鄒鵬

【內(nèi)容摘要】 未成年人校外教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，具有獨(dú)特的屬性、功能和意義。目前，我國未成年人校外教育在法制建設(shè)上存在一定空白，缺少法律保障，容易產(chǎn)生主體權(quán)利義務(wù)緊張關(guān)系，引發(fā)糾紛與社會(huì)資源內(nèi)耗以及校外教育整體事業(yè)發(fā)展受阻等風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律保障的方式，通過形成法治思維和實(shí)施校外教育立法等主客觀路徑予以化解。

【關(guān)鍵詞】 未成年人校外教育 法制不足困境 法治思維 校外教育立法

一、未成年人校外教育的內(nèi)涵

教育具有廣義與狹義之分，狹義的教育一般是指學(xué)校教育，廣義的教育則包含了家庭教育與學(xué)校教育、社會(huì)教育等多個(gè)范疇。對(duì)于未成年人來說，學(xué)校教育是其獲取系統(tǒng)知識(shí)的重要來源，但如果要未成年人養(yǎng)成健全人格和較高的綜合素質(zhì)，家庭教育與學(xué)校外教育則至關(guān)重要，對(duì)青少年性格、品質(zhì)、心態(tài)等多方面具有重要影響。其中，校外教育具有獨(dú)特內(nèi)容體系，傾向于注重人的品格培養(yǎng)與心態(tài)塑造，是促進(jìn)青少年成才的重要方面。目前，校外教育在世界范圍內(nèi)發(fā)展迅速，各國尤其是發(fā)達(dá)國家對(duì)校外教育的投入巨大，力推其發(fā)展，以培養(yǎng)具備優(yōu)秀素質(zhì)的本國國民。我國校外教育自新中國成立后開始逐步系統(tǒng)發(fā)展，改革開放后，更是獲得了發(fā)展的重要機(jī)遇。目前，我國青少年校外教育已經(jīng)成為推動(dòng)基礎(chǔ)教育發(fā)展的重要力量，對(duì)青少年身心全面發(fā)展和健全人格的形成具有非常重要的作用。經(jīng)過多年來的建設(shè)，各地校外教育事業(yè)都取得了顯著成效，有力地推動(dòng)了我國基礎(chǔ)教育事業(yè)，使越來越多的青少年更好的成長與進(jìn)步。青少年校外教育內(nèi)涵也在不斷擴(kuò)大與豐富。

（一）青少年校外教育的概念

校外教育是一種有目、有計(jì)劃、有組織的教育 ，不是一種泛化的教育影響。①關(guān)于校外教育的定義，國內(nèi)外學(xué)界有諸多研究觀點(diǎn)。一般認(rèn)為，校外教育是在學(xué)校教育之外，由專門的校外教育機(jī)構(gòu)對(duì)兒童實(shí)施的教育活動(dòng)②。還有一些觀點(diǎn)認(rèn)為校外教育是社會(huì)教育、校園外教育等?？傮w來說，校外教育具備專業(yè)性、社會(huì)性、獨(dú)立性等屬性。結(jié)合學(xué)界的研究，我國校外教育概念可以從形式入手予以分析。根據(jù)我國教育形式的分類，教育分為學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育，學(xué)歷教育是指根據(jù)國家教育行政部門根據(jù)招生安排招錄學(xué)生，按教育行政部門批準(zhǔn)的教學(xué)計(jì)劃實(shí)施教學(xué)，學(xué)生完成學(xué)業(yè)后，由學(xué)校頒發(fā)國家統(tǒng)一印制的畢業(yè)證書和學(xué)位證書。與之相對(duì)的“非學(xué)歷教育”是指社會(huì)教育，主要指各種短期的培訓(xùn)，完成學(xué)習(xí)后，由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)頒發(fā)相應(yīng)的證書，證明本人參與過相應(yīng)的專門教育活動(dòng)。前者一般具有較強(qiáng)的形式意義，后者則具有較強(qiáng)的實(shí)質(zhì)意義。從這個(gè)分類上講，一般意義上的青少年的學(xué)校教育為學(xué)歷教育，又稱基礎(chǔ)教育。中小學(xué)生的校外教育則為非學(xué)歷教育，屬于社會(huì)教育，但也是基礎(chǔ)教育的組成部分。

