曾 哲，周澤中

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

一、引子：著眼于行政不作為國家賠償責(zé)任單一化問題

誠如美國行政法學(xué)者施瓦茨教授指出，行政法最為獨(dú)特的一面，即它一直處于持續(xù)變化之中。[1]回溯世界各國行政法的發(fā)展進(jìn)程，不難窺見，行政法學(xué)知識系統(tǒng)的新舊更迭恰恰映照出其所處時(shí)代的社會(huì)生活現(xiàn)實(shí)，為后世學(xué)人們反思和重構(gòu)相關(guān)制度提供全貌鑒視。近代以降，奉行“無法律則無行政”理念的自由法治國大步邁向以“服務(wù)最多，政府最好”為圭臬的社會(huì)法治國；轉(zhuǎn)而公共行政的任務(wù)不再局限于為國民提供最低限度的社會(huì)秩序和公共安全，而是趨向于提供不同種類的指導(dǎo)和給付，從而滿足個(gè)人和社會(huì)的生存、發(fā)展需要。同理，現(xiàn)代行政法的歷史使命亦由單純地強(qiáng)調(diào)控制行政權(quán)的濫用，漸趨轉(zhuǎn)為促成社會(huì)福祉的增進(jìn)。[2]

于此背景下，反觀我國行政法學(xué)人對行政不作為問題的相關(guān)研究成果，基本沿循著傳統(tǒng)行政法教義學(xué)的思路，即重點(diǎn)考察行政不作為的基礎(chǔ)概念、構(gòu)成要件及其司法救濟(jì)等方面，且未就上述問題達(dá)成一致的學(xué)術(shù)共識。例如行政不作為概念的界定觀點(diǎn)尚不明晰，常與“不履行法定職責(zé)”“行政拒絕行為”等相近學(xué)理概念混淆難分。為此，有學(xué)者專門撰文總結(jié)和闡述目前學(xué)界關(guān)于行政不作為的各種學(xué)說，采取比較論證的方法以求從理論層面規(guī)范和確定行政不作為概念的內(nèi)涵與外延。[3]64此外，關(guān)于行政不作為的構(gòu)成要件方面，目前學(xué)界存在“三要件”[3]64“四要件”[4]“五要件”[5]等學(xué)理爭論，導(dǎo)致無法從內(nèi)在構(gòu)造層面準(zhǔn)確地把握和剖析行政不作為問題。還有一些學(xué)者著眼于行政不作為的法律救濟(jì)，如基于相關(guān)司法判決的實(shí)證研究*章志遠(yuǎn)教授對最高人民法院的80個(gè)典型案例進(jìn)行歸類分析，得出我國人民法院處理行政不作為案件所適用的三重判斷基準(zhǔn)。參見：章志遠(yuǎn).司法判決中的行政不作為[J].法學(xué)研究，2010(5)：18-20.、裁判形式的完善和類型化*吳華、黃金富等側(cè)重于從行政不作為案件的訴訟程序、裁判類型等，完善行政相對人的司法救濟(jì)。參見：吳華.論課予義務(wù)訴訟——對行政不作為的救濟(jì)形式[J].行政法學(xué)研究，2006(1)：115-116；黃金富.行政不作為及其訴訟中的幾個(gè)問題研究[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(5)：34-38.等角度，探求我國司法機(jī)關(guān)對行政不作為案件的精細(xì)化審查。但是，值得我們深思的是，對行政不作為責(zé)任后果的理論研究僅僅限于國家賠償和司法救濟(jì)，未能獨(dú)立深入地討論責(zé)任類型、譜系化構(gòu)建等問題，從而直接影響到行政不作為的有效規(guī)制和法律治理。

