摘 要：因我國(guó)中央層面對(duì)民間金融的關(guān)注度不高，全國(guó)性的制度供給出現(xiàn)了缺位。但是，地方層面出于自身控制金融資源的動(dòng)力和應(yīng)對(duì)民間金融風(fēng)險(xiǎn)的需求，在實(shí)踐中介入了民間金融制度的供給，這在一定程度上打破了中央壟斷金融制度供給的刻板印象。具體而言，制度競(jìng)爭(zhēng)、制度學(xué)習(xí)、制度創(chuàng)制是民間金融制度地方性供給的三重路徑。地方性的制度供給雖然填補(bǔ)了制度空白并在一定程度上起到了規(guī)范民間金融的實(shí)際功效，然而也無法消除其沖擊法治或者被地方利益所裹挾等負(fù)面影響，亟待規(guī)范化。鑒于此，選擇通過中央層面的制度整合、法院審判的司法審查以及立法者自身的立法評(píng)估等方式進(jìn)行規(guī)范。

關(guān)鍵詞：金融制度；地方性；民間金融；制度供給

中圖分類號(hào)：F830.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）08-0055-10

作者簡(jiǎn)介：劉駿，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生 （重慶 400044）

一、問題的緣起

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的金融行業(yè)屬于國(guó)家高度管制的行業(yè)，“金融抑制”的色彩較為濃厚，金融制度的變革與發(fā)展帶有明顯的“自上而下”強(qiáng)制性變遷的特征?；诖?，理論界關(guān)于金融制度的供給研究也更為關(guān)注金融制度的“頂層設(shè)計(jì)”，著力從中央層面的宏觀視野分析、解釋、構(gòu)建我國(guó)的金融制度①。金融市場(chǎng)是一個(gè)全國(guó)性的市場(chǎng)，中央部門所頒布的金融法律法規(guī)是中國(guó)金融監(jiān)管制度供給的主要方式②，因此這種統(tǒng)籌全局的研究視角無疑十分必要。然而，在“真實(shí)的金融世界”之中，金融制度并不全然都是由中央層級(jí)來供給筆者的檢索發(fā)現(xiàn)直接涉及金融制度地方性供給的相關(guān)研究并不多，多數(shù)圍繞著地方的金融創(chuàng)新展開，具體參見楊為喬：《西部區(qū)域金融創(chuàng)新與地方政府制度供給的法律思考》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2010年第6期；吳弘：《上海國(guó)際金融中心建設(shè)的制度創(chuàng)新》，《法學(xué)》2016年第9期；劉志云、史欣媛：《論自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新立法的完善》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期。，這在以小額貸款公司試點(diǎn)為代表的金融改革中表現(xiàn)得尤為明顯，甚至可以說小額貸款公司制度的供給更多是地方性的。

小額貸款公司的規(guī)模化發(fā)展始于《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的政策性授權(quán)，其中具體的規(guī)范管理權(quán)被賦予了省一級(jí)政府，不同的省級(jí)政府采取了不同的應(yīng)對(duì)策略，所以差異化的小額貸款公司制度是不可避免的。時(shí)至今日，小額貸款公司的發(fā)展規(guī)模已經(jīng)蔚為大觀，這與上述地方性制度的補(bǔ)白和規(guī)范是息息相關(guān)的。但是，我們也需要注意到，發(fā)展小額貸款公司的政策性授權(quán)本身的合法性就值得存疑中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)人民銀行能否通過《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》授權(quán)地方發(fā)展小額貸款公司在法律意義上是存在疑問的，因?yàn)檫@一授權(quán)本身超越了上述兩部門的法定職權(quán)。，而更為嚴(yán)重的是地方性的制度格局本質(zhì)上就是法制的不統(tǒng)一，形成了不統(tǒng)一的市場(chǎng)也就在所難免。因此，小額貸款公司制度的地方性供給雖是既成事實(shí)，但也需要認(rèn)真對(duì)待，特別是此制度供給模式所帶來負(fù)面影響亟待規(guī)范化。

小額貸款公司本質(zhì)上屬于民間金融范疇，而民間金融素來是學(xué)界的研究熱點(diǎn)，成果頗豐，其中不乏涉及制度供給類文章相關(guān)研究主要有徐軍輝：《精英決策到公共選擇：中國(guó)民間金融制度供給分析》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2013年第8期；劉小紅：《政府角色與制度回應(yīng)：以民間金融的法治化路徑為視角》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013 年第1期。，但是少有研究從地方層面關(guān)注民間金融的制度供給問題，即便是關(guān)于小額貸款公司制度的精細(xì)化研究也十分有限，代表性的成果重點(diǎn)關(guān)注了小額貸款公司制度設(shè)計(jì)的省際差異關(guān)于小額貸款公司制度省際差異的論文可以參見：胡金焱、梁巧慧：《小額貸款公司發(fā)展的省際差異：2009～2013年》，《改革》2014 年第8期；王承萍：《主要省市小額貸款公司監(jiān)管制度比較》，《上海金融》2014年第2期。以及小額貸款公司制度的“地方性規(guī)則”唐應(yīng)茂：《中央和地方關(guān)系視角下的金融監(jiān)管——從阿里小貸談起》，《云南社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。，應(yīng)該承認(rèn)這些研究的現(xiàn)實(shí)成就，然而這些研究并沒有以一個(gè)純粹的制度視角研究、剖析小額貸款公司制度的地方性供給問題，尤其是沒有解釋這種地方性供給如何可能、如何實(shí)現(xiàn)、如何規(guī)范等一系列問題。誠(chéng)然，在民間金融領(lǐng)域，除了小額貸款公司之外，還存在融資擔(dān)保公司等多種民間金融形式，其發(fā)展多半依賴于地方性制度，而這種針對(duì)整個(gè)地方性的民間金融制度的解釋同樣是較為缺失的?？梢哉f，民間金融制度的地方性供給是我國(guó)當(dāng)下一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象，同時(shí)又是一個(gè)深受近十年來的金融改革影響的特殊現(xiàn)象，理應(yīng)受到理論界的充分關(guān)注。

