課題組

摘 要：隨著我國外匯管理改革步伐的日益加快，外匯管理工作在穩(wěn)中求進(jìn)、不斷完善原有行政監(jiān)督管理框架的同時，將簡政放權(quán)向縱深推進(jìn)，積極探索構(gòu)建外匯市場自律機制，將越來越多的一線業(yè)務(wù)管理責(zé)任交予銀行機構(gòu)，要求商業(yè)銀行按照“展業(yè)三原則”審慎辦理外匯業(yè)務(wù)，“將銀行挺在一線”逐步實現(xiàn)由“他律”模式到“他律+自律”模式的轉(zhuǎn)變。本文結(jié)合國內(nèi)銀行外匯管理中存在的現(xiàn)實問題，通過對現(xiàn)行外匯監(jiān)管模式下商業(yè)銀行經(jīng)常項目外匯業(yè)務(wù)管理現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，以期為經(jīng)常項目下“將銀行挺在一線”工作要求的有效落實提供經(jīng)驗，不斷促進(jìn)外匯管理適應(yīng)外匯業(yè)務(wù)發(fā)展的新形勢。

關(guān)鍵詞：外匯管理；經(jīng)常項目；事前管理；商業(yè)銀行

中圖分類號：F830.46 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（5）-0083-04

一、研究背景

1996年我國經(jīng)常項目就已經(jīng)實現(xiàn)可兌換，我國經(jīng)濟向深度融入全球經(jīng)濟金融一體化趨勢發(fā)展。當(dāng)前我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，黨的十九大明確提出了健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線的具體要求。對于經(jīng)常項目外匯管理來說，防控金融風(fēng)險更是宏觀審慎管理的重中之重，既要適應(yīng)金融開放的形勢，又要防范由于各種原因造成的系統(tǒng)性風(fēng)險，尤其是銀行內(nèi)部產(chǎn)生的風(fēng)險。隨著外匯管理改革的不斷深入，經(jīng)常項目外匯管理從事前管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟮谋O(jiān)管，從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測，從重行為轉(zhuǎn)變?yōu)橹刂黧w監(jiān)管。本文對商業(yè)銀行經(jīng)常項目外匯業(yè)務(wù)事前管理現(xiàn)狀進(jìn)行了剖析和探討，深入探索“將銀行挺在一線”經(jīng)常項目外匯管理模式，并提出適用于我國商業(yè)銀行的外匯管理思路和具體措施。

二、商業(yè)銀行經(jīng)常項目事前外匯管理的現(xiàn)狀

目前，我國經(jīng)常項目外匯管理思路以交易真實性和合規(guī)性為出發(fā)點，以“宏觀審慎、微觀合規(guī)”為導(dǎo)向，強化商業(yè)銀行在外匯管理中的作用，發(fā)揮銀行在一線業(yè)務(wù)真實性審核中的主觀能動性，將監(jiān)管要求充分落實到業(yè)務(wù)流程中。而商業(yè)銀行在落實“一線”工作時，也主要是從內(nèi)控制度、系統(tǒng)建設(shè)、自律和他律等方面來著手，具體表現(xiàn)為以下五方面。

一是內(nèi)控制度建設(shè)方面。在現(xiàn)行外匯管理政策的框架下，各家商業(yè)銀行從總行到分行進(jìn)行制度建設(shè)，逐步根據(jù)經(jīng)常項下貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和個人外匯管理等不同業(yè)務(wù)種類，分別制定相應(yīng)的實施細(xì)則及操作規(guī)程。與此同時，多數(shù)商業(yè)銀行將外匯管理政策執(zhí)行情況納入分支機構(gòu)經(jīng)營績效考核機制中，通過機制約束，全面提升外管政策執(zhí)行水平。為了加強外匯管理，各家商業(yè)銀行根據(jù)自身外匯業(yè)務(wù)種類及規(guī)模等情況，采用集中或分級管理，將外匯管理政策進(jìn)行傳導(dǎo)，初步建立了“省行-支行-網(wǎng)點”三位一體的政策傳導(dǎo)機制。