行政不作為的責(zé)任譜系構(gòu)建需要解決的主要問題是：確定行政主體及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)對行政不作為承擔(dān)何種性質(zhì)、何種程度的責(zé)任后果，以及承擔(dān)這些不同責(zé)任后果的具體形式?！傲P當(dāng)其過，責(zé)抵其損”是認(rèn)定和查究行政不作為責(zé)任后果的指導(dǎo)原則和治理目的，因此，從整體上構(gòu)建梯度銜接合理、內(nèi)容層次分明的責(zé)任譜系便顯得尤為迫切。*為了避免語詞意義上的混淆，本文將“行政法律責(zé)任”與“行政責(zé)任”同義使用，均是指行政主體及其公務(wù)人員因?qū)嵤┻`法行政行為而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。此外，還有學(xué)者認(rèn)為，行政責(zé)任是指行為人(包括行政主體與行政相對人)由于違反行政法律規(guī)范的規(guī)定，所承擔(dān)的一種強(qiáng)制性行政法律后果。參見：王連昌.行政法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1994：325；應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法詞典[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，1992:209.首先，根據(jù)行政不作為的違法程度、危害結(jié)果以及構(gòu)成要件，明確行政責(zé)任和刑事責(zé)任，避免出現(xiàn)輕罪重罰、重罪輕罰的不公正現(xiàn)象，把握責(zé)任轉(zhuǎn)化的“拐點(diǎn)”；其次，慮及行政不作為往往與民事侵權(quán)發(fā)生競合，從條件、原因以及注意義務(wù)統(tǒng)籌行政責(zé)任和民事責(zé)任，兼顧賠償修復(fù)與懲治教育的雙重目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任并行的“合力”；再次，針對內(nèi)部處分與民主問責(zé)的類型、形式以及制度功效之間存在重疊，整合行政責(zé)任與政治責(zé)任，有效克服行政法律責(zé)任泛化和法治資源浪費(fèi)，注重責(zé)任銜接的“同構(gòu)”。行政不作為責(zé)任譜系建構(gòu)的論證框架宛如現(xiàn)代機(jī)械設(shè)備內(nèi)的齒輪鏈條，一環(huán)緊扣一環(huán)，前后必須銜接得當(dāng)，否則會(huì)導(dǎo)致運(yùn)行機(jī)制陷入癱瘓，終難以為繼。筆者不揣淺陋，以此求教于方家。

二、違法抑或犯罪：明確行政責(zé)任與刑事責(zé)任

基于我國行政法學(xué)界的通說觀點(diǎn)，行政不作為屬于一種典型的違法行政行為。其在基礎(chǔ)概念和內(nèi)在構(gòu)造方面均得考慮行為主體的主觀過錯(cuò)和客觀違法，否則無法從實(shí)定法上推導(dǎo)出否定性的評價(jià)結(jié)果。行政不作為違法必然要求行為主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任后果，而行政法律責(zé)任僅僅是其中的一種責(zé)任，此外還可能會(huì)涉及到刑事法律責(zé)任，例如根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》關(guān)于玩忽職守罪立案要件的相關(guān)規(guī)定，可以看出“對個(gè)人或者公共利益造成重大損失”是追究行政不作為行政責(zé)任與刑事責(zé)任的重要分水嶺。由此可見，如何衡量和認(rèn)定行政不作為造成的“重大損失”，儼然成為當(dāng)前區(qū)分行政賠償責(zé)任和刑事處罰責(zé)任的關(guān)鍵因素，即按照行政主體不作為的違法程度不同，對造成的損害結(jié)果進(jìn)行恢復(fù)和彌補(bǔ)。