實(shí)際上，根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，制度在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了至關(guān)重要的角色相關(guān)闡述可以參見柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)： 社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書館2000年版，第8頁(yè)；道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2014年版，第3頁(yè)。，地方性制度也成了解釋地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要維度，所以相關(guān)著述頗豐，尤其是楊瑞龍先生還曾提出過“中間擴(kuò)散性制度變遷”理論楊瑞龍：《我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第1期。，其中特別關(guān)注地方的制度創(chuàng)新行為。迄今為止，這一熱潮仍未消減，尤以解釋中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為重點(diǎn)。當(dāng)然，傳統(tǒng)研究熱衷于宏觀層面的地方性制度，而關(guān)注微觀（如金融等具體行業(yè)）層面的地方性制度的研究十分有限。因此，本文將致力于從民間金融制度的微觀視角探討地方性制度的供給問題，毋庸置疑的是既有的研究為本文的展開奠定了良好的基礎(chǔ)。

此外，鑒于不同研究視角下的理解差異，筆者認(rèn)為有必要對(duì)本文所探討的對(duì)象進(jìn)行澄清：一是不同研究對(duì)于制度的界定存在較大差異，本文所關(guān)注的制度僅僅限于公權(quán)力部門所出臺(tái)的規(guī)范性文本；二是當(dāng)前的地方性制度供給是地方政府所主導(dǎo)，相關(guān)研究關(guān)注的重點(diǎn)主要聚焦于地方政府應(yīng)該說很多研究并未使用規(guī)范意義上的“地方政府”概念，而是借此涵蓋了地方上的立法、司法與行政等多種權(quán)力，相關(guān)研究可參見馮興元：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)》，譯林出版社2010年版，第123頁(yè)。，而根據(jù)當(dāng)前的國(guó)家權(quán)力安排，地方性立法機(jī)關(guān)（即地方人大）也是法定的制度供給者，這在民間金融制度的地方性供給實(shí)踐中有所體現(xiàn)，所以本文關(guān)注了地方人大和地方政府的制度供給，為了簡(jiǎn)便，下文多以地方層面代稱。

二、民間金融制度的地方性供給

中央的制度供給具有權(quán)威性，但中央也無法擺脫成本和信息的約束，其制度總是籠統(tǒng)而不完備的，地方政府作為中央制度和政策最主要的執(zhí)行者，可以根據(jù)地方的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行“地方性”創(chuàng)新靳文輝：《制度競(jìng)爭(zhēng)、制度互補(bǔ)和制度學(xué)習(xí)：地方政府制度創(chuàng)新路徑》，《中國(guó)行政管理》2017年第5期。。但是，金融制度作為一種特殊性的制度，其制度供給受到了嚴(yán)格的限制，乃至于我國(guó)的《立法法》第8條第九項(xiàng)采取了立法保留的規(guī)定，可能正是鑒于這種限制，對(duì)于金融制度的地方性供給問題的關(guān)注度并不高。那么，地方性的制度供給如何成行呢？

（一）金融抑制的“后遺癥”：中央規(guī)范民間金融的消極態(tài)度

麥金農(nóng)和肖所提出的“金融抑制”理論認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村地區(qū)是金融抑制比較嚴(yán)重的地區(qū)，這主要是國(guó)家強(qiáng)制力干預(yù)的結(jié)果。這一點(diǎn)在我國(guó)金融發(fā)展過程中表現(xiàn)得比較明顯，致使國(guó)家法律的制定和實(shí)施是從“正規(guī)金融”出發(fā)，忽視了對(duì)“非正規(guī)金融”體系（也即民間金融）的有效回應(yīng)黃韜：《“金融抑制”與中國(guó)金融法治的邏輯》，法律出版社2012年版，第1頁(yè)。，主要依賴禁止、限制、打擊等命令控制型法律治理模式來規(guī)范民間金融岳彩申：《民間借貸的激勵(lì)性法律規(guī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第10期。，民間金融也基本處于一個(gè)“相關(guān)立法滯后、市場(chǎng)監(jiān)管缺位、司法主導(dǎo)突出”席月民：《我國(guó)當(dāng)前民間借貸的特點(diǎn)、問題及其法律對(duì)策》，《政法論叢》2012年第3期。的狀態(tài)。但是“真實(shí)的金融世界”中的民間金融依舊異常發(fā)達(dá)，這是正規(guī)金融供給不足狀態(tài)下的必然，也意味著抑制性的民間金融規(guī)制效果不盡如人意。

正是實(shí)效的不理想，近年來國(guó)家的抑制性理念也有所松動(dòng)，允許民間資本設(shè)立小額貸款公司等新興金融組織就是典型的態(tài)度轉(zhuǎn)變。即使如此，中央層面并沒有通過全面而系統(tǒng)的制度供給來保障民間性金融的規(guī)范發(fā)展，僅僅是出臺(tái)了一些框架性的政策文件（譬如《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》），其具體操作規(guī)范被授權(quán)給省一級(jí)的地方政府。如此安排的很大一個(gè)原因就是，中央層級(jí)的金融監(jiān)管部門并不愿意承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)和應(yīng)對(duì)其中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)；隨著民間金融組織規(guī)模變得愈發(fā)龐大，所要擔(dān)負(fù)的巨大監(jiān)管成本更是一大障礙；同時(shí)，當(dāng)前的民間金融類型多樣，其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)也是巨大的，近年來驟增的非法集資案件即是明證，中央金融監(jiān)管的介入意味著需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，這是監(jiān)管層所不愿意的。鑒于種種利益上的顧慮，將相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)下放給地方政府成為一個(gè)暫時(shí)性的應(yīng)對(duì)策略，使中央金融監(jiān)管部門對(duì)于制度供給問題表現(xiàn)得較為消極。

