柴蓁

摘 要：高新技術的發(fā)展是一個國家綜合國力的重要體現(xiàn)，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力之一。高新技術導向的政府采購使得政府部門可以作為創(chuàng)新性技術和解決方案的初期主要客戶，可有效降低研發(fā)企業(yè)的投入風險和消費者的購買風險，還可以促進未商品化的新興技術的使用和普及。本文在分析我國新技術政府采購存在問題的基礎上，總結了美國和歐盟利用采購政策推進高新技術發(fā)展的先進經(jīng)驗，進一步提出推進我國政府建立支持高新技術發(fā)展的政府采購體系的建議。

關鍵詞：政府采購；高新技術；歐盟；美國

中圖分類號：F830.46 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（5）-0026-04

一、我國新技術、新產(chǎn)品政府采購現(xiàn)狀及問題

財政部2006年印發(fā)的《關于實施促進自主創(chuàng)新政府采購的若干意見》（財庫〔2006〕47號），是我國首次正式提出實施促進自主創(chuàng)新的政府采購政策。經(jīng)過10余年的發(fā)展，我國政府采購迅速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，2016年政府采購規(guī)模達到31089.8億元，占全國財政支出16.55%，占GDP3.1%。與此同時，由于一些體制機制的障礙，我國政府采購政策還未能與高新技術發(fā)展政策有效融合，對高新技術產(chǎn)業(yè)的促進作用未得到有效激發(fā)。

（一）政府采購相關的法律法規(guī)體系不完善

目前我國有關國貨購買制度的立法松散，不夠統(tǒng)一，使得實踐中對該制度的法律適用比較混亂，公共政策的執(zhí)行力度也較低，未能達到預期采購成果。政府采購缺乏系統(tǒng)的預算、執(zhí)行和監(jiān)督體系，預算編制不夠規(guī)范和細化，執(zhí)行體系不健全，監(jiān)督體系不到位，采購預算不能有效地執(zhí)行，造成采購的盲目性和隨機性。

（二）中央和地方的采購政策存在沖突

高新技術產(chǎn)品的政府采購過程中，創(chuàng)新型產(chǎn)品的認定、產(chǎn)品的扶持力度不同以及地方保護政策的存在都給采購帶來實踐過程中的困難。例如當前針對自主創(chuàng)新型產(chǎn)品既有國家層面的認證，又有地方政府層面的認證。各地政府對自主創(chuàng)新型產(chǎn)品認證的標準和實施流程并不統(tǒng)一，基本上地方的自主創(chuàng)新型產(chǎn)品只針對在當?shù)刈缘钠髽I(yè)，在采購過程中對外地產(chǎn)品差別對待，形成地方保護主義。

（三）政府采購對本國高新技術產(chǎn)品保護不足

外國高新技術產(chǎn)品對我國本土高新技術產(chǎn)品的沖擊較大。雖然我國《政府采購法》第一章第十條規(guī)定：“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務?！钡怯捎谫徺I國貨制度存在諸多缺陷，對國貨引導不足，導致國貨采購率低、拒絕國貨的事件頻繁發(fā)生。目前，我國軟件市場三分之二以上是國外產(chǎn)品；中國政府采購網(wǎng)相關信息顯示，在中央國家機關采購目錄中，國外品牌在激光打印機、投影儀、液晶顯示器等辦公用品中的占比超過三分之二，數(shù)碼復印機基本被國外產(chǎn)品壟斷。此外，2006年底，中國開始加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（下稱GPA）談判，該協(xié)議旨在通過國民待遇與非歧視原則來實現(xiàn)成員間開放政府采購市場的目的，該原則要求，對GPA成員國納入清單的政府采購內容不得對除本國（地區(qū)）與GPA其他成員國的供應商、產(chǎn)品、服務區(qū)別對待。歐美國家也一直通過各種渠道給我國政府施壓要求開放采購市場，如何平衡加入GPA和保護國貨之間的矛盾也是當務之急。

（四）對中小型高新技術企業(yè)支持力度不夠

中小微企業(yè)是技術創(chuàng)新的重要載體，是“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的主力軍。我國目前約70%的發(fā)明專利、80%以上的新產(chǎn)品開發(fā)都是由中小微企業(yè)完成的，在科技創(chuàng)新中具有不可替代的作用。但是，政府采購中的規(guī)則門檻給中小企業(yè)參與政府采購增加了障礙。同時，政府部門往往傾向于優(yōu)先選擇那些合作過的大型企業(yè)，以保證服務質量、降低采購風險，無形中進一步減少了中小企業(yè)參與采購的機會。

二、國外利用政府采購促進高新技術發(fā)展的實踐和啟示

（一）對本土產(chǎn)品實行傾斜保護政策

1875年，美國制定了首例購買國貨條款。1933年，美國將優(yōu)先購買國貨條款擴展成為《購買美國產(chǎn)品法》，明確規(guī)定國貨在政府采購中的優(yōu)先地位。2009年，《美國復興與再投資法》“購買美國貨”條款涉及的金額約1500億美元，約占全部金額19%。

