張承利

建立完善既滿足現(xiàn)代金融企業(yè)制度要求，又符合農(nóng)村商業(yè)銀行特征的公司治理結(jié)構(gòu)，是農(nóng)村信用社改革成敗的關(guān)鍵。盡管2016年山東省110家縣域農(nóng)村信用社就已經(jīng)全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，但在公司治理方面，總體上仍是“形似”多于“神似”，存在諸多問題，距離改革目標(biāo)差距很大。因此，有必要研究梳理農(nóng)商行公司治理方面存在的問題，探索構(gòu)建和完善農(nóng)商行公司治理的有效路徑，從而為已改制農(nóng)商行進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展以及正在推進(jìn)的農(nóng)信社銀行化改革，提供有益參考。

一、農(nóng)商行公司治理的重要性和特殊性

習(xí)近平總書記在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代激烈的金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，銀行競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是銀行現(xiàn)代企業(yè)制度的競(jìng)爭(zhēng)，而現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是公司治理結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)商業(yè)銀行特別是中小銀行在公司治理方面普遍存在不同程度的問題。2017年，銀監(jiān)會(huì)全系統(tǒng)共作出行政處罰決定3452件，處罰機(jī)構(gòu)1877家，其中“公司治理缺陷”是極具共性的問題。在銀監(jiān)會(huì)公布的2018年整治銀行業(yè)市場(chǎng)亂象工作要點(diǎn)中，“公司治理不健全”位列首位。銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清明確表示：“下一步銀行業(yè)改革的重點(diǎn)就是完善公司治理結(jié)構(gòu)”。而對(duì)剛剛改制或正在改制中的農(nóng)商行而言，公司治理問題顯得尤為重要和特殊。

從改革過程看，農(nóng)商行從農(nóng)信社改制而來，絕大多數(shù)農(nóng)商行成立不過幾年時(shí)間，而公司治理結(jié)構(gòu)的建立完善是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，不可能“一改而成”。更為重要的是，農(nóng)商行基本承襲了原信用社的人財(cái)物及管理運(yùn)行模式，盡管在形式上建立了公司治理結(jié)構(gòu)，但農(nóng)信社經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)十余年（從2004年省聯(lián)社體制建立起）的發(fā)展，積累形成的歷史欠賬和管理欠賬較多，具有很強(qiáng)的體制慣性，改革中普遍存在重表面、走形式、不徹底等問題，建立有效的公司治理存在不小的阻力。

從管理體制看，農(nóng)信社改制組建為農(nóng)商行后，省聯(lián)社管理職能與農(nóng)商行公司治理之間的矛盾日益突出。目前，省聯(lián)社在名義上仍是農(nóng)商行的管理機(jī)構(gòu)，履職中行政色彩較濃，造成諸多制度缺陷，如產(chǎn)權(quán)模糊、政企不分、管理不順、縣市農(nóng)商行法人缺乏獨(dú)立性等問題，從而使得農(nóng)商行公司治理缺乏產(chǎn)權(quán)和制度基礎(chǔ)，難以真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新發(fā)展。

從市場(chǎng)定位看，農(nóng)商行定位于服務(wù)“三農(nóng)”和小微，改革過程中要求必須保持縣域法人地位不動(dòng)搖，具有天然的普惠金融屬性。改制后，既要按照市場(chǎng)化原則，實(shí)現(xiàn)自身商業(yè)可持續(xù)性，同時(shí)又要兼顧社會(huì)責(zé)任，提供普惠金融服務(wù)。雙重經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是農(nóng)商行與其他商業(yè)銀行相比最大的特殊性，必然要求公司治理結(jié)構(gòu)作出相應(yīng)安排，以確保農(nóng)商行發(fā)展不偏離服務(wù)“三農(nóng)”和小微的市場(chǎng)定位。

