中國政府則延續(xù)此前一以貫之的改革訴求，認(rèn)為全球治理機(jī)制仍然未能反映世界經(jīng)濟(jì)變化的新格局，代表性和包容性很不夠，因此IMF等主要國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制要在最新一輪改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)再次變化了的經(jīng)濟(jì)格局盡快推動(dòng)新一輪的份額改革。由于中美在改革上的立場分歧過大，特朗普總統(tǒng)任內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)治理體制改革的前景不容樂觀。

三、中美分歧對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理的影響

特朗普對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理態(tài)度的變化以及中美兩國在全球經(jīng)濟(jì)治理上的分歧，至少在特朗普在任的幾年將會(huì)持續(xù)，這將對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理產(chǎn)生長期的影響。

一是在較長時(shí)間內(nèi)，由于美國的缺席和反對(duì)，重大的全球經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)展恐怕難以出現(xiàn)。對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理而言，美國的角色正從奧巴馬時(shí)期的動(dòng)力退化為特朗普時(shí)期的阻力。全球經(jīng)濟(jì)治理不斷深入大致上需要兩種必要條件。一是治理的意愿。作為全球最大經(jīng)濟(jì)體以及現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)體系的創(chuàng)造者，美國對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理的態(tài)度是至關(guān)重要的。一段時(shí)間全球經(jīng)濟(jì)治理取得重大進(jìn)展，離不開奧巴馬政府對(duì)國際自由秩序的信奉。如果特朗普政府對(duì)自由秩序缺乏意愿，甚至是積極“反對(duì)”，全球經(jīng)濟(jì)治理將無法取得重大突破。即使其他國家有意在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域有所作為，但如果得不到美國的有力配合，治理顯然是難以取得成效的Rebecca Friedman Lissner and Mira RappHooper， “The Day after Trump： American Strategy for a New International Order”， The Washington Quarterly， Vol. 41， 2018， pp. 7-25.。不幸的是，特朗普對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理并不重視。二是治理的資源。治理需要投入必須的資源，包括人力和資金。在以往的全球經(jīng)濟(jì)治理中，美國政府為全球經(jīng)濟(jì)治理投入了較多的預(yù)算，從而保障了全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)以及活動(dòng)的順利進(jìn)行。然而，特朗普就任美國總統(tǒng)后提出的首份2017財(cái)年聯(lián)邦預(yù)算，大幅縮減了美國對(duì)于國際多邊機(jī)構(gòu)的資金支持，提出要減少不能直接大幅提升美國利益的援助預(yù)算，降低聯(lián)合國以及世界銀行等機(jī)構(gòu)對(duì)美國的不公平份額Office of Management and Budget， “A New Foundation For American Greatness”， May 2017， p. 13.。短期內(nèi)，其他國家并不能彌補(bǔ)美國政府大幅削減的資金。在美國意愿和資源投入雙重減少之下，全球經(jīng)濟(jì)治理將會(huì)面臨較大的困難。

二是中國會(huì)繼續(xù)支持全球經(jīng)濟(jì)治理的深入發(fā)展，逐漸成為全球經(jīng)濟(jì)治理的新動(dòng)力源，但短期內(nèi)在全球經(jīng)濟(jì)治理中，中國作用不宜過分夸大?？紤]到中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力繼續(xù)提升，且參與全球經(jīng)濟(jì)治理的意愿也較為強(qiáng)烈，中國在全球經(jīng)濟(jì)治理過程中將會(huì)發(fā)揮更大的作用。中國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語權(quán)會(huì)持續(xù)提升。在中國的推動(dòng)之下，全球經(jīng)濟(jì)治理整體上不會(huì)輕易陷入全面倒退。不過也要看到，在現(xiàn)階段，中國的地位、作用和動(dòng)力仍然和美國有距離。這意味著中國單方面無法決定全球經(jīng)濟(jì)治理的走向，也無法帶動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理普遍性地蓬勃發(fā)展。但是，如果在某些具體議題上，中國能夠集中力量和美國之外的其他重要行為體形成新的治理聯(lián)盟，也能夠推動(dòng)在特定領(lǐng)域的全球治理向前發(fā)展，從而形成在某些領(lǐng)域較好的全球治理效果。