誠(chéng)然，需要承認(rèn)的是中央層面素來不會(huì)貿(mào)然地介入制度供給，采用地方試驗(yàn)性的制度供給是慣常采用的替代性策略，并且這種改革試錯(cuò)的制度經(jīng)驗(yàn)可以為更科學(xué)、合理的全國(guó)性制度供給奠定基礎(chǔ)，減少中央層面制度供給所耗費(fèi)的成本以及所面臨的沖突。而民間金融的規(guī)范化與法制化一直是一個(gè)較大的爭(zhēng)議性議題相關(guān)內(nèi)容可參見高晉康：《民間金融法制化的界限與路徑選擇》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第4期。，國(guó)家采用更為謹(jǐn)慎和保守態(tài)度也就不足為奇。

受制于諸多的現(xiàn)實(shí)因素，行政權(quán)力在我國(guó)的立法中處于十分強(qiáng)勢(shì)的地位，金融法律規(guī)則的制定也就難以避免“部門化”傾向黃韜：《“金融抑制”與中國(guó)金融法治的邏輯》，法律出版社2012年版，第13-14頁(yè)。，也即金融監(jiān)管層在金融立法中具有舉足輕重的影響力，而前述分析可以窺見其消極態(tài)度，加上更為頂層的國(guó)家采用了保守的態(tài)度，以至于全國(guó)性的民間金融制度供給被擱置和延緩。地方層面的制度試驗(yàn)作為替代性方案得到了默許，而地方政府出于種種利益的衡量會(huì)充分利用這種授權(quán)，地方性的制度供給就具有了可能性，這也可以視為傳統(tǒng)金融抑制理念的“后遺癥”。

（二）金融資源的“控制欲”：地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式的金融需求

在中央層面未完全介入民間金融治理的背景下，地方權(quán)力在一定程度上獲得中央層面的“授權(quán)”，成為地方干預(yù)民間金融的現(xiàn)實(shí)動(dòng)機(jī)。

這一問題實(shí)際上得溯源至中央與地方的關(guān)系變化，上個(gè)世紀(jì)末我國(guó)實(shí)行了“分稅制”改革，大量的政府職能下放地方，尤其是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)成為地方黨政干部的重任，并采用“政治錦標(biāo)賽”模式作為一種激勵(lì)機(jī)制周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第95頁(yè)。，坐實(shí)了地方層面的“經(jīng)濟(jì)人”角色，競(jìng)爭(zhēng)也就延伸至地方層面之間，形成了頗具中國(guó)特色的“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”模式有關(guān)地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式的系統(tǒng)討論可以參見馮興元：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)》，譯林出版社2010年版。。正是這種競(jìng)爭(zhēng)模式的存在，使得不少研究認(rèn)為其增強(qiáng)了地方層面進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性相關(guān)研究可以參見洪名勇、施國(guó)慶：《地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與地方政府制度創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)》，《學(xué)?！?005 年第5期；趙光勇：《政府改革：制度創(chuàng)新與參與式治理——地方政府治道變革的杭州經(jīng)驗(yàn)研究》，浙江大學(xué)出版社2013年版，第73頁(yè)。，甚至有研究將地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要形式概括為制度競(jìng)爭(zhēng)和政策競(jìng)爭(zhēng)蔣永甫、唐宇婷：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)——一種學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的研究進(jìn)路》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014 年第1期。。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)資本是影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最主要的因素王小魯、樊綱：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性：跨世紀(jì)的回顧與展望》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第3-11頁(yè)。，所以地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式下對(duì)于金融資源的剛性需求是不言而喻的，金融資源競(jìng)爭(zhēng)也成為影響地方政府競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵因素。但地方根據(jù)當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)制度所能夠支配的財(cái)政資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，地方層面就有了強(qiáng)烈的融資需求，也即地方政府演變成一個(gè)與普通市場(chǎng)主體無異的融資需求者，而金融資源卻是有限的，地方政府干預(yù)金融的強(qiáng)烈欲望得到激勵(lì)Lin J Y， Liu Z. “Fiscal decentralization and economic growth in China”， Economic development and cultural change， 2000， 49（1）： pp. 1-21.?；诖耍胤綄用鎸?duì)控制金融資源的制度創(chuàng)新動(dòng)力較大苑書義：《我國(guó)金融制度創(chuàng)新的路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2009年第8期。。

在中國(guó)的“金融抑制”背景下，稀缺的金融資源變得彌足珍貴，而金融監(jiān)管權(quán)的垂直配置使得正規(guī)金融資源的分配權(quán)過度集中于中央政府，地方能夠控制和使用的資金十分有限。但是民間金融一直是游離于中央權(quán)力之外的，這就給地方層面另辟蹊徑的機(jī)會(huì)。正是如此，地方權(quán)力通過一些制度規(guī)范可以有助于地方政府控制更多的資本，以此實(shí)現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)使命和回應(yīng)社會(huì)大眾的公共產(chǎn)品需求，進(jìn)而謀求官員自身的政治發(fā)展前途。具體來看，地方層面主要采用兩種模式來倚靠民間資本助其實(shí)現(xiàn)融資需求：一是間接利用民間資本模式，即其充分利用和控制中央層面剩余的正規(guī)金融資源，但此種模式帶有明顯的“與民爭(zhēng)利”色彩，大大擠壓了市場(chǎng)主體可獲得的金融資源，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺口，地方層面通過制度設(shè)計(jì)發(fā)展民間金融為市場(chǎng)主體尋求正規(guī)金融的替代者，以此為其利用剩余的正規(guī)金融提供正當(dāng)性支撐；二是直接利用民間資本模式，即地方層面通過制度設(shè)計(jì)吸收民間資本參與到政府項(xiàng)目中來，以此保障政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資本充足，政府和社會(huì)資本合作（PPP）就是政府利用和控制民間資本的重要形式。簡(jiǎn)言之，地方層面通過地方性的民間金融制度在一定程度上緩解了地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式下的融資需求。

