劉亞平 梁 芳

在現(xiàn)代國家建構(gòu)中，國家如何應(yīng)對工業(yè)化的治理挑戰(zhàn)以及社會如何反作用于這種挑戰(zhàn)，如何對市場主體的自利行為進行監(jiān)管以促進社會的公共利益，成為各國在經(jīng)濟發(fā)展中面臨的重要問題。然而，目前關(guān)于監(jiān)管的理解幾乎完全是基于發(fā)達工業(yè)國家的經(jīng)驗，人們關(guān)注的似乎只是哪個發(fā)達國家的監(jiān)管模式更適合我們，或者說，如何將發(fā)達國家的經(jīng)驗應(yīng)用于我們的監(jiān)管實踐。但經(jīng)濟地理結(jié)構(gòu)使得源自歐美等國的監(jiān)管模型在應(yīng)用于具有不同的經(jīng)濟特性的地方時變得特別成問題，這不是建立恰當?shù)闹贫染湍軌蚪鉀Q的。aMichael Dowdle,“The Geography of Regulation”，David Levi-Faur eds. Handbook on the Politics of Regulation,Edward: Elgar Publishing, 2011, p.576.中國的監(jiān)管國家發(fā)展是否有自己獨特的路徑？這一路徑又有多獨特？

一、西方路徑：監(jiān)管標準化

監(jiān)管在現(xiàn)代國家的發(fā)展是一個令人驚訝的現(xiàn)象。bDavid Levi-Faur，“The Global Diffusion of Regulatory Capitalism”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol.598, no.1, 2005.布萊斯懷特從市民和國家的關(guān)系角度對監(jiān)管國家的發(fā)展進行了較為清晰的說明。cJohn Braithwaite,“The Regulatory State”，R. Rhodes eds., Handbook of Political Institutions, Oxford: Blackwells,2008.在他看來，守夜國家的特點是“管得越少，政府越好”，這是一種自由放任的市場體制下的政府理念，掌舵和劃槳角色都交由市民社會來承擔，亞當斯密的“看不見的手”正是這一理念的鮮明寫照。福利國家則剛好相反，它強調(diào)政府的介入，提供福利。而監(jiān)管國家則嘗試調(diào)合這兩種模式，既看到完全自由放任制度的缺點——市場天生嫌貧愛富，赤裸裸的利益追逐會將社會帶入不復(fù)之地，也看到福利國家的問題——國家的過多介入會遏殺社會的活力和創(chuàng)造力，因此，監(jiān)管國家倡導(dǎo)的是一種由國家來掌舵，而由社會來劃槳的安排（見表1）。然而，不同國家走向監(jiān)管國家的路徑各不相同。進步時代是美國現(xiàn)代監(jiān)管制度的起源，aShleifer Andrei,“Understanding Regulation”，European Financial Management, vol.11, no.4, 2005.由于獨立審判制度并不能給社會帶來公平正義，日益托拉斯化的大型企業(yè)已經(jīng)演變成為一種龐然大物，消費者再不可能在法庭上對抗它們，通過訴訟來獲得正義，在這樣的背景下，通過進步人士的積極推動，一系列獨立監(jiān)管機構(gòu)組建起來，美國現(xiàn)代監(jiān)管國家開始形成。新公共管理改革推動的則是監(jiān)管國家發(fā)展的另一種路徑，bSteven Vogel, Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries, Cornell: Cornell University Press, 1998, p.10.以英國為例，撒切爾夫人大規(guī)模的私有化改革極大地減少了國家的介入程度，然而它并未將英國帶向一個完全自由放任的社會，新出現(xiàn)的正是“監(jiān)管國家”：一個重視正式規(guī)則和制度甚于私人關(guān)系的社會、一個重視專家知識甚于個人信息和個人判斷的社會正在興起。

表1 守夜國家、福利國家、監(jiān)管國家的比較

在一些研究者看來，西方監(jiān)管國家由一個中央的官僚機構(gòu)進行控制，作為一個中立的“仲裁者”，超然地為國家的社會和經(jīng)濟環(huán)境設(shè)定結(jié)構(gòu)并維護之，它主要是通過公開的、抽象的規(guī)則來實現(xiàn)這一目的，而不是直接參與到這些環(huán)境中來。cGiandomenico Majone,“From the Positive to the Regulatory State. Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance”，Journal of Public Policy, vol.17, no.2, 1997.在監(jiān)管國家的發(fā)展過程中，監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，特別是其相對于政治的獨立性以及相對于被監(jiān)管的企業(yè)的獨立性，一直被看作是衡量監(jiān)管國家的重要指征。然而，監(jiān)管機構(gòu)在多大程度上不受政治家的任意干涉，以及監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管對象之間的距離是個度的問題而非絕對的隔離，這使得監(jiān)管國家的邊界似乎不是那么清晰?，F(xiàn)代監(jiān)管國家發(fā)展的另一個指征似乎一直被忽略：現(xiàn)代監(jiān)管的發(fā)展與大企業(yè)的成長是相輔相成的，監(jiān)管的興起促進了大企業(yè)的發(fā)展，而大企業(yè)的發(fā)展反過來要求現(xiàn)代監(jiān)管的增長。由中小企業(yè)組成的市場基本上是一個無法監(jiān)管的市場，而大型企業(yè)的興起改變了這一切。dMichael Dowdle, Beyond the Regulatory State: China and“Rule of Law”in a Post-Fordist World, The Governance and Globalization Working Paper Series, 2010.機器化大生產(chǎn)使得監(jiān)管的對象趨向于一致，因此可以以一個統(tǒng)一的標準去要求。反過來，統(tǒng)一的、可預(yù)測的規(guī)則本身就要求統(tǒng)一和可預(yù)測的監(jiān)管環(huán)境。在多樣化和分散的監(jiān)管環(huán)境下，某一規(guī)則的成效就會因地而異；環(huán)境的變化越快，規(guī)則就越容易產(chǎn)生制定規(guī)則時未預(yù)料的效果。這是一種以“生產(chǎn)”為中心的監(jiān)管，監(jiān)管的主要對象是大企業(yè)。為對抗大企業(yè)，監(jiān)管主要依賴行政機構(gòu)，特別是由專業(yè)人士組成的獨立機構(gòu)。由于對大量高度專業(yè)化的監(jiān)管人員的培訓要求相當大的公共財富，因此，工業(yè)化的一個效果就是將民族國家發(fā)展為一個單一的、集中的監(jiān)管實體。以福特主義的生產(chǎn)為基礎(chǔ)的監(jiān)管，要求穩(wěn)定和富裕的社會經(jīng)濟環(huán)境。eMichael Dowdle, Beyond the Regulatory State: China and“Rule of Law”in a Post-Fordist World, The Governance and Globalization Working Paper Series, 2010.它也意味著監(jiān)管國家在很長時期內(nèi)依賴于“市場準入”的控制，即，一旦企業(yè)達成了基本的準入條件，監(jiān)管者就有理由相信它完全可以生產(chǎn)出合格的產(chǎn)品。因此，現(xiàn)代監(jiān)管國家的發(fā)展對于中小企業(yè)而言是一個直接的災(zāi)難，嚴格的準入門檻使得中小企業(yè)紛紛破產(chǎn)，大企業(yè)也往往游說政府建立一些它們很容易達到但是小企業(yè)卻無法滿足或者服從成本非常高的條件。中小企業(yè)要么被驅(qū)逐出市場，要么與大企業(yè)以各種方式聯(lián)系起來，以謀求生存的空間。這樣，大企業(yè)往往成為中小企業(yè)的監(jiān)管者，因為盡管中小企業(yè)仍然是風險的主要來源，但大型企業(yè)受到這些中小企業(yè)的不負責任行為牽連，它們必須要管理自己上游和下游的中小企業(yè)帶來的風險。