歐盟各成員國也采取了保護性的政府采購政策。在水、能源、通訊及交通四個公共設施領域的采購中，歐盟產(chǎn)品的采購比例必須占一半以上。只要歐盟產(chǎn)品的價格不高于外國產(chǎn)品3%，均應優(yōu)先購買歐盟產(chǎn)品。在政府采購時，廢除報價低于任一成員國的非成員國企業(yè)的投標，使歐盟外產(chǎn)品中標的可能性降至極低。歐盟還制定了在成員國內部通行的標準，以此來提高國外產(chǎn)品進入歐盟的門檻，限制國外企業(yè)及其產(chǎn)品在歐盟內部的普及和發(fā)展。

（二）建立規(guī)則維護政府采購統(tǒng)一市場

為了消除成員國之間的貿(mào)易壁壘，歐盟構建了統(tǒng)一的采購規(guī)則、擴大市場規(guī)模，盡可能發(fā)揮政府采購的支持作用。歐盟2008年啟動了“領先市場計劃”，該計劃主張公共部門成為創(chuàng)新產(chǎn)品的第一購買者，從而政府可作為第一需求方促進高新技術的產(chǎn)生。2009年，歐盟在“領先市場計劃”下創(chuàng)建了三個專門面向創(chuàng)新產(chǎn)品的公共采購工作組，旨在把歐洲各國和地方的公共機構聯(lián)合起來，根據(jù)產(chǎn)品類別，有針對性地推進創(chuàng)新型產(chǎn)品的采購。2016年4月，歐盟發(fā)布了新版《歐盟公共采購指令》，將“最經(jīng)濟有利”確定為歐盟采購的唯一標準，按照“生命周期成本”原則對采購成本進行評審，更有利于新技術、環(huán)保節(jié)能類產(chǎn)品的采購。

（三）大力支持中小企業(yè)發(fā)展

美國1982年啟動小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR），該計劃要求研究與發(fā)展經(jīng)費超過1億美元的聯(lián)邦部門拿出每年研發(fā)經(jīng)費的2.5%，作為SBIR項目經(jīng)費支持小企業(yè)的技術創(chuàng)新開發(fā)活動。該計劃每年資助中小企業(yè)3000多家，立項數(shù)目5000多件，資助金額超過25億美元，每年推動了數(shù)千個新技術、新產(chǎn)品投入市場。美國國防部專門成立小企業(yè)計劃辦公室（Office of Small Business Programs），鼓勵和推動國防領域小企業(yè)的發(fā)展，在每年的采購中為小企業(yè)強制性預留一定比例的市場份額。如半導體作為創(chuàng)新產(chǎn)品和技術，在其發(fā)展初期美國國防部以高價買下了95%的產(chǎn)品，保證了大批半導體新生企業(yè)的運營，并為其發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

歐盟在扶持中小企業(yè)方面，也采取了很多措施。2008年，歐盟出臺了《促進中小企業(yè)參與政府采購法案》，明確提出政府采購要向中小企業(yè)傾斜。歐盟在鼓勵中小企業(yè)參與政府采購方面還有以下措施：建立歐盟協(xié)助中小企業(yè)發(fā)展工作組，拓寬中小企業(yè)獲得信息的渠道；為中小企業(yè)提供法律、技術和語言交流上的支持，減少中小企業(yè)的采購障礙；將大宗采購項目采用分段或分包的方式細化為小項目，降低政府采購門檻，給予中小企業(yè)更多參與的機會；減輕中小企業(yè)行政管理方面的負擔。

（四）通過政府采購支持高校研究成果轉化

2011年美國國防研發(fā)投入占聯(lián)邦研發(fā)支出的57%，是中國的9倍。研發(fā)投入促進了大量新技術在國防領域的應用，美國一方面借助高校的科研力量推動技術創(chuàng)新的速度，另一方面借助高校平臺推動軍用技術向民用技術的轉化。美國國防部還資助大學附屬研究中心（UARCs），建立起國防部戰(zhàn)略研究中心與大學間的長期戰(zhàn)略關系。

英國政府與高校相互主導的成果轉化機制成果顯著。英國國家技術創(chuàng)新中心是技術創(chuàng)新核心，主要作用是推動技術發(fā)展和成果轉化。創(chuàng)新中心積極與高校合作，形成以創(chuàng)新中心為指導、高校參與主導的產(chǎn)學研創(chuàng)新體系網(wǎng)絡（表2）。英國政府每年投入三分之一以上的公共采購資金給創(chuàng)新中心及其合作研究企業(yè)，促進成果轉化。英國還成立了多個由大學和科研機構運營的科技工業(yè)園，實現(xiàn)了高?？萍汲晒苯舆M入生產(chǎn)領域。