（三）金融發(fā)展的“地方性”：民間金融區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)差異

金融資源的供給本身受到了很多現(xiàn)實(shí)條件的約束：首先就是資源的現(xiàn)實(shí)需求，這是金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；其次就是金融資源的供給能力。同時(shí)，民間金融是相對(duì)于正規(guī)金融而言，民間金融的發(fā)展也與正規(guī)金融發(fā)展程度相關(guān)。然而，不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是有差異的，對(duì)于金融資源的需求力度也是不同的，而這也是影響正規(guī)金融網(wǎng)點(diǎn)布局的現(xiàn)實(shí)因素，進(jìn)而也就會(huì)影響民間金融的發(fā)展，民間金融的發(fā)展也就帶有“地方性”色彩。經(jīng)濟(jì)學(xué)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)區(qū)域商業(yè)文化的發(fā)達(dá)程度（金融需求）、正規(guī)金融對(duì)民營(yíng)企業(yè)的金融支持力度（正規(guī)金融供給量）以及民間資金的豐裕度（民間金融供給能力）是造成民間金融區(qū)域差異的主要原因姚耀軍：《.非正規(guī)金融發(fā)展的區(qū)域差異及其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)》，《財(cái)經(jīng)研究》2009年第12期。。具體而言，金融需求還是最為關(guān)鍵的影響因素，在金融需求得不到滿足的情況下，地方政府更為愿意鼓勵(lì)民間資本來補(bǔ)充短板，這就需要借助制度工具來實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)也可以從現(xiàn)實(shí)中的小額貸款公司發(fā)展情況窺見一二，浙江、江蘇是我國(guó)小額貸款公司發(fā)展規(guī)模處于前列的省份，這兩個(gè)地區(qū)發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)有著更為旺盛的金融需求，其小額貸款公司的制度也更為全面。

同時(shí)，民間金融的發(fā)展也是暗含著諸多風(fēng)險(xiǎn)的，盡管此類風(fēng)險(xiǎn)有著很多共性，但其表現(xiàn)程度卻是有區(qū)別的。譬如溫州地區(qū)素來就是民間金融的發(fā)達(dá)地區(qū)，民間金融產(chǎn)品較為豐富，民間金融的規(guī)模也就較為龐大，商業(yè)化程度也較高，其對(duì)于經(jīng)濟(jì)影響也就更大，控制民間金融的風(fēng)險(xiǎn)需求也就更強(qiáng)烈；而部分偏遠(yuǎn)地區(qū)的民間借貸規(guī)模較小、商業(yè)化程度低，風(fēng)險(xiǎn)較小，對(duì)于政府干預(yù)的需求并不旺盛。概言之，各地的民間金融風(fēng)險(xiǎn)水平不一樣，地方政府干預(yù)民間金融的力度也不同，其制度供給也就有了“差異性”。

要而言之，地方層面需要根據(jù)各自轄區(qū)內(nèi)對(duì)民間金融的發(fā)展需求以及風(fēng)險(xiǎn)水平等“地方性知識(shí)”進(jìn)行因地制宜的制度供給以權(quán)衡其中的制度收益，這是由民間金融本身發(fā)展的“地方性”所決定的。

三、民間金融制度地方性供給的實(shí)現(xiàn)路徑

既然民間金融制度的地方性供給具備了現(xiàn)實(shí)可能性，那么，這種供給又是如何實(shí)現(xiàn)的呢？有學(xué)者曾將地方政府的制度創(chuàng)新路徑歸納為制度競(jìng)爭(zhēng)、制度互補(bǔ)、制度學(xué)習(xí)三種路徑靳文輝：《制度競(jìng)爭(zhēng)、制度互補(bǔ)和制度學(xué)習(xí)：地方政府制度創(chuàng)新路徑》，《中國(guó)行政管理》2017年第5期。，這于本文有著很大的借鑒意義，但該文在一個(gè)宏觀視野下審視地方政府的制度創(chuàng)新，基本涉及了地方政府的制度供給各個(gè)方面，其中的制度互補(bǔ)將不適應(yīng)本文所關(guān)注的民間金融制度這種單一的制度系統(tǒng)。此外，筆者還發(fā)現(xiàn)因?yàn)槊耖g金融發(fā)展的“地方性”，部分地方創(chuàng)造性的發(fā)明了一些新制度，這是民間金融制度中的一個(gè)特別之處。所以，本文認(rèn)為地方通過制度競(jìng)爭(zhēng)、制度學(xué)習(xí)、制度創(chuàng)制三種路徑實(shí)現(xiàn)民間金融制度的地方性供給。需要釋明的是，本部分僅僅是對(duì)于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的一種現(xiàn)象性描述，也即不包含相應(yīng)的價(jià)值判斷。

（一）民間金融制度的地方性供給路徑之一：制度競(jìng)爭(zhēng)

制度競(jìng)爭(zhēng)原本就是地方政府競(jìng)爭(zhēng)中最為主要的形式，地方層面在爭(zhēng)奪金融資源的過程中也采用了制度競(jìng)爭(zhēng)的方式，制度競(jìng)爭(zhēng)會(huì)給市場(chǎng)主體帶來更多的選擇空間，使其可以根據(jù)制度競(jìng)爭(zhēng)所創(chuàng)造的利益空間進(jìn)行“用腳投票”。民間金融作為地方層面企圖控制和利用的資源要素，不同地方之間采用制度競(jìng)爭(zhēng)是毋庸置疑的，這在發(fā)展小額貸款公司、融資（性）擔(dān)保公司的過程中都是十分明顯的。