二是業(yè)務(wù)系統(tǒng)方面。商業(yè)銀行依據(jù)經(jīng)常項目項下的制度和法規(guī)，建立了數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，用計算機數(shù)據(jù)核查替代落后的人工數(shù)據(jù)核查，降低柜員操作風(fēng)險，提高核查的準(zhǔn)確性、全面性、及時性。各行在系統(tǒng)開發(fā)過程中，將外匯管理政策要求嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，并能夠根據(jù)政策調(diào)整情況定期對相關(guān)系統(tǒng)進(jìn)行改造，在業(yè)務(wù)流程中進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)置，對柜員進(jìn)行提示。在這一方面，各行系統(tǒng)各有不同，但基本能夠緊跟外匯管理新形勢，體現(xiàn)外管政策新特點、新要求。例如，辦理個人業(yè)務(wù)如大額外幣取款超出等值1萬美元時，系統(tǒng)會提示須提供相關(guān)證明材料方可辦理；當(dāng)客戶境外匯款次數(shù)或匯款金額超限時，系統(tǒng)也會進(jìn)行提示；針對個人分拆結(jié)售匯業(yè)務(wù)，建立“關(guān)注名單”進(jìn)行管理，要求對名單內(nèi)的客戶進(jìn)行盡職審查，全面了解業(yè)務(wù)背景真實性等。

三是“展業(yè)三原則”履職方面。作為政策的一線傳導(dǎo)者，商業(yè)銀行的從業(yè)人員在為企業(yè)辦理業(yè)務(wù)時，基于展業(yè)三原則“了解你的客戶”、“了解你的業(yè)務(wù)”、“盡職審查”，執(zhí)行外匯政策要求，辦理每筆業(yè)務(wù)。對于貿(mào)易真實性的審核，從業(yè)人員基本能依據(jù)“單單相符”、“單證相符”的原則，對合同的真實性、條款的合理性、貿(mào)易背景的真實性、要素的一致性等內(nèi)容進(jìn)行審核；對個人結(jié)售匯資金的來源的合規(guī)性、用途的合理性等進(jìn)行甄別。

四是事前審查、事后監(jiān)督職責(zé)方面。商業(yè)銀行在借助外匯局信息系統(tǒng)和自身的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，對各項外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控和管理。對異常可疑交易、大額交易等加強審核，做好檢查監(jiān)督工作，履行自律監(jiān)管職能。商業(yè)銀行建立了外匯管理合規(guī)量化考核機制，將業(yè)務(wù)差錯、數(shù)據(jù)質(zhì)量、制度執(zhí)行情況等多個方面與內(nèi)部考核掛鉤，納入支行年終績效考核，增強經(jīng)營單位和外匯從業(yè)人員對合規(guī)管理的重視程度。

五是堅守他律，完善自律體系建設(shè)方面。我國外匯市場自律機制的建立，是完善我國外匯市場管理體系的重要標(biāo)志。商業(yè)銀行不僅依靠自律監(jiān)管，同時通過自律機制構(gòu)建規(guī)范經(jīng)營、專業(yè)服務(wù)、有序競爭、互動交流的外部環(huán)境。自律機制使商業(yè)銀行將“他律”與“自律”并重，“外部約束”與“內(nèi)部激勵”并重。

