王勃

摘 要：民辦教育已成為我國教育事業(yè)不可或缺的組成部分，運用市場機制鼓勵民間資本進入教育領(lǐng)域，得以與依靠政府投入的公辦教育形成有效互補并相互促進。民辦教育的健康穩(wěn)定發(fā)展有賴于法律上的保障，而關(guān)于民辦學校法律地位的問題成為長期以來制約民辦教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。隨著新一輪教育立法改革的開展，一系列相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)修訂和出臺，并以《民法總則》對法人分類體系的重構(gòu)為標志，民辦學校的法律地位問題在形式上得以塵埃落定，但這并不意味著一切現(xiàn)實問題皆可迎刃而解。

關(guān)鍵詞：民辦學校；民法總則；法人分類

中圖分類號：D034.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）08-0138-02

根據(jù)《民辦教育促進法》第2條，法律概念上的民辦學校是指國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構(gòu)，即以辦學主體和資金來源同時作為界定標準。狹義上的民辦學校主要指從事學前、學歷教育的機構(gòu)及部分職業(yè)教育機構(gòu)。廣義上的民辦學校還包括各類培訓機構(gòu)，雖然長期以來相關(guān)法律法規(guī)體現(xiàn)的規(guī)則主要針對前者，但后者無疑亦是其約束對象，新近發(fā)布的《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》便加入了對集團化辦學、線上教育的規(guī)定，強化了對培訓機構(gòu)的規(guī)范。

一、爭議問題的回顧

（一）民辦學校的營利性問題

探討的起點在于如何看待民辦學校的營利性。過去很長時間內(nèi)人們普遍認為教育事業(yè)的公益屬性與營利目的無法相容，反映在1995年《教育法》與1997年《社會力量辦學條例》“不得以營利為目的”的表述。但民間資本進入教育領(lǐng)域的目的往往是多元化的，雖有可能出于熱心公益的高尚初衷，但更多情況下卻懷有營利訴求。2002年的《民辦教育促進法》規(guī)定了民辦學?？扇〉煤侠砘貓?，但如何解釋其與非營利性的關(guān)系曾使人頗感困惑，鑒于其被規(guī)定在《扶持與獎勵》一章，可解釋為行政上的獎勵措施，而非變相獲取利潤之方式。合理回報終究只是一種臨時性的折中之舉，“合理”的程度在實踐中也難以把握。隨著研究的深入，在以下兩方面基本形成共識：其一，公益性與非營利性并無必然關(guān)系，教育事業(yè)在社會影響上的公益性不必然導(dǎo)致具體教育產(chǎn)業(yè)活動上的非營利性。其二，對營利與非營利的劃分不以是否從事營利活動為據(jù)，而在于是否在內(nèi)部進行利潤分配。一方面追求營利的各式民辦教育層出不窮，對社會生活的影響日益密切，其中一部分的市場化運作程度已不亞于企業(yè)組織；另一方面又需要擔心部分機構(gòu)假借“非營利”之名謀取優(yōu)惠政策的同時進行牟利，致使辦學質(zhì)量劣化，影響教育事業(yè)的整體發(fā)展。故而堵不如疏，對民辦學校的分類管理勢在必行。

（二）“民辦非企業(yè)單位”概念的困惑

隨著《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》在世紀之交先后頒布，民辦學校在法律定位上即從屬于民辦非企業(yè)單位。這一概念屬于我國獨創(chuàng)，其前身是“民辦事業(yè)單位”，“非企業(yè)”可以看作是“事業(yè)”的另一種表述，就本質(zhì)上而言，仍屬于計劃經(jīng)濟時代思維的延續(xù)。這一概念本身的內(nèi)涵與外延并不清晰（法人、合伙、個人統(tǒng)統(tǒng)包括在內(nèi)；基金會、社會團體等亦是民辦，亦非企業(yè)，僅從名稱上難以區(qū)分），且從產(chǎn)生時起即缺乏法理上的價值，只能說明當時在特定領(lǐng)域內(nèi)禁止民間資本興辦企業(yè)。對民辦學校而言，僅為其登記管理提供了形式上的方便。根據(jù)《民辦教育促進法》的要求，民辦學校首先應(yīng)當具備法人條件，然而在《民法通則》確定的法人分類體系內(nèi)卻又找不到與之對應(yīng)的具體定位。