鑒于當(dāng)前幾乎所有的省份都建立相應(yīng)的小額貸款公司制度體系，這為制度比較提供了很大的空間，筆者將以此為例具體描述民間金融制度供給中的制度競(jìng)爭(zhēng)。有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)阿里巴巴小額貸款公司從浙江“遷”往重慶很大程度上是重慶市和浙江省兩省之間制度競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，重慶市的小貸公司監(jiān)管規(guī)則給予了阿里小貸更大的發(fā)展空間唐應(yīng)茂：《中央和地方關(guān)系視角下的金融監(jiān)管——從阿里小貸談起》，《云南社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。，這即是小額貸款公司制度競(jìng)爭(zhēng)所帶來的“用腳投票”。當(dāng)然，小額貸款公司的發(fā)展很大程度上受到了“發(fā)起人制度”的限制，因?yàn)楹芏嗟胤降陌l(fā)起人制度限于當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)企業(yè)以保障小額貸款公司的“根正苗紅”，這限制了外來資本“用腳投票”的可能性，但也有不少地方鼓勵(lì)外來資本甚至是外資的進(jìn)入，比如重慶、四川都是此類，這為其小額貸款公司發(fā)展提供新的發(fā)展契機(jī)，四川省發(fā)展得很好的美興小額貸款公司就是一個(gè)純外資投資的成功典范?？v觀近年來的小額貸款公司發(fā)展趨勢(shì)，浙江、江蘇、內(nèi)蒙古、廣東、遼寧等小額貸款公司發(fā)展總體規(guī)模較好的省份都是小額貸款公司制度更為完備的地區(qū)小額貸款公司的發(fā)展規(guī)模是依據(jù)中國(guó)人民銀行每個(gè)季度發(fā)布的《小額貸款公司分地區(qū)情況統(tǒng)計(jì)表》的相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算。，這就是制度競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。以一言蔽之，制度競(jìng)爭(zhēng)是小額貸款公司發(fā)展呈現(xiàn)出“省際差異”的主要誘因之一。

民間金融發(fā)展的地方性要求差異化的制度供給，而這種差異化主要通過制度競(jìng)爭(zhēng)所表現(xiàn)，而這又進(jìn)一步強(qiáng)化了不平衡的格局，逐漸形成較明顯的兩極分化現(xiàn)象，如浙江等地的民間金融較為繁榮，西藏等地民間金融發(fā)展較為遲緩。

（二）民間金融制度的地方性供給路徑之二：制度學(xué)習(xí)

制度學(xué)習(xí)是可以減少自我創(chuàng)造中調(diào)研、論證、試驗(yàn)等方面的人力、物力投入，能在較短的時(shí)間內(nèi)形成一個(gè)關(guān)于制度形式和內(nèi)容的可行性方案靳文輝：《制度競(jìng)爭(zhēng)、制度互補(bǔ)和制度學(xué)習(xí)：地方政府制度創(chuàng)新路徑》，《中國(guó)行政管理》2017年第5期。，所以制度學(xué)習(xí)是地方進(jìn)行制度供給的重要路徑。民間金融制度供給的國(guó)家法缺位為地方創(chuàng)制提供了可為的空間，但是自利的地方層面并不愿意擔(dān)負(fù)高額的制度創(chuàng)制成本和承受巨大的制度創(chuàng)制風(fēng)險(xiǎn)，制度學(xué)習(xí)成為當(dāng)下地方政府供給民間金融制度的另一主要路徑。當(dāng)然，制度學(xué)習(xí)的前提是現(xiàn)實(shí)中需要一個(gè)可供學(xué)習(xí)的樣本，民間金融發(fā)展的“地方性”又使其變得可能，有部分地方（例如民間金融素來發(fā)達(dá)的浙江）有著發(fā)展和規(guī)范民間金融的迫切性，其制度供給的意愿更高，勢(shì)必會(huì)成為“第一個(gè)吃螃蟹的人”，制度學(xué)習(xí)也就得以成行。其中，制度學(xué)習(xí)和制度競(jìng)爭(zhēng)在很多情況下是夾雜著的，通過制度學(xué)習(xí)來構(gòu)建基本制度，但是其中的差異性設(shè)計(jì)又構(gòu)成了制度競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容。同樣，筆者擬通過小額貸款公司的制度演變展示民間金融制度中的制度學(xué)習(xí)現(xiàn)象。

小額貸款公司誕生于2005年，是中國(guó)人民銀行根據(jù)國(guó)外的小額信貸經(jīng)驗(yàn)開展的一次金融創(chuàng)新試點(diǎn)，試點(diǎn)工作主要依照《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》而展開，加上一些其他規(guī)范予以輔導(dǎo)主要是《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》、《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的暫行規(guī)定》等文件。?？梢姡蛾P(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》在小額貸款公司發(fā)展中扮演了舉足輕重的角色，但其只是一個(gè)政策性的指導(dǎo)文件，不是規(guī)范意義上所講的“法律制度”，由此可以推定小額貸款公司是缺乏中央層面的制度基礎(chǔ)。然而，比較湊巧的是，《小貸指導(dǎo)意見》將發(fā)展小額貸款公司的實(shí)際管理權(quán)下放給省級(jí)政府，這種政策性的授權(quán)給予了地方制度供給的現(xiàn)實(shí)可能。面對(duì)中央的政策性授權(quán)，不同地方根據(jù)自身的資源稟賦和現(xiàn)實(shí)需要提出應(yīng)對(duì)策略，譬如經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江、江蘇以及先期試點(diǎn)的內(nèi)蒙古、四川等省份的政策執(zhí)行較為積極，其中浙江、四川等省份也最先出臺(tái)了小額貸款公司管理辦法，而部分省份暫時(shí)延續(xù)了中央層級(jí)采用政策性文件（諸如意見或通知）的方法，也有極少部分省份（譬如西藏）迄今為止沒有任何政策性或者制度性的文件；但在全國(guó)大部分省份基本在2012年前后完成了小額貸款公司的制度設(shè)計(jì)。有研究者系統(tǒng)研究了這些制度文本，其中發(fā)現(xiàn)很多省份的試點(diǎn)方案大多都以浙江為藍(lán)本并根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r修改而成吳曉靈等：《中國(guó)小額信貸藍(lán)皮書（2009-2010）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年版，第92頁(yè)。，這就表明小額貸款公司的制度供給中是存在制度學(xué)習(xí)的。如果從更為具體的制度內(nèi)容進(jìn)行考察，也有研究發(fā)現(xiàn)放寬融資比例（或擴(kuò)充融資渠道）、允許跨區(qū)經(jīng)營(yíng)（或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)）、提供實(shí)質(zhì)性的優(yōu)惠政策等制度設(shè)計(jì)，都是江蘇走在前列胡金焱、梁巧慧：《小額貸款公司發(fā)展的省際差異：2009～2013年》，《改革》2014 年第8期。，其他省份在面臨小額貸款公司的發(fā)展困境時(shí)也在不斷學(xué)習(xí)相關(guān)的制度經(jīng)驗(yàn)，不同省份的小額貸款公司制度框架的趨同化愈發(fā)明顯。