三是全球經(jīng)濟(jì)治理的現(xiàn)有規(guī)則體系難以適用各主要治理主體的需求，面臨較大的變革。全球經(jīng)濟(jì)治理的核心問題是規(guī)則問題，包括舊規(guī)則的修改、完善和新規(guī)則的形成。主要行為體通過協(xié)商達(dá)成了規(guī)則的一致，治理才能穩(wěn)定地深入發(fā)展。如前所述，中美目前在關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)治理的規(guī)則上存在較大分歧。一方面，美國對(duì)于已有的規(guī)則并不滿意，認(rèn)為不能維護(hù)美國利益。另一方面，中國對(duì)于推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)治理也有自身的規(guī)則和話語權(quán)需求陳偉光、王燕等：《全球經(jīng)濟(jì)治理與制度性話語權(quán)》，人民出版社2017年版。。這意味著在一定時(shí)間內(nèi)，全球經(jīng)濟(jì)治理的規(guī)則體系會(huì)經(jīng)歷來自于中美兩國不同方向的變革要求。從國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制本身的演化而言，無論是世貿(mào)組織還是其他現(xiàn)有治理機(jī)構(gòu)，需要在變革中融合中美等主要經(jīng)濟(jì)體的差異。但滿足中美等主體的新包容性規(guī)則短期內(nèi)難以形成，基于不同治理理念的規(guī)則實(shí)踐可能將在較長時(shí)間內(nèi)并存。當(dāng)然，這種并存不會(huì)一直持續(xù)下去，規(guī)則的變革總歸會(huì)隨著主要經(jīng)濟(jì)體實(shí)力的變化而變化，將更多體現(xiàn)實(shí)力相對(duì)強(qiáng)大者的需求。

四是全球?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)治理動(dòng)力不足，各主要經(jīng)濟(jì)體的治理需求仍然存在，因此，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)層面和國家經(jīng)濟(jì)層面推動(dòng)治理會(huì)取有較大進(jìn)展。在這種情況下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)治理和國家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)治理將成為全球經(jīng)濟(jì)治理的重要內(nèi)容宋國友：《后金融危機(jī)時(shí)代的全球經(jīng)濟(jì)治理：困境及超越》，《社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。。諸多在地區(qū)層面和國家內(nèi)部的治理嘗試可能會(huì)帶來令人矚目的治理成果，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理帶來借鑒作用。在美國退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）之后，日本、加拿大以及其他原TPP成員堅(jiān)持達(dá)成了全面和先進(jìn)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP），使得亞太地區(qū)旨在推進(jìn)自由化的貿(mào)易治理向前推進(jìn)。中國牽頭創(chuàng)設(shè)了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB），為亞洲的地區(qū)金融體系提供了新的發(fā)展空間。更為重要的是，在全球經(jīng)濟(jì)治理受限的情況下，各國紛紛把國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理放在優(yōu)先位置，通過改革方式優(yōu)化本國的治理模式。即便是對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理意興闌珊的特朗普政府，也異常強(qiáng)調(diào)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理的重要性，在稅收制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管審批等一系列方面大力改革，力圖為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長注入動(dòng)力。各主要經(jīng)濟(jì)體希望通過國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理的效果來贏得國際經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)的優(yōu)勢，容易誘發(fā)各主要經(jīng)濟(jì)體的內(nèi)向型“競爭”。這又可能產(chǎn)生兩大衍生影響。一方面，地區(qū)經(jīng)濟(jì)治理和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理的發(fā)展確實(shí)可能為全球經(jīng)濟(jì)治理積蓄新的動(dòng)能。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理如果有效，各經(jīng)濟(jì)體或許會(huì)嘗試進(jìn)行全球?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)治理。另一方面，如果朝向本國治理的趨勢不能有效協(xié)調(diào)，各行為體只專注于地區(qū)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理，甚至以全球經(jīng)濟(jì)治理停滯不前為代價(jià)來幫助國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理，這將不利于國際經(jīng)濟(jì)治理的良性發(fā)展。