三、商業(yè)銀行經(jīng)常項目事前外匯業(yè)務(wù)管理中存在的問題

目前由于國內(nèi)銀行自身內(nèi)部管理中存在的潛在問題，對有效推進(jìn)“將銀行挺在一線”管理模式產(chǎn)生了一定的制約，歸納起來有六方面。

（一）重經(jīng)營業(yè)績，輕外匯合規(guī)管理。目前隨著市場環(huán)境競爭越來越激烈，部分銀行不能辯證地看待強化審核和服務(wù)實體經(jīng)濟兩者之間的關(guān)系，片面強調(diào)服務(wù)而忽視監(jiān)管，在業(yè)務(wù)辦理時容易將自身利益作為主要目的，對所應(yīng)承擔(dān)的審核和政策法規(guī)傳導(dǎo)職責(zé)，則有意或無意地回避。在商業(yè)競爭愈發(fā)激烈的背景下，利益與管理的博弈仍然存在。部分基層網(wǎng)點為了經(jīng)營業(yè)績、拉攏維護(hù)重點客戶，銷售部門輕視合規(guī)要求，更有甚者串通柜員有意識地掩蔽客戶的違規(guī)信息辦理業(yè)務(wù)，給監(jiān)管造成了一定難度。

（二）人員流動性大，培訓(xùn)周期長。近年來商業(yè)銀行前臺人員以從業(yè)2年以下的新員工為主，存在部分員工對政策學(xué)習(xí)流于表面，政策把握能力較低，業(yè)務(wù)不熟經(jīng)驗欠缺等情形。另外，銀行各層級外匯業(yè)務(wù)專管人員培訓(xùn)周期相對較長，從初始學(xué)習(xí)到成為專業(yè)性人才無法一蹴而就，因此，在商業(yè)銀行目前人員輪崗頻繁的大環(huán)境下，建立一支穩(wěn)定的人才隊伍仍存在不小的挑戰(zhàn)。而外匯管理“將銀行挺在一線”在實踐中未得到充分落實，正是部分業(yè)務(wù)操作人員對外匯政策理解不到位、尺度把握不明確，為了滿足合規(guī)性要求，更傾向于將責(zé)任風(fēng)險推脫到外匯局來承擔(dān)。

（三）管理機制不健全，缺乏指導(dǎo)性意見?？茖W(xué)合理的評價體系是銀行發(fā)揮“一線”作用的重要保證。由于經(jīng)常項目已經(jīng)實現(xiàn)了可兌換，外匯管理由事前審批轉(zhuǎn)向了事中事后的監(jiān)督，銀行“一線”作用的正向激勵與反向懲戒機制沒有形成，對于落實不力的銀行缺乏行之有效的管理措施，對于自覺挺在一線的銀行缺少切實可行的激勵機制，因此難以促進(jìn)銀行發(fā)揮第一道“防火墻”目標(biāo)的實現(xiàn)。由于缺乏細(xì)化的制度和操作指引，導(dǎo)致商業(yè)銀行在實際操作過程中出現(xiàn)不作為、亂作為的現(xiàn)象發(fā)生。如何指導(dǎo)商業(yè)銀行規(guī)范的進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，以統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)和尺度來進(jìn)行業(yè)務(wù)審核，顯得尤為重要。

（四）缺乏有效的應(yīng)對風(fēng)險合規(guī)管理的手段。合規(guī)審慎的內(nèi)部管理建設(shè)對于銀行充分有效履職至關(guān)重要。然而，目前銀行業(yè)績與效益主導(dǎo)下的考核體系以及在此體系下形成的銀行合規(guī)存在先天缺陷，致使銀行風(fēng)險管理水平滯后、從業(yè)人員風(fēng)險意識薄弱，難以與外匯管理部門的管理要求相匹配。由于銀行更注重內(nèi)部業(yè)績目標(biāo)考核，因而導(dǎo)致銀行從業(yè)人員為實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)，往往消極或變相地執(zhí)行外匯管理規(guī)定，少數(shù)銀行一味地追逐順周期套利，加劇了市場博弈行為。與此同時，目前銀行外匯業(yè)務(wù)違規(guī)成本偏低的現(xiàn)狀也進(jìn)一步增強了其博弈的動機。隨著客戶違法、違規(guī)行為的隱蔽性不斷提高，違規(guī)成本相對較低，案件發(fā)生的頻率逐漸上升，商業(yè)銀行防范風(fēng)險的難度在不斷加大。