校外教育可以理解為在學(xué)校學(xué)歷教育之外開展的，借助各類資源針對(duì)青少年在德育、智育、體育、文藝等多方面進(jìn)行的，與學(xué)校教育有銜接和配合的一種非學(xué)歷教育形式。③這一定義基本反映了校外教育的獨(dú)特屬性，區(qū)分了校外教育與學(xué)校教育、家庭教育等教育方式。空間上，是校園之外的教育；時(shí)間上，是課余時(shí)間開展的教育活動(dòng)；學(xué)制上，不隸屬于國家學(xué)制系統(tǒng)；教學(xué)上，獨(dú)立于學(xué)校教學(xué)大綱。趙倩：《淺析民辦校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)》，載《教育觀察》2012年第6期。在教育體系內(nèi)，青少年校外教育是一種補(bǔ)充性的教育形式，主要是為了補(bǔ)充學(xué)校教育、家庭教育中不能提供的相關(guān)知識(shí)。學(xué)校教育傳授青少年系統(tǒng)的科學(xué)知識(shí)，家庭教育則對(duì)青少年人格和素質(zhì)的養(yǎng)成具有重要作用。但是，學(xué)校和家庭的教育并不能全面覆蓋青少年成長所需要的知識(shí)。在學(xué)校以外，未成年人也要進(jìn)行學(xué)習(xí)，特別是文化課以外的專門知識(shí)，這對(duì)于未成年人的身心健康都具有十分重要的意義參見康麗穎：《校外教育的概念和理念》，載《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2002年第3期。 。像科學(xué)技術(shù)、文體藝術(shù)、勞動(dòng)生產(chǎn)等技能，既是培養(yǎng)未成年人綜合素質(zhì)的依托，又是健全其人格的保障，意義重大。這一點(diǎn)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)獲得了比較廣泛的共識(shí)。人的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是各個(gè)方面兼具的，不能僅僅局限在特定的文化課方面。合格的社會(huì)主義建設(shè)者和可靠接班人首先必須是身心健康的。通過接受校外教育使未成年人完善自身知識(shí)儲(chǔ)備，從而形成健全人格和心理，為今后發(fā)展奠定比較好的知識(shí)基礎(chǔ)。

（二）未成年人校外教育的特點(diǎn)

從我國校外教育發(fā)展的路徑來看，其主要具備三方面特點(diǎn)。

第一，校外教育的教育對(duì)象和主要實(shí)施主體是特定的。校外教育主要的針對(duì)對(duì)象是未成年人。這一群體的特點(diǎn)是認(rèn)知能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠完善，但對(duì)知識(shí)的學(xué)習(xí)能力很強(qiáng)，并且對(duì)世界充滿了興趣。同時(shí)，這一階段學(xué)習(xí)的知識(shí)對(duì)于其自身的成長具有極其重要的意義，應(yīng)當(dāng)對(duì)知識(shí)的內(nèi)容做一定的指引。校外教育主體即對(duì)中小學(xué)生施以校外影響的政府、團(tuán)體和私人 （主要是通過其主管的少年宮、活動(dòng)場館、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)等來進(jìn)行）。隨著投資渠道的拓寬，校外教育主體已成為包括政府、教育行政部門、文化部門、共青團(tuán)、科協(xié)和企事業(yè)單位等多元的系統(tǒng)組織。侯懷銀、雷月榮：《“校外教育”解析》，載《教育科學(xué)研究》2017年第5期。 當(dāng)前我國校外教育主體以公辦主體為主，通常由教育行政部門以及部分群團(tuán)組織管理。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，民辦校外教育主體范圍也將不斷擴(kuò)容，未來校外教育的主體格局將會(huì)容納多元主體，具有更豐富的內(nèi)涵，這對(duì)于校外教育來說是一種利好，但對(duì)于監(jiān)管來說則有更高要求。

第二，校外教育的內(nèi)容具有適齡性。校外教育只能針對(duì)特定年齡段的青少年。幼兒、成年人可以結(jié)合自身情況參加相應(yīng)的社會(huì)教育。雖然我國目前沒有出臺(tái)關(guān)于校外教育參與人年齡的具體規(guī)定，但實(shí)踐中通常是中小學(xué)生去參加各類校外教育活動(dòng)。幼兒、大學(xué)生一般列入本文所討論校外教育參與者范圍。通過參加校外教育，青少年可以獲得這個(gè)階段成長所必需的一些文藝、科技、道德知識(shí)，促進(jìn)自身成長，提高素質(zhì)，健全人格，均衡發(fā)展。

第三，校外教育與學(xué)校教育具有銜接的特點(diǎn)。校外教育與中小學(xué)學(xué)校教育在培養(yǎng)目標(biāo)和課程內(nèi)容兩個(gè)方面都具有銜接性。中小學(xué)學(xué)校教育的目標(biāo)是培養(yǎng)合格的社會(huì)主義接班人。其培養(yǎng)內(nèi)容涉及德智體美勞五個(gè)方面。經(jīng)培養(yǎng)合格，學(xué)校頒發(fā)相應(yīng)證明。校外教育教授的內(nèi)容，要不會(huì)超越德智體美勞五個(gè)方面的知識(shí)，只在側(cè)重上有所不同。培養(yǎng)目標(biāo)與培養(yǎng)方式的高度一致性，決定了兩類教育具有銜接性和協(xié)同性。從根本來說，校外教育的出現(xiàn)時(shí)因?yàn)橹行W(xué)學(xué)校教育（學(xué)歷教育）的教學(xué)課時(shí)和教學(xué)資源有限，學(xué)校無法傳授學(xué)生全部的知識(shí)和技能。同時(shí)，一些學(xué)生的興趣愛好也要專門的訓(xùn)練和課程才能支持。事實(shí)上，我國在科技、體育等領(lǐng)域的優(yōu)秀苗子的選拔，與校外教育的支持密不可分。通過校外教育發(fā)現(xiàn)未成年人的潛能，從而使孩子找到更加適合自己的獨(dú)特的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)自我卓越發(fā)展。更廣泛意義上，校外教育的意義在于培養(yǎng)全面的人?？蝶惙f：《中國校外教育發(fā)展的困惑與挑戰(zhàn)——關(guān)于中國校外教育發(fā)展的三重思考》，載《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期。為了使學(xué)生能夠掌握更多的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，陶冶情操，培養(yǎng)健全人格，在學(xué)校外系統(tǒng)或間斷的開展校外教育是十分必要的。