四、全球經(jīng)濟(jì)治理的中美新合作

在新的歷史時(shí)期，單憑一國難以解決全球化下出現(xiàn)的跨國問題，美國也沒有足夠的實(shí)力來迫使其他國家接受美國的解決方案。從中國的角度，離開美國難以真正推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理，也難以在治理中更好地提高制度性話語權(quán)，因此需要正視美國在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的合理關(guān)切何亞非：《中美關(guān)系良性互動(dòng)將有力推動(dòng)全球治理體系的調(diào)整與完善》，《東南亞研究》2018年第1期。。當(dāng)務(wù)之急，是要結(jié)合兩國的共同關(guān)切，圍繞當(dāng)下一些急迫且敏感的議題，以治理的手段解決紛爭，開展合作。

第一，中美貿(mào)易治理。特朗普總統(tǒng)一直對(duì)美國對(duì)華有巨額貿(mào)易逆差頗為不滿，上任不久直接發(fā)起針對(duì)鋼和鋁的232調(diào)查和針對(duì)所謂知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵犯的301調(diào)查。中美圍繞貿(mào)易問題的博弈嚴(yán)重影響了中美關(guān)系的穩(wěn)定，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系有從“壓艙石”變成“對(duì)撞點(diǎn)”的危險(xiǎn)性。然而，美國如果真正要解決兩國之間的貿(mào)易摩擦，僅僅憑借單邊措施根本不能達(dá)到美方所希望的目標(biāo)。中美在治理框架內(nèi)，通過協(xié)商的方式緩解矛盾主要有兩大路徑。其一是雙邊路徑。針對(duì)兩國在貿(mào)易領(lǐng)域?qū)Ρ舜说年P(guān)切，深入研究問題產(chǎn)生的根源和解決問題可以采取的措施。通過雙方有效的共同治理行為彌合兩國在這一領(lǐng)域的沖突性認(rèn)知，通過維護(hù)和擴(kuò)大兩國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作降低在貿(mào)易領(lǐng)域的對(duì)抗性行為。其二為多邊路徑。如上所述，中美兩國對(duì)于對(duì)方是否符合世貿(mào)組織的規(guī)則均有否定性看法。由于這些問題均涉及世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定，需要通過世貿(mào)組織的權(quán)威仲裁獲得雙方均可接受的結(jié)果，因此多邊路徑對(duì)于中美貿(mào)易治理不可或缺?？傮w上，中美要力爭通過全球經(jīng)濟(jì)治理的合作模式來解決雙邊貿(mào)易問題，用已有的WTO機(jī)制來處理中美之間的貿(mào)易摩擦，避免在單邊或者雙邊的處理框架下可能產(chǎn)生的關(guān)系失控結(jié)局。

第二，中美稅務(wù)治理。特朗普提出的減稅方案已經(jīng)生效。根據(jù)美國政府的預(yù)計(jì)，該減稅法案總體上將會(huì)在未來十年內(nèi)減稅1.4萬億美元關(guān)于特朗普稅改較為深入的內(nèi)容分析，參見Jim Nunns， Len Burman， Ben Page， Jeff Rohaly and Joe Rosenberg， “An Analysis of Donald Trumps Revised Tax Plan”， October 18， 2016， http：//www.taxpolicycenter.org/publications/analysisdonaldtrumpsrevisedtaxplan/full。。特朗普稅改的主要訴求之一是希望通過降低稅收，把美國企業(yè)在海外的巨額利潤吸引回美國，幫助美國自身的“制造業(yè)回流”。問題在于，美國作為全球最大經(jīng)濟(jì)體，其稅改具有極大的外部性。美國在稅收層面的政策調(diào)整不僅會(huì)對(duì)美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響，而且會(huì)引發(fā)規(guī)模巨大的全球資本跨境流動(dòng)，這勢必會(huì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大影響。面對(duì)美國稅收新政的外溢性，是以治理協(xié)調(diào)的方式來處理美國稅改引發(fā)的問題，還是從單邊層面來應(yīng)對(duì)，是擺在其他經(jīng)濟(jì)體面前的兩種選項(xiàng)。如果各主要經(jīng)濟(jì)體均通過單邊降低本國稅率的方式防止資本外流，以確保本國不被美國的減稅方案侵害，顯然，這很可能會(huì)形成全球?qū)用娴亩愂崭偁帉?duì)于特朗普稅改中國的反應(yīng)，參見魏亮《美國稅改，誰是贏家》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年4月28日；歐盟的反應(yīng)，參見AnneSylvaine Chassany and Chris Giles， “Europeans Issue Warning to Trump on Tax Overhaul”， The Financial Times， Dec. 12， 2017。。在各國競相降低稅收的情況下，反過來又會(huì)大大降低美國稅改的效果，美國政府的減稅效應(yīng)難以長期產(chǎn)生作用，特朗普政府所期待的制造業(yè)大規(guī)模回流等前景也不會(huì)出現(xiàn)。當(dāng)然，對(duì)其他主要經(jīng)濟(jì)體而言，被迫的稅收競爭將導(dǎo)致政府收入相對(duì)減少等問題。因此，中國政府也希望同特朗普政府加強(qiáng)在稅收領(lǐng)域的合作，通過治理的方式處理跨國稅收轉(zhuǎn)移以及稅制不公等敏感問題，避免陷入兩國間的稅收競爭。