（五）行業(yè)自律機制管理有待完善。由于各商業(yè)銀行的組織架構(gòu)不同，合規(guī)管理模式存在差異，造成自律機制對現(xiàn)行經(jīng)常項目改革的政策，尚無統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則。并且由于自律機制缺乏行政管理手段，無法對自律機制成員的違規(guī)行為進(jìn)行相對應(yīng)的處罰。由此產(chǎn)生的業(yè)務(wù)操作差異，監(jiān)測機制的缺失，存在漏洞。

準(zhǔn)確而全面的數(shù)據(jù)信息是銀行自律展業(yè)的必要基礎(chǔ)。然而，目前銀行開展真實性審核時主要根據(jù)交易主體提供的相關(guān)單證進(jìn)行，獲取其他信息的渠道較為匱乏，碎片化、片面化的數(shù)據(jù)信息容易導(dǎo)致其審核流于形式。同時，由于銀行無法根據(jù)交易主體的信用評價數(shù)據(jù)、信貸融資情況、管理團隊貿(mào)易偏好對交易主體的貿(mào)易背景進(jìn)行全面評估，因而導(dǎo)致其難以及時有效地識別異常主體及其違規(guī)行為，從而使得銀行真實性審查效果式微。銀行與交易主體間信息不對稱直接制約了銀行“一線”作用的有效發(fā)揮。

（六）“展業(yè)三原則”執(zhí)行不到位。根據(jù)日常監(jiān)管實踐，銀行未有效執(zhí)行“展業(yè)三原則”有五種主要表現(xiàn)，即：“糊涂蟲”、“機器人”、“太極手”、“壞軍師”、“潛伏者”?！昂肯x”：不熟悉外匯管理政策法規(guī)，隨意解讀外匯管理政策意圖。政策理解不到位，業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，不按業(yè)務(wù)流程和權(quán)限辦理業(yè)務(wù)。在開展業(yè)務(wù)審核時無所適從，不知如何具體操作、如何把握審核尺度和審核標(biāo)準(zhǔn)、無法開展實質(zhì)性審查?！皺C器人”：簡單機械地執(zhí)行外匯管理規(guī)定，真實性審查較為被動。對政策和制度生搬硬套，盡職審查流于形式，僅對業(yè)務(wù)表面一致性和單證的真實性進(jìn)行審查，對業(yè)務(wù)的合理性和內(nèi)在邏輯性缺乏深入的了解和判斷。遇到疑難問題直接一推了之。“太極手”：對外匯管理部門的窗口指導(dǎo)工作陽奉陰違、表里不一，對外匯業(yè)務(wù)專項核查或檢查消極配合、應(yīng)付了事，對于相關(guān)風(fēng)險提示和管理建議虛而化之、推托搪塞。表面上響應(yīng)外匯管理調(diào)控措施，背地里為企業(yè)和個人實現(xiàn)監(jiān)管套利提供便利?！皦能妿煛保簽槠髽I(yè)和個人等市場主體規(guī)避外匯監(jiān)管出謀劃策，暗示、協(xié)助或指導(dǎo)企業(yè)和個人游走于外匯政策的灰色地帶、打政策擦邊球。與企業(yè)和個人串謀合謀構(gòu)造性交易，故意放松真實性審核條件搞惡性競爭，擾亂正常的外匯業(yè)務(wù)秩序?！皾摲摺保簮阂庹`導(dǎo)外匯管理部門對異常違規(guī)行為的分析與研判，妨礙外匯監(jiān)管部門業(yè)務(wù)專項核查和檢查。為企業(yè)和個人通風(fēng)報信，與企業(yè)和個人串通造假，教唆企業(yè)和個人逃避違規(guī)責(zé)任追究，導(dǎo)致外匯監(jiān)管難、處罰難，削弱了外匯政策的約束力。