（三）未成年人校外教育的功能

校外教育功能是多樣化的，既能提高青少年實(shí)踐能力，又能提升未成年人思維能力，還能陶冶青少年情操，提高其素養(yǎng)。具體來說，功能表現(xiàn)為三個(gè)方面。

第一，校外教育具有提高未成年人實(shí)踐能力的功能。未成年人在學(xué)校教育中能夠系統(tǒng)學(xué)習(xí)文化課知識(shí)，形成關(guān)于人文社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)的知識(shí)儲(chǔ)備。但是這些知識(shí)儲(chǔ)備主要是理論積累，實(shí)踐層面因素相對(duì)比較少。通過校外教育培養(yǎng)，青少年可以在技術(shù)操作方面獲得提高，完善動(dòng)手能力。比如一些科技類校外教育機(jī)構(gòu)提供的模型教學(xué)、實(shí)驗(yàn)教學(xué)、繪畫、歌舞等頗具特色，讓未成年人在實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)和鍛煉，推動(dòng)理論和實(shí)踐相貫通，提高應(yīng)用和動(dòng)手能力。這對(duì)未成年人成長是十分重要的。

第二，校外教育具有改善未成年人思維能力的功能。學(xué)校教育和校外教育傳授知識(shí)譜系不同，因而也將對(duì)未成年人思維產(chǎn)生相應(yīng)的影響。校外教育一般集中在科學(xué)、藝術(shù)類知識(shí)的專門傳授，對(duì)未成年人形成科學(xué)思維和文藝思維具有促進(jìn)作用。比如，在學(xué)校內(nèi)學(xué)習(xí)的通常是理論物理學(xué)，但是在校外教育中學(xué)習(xí)的可能是應(yīng)用物理學(xué)。兩者不單是理論與實(shí)踐的差異，更大的區(qū)別在于思維的差異上。理論和實(shí)踐是不同的思維模式，只有同時(shí)兼具兩類思維才能夠更好地認(rèn)識(shí)和改造世界。因此，在校外教育的學(xué)習(xí)中，能夠有效完善未成年人在這一階段的思維格局，從而提升未成年人綜合思維的能力，幫助他們開發(fā)潛能，培養(yǎng)他們形成發(fā)展為優(yōu)秀專業(yè)人才的基礎(chǔ)。

第三，校外教育具有提升未成年人素養(yǎng)情操的功能。校外教育重視對(duì)人綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，因此校外教育課程的重要內(nèi)容是人文藝術(shù)知識(shí)，通過傳授這些知識(shí)幫助未成年人形成正確的人生觀、價(jià)值觀，塑造其審美判斷，讓未成年人更加優(yōu)雅聰慧。這些素質(zhì)的培養(yǎng)，在學(xué)校教育中也同樣開展，但受制于課程時(shí)間等因素影響，往往不能充分的實(shí)施，效果相對(duì)比較有限。在校外教育中補(bǔ)充對(duì)未成年人素質(zhì)、理念、審美等內(nèi)涵因素的培養(yǎng)，可以幫助未成年人形成更加健全的人格，未成年人在掌握文化課知識(shí)之外，成長為一個(gè)身心健康的人。這對(duì)于未成年人同樣是至關(guān)重要的。

二、法制不足引起的未成年人校外教育之困境

（一）法制不足將引發(fā)主體權(quán)利義務(wù)緊張關(guān)系

未成年人校外教育的參與主體分為教育者和受教育者兩類。其中，教育者主要包括校外教育機(jī)構(gòu)和校外教育教師。校外教育機(jī)構(gòu)享有發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、辦學(xué)自主權(quán)等權(quán)利，教師享有發(fā)展權(quán)、薪酬權(quán)、安全工作保障權(quán)、社會(huì)地位保障權(quán)、休息權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)利等各類權(quán)利，校外教育機(jī)構(gòu)和教師同時(shí)承擔(dān)教育、培養(yǎng)、保護(hù)、服務(wù)受教育者的相關(guān)義務(wù)。受教育者主要是指參與校外教育的學(xué)生，廣義上包含家長，其享有的權(quán)利包括受教育權(quán)、安全權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)利等，同時(shí)承擔(dān)支付費(fèi)用等義務(wù)。目前，由于校外教育領(lǐng)域缺少明確的法律、法規(guī)對(duì)權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定，因此在校外教育活動(dòng)開展過程中各方主體時(shí)有權(quán)利得不到保障，不履行相關(guān)義務(wù)的情況出現(xiàn)。一旦權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)，義務(wù)得不到履行，糾紛就產(chǎn)生了。這對(duì)于校外教育參與者來說是不利的，也極大影響了校外教育事業(yè)的發(fā)展。