中國在現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，模仿美國模式建立起了現(xiàn)代監(jiān)管制度，不斷推進基于準入的監(jiān)管制度，并取得了相當成效。然而，這種監(jiān)管體系是以生產(chǎn)為中心的，當監(jiān)管對象的規(guī)模大、相似度高的情況下，標準化是可以節(jié)省監(jiān)管成本的，這正是現(xiàn)代監(jiān)管制度有效的基本條件。現(xiàn)代監(jiān)管國家的有效性也是基于這一基本的社會經(jīng)濟環(huán)境。這一監(jiān)管模式在中國的推行情況怎樣？本文將以食品作為切入點，不同于煤礦、電子等其它領(lǐng)域，食品行業(yè)在國家戰(zhàn)略中一直不占據(jù)較重要的位置，因此國有化程度相對不太高，國家的這種態(tài)度使得自由市場在食品行業(yè)有了充分的發(fā)展空間。同時，隨著人們生活品質(zhì)的提高，對食品安全的要求日益增加，要求政府介入的呼聲也越來越強。由于對食品安全的監(jiān)管是在一個基本自由放任的市場中發(fā)展出來的，食品行業(yè)提供了一個絕佳地回答上述問題的切入點。在規(guī)?；笊a(chǎn)和大流通的背景下，盡管有一部分小作坊不斷發(fā)展壯大，成長為具有一定規(guī)模的食品企業(yè)，然而大部分的食品小作坊仍然處于較落后的生存狀態(tài)，在工業(yè)化企業(yè)日益涌現(xiàn)和群眾食品安全意識日益提高的雙重夾擊下艱難維生。食品行業(yè)的小、散、亂一直被視為我國食品監(jiān)管的頑疾和癥結(jié)所在，政府花相當大的力氣去整治這一基本屬于不可治理的市場。參照西方國家的經(jīng)驗，中國的食品監(jiān)管建立了基于標準化環(huán)境和準入控制的監(jiān)管體系。監(jiān)管部門嘗試確立一個普適性的市場準入門檻，但由于監(jiān)管對象的多樣化和復(fù)雜化，以及監(jiān)管部門自身的利益糾葛，這種設(shè)立和推進普適性的準入門檻的過程在中國卻遭遇了尷尬。它不得不面對與西方大企業(yè)為主體不同的監(jiān)管部門不同的監(jiān)管對象——大量中小企業(yè)和小作坊的存在，使得食品監(jiān)管機構(gòu)不得不圍繞無證查處推動市場準入的監(jiān)管，而無證查處所面對的困境促動了食品監(jiān)管的不適與調(diào)整，建構(gòu)了一種中國式的監(jiān)管路徑。

二、基于準入的監(jiān)管：食品生產(chǎn)許可證制度及其發(fā)展

中華人民共和國成立以來，衛(wèi)生部門一直是食品的主要監(jiān)管部門，食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)需要得到衛(wèi)生部門發(fā)放的許可證。因為食品往往要通過市場流通，所以市場中經(jīng)營食品的商家需要有主管市場的工商部門發(fā)放的《營業(yè)執(zhí)照》才能具有合法的身份。2001年，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局成立。這一新成立的部門為鞏固自己的地位，積極地拓展著自己的領(lǐng)地，將目光瞄準了食品。質(zhì)監(jiān)部門主張，食品也是一種產(chǎn)品，而且，衛(wèi)生的食品不一定安全，對食品的監(jiān)管需要上升到安全的高度來，僅有衛(wèi)生許可不足以保證食品安全，需要再加上食品生產(chǎn)許可。為了給這一擴權(quán)提供足夠的支持，國家質(zhì)檢總局組織在全國范圍內(nèi)對5類食品進行了產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督專項抽查和專項調(diào)查，認為，由于我國食品工業(yè)還不發(fā)達，生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、自律能力差，僅僅依靠市場機制的作用，根本無法保證食品質(zhì)量安全。因此，需要建立嚴格的食品質(zhì)量安全市場準入制度，把不符合安全標準的食品拒于市場之外。a張建梅、茍銘：《二十載昂揚奮進路：產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查20周年專稿》，《中國技術(shù)監(jiān)督》2005年第12期。由此可見，食品市場準入制度將自己的合法性建立在“不發(fā)達”帶來的風險，即假冒偽劣、生產(chǎn)經(jīng)營有毒有害的食品，而應(yīng)對的策略則是事前審批，將風險直接排除在市場之外。這意味著監(jiān)管部門知道風險是什么，并相信自己有能力將風險完全控制住，即將不符合審批條件的企業(yè)從市場中清除出去。正如其標識QS（質(zhì)量安全）所顯示的，它希望給消費者帶來的是產(chǎn)品質(zhì)量安全的信心。2002年7月召開的全國食品市場準入暨國家監(jiān)督抽查辦法宣貫會，標志著質(zhì)檢總局啟動的食品質(zhì)量安全市場準入制度開始實施。