三、“將銀行挺在一線”商業(yè)銀行事前外匯管理方式研究

（一）完善銀行內(nèi)部架構(gòu)。一是夯實基礎(chǔ)工作，做好銀行內(nèi)控體系建設(shè)工作。各銀行應(yīng)依據(jù)外管局下發(fā)的經(jīng)常項目項下的相關(guān)制度，出臺銀行內(nèi)部控制管理辦法和實施細(xì)則，形成行內(nèi)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的內(nèi)控體系，建立健全商業(yè)銀行內(nèi)部外匯業(yè)務(wù)合規(guī)經(jīng)營的長效機制，確保外管政策變化和更新能夠及時顯化于規(guī)程體系，避免發(fā)生業(yè)務(wù)操作人員因制度理解不準(zhǔn)確、更新不及時引發(fā)的違規(guī)行為。

二是圍繞外匯管理政策樹立考核目標(biāo)導(dǎo)向。一方面，各銀行機構(gòu)可建立外匯管理合規(guī)量化考核指標(biāo)體系，將外管政策的執(zhí)行情況納入年度綜合考評體系中，從業(yè)務(wù)合規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、內(nèi)控制度執(zhí)行等方面實施考核，并對當(dāng)前重點指標(biāo)（如結(jié)售匯差額比例指標(biāo)、貨物貿(mào)易結(jié)匯收匯比率變動指標(biāo)與對外擔(dān)保履約率指標(biāo)等）增加權(quán)重分?jǐn)?shù)。另一方面，根據(jù)外管局相關(guān)政策精神，調(diào)整營銷定價策略。

三是加強從業(yè)人員管理，立足長遠(yuǎn)夯實人才隊伍基礎(chǔ)。一是豐富外匯業(yè)務(wù)人才培訓(xùn)形式。由于外匯業(yè)務(wù)具有政策性強、變化快、連續(xù)性等特點，各銀行機構(gòu)應(yīng)多渠道加強外管政策培訓(xùn)，制定常態(tài)化培訓(xùn)計劃，采取集中培訓(xùn)、送課上門、面對面交流等形式，不斷提高從業(yè)人員對政策的熟悉程度和執(zhí)行水平。二是完善外匯從業(yè)人員持證上崗機制。開展外匯從業(yè)人員上崗資格認(rèn)證，實施從業(yè)人員資格認(rèn)證的常態(tài)化和動態(tài)化管理，提高一線外匯從業(yè)人員隊伍的專業(yè)性和穩(wěn)定性，進(jìn)而強化其風(fēng)險識別能力。三是配備外匯政策管理員，建立內(nèi)部解決機制。通過增設(shè)外匯政策管理員這一關(guān)鍵崗位，實現(xiàn)準(zhǔn)確把握外匯政策導(dǎo)向，有效地傳達(dá)外匯政策要領(lǐng)，認(rèn)真執(zhí)行外匯管理規(guī)定的目標(biāo)，提升商業(yè)銀行辦理外匯業(yè)務(wù)的水平。

（二）規(guī)范明晰“將銀行挺在一線”的權(quán)責(zé)。一是明確銀行經(jīng)常項目外匯體系中真實性審查和業(yè)務(wù)一線辦理的角色定位。劃定銀行的圈子，讓銀行按照“圈子”規(guī)范，不越位也不缺位。

二是明確銀行數(shù)據(jù)信息采集范圍和要求。突出銀行采集數(shù)據(jù)的范圍、類型、運用范圍、報送要求。采集數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)包括：客戶基本信息、開戶信息、申報信息、資金收付匯、結(jié)售匯、提鈔、取現(xiàn)等與跨境交易相關(guān)的一系列信息。明確信息向外匯局報送時間、渠道和要求。明確按要求采集信息使用范圍，嚴(yán)守跨境資金交易信息安全。