三、對完善我國高新技術導向的政府采購體系的建議

（一）建立高新技術導向的政府采購法律法規(guī)體系

一是制定法律法規(guī)體系。建立針對創(chuàng)新產(chǎn)品采購的高新技術導向型法律法規(guī)體系，完善與政府采購相配套的地方性法規(guī)和行政規(guī)章制度，在制度層面明確政府采購高新技術產(chǎn)業(yè)企業(yè)產(chǎn)品比例、優(yōu)惠價格比例和政府采購增長率等，充分發(fā)揮政府采購對高新技術產(chǎn)業(yè)的促進作用。二是明確自主創(chuàng)新產(chǎn)品認證標準。規(guī)范和完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品認定管理體系，設置對創(chuàng)新型產(chǎn)品傾斜的政府采購標準，例如采用“生命周期成本法”來規(guī)避初期采購成本較高的障礙。提高自主創(chuàng)新產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)質量和標準，促進自主創(chuàng)新產(chǎn)品認定標準與國際接軌，避免和國際標準偏差給產(chǎn)品帶來的負面效應。三是編制高新技術產(chǎn)品采購目錄。整理出臺針對創(chuàng)新產(chǎn)品采購的《高新技術產(chǎn)品采購目錄》，明確目錄門檻，規(guī)范采購標準，并定期對目錄進行調整和更新，促進更多的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務得到認可，確保目錄涵蓋高新技術的有效性和多樣性。

（二）在WTO規(guī)則下參與國外的政府采購市場

一是制定與國際接軌的法律體系。當前國內政府采購制度與國際規(guī)范和GPA規(guī)則不能夠有效銜接，通過談判適時加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（GPA），在談判過程中健全采購制度，規(guī)范采購活動，完善救濟行為，促進廉政建設，推進政府采購更加公平化、公正化、透明化。二是給予本國產(chǎn)品政策優(yōu)惠。制定靈活的價格政策，在同等產(chǎn)品面前給予本國產(chǎn)品一定的價格優(yōu)惠。在規(guī)則范圍內，加強對國防、科技、基礎設施等涉及國家安全領域的保護，盡量減少國外產(chǎn)品的參與。三是設置技術門檻。通過設置產(chǎn)品技術標準、認證程序、檢驗制度等標準，提高技術壁壘，促進科技創(chuàng)新，帶動國內高新技術產(chǎn)品生產(chǎn)水平的提高，同時增加外國產(chǎn)品進入國內市場的難度。四是引入國際競爭。國外國外產(chǎn)品通過GPA進入國內市場，對國內產(chǎn)品產(chǎn)生一定程度的擠壓，激發(fā)起國內企業(yè)加快創(chuàng)新進程，創(chuàng)新經(jīng)營理念，改進管理模式來應對激烈的競爭。

（三）注重帶動中小企業(yè)發(fā)展

一是建立中小企業(yè)政府采購管理機構。建立中央為主、地方為輔，點面結合的中小企業(yè)服務網(wǎng)絡，為中小企業(yè)提供專業(yè)的采購指導、法律服務和技術支持，收集并分享采購信息，開展培訓，幫助中小企業(yè)順利參與政府采購。二是提供報價優(yōu)惠。對進入政府采購市場的中小型企業(yè)采取重點幫扶，享有報價優(yōu)惠，如在同等資質條件下，中小企業(yè)有優(yōu)先獲得采購合同的權利。三是降低采購門檻。確定中小企業(yè)在政府采購的參與比例，設置靈活的采購準入標準，減少中小企業(yè)參與政府采購的障礙；對大型采購項目通過細分的方式照顧到更多的中小企業(yè)，大企業(yè)的采購合同轉包分散給中小企業(yè)，形成骨干企業(yè)聯(lián)合中小企業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展模式。四是推動軍民融合戰(zhàn)略。統(tǒng)籌軍民融合科技資源，推進軍事技術+中小企業(yè)，軍事技術+高校，軍事技術+研究所等模式，帶動技術創(chuàng)新，促進軍用技術向民用領域的擴散。吸引以民用技術為主體的創(chuàng)新實體參與實現(xiàn)軍事技術創(chuàng)新中來；提高國防采購中面向中小企業(yè)的采購份額。搭建第三方平臺，推動軍用技術向民用技術轉化。

（四）探索多樣化采購模式

一是政府采購與私營采購相結合。促進公共采購與私營部門采購的結合；有效引導私營部門的采購方向，擴大大眾消費對新技術產(chǎn)品的需求。二是研發(fā)采購合同和遠期采購合同。開發(fā)研發(fā)采購合同和遠期采購合同等多種采購模式，政府機關可以按照項目需求，通過政府采購招標的形式，面向科研機構或高新技術企業(yè)簽訂委托開發(fā)協(xié)議和采購協(xié)議，鼓勵高新技術型產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)。三是政府采購與財稅補助相結合。利用稅收政策和財政政策對高新技術采購提供一定的研發(fā)自主和稅收減免。財政在研發(fā)資金、生產(chǎn)要素等方面給予補貼，并在稅前列支中予以扣除，幫助企業(yè)降低生產(chǎn)成本，激勵企業(yè)的自主創(chuàng)新行為。四是建立“互聯(lián)網(wǎng)+”政府采購平臺。推行電子化政府采購，將云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新技術與傳統(tǒng)采購行為相結合，整合產(chǎn)業(yè)鏈，構建公平公開的采購平臺，搭建采購需求和供給雙方的溝通橋梁，調動更多的資源參與到采購行為中。

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