對(duì)于校外教育的教育者來說，其從事專業(yè)教育工作，但享受的薪酬、發(fā)展等權(quán)利卻和學(xué)校教育的教育者有差距。據(jù)一些地區(qū)反映的情況，由于少科站、少年宮以及其他校外教育機(jī)構(gòu)分屬不同上級(jí)管理部門，因此其薪酬待遇和上升空間差距很大。長此以往，一些地區(qū)招不到專業(yè)教師，其教學(xué)水平也得不到提高，校外教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)事業(yè)可能難以為繼。同時(shí)，一些地區(qū)的校外教育機(jī)構(gòu)不具備合格教育資質(zhì)，但卻長期從事校外教育活動(dòng)，提供的教育資源質(zhì)量堪憂，少數(shù)校外教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)昂貴，在教學(xué)方面難以提供匹配的服務(wù)，甚至存在詐騙現(xiàn)象，嚴(yán)重侵害了受教育者的權(quán)利。由于缺乏專門立法，一些問題只能通過諸如民法、行政法等予以解決問題，但由于校外教育具有專業(yè)性，一些特殊問題通過民法、行政法等基本法律難以找到精準(zhǔn)匹配的條文和理論。用民法、行政法解決糾紛的效果不盡如人意。從目前法律體系來看，有些問題甚至不屬于法律調(diào)整范疇，法律對(duì)相關(guān)權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)均無明文規(guī)定。不同主體雖然理論上享有權(quán)利或者應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)，但由于法律沒有規(guī)定，因此難以在實(shí)踐中得到保障。所以，法律在調(diào)整校外教育參與者權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面發(fā)揮的作用存在不到位的窘境，校外教育主體權(quán)利義務(wù)緊張的問題需要通過法律規(guī)制予以化解。

（二）法制不足容易引發(fā)糾紛與社會(huì)資源內(nèi)耗

目前，我國未成年人校外教育領(lǐng)域尚沒有獨(dú)立的系統(tǒng)立法，針對(duì)本領(lǐng)域的規(guī)范性法律文件數(shù)量也比較有限且均為20世紀(jì)出臺(tái)，已和當(dāng)前新的形勢有所差距。在既有法律、法規(guī)方面，關(guān)于校外教育的規(guī)定比較零散，且基本是原則性規(guī)定，屬于倡導(dǎo)性或定義性規(guī)范，剛性影響不充分。最需要我們關(guān)注的是，法治的力量在于責(zé)任，但目前關(guān)于校外教育的法治設(shè)計(jì)卻明顯沒有在法律責(zé)任方面做比較好的安排。法制的不健全對(duì)于調(diào)整校外教育社會(huì)關(guān)系是十分不利的。

校外教育內(nèi)容規(guī)模龐大，堪比學(xué)校教育。問題的復(fù)雜性、獨(dú)特性都很明顯。一旦出現(xiàn)糾紛，如果沒有相應(yīng)法律予以調(diào)整，將會(huì)引發(fā)許多糾紛。舉例來說，我國法律沒有對(duì)校外教育強(qiáng)制保險(xiǎn)制度予以明確，未成年人在參與校外教育期間受到損傷責(zé)任一般由校外教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)。校外教育和學(xué)校教育不同，其主要培養(yǎng)科學(xué)知識(shí)以外的能力，特別是文藝和體育技能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)校通常不組織學(xué)生參加有風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，甚至遠(yuǎn)游都不能組織，更不用談一些對(duì)抗性強(qiáng)、能夠提高學(xué)生能力的訓(xùn)練。因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)問題，學(xué)校必須承擔(dān)責(zé)任。但是，校外教育自身具有組織學(xué)生參觀、學(xué)習(xí)特定場所的內(nèi)容，所以在出行方面出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)可能都會(huì)聚焦在校外教育機(jī)構(gòu)。如果沒有合理的法律制度調(diào)整損害責(zé)任分配，校外教育機(jī)構(gòu)自身也難以在這樣一種重壓之下長期開展相關(guān)工作。最后的結(jié)果可能就是學(xué)生喪失了認(rèn)識(shí)社會(huì)的機(jī)會(huì)。如果法律能夠在責(zé)任分配上專門做制度安排，使責(zé)任分擔(dān)明確公平，確保教育者與被教育者的權(quán)利能夠得到實(shí)現(xiàn)，則相關(guān)問題可能就得到解決。這對(duì)于校外教育機(jī)構(gòu)開展教學(xué)活動(dòng)是具有十分關(guān)鍵的作用。