如果梳理融資（性）擔(dān)保公司的地方性制度也大致可以得出相類似的結(jié)論，這就表明通過制度學(xué)習(xí)的制度趨同化是一種民間金融制度的變遷模式。當(dāng)然，這種學(xué)習(xí)也會(huì)受到制度競(jìng)爭(zhēng)以及地方的制度創(chuàng)新積極性影響。

（三）民間金融制度的地方性供給路徑之三：制度創(chuàng)制

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定的立法權(quán)限，可以分為中央立法和地方立法兩個(gè)層面。但是鑒于中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，地方的立法權(quán)限多半來自中央的授予，所以地方的立法空間是較為有限的。有研究者將地方的立法分為重復(fù)、細(xì)化、創(chuàng)制三種類型俞祺：《重復(fù)、細(xì)化還是創(chuàng)制：中國(guó)地方立法與上位法關(guān)系考察》，《政治與法律》2017年第9期。，即是相對(duì)于中央立法層面的一種劃分。可見，制度細(xì)化和制度創(chuàng)制是央地關(guān)系下的地方立法模式。因?yàn)榈胤降牧⒎ㄐ袨橛兴町?，無論是制度細(xì)化還是制度創(chuàng)制都會(huì)帶有地方特色，也即“地方性”。如果要對(duì)制度創(chuàng)制進(jìn)行細(xì)分，可以分為“獨(dú)立型創(chuàng)制”和“依附型創(chuàng)制”兩類，后者在地方立法實(shí)踐中更受青睞俞祺：《重復(fù)、細(xì)化還是創(chuàng)制：中國(guó)地方立法與上位法關(guān)系考察》，《政治與法律》2017年第9期。?；貧w到民間金融制度語境之下，中央層面基本沒有相應(yīng)的制度供給，所以民間金融的地方立法也就更多是“獨(dú)立型創(chuàng)制”，這主要依據(jù)是《立法法》明確規(guī)定：“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！睂?shí)質(zhì)上，這種制度創(chuàng)制的成本十分高昂，但是收效和風(fēng)險(xiǎn)卻具有很大不確定性，所以地方的這一類制度創(chuàng)新十分少見，主要局限于民間金融十分發(fā)達(dá)且制度需求旺盛的個(gè)別地區(qū)，譬如浙江、山東都是民間金融制度創(chuàng)制的代表性地區(qū)。概言之，民間金融制度的制度創(chuàng)制并不如制度競(jìng)爭(zhēng)和制度學(xué)習(xí)那般普遍。鑒于此，筆者將以民間金融制度的特殊個(gè)案進(jìn)行說明。

第一個(gè)個(gè)案就是浙江在2013年所通過的《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》，這是中國(guó)首部金融地方性法規(guī)和首部專門規(guī)范民間借貸的法規(guī)。溫州應(yīng)該是中國(guó)民間金融最為活躍的地區(qū)，其發(fā)展中更是發(fā)生過民間借貸危機(jī)，所以這一制度的出臺(tái)絕非是偶然的，而是有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景。溫州地區(qū)在2011年前后爆發(fā)了民間借貸危機(jī)，此次危機(jī)造成了較為嚴(yán)重的社會(huì)影響，以至于引起了中央高層的關(guān)注，規(guī)范民間借貸逐漸成為此次危機(jī)后的共識(shí)；隨后，在中央和地方的協(xié)商之下，國(guó)務(wù)院在2012年同意設(shè)立“溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)”，規(guī)范民間金融是此次改革的重中之重，這為上述條例的通過獲得了中央層面的支持。由此可見，“獨(dú)立型創(chuàng)制”在民間金融制度并不完全是純粹的地方行為，中央層面的支持也是十分關(guān)鍵的。

另一個(gè)案就是新近才出現(xiàn)的民間金融監(jiān)管權(quán)立法，諸如《山東省地方金融條例》（2016）、《河北省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2017）等，這是應(yīng)對(duì)當(dāng)前備受關(guān)注的地方金融（也即民間金融）監(jiān)管難題的制度化舉措。在中央的政策鼓勵(lì)下，以小額貸款公司、融資擔(dān)保公司為代表的新型民間金融組織開始迅猛發(fā)展，其發(fā)展過程中也帶來了很多監(jiān)管問題乃至于社會(huì)問題，譬如不少地方出現(xiàn)了融資擔(dān)保危機(jī)，這成為了政府管理中不得不面對(duì)的問題。然而，中央政府發(fā)現(xiàn)擔(dān)負(fù)起管理職責(zé)的重重困難，遂強(qiáng)調(diào)此類組織的屬地監(jiān)管，尤其是屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，這為2012年以來全國(guó)金融工作會(huì)議所重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。面對(duì)中央的處置責(zé)任下放，地方政府無法回避，但是上述民間金融組織的監(jiān)管權(quán)歸屬并無法律授權(quán)，更是面臨著沒有執(zhí)法權(quán)保障的尷尬境地。是故，很多地方也開始探索通過地方性立法為其地方的金融管理職責(zé)尋求合法性支撐，頗具地方性的地方金融監(jiān)管權(quán)立法也就誕生了。

綜合來看，上述兩類個(gè)案中的民間金融制度都帶有中央層面的支持或者變相支持，這與小額貸款公司、融資（性）擔(dān)保公司的政策性授權(quán)是有著相似之處的。

四、民間金融制度的地方性供給進(jìn)路之建構(gòu)

（一）地方供給金融制度的再認(rèn)識(shí)