食品市場準入制度明確從事食品生產(chǎn)加工的公民、法人或其他組織，必須具備保證產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本生產(chǎn)條件，按規(guī)定程序獲得食品生產(chǎn)許可證，方可從事食品生產(chǎn)，對符合條件食品生產(chǎn)企業(yè)，發(fā)放食品生產(chǎn)許可證，準予生產(chǎn)獲證范圍內(nèi)的產(chǎn)品；未取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)不得生產(chǎn)食品，且任何企業(yè)和個人不得銷售無證食品。配套實行強制檢驗制度和市場準入標志制度，未經(jīng)檢驗或經(jīng)檢驗不合格的食品不準出廠銷售，實施食品生產(chǎn)許可證制度的食品出廠前必須在其包裝或者標識上加印（貼）市場準入標志——QS標志，沒有加?。ㄙN）QS標志的食品不準進入市場銷售。由此，我國食品安全監(jiān)管體制發(fā)生了根本性變化，原來由衛(wèi)生許可和營業(yè)執(zhí)照構(gòu)成的食品衛(wèi)生防線變?yōu)橛尚l(wèi)生許可、營業(yè)執(zhí)照和生產(chǎn)許可組成。食品生產(chǎn)許可制度要求企業(yè)取得衛(wèi)生許可證和營業(yè)執(zhí)照從而完成設(shè)立后，要獲得生產(chǎn)許可證方可進行合法生產(chǎn)和銷售?？梢?，食品生產(chǎn)許可證制度是中國在推進基于標準化環(huán)境和準入控制的監(jiān)管體系中的一種重要努力，是對進入市場的生產(chǎn)經(jīng)營主體進行一定的資格限制的制度，通過對企業(yè)的申請進行審批，對達到一定條件和要求的企業(yè)予以進入市場的許可，它也是一種典型的事前審批制度。

為了減少推行的阻力，國家質(zhì)檢總局采用分批公布實施QS制度的產(chǎn)品目錄的辦法。2002年8月，小麥粉、大米、食用植物油、醬油、食醋等5類食品的質(zhì)量安全市場準入制度在全國范圍內(nèi)正式啟動。其后，在2003年7月、2005年1月、2006年8月以及2006年12月分批對肉制品等10類食品，糖果制品等13類食品，糕等7類食品以及其他類別的加工食品實施食品質(zhì)量安全市場準入制度，a國家質(zhì)檢總局發(fā)布相關(guān)通知，對食品品種實施質(zhì)量安全市場準入制度，發(fā)布相應(yīng)生產(chǎn)許可實施細則。至此，名義上按照食品工業(yè)分類的28大類525個品種全部納入食品生產(chǎn)許可管理范圍。質(zhì)檢總局更是利用迎接2008年北京奧運會的契機，以凈化食品市場，保障食品安全為理由，于2007年在全國范圍內(nèi)開展了食品安全專項整治行動，首要目標就是食品生產(chǎn)加工企業(yè)100%的獲得食品生產(chǎn)許可證。

許可證本質(zhì)上是一種“生產(chǎn)”導(dǎo)向的監(jiān)管方式。在監(jiān)管環(huán)境相對穩(wěn)定和標準化的情況下，通過發(fā)放許可證，明確企業(yè)創(chuàng)立所需要達到的基本條件，以保證企業(yè)具有生產(chǎn)合格產(chǎn)品的基本條件。在這之后，就可以放心交由企業(yè)自己去管理了。因此，生產(chǎn)導(dǎo)向的監(jiān)管往往將重心放在準入控制上。從市場失靈的角度來看，許可證也是解決市場失靈的一種方法，通過發(fā)證向消費者披露廠商已經(jīng)具備了生產(chǎn)合格產(chǎn)品的資質(zhì)和能力這樣一種信息，從而在某種程度上緩解食品市場上的“信息不對稱”問題。其次，許可證也能解決置信承諾問題，政府為吸引投資需要讓投資者對政治家的承諾有信心，讓其相信不會因政治家的更替而失效。因為投資者的先期投入需要相當長一段時間才能有收益，因此，廠商和政治家之間的交易并非即時的，廠商的收益具有一定的滯后性，這種“時間不一致”bTerry M. Moe,“Political Institutions: The Neglected Side of the Story”，Journal of Law, Economics and Organization,vol.6, 1990.給廠商帶來一定的風險，因此，政治家通過發(fā)放許可證的方式來保證廠商的利益。對于一些關(guān)乎人民健康和生命安全，需要相當?shù)南绕谕度氤杀静拍鼙ＷC產(chǎn)品質(zhì)量的特殊產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)放許可證的方式，可給投資者信心。當然，在實際操作中，許可證起到的作用不僅僅只是信息披露，而是直接將不具有資格的廠商排除在合法的市場交易之外，因此，許可證也可以理解為政府為消費者設(shè)立的一道安全保障。發(fā)證事實上構(gòu)成政府配置資源的一種方式，由政府來確定哪些主體有資格進入市場和市場參與者的數(shù)量，整個市場似乎就是非常有序地在政府的操控中運轉(zhuǎn)。

三、理想與現(xiàn)實：無證生產(chǎn)查處及其困境

準入控制以一個統(tǒng)一的標準去要求全國的食品生產(chǎn)企業(yè)，在監(jiān)管環(huán)境高度相似的情況下，它的效率是明顯的，但在面臨多樣化、區(qū)域差異相當大的監(jiān)管環(huán)境時，其局限性也顯現(xiàn)出來：以統(tǒng)一的標準如何去應(yīng)對地方差異，特別是具有地方特色的食品生產(chǎn)加工方式？統(tǒng)一的標準把持了基本的話語權(quán)，不合乎這一標準的就是不安全的，因此是不能夠進入市場的。伴隨著許可證的發(fā)放，必然帶來一個問題，即那些沒有獲得許可證的人如果進入市場怎么辦？這首先損害的是已獲證的企業(yè)的利益。對無證生產(chǎn)查處，正規(guī)的領(lǐng)證企業(yè)最敏感、最關(guān)心、要求也最強烈，不少企業(yè)。特別是知名度高、實力雄厚的大型名優(yōu)企業(yè)紛紛成立“打假”機構(gòu)，專門查找假冒案源，配合執(zhí)法部門進行查處，以維護企業(yè)的合法權(quán)益。