二、農(nóng)商行公司治理存在的主要問題

農(nóng)村商業(yè)銀行在改制后雖基本建立了“三會(huì)一層”的治理架構(gòu)，但受股權(quán)關(guān)系、歷史沿革、人才缺乏、基礎(chǔ)薄弱等影響，公司治理存在明顯缺陷。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是股權(quán)管理不規(guī)范。長(zhǎng)期以來，農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)不清，沒有真正意義的“股金”和“社員”，導(dǎo)致改制成農(nóng)商行后，廣大股東仍然延續(xù)原有股權(quán)思想，沒有真正轉(zhuǎn)變成為合格股東。股改過程中，部分農(nóng)商行主要股東的資金來源不合規(guī)，存在職工和企業(yè)貸款入股現(xiàn)象，入股動(dòng)機(jī)也主要是為了貸款便利、利率優(yōu)惠和獲得高分紅預(yù)期。加之股東眾多、股權(quán)較為分散、信息不對(duì)稱問題突出，股東也普遍缺乏基本的金融素養(yǎng)，很少參與法人治理，致使股東代表大會(huì)淪為依法通過農(nóng)商行決議事項(xiàng)的形式。

二是內(nèi)部制衡機(jī)制難以有效實(shí)施。從當(dāng)前實(shí)際情況看，農(nóng)商行雖然建立了公司治理框架，但與之相配套的用工、內(nèi)控和經(jīng)營(yíng)運(yùn)作機(jī)制尚不夠完善，“三會(huì)一層”履職越位、缺位或不到位的問題較為普遍，部分農(nóng)商行甚至出現(xiàn)了不履職和不敢履職的“怪現(xiàn)象”。董事長(zhǎng)作為農(nóng)商行的一把手，既擔(dān)任黨委書記，又是農(nóng)商行的法人代表，“一長(zhǎng)獨(dú)大”現(xiàn)象較為突出，監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層則由此出現(xiàn)了執(zhí)行弱化、監(jiān)督向虛的問題。個(gè)別農(nóng)商行內(nèi)部人控制問題突出，在業(yè)績(jī)和個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，違規(guī)籌集資金、發(fā)放貸款、壓降不良貸款等亂象叢生，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)商行公司治理健康發(fā)展。

三是高級(jí)管理層經(jīng)營(yíng)權(quán)受限。部分農(nóng)商行董事長(zhǎng)集人事管理權(quán)、財(cái)務(wù)開支權(quán)、資金管理權(quán)等權(quán)力于一身，一定程度上造成行長(zhǎng)“難履職、履職難”問題。形式上，雖然董事會(huì)對(duì)高級(jí)管理層進(jìn)行了一定范圍內(nèi)的授權(quán)，但實(shí)質(zhì)上，重要的事項(xiàng)仍然由董事長(zhǎng)掌控。由于沒有正確處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，致使董事長(zhǎng)和行長(zhǎng)的職權(quán)形成交織黏合、職責(zé)邊界模糊，出現(xiàn)了有些工作董事長(zhǎng)和行長(zhǎng)都管或都不管的情況，個(gè)別農(nóng)商行甚至存在董事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)直接管理業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的情況，造成高級(jí)管理層無法按照公司治理的要求履行職責(zé)，扭曲了農(nóng)商行公司治理。

四是激勵(lì)約束機(jī)制不完善。從歷史沿革看，農(nóng)商行的管理體制始終帶有一定的行政色彩，“責(zé)權(quán)利”不對(duì)稱問題嚴(yán)重。一方面是約束不足，問責(zé)機(jī)制不到位，違規(guī)成本偏低，在很大程度上縱容了違規(guī)行為，扼殺了合規(guī)執(zhí)行者的積極性，不利于風(fēng)險(xiǎn)防控和可持續(xù)發(fā)展。另一方面是激勵(lì)不當(dāng)，薪酬管理不科學(xué)，行政干預(yù)管理嚴(yán)重，董事會(huì)下設(shè)薪酬委員會(huì)起不到應(yīng)有的作用，造成薪酬分配缺乏活力，挫傷了一線員工的積極性。