前文簡(jiǎn)要探討了小額貸款公司制度的地方性供給所引發(fā)的負(fù)面影響，但鑒于本文所關(guān)注的“民間金融制度的地方性供給”并不局限于小額貸款公司制度，所以僅僅借助于前文的簡(jiǎn)要分析是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模彩遣怀浞值?。有鑒于此，筆者將重點(diǎn)分析民間金融制度的地方性供給所帶來的負(fù)面影響，以此為后文的規(guī)范化提供支撐。

首先是地方性的制度供給沖擊了法治原則。無論是中央的政策授權(quán)（如小額貸款公司制度）還是地方的自我創(chuàng)制（如地方金融監(jiān)管條例）都缺乏規(guī)范意義上的合法性依據(jù)。諸如《山東省地方金融條例》、《河北省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等新興的制度創(chuàng)制是省一級(jí)人大通過地方性立法賦予地方政府金融監(jiān)管權(quán)的舉措，但這本身存在兩大缺陷：一是其條例所涉及的地方金融監(jiān)管權(quán)本質(zhì)上是中央與地方的金融監(jiān)管分權(quán)問題，這不屬于我國(guó)《立法法》第73條的授權(quán)范圍，也違背了我國(guó)憲法第89條關(guān)于國(guó)務(wù)院享有中央與地方行政權(quán)力配置的決定權(quán)之規(guī)定；二是筆者還發(fā)現(xiàn)《河北省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》將典當(dāng)行、融資租賃公司等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也納入地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，這與商務(wù)部等中央部委所頒布的規(guī)章出現(xiàn)了授權(quán)沖突。

其次，制度的地方性供給為地方提供了很多擴(kuò)充地方權(quán)力的機(jī)會(huì)，在當(dāng)前的“政治錦標(biāo)賽”壓力體制下，地方一直有著謀求更多權(quán)力的沖動(dòng)，《山東省地方金融條例》和《河北省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等地方立法可以證實(shí)地方層面利用中央分擔(dān)金融處置責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的契機(jī)擴(kuò)大地方權(quán)力。

同時(shí)，需要正視相關(guān)制度的實(shí)際績(jī)效，其在促進(jìn)民間金融（如小額貸款公司）陽(yáng)光化發(fā)展上取得的成效是有目共睹的，但是與金融制度本身應(yīng)該擔(dān)負(fù)的應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的本位目標(biāo)卻存在較大差距。近年來，民間金融風(fēng)險(xiǎn)問題頻發(fā)，諸如多地爆發(fā)融資擔(dān)保危機(jī)和民間債務(wù)危機(jī)，這與上述地方化的民間金融制度難脫干系，這也是衍生出地方金融監(jiān)管權(quán)立法的現(xiàn)實(shí)背景。

（二）地方供給金融制度的規(guī)范進(jìn)路之建構(gòu)

既然民間金融制度的地方性供給具有兩面性，那么對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化是實(shí)現(xiàn)民間金融法治化的應(yīng)有之義。如前所述，按照規(guī)范意義上的立法要求，關(guān)于金融基本制度的立法應(yīng)該是采用全國(guó)人大的統(tǒng)一立法。但是有學(xué)者的考證發(fā)現(xiàn)：從法律與金融改革的關(guān)系上看，行政權(quán)力制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件要先于金融改革措施，全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律要后于金融改革措施；中國(guó)每一次具體的改革措施，包括金融市場(chǎng)的建立、新的金融產(chǎn)品或服務(wù)的推出，最先對(duì)其規(guī)范的一定是行政權(quán)力制定的規(guī)則胡濱、全先銀：《法治視野下的中國(guó)金融發(fā)展——中國(guó)金融法治化進(jìn)程、問題與展望》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2009 年第5期。。這表明行政權(quán)力在我國(guó)的金融法治化中起著主導(dǎo)作用，需要從三個(gè)層面進(jìn)行規(guī)范：

1.源自中央的控制：中央層面的協(xié)調(diào)與整合

從法治意義來講，地方所供給的很大一部分民間金融制度屬于先行性立法，而根據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定，這種情況僅限于國(guó)家尚未立法的情況，但是后文有規(guī)定在國(guó)家制定相關(guān)法律后，先行性立法應(yīng)該修改或廢止；從這一規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)《立法法》假定了國(guó)家立法缺位只是暫時(shí)性的，也就暗含了國(guó)家具有供給社會(huì)所需求制度的義務(wù)。民間金融制度的現(xiàn)實(shí)需求已經(jīng)是學(xué)界的共識(shí)，這一點(diǎn)無需證明了。

雖然寄希望于全國(guó)性立法從解決民間金融制度的供給在當(dāng)前的中國(guó)語境下存在一定的難度，但是也不并意味著不可行，尤其是對(duì)于部分地方試點(diǎn)已經(jīng)較為成熟的地方性制度進(jìn)行歸納整合形成全國(guó)性的制度也是可行的。比如，2017年國(guó)務(wù)院通過的《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》是一部關(guān)于民間金融的行政立法，細(xì)細(xì)研究相關(guān)條款可以發(fā)現(xiàn)這一條例吸收很多地方性制度的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，行政立法在規(guī)范意義上可能還存一些瑕疵，但是相對(duì)部門規(guī)章和地方性制度，這已經(jīng)是一個(gè)制度進(jìn)步，并且這種模式值得全國(guó)統(tǒng)一立法所借鑒。誠(chéng)然，理想狀態(tài)是能夠全國(guó)人大進(jìn)行民間金融制度的整合而出臺(tái)法律，這在當(dāng)下的中國(guó)語境中并不能一蹴而就，但仍需要期待早日實(shí)現(xiàn)。