為了保障已獲得許可的企業(yè)的利益，捍衛(wèi)許可工作的尊嚴，維持正常的市場秩序，保障消費者的合法權(quán)益不受這些未獲許可者的侵害，查處無證生產(chǎn)工作的重要性就由此凸顯出來。有意思的是，在中國，查處無證的工作當仁不讓地由政府承擔起來。我國無證查處工作最早從1984年就開始，1987年國家經(jīng)委等7部門聯(lián)合發(fā)布《嚴禁生產(chǎn)和銷售無證產(chǎn)品的規(guī)定》，查處無生產(chǎn)許可證生產(chǎn)行為成為政府職能部門的主要職責之一。之后，國務(wù)院發(fā)布的一系列條例和辦法一再明確對于“依法應(yīng)當取得許可證照而未取得許可證照從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的”，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品等監(jiān)督管理部門應(yīng)當依據(jù)各自職責采取措施，糾正違法行為。無證查處直接面對的難題是大量不具備基本生產(chǎn)條件、申辦不到任何證書或根本沒想過去辦證的無證生產(chǎn)者。發(fā)現(xiàn)無證生產(chǎn)難、查處無證生產(chǎn)更難，因為監(jiān)管的成本過高，這些無證生產(chǎn)者一直令監(jiān)管者頭疼不已，各監(jiān)管部門之間也你推我推，誰都不想惹麻煩上身?？梢哉f，對這類無證生產(chǎn)的查處正反映了中國獨特的監(jiān)管困局：不管不行，想管又心有余而力不足。

無證生產(chǎn)的經(jīng)濟驅(qū)動因素主要有三點。一是申領(lǐng)生產(chǎn)許可證相關(guān)的成本費用動輒幾十萬元，而無證生產(chǎn)，特別是化妝品、小食品等本錢投入一般不超過萬元，不少本錢不多的創(chuàng)業(yè)者或者根本無力申證或者權(quán)衡之后選擇了無證生產(chǎn)。二是申領(lǐng)到生產(chǎn)許可證后，企業(yè)每年必須將產(chǎn)品自行送去檢驗機構(gòu)檢驗，僅單個產(chǎn)品的檢驗費就在6000元左右，而無證生產(chǎn)則可省下這筆數(shù)目不菲的費用，也不用繳稅。三是質(zhì)監(jiān)部門每年都會對獲證企業(yè)的產(chǎn)品抽檢，如果不合格，就會依據(jù)涉案貨值處罰和沒收違法所得，產(chǎn)品質(zhì)量嚴重不合格的還有被吊銷生產(chǎn)許可證的風險。而對無證生產(chǎn)來說，一般沒有舉報就不會有質(zhì)監(jiān)部門檢查，即使被舉報被取締了，頂多沒收一些不值錢的成品和生產(chǎn)工具，“另起爐灶”的成本并不高。

要對無證生產(chǎn)進行查處，前提是要有案源，也就是說首先要能發(fā)現(xiàn)無證生產(chǎn)行為，才能談得上查處。無證生產(chǎn)窩點通常難于被發(fā)現(xiàn)，即使被發(fā)現(xiàn)、舉報后，因為隱藏在出租屋或民居里，查找也相當困難。質(zhì)監(jiān)局在對獲證企業(yè)進行的日常監(jiān)督檢查中，也通過巡查、監(jiān)督抽查和執(zhí)法檢查來發(fā)現(xiàn)無證生產(chǎn)，但是由于執(zhí)法資源的限制，日常監(jiān)督檢查很難發(fā)現(xiàn)無證生產(chǎn)的案源。因此，發(fā)揮社會的力量就成為必然的選擇。從2009年開始質(zhì)監(jiān)局設(shè)置12365專線，為社會各界舉報無證生產(chǎn)提供更為便捷的渠道，為調(diào)動社會各界的舉報積極性，質(zhì)監(jiān)局還對舉報有功人員給予一定的物質(zhì)獎勵。

有了案源以后，就要依法運用適當?shù)恼吖ぞ邔o證生產(chǎn)進行查處。如果無證生產(chǎn)達到追刑的標準構(gòu)成犯罪，可以直接向公安機關(guān)移交。對于達不到追刑標準的無證生產(chǎn)案件，則由質(zhì)監(jiān)局進行立案查處。但移交或立案查處遭遇的困境在于，在調(diào)查處理無證生產(chǎn)的過程中，往往要根據(jù)無證生產(chǎn)當事人提供的證據(jù)確定沒收違法所得的額度。為逃避法律的制裁，使執(zhí)法人員對其實際違法所得無從查起，無證生產(chǎn)當事人大鉆法律空子，不做帳或做假帳，或者用小規(guī)模生產(chǎn)、分散倉儲的方式來降低被查處的風險。一旦被查，往往會因為貨值小只須承擔很小的經(jīng)濟處罰，逃避可能被移交公安追刑的風險。向公安部門移交需要由執(zhí)法部門提供生產(chǎn)者“摻入有毒、有害的非食品原料”的證據(jù)，這往往意味著必須在無證生產(chǎn)現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)有毒、有害的非食品原料或包材，須將產(chǎn)品送檢，證明成品中也含有有毒、有害物質(zhì)；質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法的案卷材料與刑事司法取證要求之間存在差異，往往被要求按刑事司法程序重新取證，而由于時過境遷，無法重新收集證據(jù)。再加上無證生產(chǎn)現(xiàn)場找不到當事人或立案后當事人逃逸等無法確認違法主體的情況下，及食品類保質(zhì)期極短的無證生產(chǎn)查處中牽涉到的存放和銷毀罰沒品的困難，這使得對于無證生產(chǎn)均應(yīng)立案查處予以取締或移交公安部門追刑變得不現(xiàn)實，因此在實際執(zhí)法過程中，質(zhì)監(jiān)部門對舉報的案件只能排隊核查，對無證生產(chǎn)窩點只能選擇性立案查處，其余則交由無證生產(chǎn)所在街鎮(zhèn)直接取締。