三、完善農(nóng)商行公司治理結(jié)構(gòu)的有效路徑

農(nóng)商行完善公司治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)結(jié)合新時(shí)代要求和行業(yè)特點(diǎn)，緊緊圍繞“增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力和打好防控金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”任務(wù)，堅(jiān)決樹立黨的領(lǐng)導(dǎo)在公司治理中的政治核心作用，牢牢抓住“三會(huì)一層”建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”運(yùn)作機(jī)制，處理好集權(quán)與分權(quán)、用權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系，落實(shí)好董事會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)層授權(quán)，經(jīng)營(yíng)層對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層監(jiān)督，對(duì)黨委、股東負(fù)責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。

（一）嚴(yán)格落實(shí)黨在公司結(jié)構(gòu)治理中的領(lǐng)導(dǎo)和核心地位

全國(guó)金融工作會(huì)議明確要求，必須加強(qiáng)黨對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是完善農(nóng)商行公司治理的重要政治保證和組織保證。一是要堅(jiān)持按照法定程序“雙向進(jìn)入、交叉任職”，從制度上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)商行公司治理中發(fā)揮政治核心作用。二是確保黨管干部原則不折不扣得到執(zhí)行。農(nóng)商行高管人員選拔、交流和調(diào)整必須堅(jiān)持黨管干部原則，按干部管理權(quán)限，由黨委集體研究決定。三是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機(jī)結(jié)合。根據(jù)管少、管精、管好、管活的原則，明確黨組織和其他治理主體之間的權(quán)責(zé)邊界，明確黨組織在農(nóng)商行決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的核心地位，使黨組織成為農(nóng)商行公司治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，做到不缺位、不越位。

（二）優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，切實(shí)發(fā)揮股東大會(huì)職能

首先，按照涉農(nóng)優(yōu)先、實(shí)業(yè)為主的原則，積極吸收優(yōu)質(zhì)企業(yè)入股，適度集中股權(quán)，鼓勵(lì)吸收一定數(shù)量持股比例在5%及以上的優(yōu)質(zhì)涉農(nóng)法人股東，實(shí)現(xiàn)股東利益與農(nóng)商行價(jià)值共同增長(zhǎng)。同時(shí)積極引進(jìn)資本實(shí)力雄厚、有先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)管控和服務(wù)創(chuàng)新能力強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)或企業(yè)作為戰(zhàn)略投資者。其次，在優(yōu)化股東結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)發(fā)揮股東大會(huì)的職能。股東大會(huì)應(yīng)通過選舉或更換董事、監(jiān)事，審核批準(zhǔn)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)年度工作報(bào)告，批準(zhǔn)農(nóng)商行財(cái)務(wù)預(yù)決算、利潤(rùn)分配方案等方式，對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的履職情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。要擴(kuò)大股東大會(huì)的質(zhì)詢權(quán)，使對(duì)不履行職責(zé)或履職不到位的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)進(jìn)行質(zhì)詢成為常態(tài)。

（三）加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，全面落實(shí)董事會(huì)職權(quán)

一是合理確定董事會(huì)人員構(gòu)成。農(nóng)商行應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身規(guī)模、業(yè)務(wù)狀況合理確定董事會(huì)人數(shù)及構(gòu)成，董事會(huì)成員要兼顧各方利益且具有較高的管理能力和專業(yè)經(jīng)濟(jì)理論水平。適當(dāng)引入職工董事，逐步完善職工董事的職權(quán)與職責(zé)，使其真正發(fā)揮作用。獨(dú)立董事的選聘要體現(xiàn)核心利益相關(guān)者的意愿，站在公平、公正的角度獨(dú)立發(fā)表意見。二是強(qiáng)化董事會(huì)的履職能力。董事會(huì)要注重從戰(zhàn)略的角度規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、布局總體工作。要與黨組織充分溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層的管理和監(jiān)督。三是切實(shí)發(fā)揮董事會(huì)專門委員會(huì)的作用。合理配置各專門委員會(huì)成員，充分發(fā)揮各專門委員會(huì)的職能，及時(shí)向董事會(huì)提供專業(yè)意見或根據(jù)董事會(huì)授權(quán)就專業(yè)事項(xiàng)進(jìn)行決策。其中，審計(jì)委員會(huì)、關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)中獨(dú)立董事應(yīng)當(dāng)占適當(dāng)比例。做實(shí)三農(nóng)金融服務(wù)委員會(huì)，確保支農(nóng)支小方向不變，主要資源投向“三農(nóng)”和小微企業(yè)。