第三，中美金融治理。雖然與應(yīng)對(duì)金融危機(jī)初期相比，中美兩國在全球金融治理上的迫切性有所降低，但就其重要性而言，依然十分突出。在特朗普時(shí)代中美仍然需要在金融領(lǐng)域強(qiáng)化治理。最為核心的治理議題還是中國等新興經(jīng)濟(jì)體在國際貨幣基金組織里的投票權(quán)增加問題。距離上一輪IMF投票權(quán)確定的方案已經(jīng)過去將近十年，在這十年當(dāng)中，國際經(jīng)濟(jì)格局繼續(xù)發(fā)生著重大且深遠(yuǎn)的變化。中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及對(duì)外貿(mào)易規(guī)模持續(xù)上升，對(duì)國際金融體系的影響也不斷擴(kuò)大。賦予中國等新興經(jīng)濟(jì)體更大投票權(quán)，有利于全球金融體系的穩(wěn)定。改革金融體系，深入推進(jìn)全球金融治理，不僅需要中國努力，而且需要美國參與。對(duì)美國而言，以治理的方式包容中國金融實(shí)力的壯大也有著重要的意義。目前而言，中國金融實(shí)力仍與美國有較大差距，對(duì)國際金融體系的塑造能力總體上也無法與美國相比。但是，中國倡議的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、為推動(dòng)“一帶一路”而實(shí)施的各項(xiàng)金融政策，正在深刻地改變著地區(qū)乃至全球金融格局舒建中：《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行與國際金融秩序》，《國際關(guān)系研究》2015年第4期。。特別是隨著中國在上海推出人民幣原油期貨，人民幣國際化進(jìn)程再次加速。美國早日介入中國金融影響力上升的過程，中美兩國就全球金融治理相關(guān)議題進(jìn)行協(xié)調(diào)，本質(zhì)上符合美國的國家利益。