由此可見，盡管查處無證生產(chǎn)是質(zhì)監(jiān)部門的職責，但在具體查處過程中，卻非常依賴街鎮(zhèn)的力量，特別是在辦理現(xiàn)場復(fù)雜與處理難度大的案件、無證生產(chǎn)當事人阻撓執(zhí)法及夜間行動等情況下，沒有無證生產(chǎn)所在的街鎮(zhèn)人員的協(xié)助和支持時。但是，鎮(zhèn)街在無證生產(chǎn)的查處上并不一定都站在監(jiān)管部門這一邊，特別是在鎮(zhèn)街認為無證生產(chǎn)查處影響地方利益的時候。比如，在集體用地和宅基地上興建住房、廠房并出租，往往是村、社及村民便捷的創(chuàng)收渠道，這些地方為無證生產(chǎn)提供了理想的安身場所。因此，查處無證生產(chǎn)就會“斷了自己人的財路”，所以鎮(zhèn)街往往會對無證生產(chǎn)持默許態(tài)度。一些地方官員擔心披露無證生產(chǎn)后被追責，因而對無證生產(chǎn)現(xiàn)象采取捂、堵、搪塞，敷衍甚至阻撓無證生產(chǎn)查處工作的開展。

如果鎮(zhèn)街靠不住，那么，監(jiān)管部門就要想辦法自己在基層設(shè)腳，比如通過聘請協(xié)管員來協(xié)助開展工作，并且不斷致力于規(guī)范、明確協(xié)管員的協(xié)管目標、任務(wù)和職責以及提高協(xié)管員協(xié)查協(xié)管的意識、能力和知情報情的積極性；為確保執(zhí)法力量，一些地方開始在基層設(shè)質(zhì)監(jiān)站，以期有針對性地加強重點街鎮(zhèn)的工作，進一步落實街鎮(zhèn)政府知情報情、協(xié)查協(xié)管的屬地化責任。質(zhì)監(jiān)站的職能范圍由剛開始的只負責協(xié)查協(xié)管，逐步向牽頭開展責任區(qū)內(nèi)綜合巡查，查處食品、特種設(shè)備兩大安全違法行為的方向轉(zhuǎn)變。盡管如此，無證的查處依然難上加難，特別是在需要其它部門的配合的時候。如工商、公安部門有自己的工作邏輯，對無證生產(chǎn)的危害性認識與質(zhì)監(jiān)部門可能有所偏差，同時也認識到無證查處這塊骨頭難啃，各部門都想少惹麻煩，變成“誰說得有理，誰就可以不接案子”，如工商部門推說這是生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)該由質(zhì)監(jiān)部門查處，質(zhì)監(jiān)部門也可以說生產(chǎn)企業(yè)要先領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照才能領(lǐng)取生產(chǎn)許可證，應(yīng)該由工商部門查處，似乎誰都有權(quán)查處，誰又都有理由不查處。

由此，無證生產(chǎn)被查處的機率其實不大，加上申證時間長、門檻高，領(lǐng)證后的每年定期檢驗費用也不低，在激烈的市場競爭壓力下，一些廠商便不惜鋌而走險。無證生產(chǎn)的查處只能是間歇性、個案式的，無證生產(chǎn)的反復(fù)案發(fā)就不可避免了。正如監(jiān)管人員所言：“查處難，最難的不在于個案的查處，而是在難于減少和杜絕無證生產(chǎn)這一行為。無證生產(chǎn)就象是“牛皮癬”——頑癥，有著頑強的生命力；無證生產(chǎn)查處就象是“割韭菜”——割了一茬又一茬，總也割不完，經(jīng)常是今天走了這個窩點，明天又來了那個窩點；而執(zhí)法人員就象是“滅火隊”——哪里有舉報、投訴，就趕赴哪里“滅火”，成天和無證生產(chǎn)者“打游擊”，疲于奔命卻又無可奈何?！睂o證的查處往往陷入這樣的困境——“把無證生產(chǎn)罰成有證，又把有證企業(yè)罰成無證生產(chǎn)”——因為擔心監(jiān)管部門的查處而去領(lǐng)證，因為產(chǎn)品質(zhì)量問題又被罰成無證。

四、監(jiān)管發(fā)展的中國問題

照搬美國式的“法制、專業(yè)和獨立”的監(jiān)管模型在中國遭遇了無限的尷尬，典型地表現(xiàn)在對無證生產(chǎn)的查處上。依賴于福特式生產(chǎn)環(huán)境的監(jiān)管國家在面臨無數(shù)小、分散的市場時，多樣化的生產(chǎn)環(huán)境時，標準化監(jiān)管的效果大打折扣。監(jiān)管者有意要通過標準化來加強對市場的管控，把市場發(fā)展成為大型企業(yè)壟斷從而便于管控的市場，這種政策指向為中小企業(yè)提供的發(fā)展空間相當有限，但當前的經(jīng)濟發(fā)展水平和消費水平使得這些小作坊能夠在制度邊緣存在。食品市場顯然難以發(fā)展為只由少數(shù)幾個大型企業(yè)所導(dǎo)的市場模式，盡管監(jiān)管者有強烈的動機將食品市場引導(dǎo)向這樣一種模式。在這種情況下，地方被迫對原監(jiān)管體制進行修補，從而體現(xiàn)出監(jiān)管國家發(fā)展中獨特的中國問題。

（一）多重準入控制之爭：質(zhì)量還是安全

食品生產(chǎn)許可證制度在很大程度上是借鑒國外經(jīng)驗而建立的，其中關(guān)于生產(chǎn)條件、質(zhì)量標準體系、產(chǎn)品檢驗等方面的要求均是針對大中型企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況而確立的標準。正如其標識QS（質(zhì)量安全）所顯示的，它是建立在比原監(jiān)管部門提供的衛(wèi)生保障更高的要求之上,從而能給消費者帶來產(chǎn)品質(zhì)量安全的信心，但在實際操作中它卻演變?yōu)槭袌鰷嗜腴T檻。這就帶來兩個困境：一是，市場和消費者是否能夠接受更高成本的食品？二是，監(jiān)管部門是否能夠保證更高的準入門檻之下的食品的質(zhì)量？