（三）法制不足影響校外教育事業(yè)發(fā)展

未成年人校外教育自身發(fā)展歷程與學(xué)校教育不同。最初的校外教育是作為學(xué)校教育的補(bǔ)充而出現(xiàn)的，這一地位持續(xù)了相當(dāng)長的時(shí)間。從當(dāng)前的立法來看，《義務(wù)教育法》等法律明確了學(xué)校教育的法律地位，但校外教育卻沒有獲得法律層面的體現(xiàn)。客觀來說，相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期，受應(yīng)試教育和教育實(shí)用主義影響，我國校外教育的地位是相對(duì)比較低的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，教育部門比較重視校外教育，在一些地區(qū)，受到諸多因素影響，校外教育的時(shí)間和空間都得不到保障，老師、家長甚至青少年都并沒有意識(shí)到校外教育的重要性。

近年來，隨著國家整個(gè)基礎(chǔ)教育體制的深化改革，學(xué)校教育與校外教育的融合銜接不斷提升。素質(zhì)教育的要求與家長對(duì)孩子成長更加科學(xué)、成熟的期望提高了校外教育在整個(gè)基礎(chǔ)教育中的地位。但是，由于在法律上校外教育的地位還未得到明確，其在和學(xué)校教育競爭中還是處于明顯弱勢地位。只有通過法律規(guī)定賦予校外教育法律上正當(dāng)性，才能保障其應(yīng)有的空間，讓校外教育發(fā)展獲得更強(qiáng)的正當(dāng)性與權(quán)威性。推動(dòng)制度實(shí)踐上升為法律規(guī)定，就等于將制度實(shí)踐固定了下來，從而使實(shí)踐成為一種范式和評(píng)價(jià)體制，引導(dǎo)社會(huì)取向。將校外教育納入法律規(guī)定，賦予其法律地位和法律意義，不僅關(guān)系到青少年的成長，更關(guān)系到國家和民族的未來。

三、未成年人校外教育的法律保障路徑闡釋

我國校外教育事業(yè)發(fā)展到今天，已經(jīng)具備相當(dāng)大的規(guī)模和影響，社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，客觀上需要法制對(duì)其予以規(guī)制，通過法律調(diào)整各類關(guān)系定紛止?fàn)?，形成穩(wěn)定和諧的校外教育秩序。在應(yīng)對(duì)法制不足困境時(shí)，不能僅僅從法制角度思考對(duì)策，而應(yīng)當(dāng)將視野拓展到整個(gè)法律領(lǐng)域，用立體的法律資源去調(diào)整青少年校外教育活動(dòng)。以法律為解決問題的鑰匙，既要運(yùn)用主觀的法治思維，也要運(yùn)用客觀的法律制度。運(yùn)用法律調(diào)整青少年校外教育，必須立足特定路徑。只有找準(zhǔn)路徑才能使法律在調(diào)整校外教育關(guān)系過程中發(fā)揮更大的功效。要把握路徑，必須從內(nèi)涵與實(shí)踐兩個(gè)維度去理解，彰顯方向與進(jìn)路的作用。

（一）法律保障路徑的內(nèi)涵

法律保障是指運(yùn)用法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，維護(hù)主體權(quán)利，這是法律的基本功能。法律只調(diào)整特定的社會(huì)關(guān)系，其他社會(huì)關(guān)系交由相應(yīng)的社會(huì)規(guī)范予以調(diào)整。做這一安排的理由在于：首先，法律保障需要消耗法治資源。其次，法律保障的剛性對(duì)于特定社會(huì)關(guān)系容易產(chǎn)生消極影響，反而引起更大的社會(huì)內(nèi)耗。因此，法律保障并不能解決所有問題，而是一種具有獨(dú)特屬性、功能和目標(biāo)的社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)器（工具），運(yùn)用這一工具必須掌握特定的方法。法律保障路徑內(nèi)涵主要反映在三個(gè)方面。

首先，法律保障路徑以主觀認(rèn)知為基礎(chǔ)。主觀認(rèn)知是一切活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)施的方向與框架。法律保障的路徑立足主觀認(rèn)知，既把握社會(huì)關(guān)系是否是法律關(guān)系，分析其權(quán)利、義務(wù)構(gòu)成，把握其責(zé)任追究機(jī)制。這些認(rèn)知的方式都是法律保障的主觀路徑。這種方法論集中體現(xiàn)為法治思維。在把握法治思維（主觀路徑）分析校外教育過程中，我們往往要分析法律依據(jù)、權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)，法律責(zé)任等關(guān)鍵詞。從這些關(guān)鍵要素入手去把握特定校外教育關(guān)系，從而運(yùn)用法律資源解決校外教育領(lǐng)域的問題。這種解構(gòu)主義的思維模式，正是法律保障路徑的基本特征。

其次，法律保障以客觀實(shí)踐為載體。法律保障不能僅僅停留在觀念中，必須外化為具體的制度和實(shí)施。其中，制度就是具體立法，比如針對(duì)校外教育的規(guī)劃、場館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制保險(xiǎn)、課程設(shè)計(jì)、收費(fèi)制度、師資質(zhì)量等作出具體的明文規(guī)定。有法可依是法治的前提，只有制定了明確的法律，才能談?wù)撌胤ê椭刃?。在建立了法律?guī)范之后，還要按照法律規(guī)范去實(shí)踐。這其中涉及法律解釋和法律責(zé)任。所謂法律解釋就是在行為和規(guī)范之間通過語言的闡述建立一個(gè)橋梁，使法律的語言內(nèi)在能夠反映在人的實(shí)踐行為。如果行為人不依法辦事，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。實(shí)踐中，針對(duì)校外教育中一些比較復(fù)雜和開放的問題，都需要運(yùn)用法律解釋去找尋唯一的結(jié)論。同時(shí)，對(duì)于一些不守法的行為，也應(yīng)當(dāng)追究當(dāng)事人相應(yīng)的責(zé)任，從而形成震懾力，使人們能夠形成守法動(dòng)因。搭建了明確的法律框架，推動(dòng)主體守法，對(duì)于校外教育秩序來說具有重要意義。