二、法人體系的重構(gòu)與民辦學校分類管理

此前有觀點認為對于民辦學校應(yīng)當借鑒財團法人制度模式，但《民法總則》對法人分類的設(shè)計并未按照大陸法系傳統(tǒng)的“社團—財團”模式展開，而是采用了“營利—非營利”的區(qū)分標準。在這一模式下，營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等；非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等，后二者與宗教服務(wù)機構(gòu)同屬于捐助法人。此種二分法體現(xiàn)了明顯的商法思維，把握了商業(yè)活動的本質(zhì)即“營利”這一核心要素，同時又兼顧了我國的民法傳統(tǒng)，因《民法通則》采取的法人分類方式從某種程度上說可視為企業(yè)與非企業(yè)的劃分。

“營利—非營利”二分可與民辦學校的分類管理思路相對應(yīng)。營利性民辦學校屬于營利法人，可以根據(jù)自身選擇登記為股份有限公司或有限責任公司等。對于非營利性民辦學校而言，根據(jù)《民辦學校分類登記實施細則》規(guī)定，按照其各自所符合的條件可以分別登記為事業(yè)單位或民辦非企業(yè)單位。另據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂草案征求意見稿）》可知，原來的民辦非企業(yè)單位更名后即是所謂的“社會服務(wù)機構(gòu)”。至此可將非營利性民辦學校分為事業(yè)單位法人或社會服務(wù)機構(gòu)法人。

社會服務(wù)機構(gòu)相比之前民辦非企業(yè)單位實質(zhì)上范圍有所縮小，而從名稱上看其內(nèi)涵與特征更為明確，條例將其界定為“自然人、法人或者其他組織為了提供社會服務(wù)，主要利用非國有資產(chǎn)設(shè)立的非營利性法人”，明確了其法人屬性，加上“主要”二字或是考慮了常見的官辦民營、民辦公助現(xiàn)象，以及利用國有土地等情況。根據(jù)新修《民辦教育促進法》的要求，民辦學校須利用非國家財政性經(jīng)費設(shè)立，而《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對事業(yè)單位限定為“國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦”，對此需要明確“國家財政經(jīng)費”與“國有資產(chǎn)”并不相同，前者特指財政撥款、依法取得并應(yīng)當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金。另外《民辦學校分類登記實施細則》的出臺已晚于“社會服務(wù)機構(gòu)”名稱的出現(xiàn)，但在其表述中仍稱為“民辦非企業(yè)單位”，立法語言尚有待調(diào)整。

從《教育法》與《民辦教育促進法》的修改確立劃分營利性與非營利性民辦學校開始，對民辦學校的分類管理不斷推進。隨著《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂草案征求意見稿）》《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》等一系列法律法規(guī)的出臺，針對其各自的治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度、優(yōu)惠政策等做出了詳細規(guī)定。就處理正視廣泛存在的營利需求又要穩(wěn)定教育事業(yè)的關(guān)系上，在承認營利性的同時劃定各自邊界，從事義務(wù)教育階段只能設(shè)立非營利性學校，防止營利大門的敞開沖擊教育整體格局。

三、對民辦學校分類與發(fā)展的思考

法人制度的本質(zhì)，在于落實公民的結(jié)社權(quán)。采取何種組織形式來實現(xiàn)目的事業(yè)，乃民眾自由選擇的結(jié)果。某種法人類型的提出就其初始目的而言可能只是給民眾多提供一種選擇。法律本身既是對社會現(xiàn)象的歸納總結(jié)，同時又具有政策導(dǎo)向性，實際上起到的效果是將民眾的選擇集中起來加以管控。因此民辦學校的分類管理既是自由的賦予，同時又是一種限制。對于民辦學校生存與發(fā)展而言，其并不僅僅意味著對營利性的承認，更代表著雙方將必須在各自環(huán)境下面對更為規(guī)范的監(jiān)管。

“營利—非營利”雖只是法人分類的第一級劃分，其目的僅在于從整體上認識法人制度，而非提供具體的制度支持。不過僅以“營利”區(qū)分本是種非此即彼的思維方式，將不具有營利特征的法人放諸一道，其互相之間在許多方面未必具有同質(zhì)性。投資辦學與捐資辦學原本也未必完全對應(yīng)營利性學校與非營利性學校，但根據(jù)《民法總則》確立的分類體系，社會服務(wù)機構(gòu)被劃入捐助法人。把捐助法人的代表如基金會的某些特點典型化帶入非營利性民辦學?？赡芪幢睾线m，何況對捐助法人本身的研究尚顯不足。雖然非營利性與公益性并不存在必然因果關(guān)系，但僅從“社會服務(wù)機構(gòu)”這一名稱上看著重強調(diào)了其公益屬性，似乎可以認為立法將非營利性學校完全等同于“慈善事業(yè)”（社會服務(wù)機構(gòu)這一名稱最早即來自《慈善法》的修改）。