就前者而言，這種無視中國國情的監(jiān)管設(shè)計導(dǎo)致監(jiān)管部門與小生產(chǎn)加工作坊之間的沖突無可避免，查處無證經(jīng)營成為基層監(jiān)管部門的主要工作任務(wù)。一個重視口感和食品的色香基于食品安全（從臭豆腐、皮蛋和腌制品的流行可見一斑）的消費者群體，以及大量仍以價格而非質(zhì)量來選擇產(chǎn)品的消費群體的存在，使得清掃和圍堵只能成為“短暫”的，消費者甚至和小攤販站到一起抵抗監(jiān)管執(zhí)法。地方監(jiān)管機構(gòu)不得不一再讓步。眾多有活力的小企業(yè)、小作坊的存在正是市場經(jīng)濟的蓬勃生命力的源泉，這一點似乎從未得到監(jiān)管者的正視。完全的圍堵和處罰行不通，監(jiān)管部門開始轉(zhuǎn)向幫助和扶持小企業(yè)達到監(jiān)管目標上來，但是政府并未能正視中國的市場特色而去發(fā)展相應(yīng)的監(jiān)管模式，仍然將“發(fā)證”視為解決食品安全問題的主流之道。比如質(zhì)監(jiān)部門就組織由企業(yè)負責人參加的相關(guān)法律法規(guī)和制度培訓，明確申領(lǐng)生產(chǎn)許可證的要求；召集企業(yè)負責人到優(yōu)秀企業(yè)進行現(xiàn)場教學觀摩；邀請專業(yè)技術(shù)人員對企業(yè)“三方會診”；派監(jiān)管人員去企業(yè)現(xiàn)場指導(dǎo)整改等措施來開始積極教育和指導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)，幫助他們申請生產(chǎn)許可證。

就后者而言，發(fā)證式監(jiān)管關(guān)注的是企業(yè)是否獲證，而不是企業(yè)生產(chǎn)的食品是否安全。為了給這種監(jiān)管以正當性，它以獲證的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品更為安全為理由，而將監(jiān)管簡化為發(fā)證和查處無證。2008年的三聚氰胺奶粉事件，特別是2009年毒奶粉卷土重來給予這種監(jiān)管方式以無情的嘲諷：獲證的企業(yè)生產(chǎn)的食品并不安全，有QS標識的奶粉三聚氰胺含量嚴重超標。質(zhì)檢總局修改QS（質(zhì)量安全）標識為企業(yè)生產(chǎn)許可，為了強調(diào)生產(chǎn)許可證的合法證，它們嘗試強化食品質(zhì)量的概念，并提出它不同于食品安全，“質(zhì)量是把食品安全風險控制在一定程度，質(zhì)量標準是絕對的，而安全是相對的，符合質(zhì)量標準就是意味著風險控制在可接受程度，如果沒有的話就是風險會增大，但是不等于不安全?！比绻环腺|(zhì)量標準的不一定不安全，符合質(zhì)量標準的也不一定安全，那么，這個質(zhì)量標準的意義在哪里？以質(zhì)量標準作為準入標準，帶來的直接問題是如果過低，質(zhì)量標準就失去了意義，不可能為了照顧產(chǎn)業(yè)水平而讓明顯有損消費者健康的產(chǎn)品在政府的背書下走向市場；如果過高，作為市場的準入門檻就失去了正當性，因為消費者有權(quán)選擇質(zhì)量并不那么高的產(chǎn)品，這是他們愿意承受的安全風險。2012年，國家對食品安全監(jiān)管體系進行了重組，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，原質(zhì)監(jiān)、工商的相應(yīng)監(jiān)管人員并入食藥監(jiān)系統(tǒng)，2015年9月，以生產(chǎn)許可證（SC）取代食品的QS證，生產(chǎn)許可證正式退出食品市場。

（二）監(jiān)管重心下移：發(fā)揮基層力量還是地方保護

因為查處無證生產(chǎn)很大程度上依賴地方政府，因此，中國的監(jiān)管路徑與其它國家不同的地方在于，地方政府是推動新型的政府和市場關(guān)系重構(gòu)的主力，監(jiān)管高度依賴地方政府，強調(diào)監(jiān)管的屬地化傾向。

監(jiān)管重心的下移有利于加強對中小生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管，特別是對那些無證無照戶的清查，并且不留監(jiān)管死角。因為不管是正規(guī)的生產(chǎn)企業(yè)也好，無證無照的加工窩點也好，都總需要有個生產(chǎn)加工的場所，無證無照的小作坊小攤販往往存在于各式各樣的農(nóng)民房、出租屋內(nèi)，而且往往非常隱蔽，選擇深夜時間加工。在缺乏實質(zhì)性證據(jù)的情況下，監(jiān)管部門單憑懷疑是無法進入的。發(fā)現(xiàn)這些生產(chǎn)窩點，鎮(zhèn)（街）村擁有相當大的優(yōu)勢，特別是鎮(zhèn)（街）政府的外管辦（或出租屋管理中心），及所轄行政村治安隊，通?？梢允贡O(jiān)管力量延伸到幾乎每一棟廠房和農(nóng)民房、出租屋。

地方政府在中國的改革開放中曾經(jīng)起到過重要的作用，而進入改革的深水區(qū)和僵局狀況下，通過重新把權(quán)力交由地方政府，可能有助于打破改革的僵局。正如2008年的三聚氰胺奶粉事件所暴露出來的，國家免檢制度的保駕護航使得三鹿這樣的大型企業(yè)肆無忌憚。然而，如果中央層面的監(jiān)管并不能免于被企業(yè)捕獲，我們?nèi)绾文芗南Ｍ诘胤剑?010年前后，各地都在將安全監(jiān)管的重心進一步下移至基層，“使安全監(jiān)管的觸角延伸到最基層”，許多鎮(zhèn)街開始設(shè)立安全監(jiān)管辦公室，并要求鎮(zhèn)街一把手對本區(qū)域安全工作負總責。但本無執(zhí)法權(quán)的鎮(zhèn)街，在已經(jīng)是“上面千條線下面一根針”的脆弱狀態(tài)下，如何能保證安全監(jiān)管工作落到實處？對食品安全這樣需要專業(yè)知識的領(lǐng)域，基層有這樣的技術(shù)能力承擔嗎？加上企業(yè)的稅收基本上是地方財政收入的重要來源，在現(xiàn)實的經(jīng)濟利益和未來的健康安全風險相比，孰先孰后？如何避免屬地化的監(jiān)管不陷入地方保護的巢臼？這些都是監(jiān)管重心下移所必須正視的問題。