最后，法律保障路徑是一種認(rèn)知與實(shí)踐結(jié)合的過程。法律保障既體現(xiàn)了主觀認(rèn)知，還反映了客觀實(shí)踐。兩者必須緊密的銜接。在校外教育領(lǐng)域，第一，我們應(yīng)當(dāng)明確其屬于法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系范疇，第二，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)具體的法律法規(guī)，特別是針對(duì)主體資格、具體辦學(xué)活動(dòng)、參與主體的權(quán)利、義務(wù)、校外教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置、法律責(zé)任等都要明確設(shè)計(jì)制度性方案。第三，以追究法律責(zé)任為主線，引導(dǎo)參與各方主體依法參加校外教育，從而讓法治思維和法治方式得到有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)認(rèn)知與實(shí)踐的結(jié)合，讓校外教育的內(nèi)耗降低，形成更大的整體發(fā)展動(dòng)能。

法律保障路徑可以從主觀和客觀二元維度把握。主觀維度的映現(xiàn)集中體現(xiàn)為法治思維，運(yùn)用獨(dú)特的思維方式駕馭既有法律資源保障校外教育開展。客觀維度的體現(xiàn)是指立法立規(guī)，通過制定法律法規(guī)界定校外教育活動(dòng)的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)內(nèi)涵，在實(shí)體和程序兩個(gè)方面都給予法律進(jìn)路。依托主客觀二元的協(xié)同，使校外教育實(shí)現(xiàn)立體的法治化，釋放法治紅利，使校外教育活動(dòng)有規(guī)可循，有據(jù)可依，形成秩序穩(wěn)步發(fā)展。以下我們從對(duì)校外教育主客觀二元的法律保障路徑立場予以分別闡述。

（二）路徑的主觀映現(xiàn)：法治思維與校外教育

法律保障路徑的主觀映現(xiàn)主要表現(xiàn)為法治思維。法治思維是一種認(rèn)知模式，是在構(gòu)想、分析、解釋、抉擇特定問題時(shí)將法律作為必要依據(jù)的一種認(rèn)識(shí)對(duì)象的過程和方法。法治思維的特點(diǎn)在于邏輯融慣性、規(guī)范評(píng)價(jià)性、體系性等。邏輯融貫性是指法治思維是必須從整體把握一個(gè)社會(huì)關(guān)系，從具體構(gòu)成社會(huì)關(guān)系要素入手去審視問題和處理矛盾。要素彼此之間應(yīng)當(dāng)是同向同行的。規(guī)范評(píng)價(jià)性是指法治思維語境對(duì)任何問題的看法都有一定的規(guī)范性依據(jù)。這里的規(guī)范應(yīng)當(dāng)包含前提條件、行為模式和法律后果。體系思維是指法治思維能夠調(diào)動(dòng)不同的法律資源解決具體法律問題，各類資源之間的關(guān)系都在法治思維的審視之下，并且力爭能夠統(tǒng)合不同資源解決一個(gè)問題。法治思維是建設(shè)法治社會(huì)重要的主觀支撐和思維模式，對(duì)于運(yùn)用法治解決社會(huì)矛盾具有至關(guān)重要的作用。

在當(dāng)代中國，法治思維和法治方式是政府依法行政的具體表現(xiàn)，依法辦事的內(nèi)涵就是運(yùn)用法治思維實(shí)施法治方式辦事。在校外教育管理方面，主管部門可以說具備一定的法治思維，但這種法治思維首先強(qiáng)調(diào)“依法辦事”，反映在實(shí)踐中即是在新《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)背景下對(duì)民辦校外教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理等。但在法律沒有明文規(guī)定的前提下，主管部門就很難運(yùn)用法治思維去管理校外教育活動(dòng)。在無法可依的情況下，主管部門決策的思維模式可能就會(huì)發(fā)生變化，有些思維模式可能不科學(xué)、不合理，從而使一些管理活動(dòng)出現(xiàn)問題，引發(fā)矛盾和內(nèi)耗。

當(dāng)前校外教育領(lǐng)域的法律空白，并不意味著我們不能用法律去解決校外教育的具體問題。法治思維可以幫助我們客服這一困境。法治思維有多重特征，是駕馭法律這一資源去調(diào)整社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題的思維模式。法治思維的功能通過融慣性、規(guī)范性和體系性三個(gè)特征凝練的相應(yīng)功能反映。