第四，中美能源治理。在特朗普時(shí)代，如果說上述三大領(lǐng)域的治理存在較多障礙，那么中美兩國在能源領(lǐng)域的治理則是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。美國近期能源開采大幅增加，能源獨(dú)立前景愈發(fā)清晰，特朗普需要為本國產(chǎn)量不斷增加的石油及天然氣尋找出口國。而中國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，對(duì)能源需求日益增加，進(jìn)口能源已經(jīng)成為中國能源消費(fèi)的重要組成部分。事實(shí)上，中國已經(jīng)取代美國成為全球最大的石油進(jìn)口國。在新的全球能源格局中，美國能夠?qū)ν獬隹诟嗟挠蜌赓Y源，而中國需要進(jìn)口更多的油氣資源。從能源貿(mào)易來看，2016年開始，中國從美國進(jìn)口原油和天然氣數(shù)量急劇增加，兩者在能源領(lǐng)域的互補(bǔ)性和互利性愈發(fā)顯著，中美能源治理存在廣泛的利益基礎(chǔ)，未來發(fā)展空間巨大。從中美能源治理的角度，有如下幾點(diǎn)需要重點(diǎn)推進(jìn)。一是中美兩國在全球能源機(jī)構(gòu)中的治理。特別是圍繞中國是否加入國際能源署（IEA）的合作。二是中美兩國在能源安全通道領(lǐng)域的合作。三是中美雙邊能源對(duì)話和合作機(jī)制的拓展，包括但不限于中美能源效率論壇的發(fā)展等。四是中美制定更多的能源合作大項(xiàng)目，進(jìn)一步拉近中美能源行業(yè)密切度。需要指出，能源治理不僅涉及能源本身。由于能源貿(mào)易是中美貿(mào)易的新亮點(diǎn)，如果中美能源貿(mào)易能夠快速增長，為兩國帶來深厚的共同利益，中美之間的貿(mào)易摩擦可能會(huì)因此減少。

除了上述具體議題領(lǐng)域外，對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的進(jìn)一步治理也是中美全球經(jīng)濟(jì)治理合作的重要組成部分。中美對(duì)于現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的看法不盡一致，改革訴求分歧，如果不正視這一問題，國際經(jīng)濟(jì)機(jī)制本應(yīng)可以發(fā)揮的作用會(huì)大為受限，中美的矛盾可能會(huì)長期存在，不利于中美自身的經(jīng)濟(jì)利益。在這一領(lǐng)域中美合作的當(dāng)務(wù)之急是兩國共同分析現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的問題，探討中美兩國各自對(duì)于國際經(jīng)濟(jì)治理的方案，務(wù)實(shí)推動(dòng)國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的改革進(jìn)程。

結(jié) 論

全球經(jīng)濟(jì)治理過去一段時(shí)間曾經(jīng)取得過突出的進(jìn)展，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以及穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了有利的條件。這離不開中美兩國的共同努力。特朗普上臺(tái)后，試圖以單邊主義和保護(hù)主義來更好維護(hù)本國利益，全球經(jīng)濟(jì)治理一時(shí)難以成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的亮點(diǎn)。然而，在全球化時(shí)代，各國經(jīng)濟(jì)利益深度互嵌，沒有一個(gè)國家能夠依靠抽離與其他國家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)本國利益，還是需要各主要經(jīng)濟(jì)體就重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。在這個(gè)意義上，全球經(jīng)濟(jì)治理仍有其生命力和重要性。特朗普政府應(yīng)重新審視全球經(jīng)濟(jì)治理在維護(hù)美國經(jīng)濟(jì)利益上的優(yōu)勢。此外，美國政府也必須客觀看待中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展及其在全球經(jīng)濟(jì)治理中的合理訴求。美國政府必須意識(shí)到，考慮到中國的經(jīng)濟(jì)體量以及中國與美國、與世界經(jīng)濟(jì)體系的緊密聯(lián)系，用對(duì)抗和封閉的方式試圖排除中國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的做法已經(jīng)無效。對(duì)中國而言，現(xiàn)在也需要正視特朗普政府對(duì)國際經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的擔(dān)憂和關(guān)切，在更為高階的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段處理好與美國經(jīng)濟(jì)的相互關(guān)系，避免美國國內(nèi)出現(xiàn)利益受損的普遍性共識(shí)。全球經(jīng)濟(jì)治理的好處在于，中美兩國可以把各自關(guān)切的宏觀問題放到全球經(jīng)濟(jì)治理的框架內(nèi)，進(jìn)行溝通和解決，一方面有助于緩解當(dāng)前兩國雙邊經(jīng)貿(mào)層面的摩擦，同時(shí)也可以為全球經(jīng)濟(jì)治理注入新的動(dòng)力。如果不能有效通過治理方式來協(xié)調(diào)雙邊利益關(guān)切，給中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系甚至中美關(guān)系帶來重大的不確定性，二戰(zhàn)后逐漸形成的自由國際經(jīng)濟(jì)秩序可能遭遇逆轉(zhuǎn)。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）