（三）責任追究：全能政府還是推諉責任

盡管在發(fā)達國家，中小食品企業(yè)至今也仍是食品安全風險的主要來源，但由于中小企業(yè)往往會在上游或下游與某些大企業(yè)相聯(lián)，在發(fā)達資本主義國家，往往以大企業(yè)為這些小企業(yè)的監(jiān)管者，而不是由國家來介入。在中國，中小食品企業(yè)，特別是無證的食品作坊、攤販的消費群體往往是一些低收入群體，他們自己無法也無力承擔起食品安全的基本責任，而一個建立在工農(nóng)聯(lián)盟基礎(chǔ)上的無產(chǎn)階級政權(quán)不可能無視這些群體的利益，監(jiān)管者從來不敢聲稱安全的食品只能由支付得起的階層所享有。在這樣的背景之下，發(fā)動國家的力量來全面圍堵甚至清理無證的市場行為，就成為理所當然了。另一方面，由于無證市場行為的主體也往往是社會的中低收入者，在對他們進行清理時，監(jiān)管者也不能不有所顧忌，這必然導(dǎo)致查無工作本身的尷尬性：比如，一些地方，監(jiān)管者就對少數(shù)民族的食品制售點睜一只眼閉一只眼。

由于發(fā)證帶來的一系列問題，一些成熟市場經(jīng)濟國家往往將發(fā)證交由認證機構(gòu)進行，政府只需對這些認證機構(gòu)進行監(jiān)管，并通過認證機構(gòu)之間的競爭來減少發(fā)證過程中的腐敗問題。在中國，監(jiān)管者將發(fā)證視為控制市場的主要途徑，市場的不成熟和不完備給政府理由將市場準入的控制權(quán)攬到自己手中來。這種完全由政府承擔的市場準入的控制將政府置于一個相當窘迫的處境：政府與獲證企業(yè)的利益捆綁在一起，以至于企業(yè)一出問題，公眾首先想到的不是企業(yè)本身的問題，而是政府的問題。由此，政府承擔的是全部的責任：獲得許可的，需要監(jiān)管者承擔責任，而未獲得許可的也要靠監(jiān)管者來兜底——沒有許可怎么可以在市場上生產(chǎn)經(jīng)營？在這樣的無限責任的陷阱下，政府對監(jiān)管人員的事后追責也進一步加強。對監(jiān)管人員的日常監(jiān)管目前并沒有太多的規(guī)范和約束，基于處于“放任”狀態(tài)，但是，一旦發(fā)生安全事件，特別是那些引起社會反響較大的事件，政府往往嚴格問責以向民眾交待。在這樣的壓力之下，“做是找死，不做是等死”，因為出了問題，一定會問基層監(jiān)管人員的責，因此，監(jiān)管人員“每天戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如坐火山口，不知道做到哪一步算是可以免責，也不知道哪天會出事。”

隨著這幾年公眾對食品安全事件的關(guān)注度增強，特別是許多獲證企業(yè)甚至是大企業(yè)的食品安全問題被曝光出來，監(jiān)管部門為向公眾有所交待，進一步提升準入門檻，同時，為了便于整頓無證行為和規(guī)避責任，又進一步將監(jiān)管重心下移。從準入控制的角度來看，可通過制定嚴格的準入條件來推卸責任，特別是當制訂準入條件的一級政府不需要負責實際的執(zhí)行時，通過這種方式，可以使自己保持清白，廉價地和問心無愧地把責任推卸給基層政府和人們對危險的無知。a[德]烏特里希?貝克：《風險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2003年，第41-47頁。

五、結(jié)論

中國在現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，模仿美國模式建立起了現(xiàn)代監(jiān)管制度。然而，這種監(jiān)管制度是以生產(chǎn)為中心的，關(guān)注的是規(guī)模經(jīng)濟，當監(jiān)管對象的規(guī)模大、相似度高的情況下，標準化是可以節(jié)省監(jiān)管成本的，這正是現(xiàn)代監(jiān)管制度有效的基本條件?，F(xiàn)代監(jiān)管國家的有效性也是基于這一基本的社會經(jīng)濟環(huán)境。然而，這一監(jiān)管模式在遭遇中國產(chǎn)業(yè)的小、散、亂時，不可避免地遭遇尷尬處境?；诟Ｌ刂髁x的監(jiān)管在面臨中國的廣大非標準化的環(huán)境下不可避免的失靈，而全能主義的國家理念使得政府當仁不讓地承擔起對廣大中小企業(yè)的監(jiān)管責任。在福特主義和后福特主義雙重夾擊下，中國政府進行了積極的調(diào)適，從而體現(xiàn)出監(jiān)管國家的中國路徑。在市場經(jīng)濟的起步階段，大量初次創(chuàng)業(yè)者往往從無證生產(chǎn)發(fā)家，而這些無證生產(chǎn)的消費群體往往正是社會底層，一個以工農(nóng)為基礎(chǔ)的政權(quán)不可能宣稱對這樣的市場放任不管，特別是在食品安全日益受到關(guān)注的今天，享有安全的產(chǎn)品特別是食品在社會主義的中國沒有被完全視為一種市場選擇，而是被作為每個人的基本權(quán)利得到強調(diào)。面對由廣大中小企業(yè)組成的幾乎是不可管控的市場，中國政府強力依賴行政力量特別是基層的力量，清掃市場的非法入侵者，確保市場的有序競爭，同時也保護了市場中獲證企業(yè)的利益。這種將重心放在中小企業(yè)上的監(jiān)管路徑和力度是其它國家難以望其項背的。作為現(xiàn)代監(jiān)管國家的原型，美國在現(xiàn)代監(jiān)管型國家的建設(shè)中所主要對抗的是大企業(yè)，兼并擴張產(chǎn)生的大型企業(yè)在帶來規(guī)模經(jīng)濟的同時也給社會帶來了巨大的威脅，傳統(tǒng)的訴訟制度并不能為個人和小企業(yè)提供平等的保護，大企業(yè)能夠使用遠遠超過他們對手的資源來顛覆正義。美國開始在聯(lián)邦層面建立大規(guī)模的獨立監(jiān)管機構(gòu)，希望通過專業(yè)技術(shù)人員的力量來對抗日益集中化的大工業(yè)，實現(xiàn)對市場競爭和消費者權(quán)益的保護。bEdward Glaeser and Shleifer Andrei,“The Rise of the Regulatory State”，Journal of Economic Literature, vol.42, no.2,2003.其核心理念是，普通消費者對抗大企業(yè)的能力相當有限，大企業(yè)完全可憑借自己的市場霸權(quán)來推卸責任，因此，純粹市場的力量很難對它施加約束，所以需要由政府的介入。對中小企業(yè)組成的市場，由于基本不可監(jiān)管，所以一直都不是這些國家在構(gòu)建現(xiàn)代監(jiān)管體系時的重心所在。