當然，法律既已做出規(guī)定，就必須在其框架內(nèi)展開討論。但可以預(yù)見的是，非營利性民辦學校將面臨大量流失的風險。一方面，由于非營利性民辦學校不能分配利益將打擊舉辦者的積極性，且分類前的“合理回報”狀態(tài)可能已使相當一部分民辦學校形成思維慣性：雖不求賺大錢卻想賺點小錢。立法上的二分固然清晰，但當事者卻必須進行慎重的選擇和重新適應(yīng)。即使給予其等同于公辦學校的政策優(yōu)惠也未必能拴住其心，很多原本未必執(zhí)著于營利的民辦學?；驎谝环N保底的心理選擇登記為營利性民辦學校。雖然非營利不代表不得從事營利活動，但“副業(yè)特權(quán)”問題應(yīng)得到法律上的明確。曾有觀點提出將民辦學校資產(chǎn)劃為兩類：一是設(shè)立人自有不動產(chǎn)，二是經(jīng)辦過程中積累的財產(chǎn)，后者不得向出資人或設(shè)立人分配。實踐中有民辦學校就是這樣賺錢的：在大學里辦獨立學院，保留土地使用權(quán)，蓋好教學用房后一道出租給獨立學院，收取的學費雖不得分配，但可以靠租金賺錢。雖然“上有政策，下有對策”，但長此以往終究難以形成良性循環(huán)。

非營利性民辦學校的流失也不意味著為營利性民辦學校注入活力，因為有相當一部分辦學者可能因適應(yīng)失敗而退出。營利性民辦學校不可能完全依靠市場調(diào)節(jié)，教育的公益屬性仍將成為制約因素。市場競爭若想實現(xiàn)產(chǎn)品優(yōu)化必然伴隨長期磨合并造成局部利益的犧牲，一般商品自然可以將之消解于龐大的社會消費中，但教育關(guān)系個人命運和國家大計，尤其對于學歷教育部分，不能完全適用市場優(yōu)勝劣汰準則，故對民辦學校內(nèi)外監(jiān)督機制理應(yīng)成為重中之重。此外，對于各式培訓機構(gòu)而言，盡管其中很多套上“教育集團”“科技公司”的外衣早早成為商事主體，但由其出資設(shè)立的學校亦需獲得辦學許可證，而現(xiàn)實中培訓機構(gòu)大多存在辦學許可證不合規(guī)的問題。雖然營利性民辦學校的法律地位已得確認，但如何掌握政策尺度，對其實現(xiàn)有效的監(jiān)管和引導(dǎo)，還須在今后漫長的時間內(nèi)經(jīng)受實踐的檢驗。

參考文獻：

[1]蔣大興.《民法總則》的商法意義——以法人類型區(qū)分及規(guī)范構(gòu)造為中心[J].比較法研究，2017（4）：53-74.

[2]楊立新.民法總則精要10講[M].北京：中國法制出版社，2018.

[3]謝鴻飛.《民法總則》法人制度的革新和影響[N].經(jīng)濟參考報，2017-04-11（8）.

[4]王康.《民法總則》視野下的民辦學校體系化分類[J].鄭州航空工業(yè)管理學院學報：社會科學版，2017，36（6）：17-23.

[5]張利國.民辦高校法人分類制度的立法困境與出路[J].遼寧師范大學學報：社會科學版，2011，34（4）：18-21.

[6]封少鍇.我國民辦學校的法人屬性研究[D].長春：東北師范大學，2017.

[7]闞玉龍.法人型民辦非企業(yè)單位的發(fā)展困境與法律對策研究[D].重慶：西南政法大學，2016.

[8]李云鶴.論我國民辦學校私法主體性質(zhì)[D].哈爾濱：黑龍江大學，2014.

[9]邵斌華.論民辦非企業(yè)單位的民事主體地位[D].北京：中國政法大學，2007.