三是在原則監(jiān)管模式下，要有明確銀行經(jīng)常項目展業(yè)自律原則和自身落實展業(yè)自律規(guī)范配套制度體系。銀行展業(yè)自律規(guī)范要與外匯政策緊密銜接，要全面充分，要有操作性，同時相關(guān)的展業(yè)自律配套措施應(yīng)向外匯局報備、評估。

（三）落實完善“將銀行挺在一線”外匯管理模式的監(jiān)督機制。一是加強對銀行監(jiān)測分析。全面充分采集銀行經(jīng)常項下的主體信息，為落實對銀行的主體評價監(jiān)管奠定基礎(chǔ)，包括銀行自身信息及經(jīng)常項目客戶信息；全面采集銀行經(jīng)常項目業(yè)務(wù)信息，包括賬戶信息、貿(mào)易申報、貿(mào)易收付匯、貿(mào)易結(jié)售匯等全流程業(yè)務(wù)信息；依托外匯局大數(shù)據(jù)分析，按照管理項目建立“主題分析”監(jiān)測模式，并不斷完善“主題”索引及項目，通過選取時間、機構(gòu)、結(jié)算方式、收支金額作為數(shù)據(jù)分析對象，對預(yù)設(shè)主題逐層進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，最終追溯到達(dá)最初交易行為，準(zhǔn)確甄別異常情況。

二是及時對銀行發(fā)布共享信息。在應(yīng)用服務(wù)平臺增加“外匯局發(fā)布”模塊，定期發(fā)布外匯新政、外匯系統(tǒng)操作規(guī)范、外匯風(fēng)險防范等；建立數(shù)據(jù)協(xié)查機制，增加“申請反饋信息模塊”完善應(yīng)用服務(wù)平臺銀行端賬戶、貿(mào)易等可查詢項目，便利銀行單證真實性審核工作，給予銀行更多的信息支持，便于銀行把好外匯第一道關(guān)口；建立異常業(yè)務(wù)互通機制，對于銀行自主發(fā)現(xiàn)的跨行際、跨區(qū)域的異常業(yè)務(wù)，實時上報外匯局，外匯局根據(jù)管轄原則實行區(qū)域風(fēng)險通報、單一客戶業(yè)務(wù)管控，倒逼銀行展業(yè)自律原則趨于一致。

三是加強對銀行展業(yè)原則指導(dǎo)。組織搭建銀行自律平臺，發(fā)布自律公約，營造良性公平競爭環(huán)境；建立完備經(jīng)常項目展業(yè)指導(dǎo)性原則，在充分體現(xiàn)外匯管理對外匯資金流動、外匯市場秩序以及系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的管理要求下，出臺包括概念定義、實施情形、審查措施、銀行內(nèi)控、外部執(zhí)法等多角度自律原則，明確銀行展業(yè)自律要求，將外匯管理對展業(yè)原則的理解和評價標(biāo)準(zhǔn)傳導(dǎo)至銀行，作為銀行結(jié)合自身經(jīng)營特點進(jìn)行細(xì)化的依據(jù)；建立銀行展業(yè)自律原則規(guī)范的報備制度、調(diào)整制度和發(fā)布制度。

四是完善對銀行的評價評估機制。突破原先經(jīng)常項目僅對企業(yè)和個人進(jìn)行分類評價的局限，建立適用于銀行的經(jīng)常項目考評機制及考評結(jié)果的運用機制，將經(jīng)常項目中“一線”主體納入外匯局經(jīng)常項目評價體系。建立至少涵蓋業(yè)務(wù)合規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、內(nèi)控管理及銀行對外匯局工作配合情況等4個方面評價指標(biāo)評價體系；建立評價結(jié)果的差異化運用，可以參照貨物貿(mào)易企業(yè)分類模式，建立對銀行的分類考評，并根據(jù)考評結(jié)果按照監(jiān)管尺度和政策優(yōu)惠差異化標(biāo)準(zhǔn)原則，在下一個考核期內(nèi)對銀行實施差異化管理，實際增加銀行違規(guī)成本。

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