對中國的監(jiān)管進行研究的學者往往關(guān)注的是全能主義的理念以及監(jiān)管上嚴重依賴地方乃至基層政府c曹正漢：《社會風險與地方分權(quán)——中國在食品安全監(jiān)管上實行地方分級管理的原因》，《社會學研究》2013年第1期。等特點，而對由政府控制的市場準入制度較少關(guān)注。本文認為，由政府控制的多重市場準入是把握當前中國的監(jiān)管型國家發(fā)展的關(guān)鍵所在。正是因為監(jiān)管上嚴重依賴由政府控制的市場準入，帶來政府的無限責任，進一步固化了全能主義的政府理念，在推無可推的情況下，只能依賴地方政府來履行全能的職責。在社會對食品安全日益關(guān)注的情況下，監(jiān)管者的管理決心似乎體現(xiàn)在建立更高的準入門檻上，三鹿奶粉事件之后，對食品安全現(xiàn)狀的不滿轉(zhuǎn)化為“提高準入門檻”“加強監(jiān)管”的呼聲，食品生產(chǎn)許可制度由原來的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度演變?yōu)橛伞妒称钒踩ā放c《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》雙重設(shè)定的食品生產(chǎn)許可制度。2008年之后奶制品企業(yè)全部重新洗牌，按照新的、更高的要求來申領(lǐng)許可證。一些老牌的奶廠，如擁有47年歷史的本土乳業(yè)品牌楊子江牛奶，盡管從未卷入過任何質(zhì)量事件，也因廠房不合要求而被迫停產(chǎn)。a《揚子江牛奶黯然退市 光明友芝友退款現(xiàn)場擺售點》，新浪財經(jīng)網(wǎng)： http://finance.sina.com.cn/chanjing/gsnews/20110805/135810268784.shtml，2011年8月5日。2013年新《食品安全法》將原生產(chǎn)許可、流通許可等證合而為食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證，是降低企業(yè)的服從成本的重要舉措。然而一些地方在探索讓企業(yè)承擔起食品安全責任的嘗試中，又嘗試為企業(yè)增加新的市場準入門檻。b如設(shè)立質(zhì)量授權(quán)人制度，要求食品企業(yè)設(shè)立食品安全監(jiān)管人員，該監(jiān)管人員需要通過培訓獲證方能上崗。再比如食品安全法修改草案中還討論將食品安全責任險設(shè)為強制性，只有投保了的企業(yè)才可以獲得正式的生產(chǎn)經(jīng)營許可證。

從監(jiān)管手段的選擇來看，控制準入這類事前監(jiān)管往往受政府偏愛；而商家更偏愛諸如標準和信息批露這類事后監(jiān)管手段，因為這樣給予他們更大的自由。而事前監(jiān)管的責任是無限的，因為它假定了政府的全知全能。監(jiān)管的目的并不在于將企業(yè)管死，而是要讓他們的逐利行為受到一定的約束，不僅只考慮自己的私利，還應(yīng)當考慮社會的公共利益。而且，事后監(jiān)管手段能夠更好地發(fā)掘消費者的潛力。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，更依賴多樣化的監(jiān)管手段，即使在需要實施市場準入的時候，也往往通過強制性產(chǎn)品認證，由企業(yè)自行選擇認證機構(gòu)，監(jiān)管部門而只負責對認證機構(gòu)的資質(zhì)進行評定和監(jiān)管，由認證機構(gòu)對企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量進行認證，通過認證機構(gòu)之間的競爭來保證公正。政府要做的是保證這些組織之間的競爭，以及從終端即通過消費者的“火警”和監(jiān)管機構(gòu)的抽檢來淘汰不合格者，從而保證政府超然于市場之中。而在中國，由于缺乏可信的第三方機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會，市場的準入許可由政府來控制，政府與獲許可企業(yè)不可避免地被捆綁起來，政府很難超脫于市場之外。如上文所述，這樣一種路徑充滿了矛盾與沖突。公眾對食品的要求是不一樣的，所謂眾口難調(diào)，由監(jiān)管部門來一刀切地確定食品的品質(zhì)因此就不太不合適。這種情況下，由各種行業(yè)協(xié)會或民間組織來自行設(shè)立不同的標準，消費者根據(jù)自己對飲食的不同需求來選擇滿足自己對更高品質(zhì)的食品的需求，是更為恰當?shù)陌才拧．斎蝗魏螄业谋O(jiān)管制度都在一定程度上結(jié)合了事前與事后的監(jiān)管手段，但當前中國的監(jiān)管制度過于依賴事前監(jiān)管特別是市場準入制度，政府的許多監(jiān)管手段都是依附在準入許可制度之上，從而給政府帶來無窮無盡的責任和壓力。

盡管本文僅僅只是以食品行業(yè)為例進行了分析，但是依靠市場準入制度來監(jiān)管市場的理念，幾乎是中國主要監(jiān)管部門一致沿用的監(jiān)管手段。由于準入控制一直是經(jīng)濟性監(jiān)管如證券、銀行、電力等的傳統(tǒng)管理手段，發(fā)放許可證的合法性相當高，幾乎少有置疑，而在新出現(xiàn)的一些社會性監(jiān)管領(lǐng)域，如安全生產(chǎn)監(jiān)管中，監(jiān)管部門仍沿襲了經(jīng)濟性監(jiān)管的手段，過于強調(diào)準入許可的重要性。比如，作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，我國一直通過市場準入制度來對煤炭產(chǎn)業(yè)進行控制。開始是要求采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證，后來隨著煤礦安全監(jiān)管部門的設(shè)置，各監(jiān)管機構(gòu)陸續(xù)出臺開辦煤礦的資格條件，進行準入控制，發(fā)展為六證，在前四證基礎(chǔ)上增加了礦長安全資格證、安全生產(chǎn)許可證，核發(fā)機關(guān)有省國土廳（地方礦）/國土資源部（國有大礦）、省煤監(jiān)局、省煤炭廳、省工商局等。后來又增加了副礦長安全資格證、生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理人員安全資格證、煤炭經(jīng)營許可證，共九證。c顏燁：《新中國煤礦安全監(jiān)管體制變遷》，《當代中國史研究》2009年第3期。因此，從這個意義上看，盡管本文只針對食品業(yè)進行了分析，但關(guān)于中國監(jiān)管路徑的分析，事實上遠不僅僅只限于食品業(yè)，而是可以推廣至其他行業(yè)，從而提示出中國監(jiān)管國家建設(shè)中的基本矛盾與困境。