除了采用高位階的立法替代當(dāng)前的地方性立法之外，通過備案審查制度規(guī)范當(dāng)前的地方性制度供給也是一個(gè)可操作的方案。以“依法治國(guó)”為主題的十八屆四中全會(huì)召開以來，備案審查制度愈發(fā)受到重視，尤其是修訂后的《立法法》完善了備案審查制度，賦予了全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)審查權(quán)。加上《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》等制度規(guī)范，我國(guó)基本形成了一套較為全面的備案審查制度，這將在審查相關(guān)制度供給的合憲性、合法性、一致性上有所作為。但是，也存在兩點(diǎn)不足：其一是這一制度的審查范圍還不能完全囊括當(dāng)前具有實(shí)際影響力的制度文本；其二是該制度監(jiān)督和規(guī)范立法的實(shí)際功效還不甚理想。近年來，備案審查制度無論是制度規(guī)范本身還是制度的實(shí)際運(yùn)行都已經(jīng)發(fā)生了較大改觀近年來，尤其是全國(guó)人大常委會(huì)在大力推進(jìn)備案審查制度，也取得一定的成效，詳情可參見朱寧寧：《向權(quán)力任性亮劍 備案審查取得突破性進(jìn)展》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年2月27日。另外值得一提的是2018年的“兩會(huì)”上將“全國(guó)人大法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”，其合法性審查職能被強(qiáng)化，具體可參見程姝雯、劉嫚：《全國(guó)人大擬首設(shè)“憲法和法律委員會(huì)”，背后有何深意？》，《南方都市報(bào)》2018年3月6日。，筆者有理由相信該制度也將是規(guī)范民間金融制度的地方性供給有效方案之一。

此外，中央層級(jí)的制度整合需要注意相關(guān)制度供給是否真的必要，或者應(yīng)該認(rèn)真衡量現(xiàn)實(shí)的制度需求。以前文討論的地方金融監(jiān)管制度為例，筆者以為這一制度供給可能并不是真正的現(xiàn)實(shí)需求，而現(xiàn)實(shí)需求是加強(qiáng)對(duì)于游離于現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制之外的金融組織或金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管需求，但不是必須構(gòu)建一套地方金融監(jiān)管權(quán)來解決這一問題，實(shí)質(zhì)上優(yōu)化原有的中央金融監(jiān)管權(quán)也是可選方案之一。簡(jiǎn)言之，地方性的制度供給很可能是對(duì)于當(dāng)前的制度需求進(jìn)行加工和轉(zhuǎn)換，這并非是真正的制度需求。

2.來自司法的監(jiān)督：法院裁判的審查與適用

司法權(quán)作為一種與行政權(quán)相對(duì)應(yīng)的權(quán)力安排，本身就賦予了司法權(quán)制約行政權(quán)的設(shè)計(jì)。通過前述可知，金融制度的地方性供給很大一部分是地方政府所主導(dǎo)的，因此地方政府所供給的金融制度可以通過司法權(quán)的審查進(jìn)行控制。但是，除了地方政府之外，還有地方人大所指定的地方性立法，這能否被法院所審查呢？對(duì)此，已有研究者展開了相關(guān)研究，有研究發(fā)現(xiàn)法院采用了“不予適用”的消極審查方式，也即個(gè)案中不適用相關(guān)地方性立法但不撤銷也不改變地方性法規(guī)馬得華：《“反多數(shù)難題”在中國(guó)：法院有權(quán)審查地方性法規(guī)嗎》，《政治與法律》2016年第10期。，這證實(shí)了法院實(shí)質(zhì)上對(duì)地方性立法也可以進(jìn)行適度的審查。并且，在當(dāng)前的司法改革一直在強(qiáng)調(diào)司法權(quán)是中央事權(quán)，這更是為法院的司法審查權(quán)提供新的可能。

既然民間金融制度的地方性供給并不能全部由中央性供給所完全取代，地方性供給就仍然具有存續(xù)空間，尤其是在很多新興金融的制度供給上需要地方性的制度試驗(yàn)。但是為了規(guī)范民間金融制度的地方性供給，借助法院個(gè)案審判的司法審查是一個(gè)有效的方案?，F(xiàn)實(shí)中也曾有過地方性制度的司法審查實(shí)踐，這也為法院審查地方性的民間金融制度提供了可參考的經(jīng)驗(yàn)。有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)鑒于法官所面臨的制度激勵(lì)和現(xiàn)實(shí)約束，地方性法規(guī)在法院判決引用的頻次極低李紅軍、徐瑤：《地方立法的司法態(tài)度》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第2期。，這需要在將來的司法改革中提供更多的保障。

3.始于自身的規(guī)范：立法評(píng)估的推廣和發(fā)展

就地方性的制度供給而言，除了借助法院的司法審查以外，通過立法者自身的控制也是可能的，立法評(píng)估就是這樣一種有助于自我保障制度質(zhì)量的工具。具體而言，立法評(píng)估可以分為立法前和立法后評(píng)估兩種：立法前評(píng)估，主要評(píng)估立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性，評(píng)估立法要設(shè)計(jì)的重要制度和規(guī)則的約束條件，評(píng)估立法預(yù)期對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響，達(dá)到立法配置資源的公平與效率；立法后評(píng)估，重在評(píng)估立法實(shí)踐，評(píng)估法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的實(shí)際影響，評(píng)估社會(huì)執(zhí)法、司法和守法的具體問題席濤：《立法評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估（上）——以中國(guó)立法評(píng)估為例》，《政法論壇》2012年第5期。。

民間金融制度的地方性供給雖然具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但是其中的不規(guī)范也帶來極大的負(fù)面影響，通過立法評(píng)估保障這一制度供給模式的合法性、規(guī)范性，尤其是立法前評(píng)估能夠起到較好的自我規(guī)范功能，以此盡量消減這一方式所帶來的負(fù)面影響，進(jìn)而保障地方性制度供給更好地為“建設(shè)法治中國(guó)”而服務(wù)。

然而，比較遺憾的是，我國(guó)的立法評(píng)估發(fā)展得較為緩慢，雖然有著諸多的實(shí)踐嘗試，但未能進(jìn)行規(guī)范化和制度化，即使在2015年新修訂的《立法法》中予以了明確，但是仍然是太過籠統(tǒng)而缺乏可操作性，這需要在“建設(shè)法治中國(guó)”的進(jìn)程中大力推進(jìn)，使立法評(píng)估成為實(shí)現(xiàn)“良法”供給的重要保障。

（責(zé)任編輯：曉 亮）