第一，法治思維的融慣性功能。法治思維的融慣性特征在于運(yùn)用法律資源過程中需要保持各類資源的銜接與一致性。運(yùn)用法治思維的融慣性理念解決問題。應(yīng)當(dāng)關(guān)注不同類型的社會(huì)規(guī)范的意義，將各類社會(huì)規(guī)范視為資源，善于將不同的法律規(guī)范整合與接續(xù)，形成一個(gè)連貫性的法治力量。針對(duì)校外教育當(dāng)前的法制格局，在法律體系內(nèi)部運(yùn)用法治思維的過程中，要做好法律與政策的銜接運(yùn)用。校外教育政策能夠理解為國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的校外教育目標(biāo)所采取的政策行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則， 包括各種校外教育法律與法規(guī)、政策文件、重要的領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告講話、條例、規(guī)章制度等。羅娟、康麗穎：《中國校外教育政策三十年變遷》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第6期。 目前，校外教育領(lǐng)域的政策是校外教育工作最主要的支持和依據(jù)。這些教育政策雖然不是法律，但在處理校外教育領(lǐng)域問題時(shí)，卻可以作為非正式法律淵源予以應(yīng)用。要將政策也納入將法說理的素材之中，以法律原則為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮政策的約束力。目前我國校外教育領(lǐng)域立法相對(duì)滯后，但中央和各地卻出臺(tái)了相應(yīng)的政策調(diào)整校外教育工作。使法律和政策銜接，運(yùn)用法律原則加政策細(xì)則共同解決校外教育領(lǐng)域的問題。

第二，法治思維的規(guī)范性功能。規(guī)范性的意義在于對(duì)校外教育活動(dòng)始終秉持行為評(píng)價(jià)和后果賦予的取向，運(yùn)用一種確定的評(píng)價(jià)范式去審視校外教育活動(dòng)，明辨利弊。這種思維模式是法治思維最主要的特征。校外教育活動(dòng)種類繁多，涉及不同主體。從舉辦者、受教育者、相關(guān)者等多個(gè)類型主體角度去分析其行為的意義，都應(yīng)當(dāng)以相應(yīng)的行為規(guī)范為依據(jù)。比如，校外教育舉辦者是否有權(quán)收取特定費(fèi)用，這就需要我們?nèi)ニ伎妓欠瘾@得了相應(yīng)的規(guī)范性依據(jù)授權(quán)。校外教育的場所標(biāo)準(zhǔn)是否安全，也需要我們審查是否有相應(yīng)的規(guī)范性依據(jù)。通過這種思維方式，舉辦者、受教育者和相關(guān)參與主體都能把握校外教育活動(dòng)中不同形式行為的正當(dāng)性，對(duì)具有正當(dāng)性的安排予以認(rèn)同，對(duì)不具備正當(dāng)性的安排則可以提出否定。這是權(quán)利意識(shí)的一種體現(xiàn)，也是法治的底色。這里需要說明的是，當(dāng)前校外教育的法制建設(shè)還有一定的空白，如果需要充分發(fā)揮法治思維中規(guī)范性屬性的功能，必須加強(qiáng)校外教育的法制建設(shè)，從而讓法治思維的運(yùn)用得到更加充分的支撐。

第三，法治思維的體系性功能。體系性路徑依托法律淵源的整體性、開放性。在看待一個(gè)具體問題時(shí)應(yīng)當(dāng)從整個(gè)法律淵源體系來審視和理解。在校外教育領(lǐng)域，雖然沒有專門法律規(guī)定，但是很多問題如果能夠科學(xué)運(yùn)用體系思維還是可以找到應(yīng)用法律化解的路徑。像校外教育侵權(quán)糾紛的解決，可以在參考民法的同時(shí)結(jié)合經(jīng)濟(jì)法等部門法的責(zé)任分配制度予以調(diào)整，在考慮過錯(cuò)責(zé)任同時(shí)也兼顧公平責(zé)任，從而提出能夠更加有效解決校外教育活動(dòng)中矛盾與糾紛的方案。再比如對(duì)校外教育機(jī)構(gòu)設(shè)立的相關(guān)問題上，可以參考《行政許可法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律關(guān)于機(jī)構(gòu)成立的相關(guān)要求予以解決。沒有專門法律法規(guī)也可以通過援引相關(guān)法律法規(guī)解決具體問題。各類部門法在調(diào)整相應(yīng)社會(huì)關(guān)系過程中運(yùn)用的原則和方法不同，但彼此間配合卻能夠調(diào)整復(fù)雜關(guān)系。在缺少專門校外教育立法的背景下，把視野投向既有的法律資源，立足體系思維，調(diào)動(dòng)整個(gè)法律體系的有益要素解決問題，是在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上化解矛盾的最有效的方式之一。