（四）完善內(nèi)部監(jiān)督體系，發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用

一是完善監(jiān)事會(huì)人員組成結(jié)構(gòu)。選擇懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的銀行精英以及熟悉國(guó)家宏觀政策、監(jiān)管政策、財(cái)務(wù)和審計(jì)等理論知識(shí)的股東充實(shí)到監(jiān)事會(huì)，保證監(jiān)事會(huì)人員組成結(jié)構(gòu)中代表相關(guān)利益者監(jiān)事占比適度、平衡。二是完善監(jiān)事會(huì)獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制。合理、清晰地明確監(jiān)事會(huì)的職責(zé)邊界和監(jiān)督內(nèi)容，確保監(jiān)事會(huì)在權(quán)限范圍內(nèi)獨(dú)立履職。三是完善監(jiān)事會(huì)監(jiān)督檢查機(jī)制。完善直接質(zhì)詢機(jī)制，監(jiān)事會(huì)可以就銀行財(cái)務(wù)狀況、重要業(yè)務(wù)決策、董事或行長(zhǎng)履職行為等可能對(duì)銀行或股東利益產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)，向有關(guān)董事、經(jīng)營(yíng)管理層人員直接進(jìn)行質(zhì)詢?？筛鶕?jù)實(shí)際需要，建立與各類股東、職工及其他利益相關(guān)者及時(shí)溝通的機(jī)制。

（五）維護(hù)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，激發(fā)高級(jí)管理層活力

一是明確高級(jí)管理層的職責(zé)。高級(jí)管理層根據(jù)商業(yè)銀行章程及董事會(huì)授權(quán)開展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)閉會(huì)期間向董事長(zhǎng)報(bào)告工作，同時(shí)接受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。高級(jí)管理層依法在其職權(quán)范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)不受干預(yù)。二是建立科學(xué)的管理層職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)化聘用機(jī)制，廣泛吸納金融專業(yè)人才。三是建立科學(xué)有效的高級(jí)管理層激勵(lì)約束機(jī)制。建立科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)制度，激勵(lì)高級(jí)管理層創(chuàng)造更大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。監(jiān)事會(huì)要加強(qiáng)對(duì)高級(jí)管理層日常經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督，保證其不越權(quán)、不謀權(quán)、不損害廣大股東和農(nóng)商行利益。董事會(huì)要建立收益與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)高級(jí)管理層實(shí)施長(zhǎng)期股權(quán)激勵(lì)與年薪制中期激勵(lì)，落實(shí)薪酬延期支付制度，破除其短期經(jīng)營(yíng)行為。

（六）深化省聯(lián)社改革，優(yōu)化農(nóng)商行公司治理制度基礎(chǔ)

省聯(lián)社改革是優(yōu)化農(nóng)商行公司治理制度基礎(chǔ)的重要舉措。目前全國(guó)已有金融控股公司、聯(lián)合銀行、直轄市一級(jí)法人等多種改革模式，不管采取哪種模式，關(guān)鍵是要按照國(guó)家“淡出行政管理、強(qiáng)化服務(wù)職能”的總體要求，制定可行方案，理順股權(quán)關(guān)系、加強(qiáng)行業(yè)管理、完善平臺(tái)功能，為農(nóng)商行逐步建立現(xiàn)代銀行制度提供咨詢、科技、信息、資金結(jié)算、審計(jì)監(jiān)督等綜合服務(wù)平臺(tái)。

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) XS）