（三）路徑的客觀展現(xiàn)：立法與校外教育

法律保障路徑的客觀表現(xiàn)主要是專門立法。法律調(diào)整復(fù)雜社會(huì)關(guān)系，使社會(huì)關(guān)系有據(jù)可依，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序。通過法律保障校外教育的重要舉措就是加強(qiáng)校外教育立法。發(fā)達(dá)國家在校外教育領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)之一就是完善的法律體系，通過法律保障推進(jìn)校外教育事業(yè)發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后，日本就逐漸形成并完善了自己獨(dú)特的校外教育模式，從政策法規(guī)到管理實(shí)踐都建立了一套完整的校外教育體系。王曉燕：《日本校外教育發(fā)展的政策與實(shí)踐》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。 我國在教育法制建設(shè)領(lǐng)域也取得了明顯的成效，但在校外教育方面卻仍然存在短板。發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我們有一定的啟發(fā)作用，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前立法需求與校外教育發(fā)展的方向推動(dòng)校外教育立法工作發(fā)展。王曉燕：《日本校外教育發(fā)展的政策與實(shí)踐》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。 在校外教育立法方面，需要注意以下四方面內(nèi)容。

第一，立法明確校外教育的法定地位。目前校外教育的地位并未獲得專門的法律確立，僅在一些政策中予以提及。政策的反映雖然也很重要，但政策具有針對(duì)性與靈活性特點(diǎn)，法律則相對(duì)更加穩(wěn)定。政策的剛性往往不強(qiáng)，通常不規(guī)定責(zé)任，法律則具有較強(qiáng)的剛性，規(guī)定法律責(zé)任，違法者應(yīng)當(dāng)承當(dāng)不利后果。我國教育領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)基本都有專門立法，比如義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育，甚至根據(jù)屬性制定了民辦教育專門法律。教育法律體系包含了比較豐富的制度安排。相比較而言，法律在校外教育事業(yè)方面始終缺位，這對(duì)教育法律體系的完整性也是一種負(fù)面影響。因此，建議通過專門立法的方式明確校外教育的法律地位，賦予其應(yīng)有的法律權(quán)威。

第二，立法確認(rèn)校外教育的基本內(nèi)容。明確校外教育地位之后，還應(yīng)當(dāng)就校外教育的宗旨、原則、屬性、目標(biāo)、舉措、保障、獎(jiǎng)懲等給予規(guī)定，通過法律手段對(duì)整個(gè)校外教育的體例進(jìn)行原則性的規(guī)定，把校外教育的重要內(nèi)涵予以法律保障，特別是一些政策中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容與制度安排，通過法律予以確認(rèn)。要通過立法確保校外教育所涉及的基本內(nèi)容在實(shí)施過程中有法可依。借助強(qiáng)制力和獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)確保、引導(dǎo)校外教育科學(xué)發(fā)展，使校外教育的權(quán)益、空間切實(shí)得到認(rèn)可與維護(hù)。

第三，立法明確校外教育管理體制基本框架。法律的功能在于明確法律關(guān)系主體的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系。在校外教育領(lǐng)域，立法應(yīng)當(dāng)明確校外教育的管理主體、責(zé)任主體和權(quán)利主體，確定各主體享有的權(quán)利（力）和承擔(dān)的義務(wù)。校外教育立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一定的剛性，要建立責(zé)任追究機(jī)制，使管理主體認(rèn)真行使職權(quán)，義務(wù)主體充分履行義務(wù)，確保青少年的合法權(quán)利得到保障。建議理順校外教育管理體制，銜接《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，將校外教育機(jī)構(gòu)分為公辦和民辦兩類，公辦校外教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸教育行政部門管理；民辦校外教育機(jī)構(gòu)由工商行政部門、教育行政部門根據(jù)相關(guān)權(quán)限管理。明確管理體制之后，再具體設(shè)計(jì)管理主體、被管理主體、相關(guān)主體的權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)，讓整個(gè)校外教育體制建設(shè)有法可依，系統(tǒng)穩(wěn)固。

第四，立法對(duì)校外教育機(jī)構(gòu)的管理體現(xiàn)學(xué)校教育與校外教育的銜接。通過教育行政部門的依法引導(dǎo)，推動(dòng)學(xué)校教育資源與校外教育資源的協(xié)同，使資源利用率最大化，為青少年提供更多成長和發(fā)展機(jī)會(huì)。學(xué)校教育和校外教育在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期某種意義上處于對(duì)立狀態(tài)。在應(yīng)試教育影響下，學(xué)校教育無疑擠占了校外教育的時(shí)間。曾幾何時(shí)，三點(diǎn)一刻放學(xué)以后，留在學(xué)校的同學(xué)并不是學(xué)習(xí)興趣愛好，而是繼續(xù)學(xué)習(xí)文化課知識(shí)。隨著教育理念的發(fā)展更新，現(xiàn)在學(xué)校和家長均更加深刻的認(rèn)識(shí)到人的全面發(fā)展的意義。校外教育也越來越獲得重視。從本質(zhì)上說，學(xué)校教育和校外教育都是青少年學(xué)習(xí)知識(shí)的方式，并不應(yīng)當(dāng)做十分明顯的屬性區(qū)分。通過立法將學(xué)校教育和校外教育銜接起來，是充分發(fā)揮教育資源功能的一種制度設(shè)計(jì)，也是使青少年德智體全面發(fā)展的一種戰(zhàn)略。

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（責(zé)任編輯 陳振華）