(一)程度、結(jié)果以及構(gòu)成要件：行政不作為與刑事瀆職的界分

行政違法與行政責(zé)任、刑事犯罪與刑事責(zé)任，無疑是兩組互相獨(dú)立的法律概念，具有各自不同的側(cè)重點(diǎn)。*基于法律責(zé)任的規(guī)制目的而言，行政法律責(zé)任一般用以反映行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，尤其側(cè)重于對行政不作為等違法行政行為所造成的權(quán)益減損進(jìn)行救濟(jì)和填補(bǔ)；而刑事法律責(zé)任則主要調(diào)整國家司法機(jī)關(guān)對犯罪主體進(jìn)行追訴、裁判以及刑罰執(zhí)行的法律關(guān)系，其中瀆職失職類犯罪案件刑事責(zé)任的規(guī)制重點(diǎn)著眼于保護(hù)國家公職人員的職務(wù)關(guān)系和廉潔品質(zhì)。參見：張忠.行政不作為及其責(zé)任體系[J].江南大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(2)：32.但毋庸置疑的是，上述概念卻又是密切相聯(lián)，難以將其二者完全割裂開來。換言之，行政主體及其公務(wù)人員實(shí)施違法或犯罪行為都必然受到相應(yīng)的法律制裁和責(zé)任追究。這也是我國當(dāng)前建設(shè)法治國家和責(zé)任政府的基本要求。若行政主體及其公務(wù)人員在行政管理活動(dòng)中的消極懈怠行為被認(rèn)定為違法，那么需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，主要是指行政賠償(損害)責(zé)任。與此相對應(yīng)的是，若行政主體及其公務(wù)人員的行政不作為依法構(gòu)成我國刑事法律規(guī)范所明確規(guī)定的玩忽職守罪等瀆職犯罪，此時(shí)責(zé)任后果便會(huì)進(jìn)入刑事追訴的視野范疇，相關(guān)的玩忽職守行為應(yīng)當(dāng)依法移送刑事追訴機(jī)關(guān)立案偵查，并且追究相應(yīng)主管人員的刑事責(zé)任。但是，對于一些已經(jīng)造成惡劣社會(huì)影響和重大危害結(jié)果的食藥品、生產(chǎn)安全責(zé)任事故，大多皆可歸咎于國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的消極不作為，從而給社會(huì)和不特定行政相對人造成不可挽回的利益損失。然而，政府官員的玩忽職守行為卻并未得到應(yīng)有的刑事懲戒。近20余年來，雖然關(guān)于行政不作為違法的國家賠償責(zé)任的學(xué)理討論，已然成為《行政行為法》和《國家賠償法》重點(diǎn)關(guān)注和研究的熱門課題之一，但是仍未凸顯在行政賠償責(zé)任范圍之外；應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政不作為的違法程度以及實(shí)際造成的損害結(jié)果，判斷該行為是否已經(jīng)構(gòu)成刑法意義上的玩忽職守罪，從而通過刑事程序依法認(rèn)定和追究行政機(jī)關(guān)主管人員的刑事責(zé)任。

如前所述，根據(jù)行政主體及其公務(wù)人員行政不作為的違法程度和危害結(jié)果，在一定程度上能夠揭示行政不作為與瀆職犯罪之間的責(zé)任銜接。但是，僅僅從行為性質(zhì)和危害結(jié)果方面進(jìn)行籠統(tǒng)而模糊地界定相關(guān)的法律責(zé)任，顯然是有失偏頗的。因此，應(yīng)當(dāng)充分地考察和對比行政不作為與瀆職犯罪的相關(guān)構(gòu)成要件，從而準(zhǔn)確把握二者之間存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和明顯差異。

首先，主體要件存在重合。行政不作為與瀆職犯罪的主體皆可為國家機(jī)關(guān)工作人員，并且行政不作為的行為主體更為廣泛，一般認(rèn)為是負(fù)有行政法意義上之現(xiàn)實(shí)作為義務(wù)的行政主體及其公務(wù)人員，而不僅僅局限于瀆職犯罪案件所指向的機(jī)關(guān)或者個(gè)人。因此，行政不作為的主體要件廣于瀆職犯罪的主體要件。其次，主觀要件存在重合。根據(jù)前文對行政不作為構(gòu)成要件的相關(guān)闡述，行政主體及其公務(wù)人員的主觀條件可概括為“應(yīng)為可為但不為”，意味著不論行為人在主觀上具有故意或者過失，皆可認(rèn)定行政不作為；瀆職犯罪的主觀要件則需要區(qū)分故意和過失兩種形態(tài)，較為典型的過失類瀆職犯罪是玩忽職守罪。因此，行政不作為的主觀要件廣于瀆職犯罪的主觀要件。再次，客觀要件亦存在重疊。行政不作為所表現(xiàn)的外部形態(tài)為：行政主體及其公務(wù)人員未啟動(dòng)相應(yīng)的行政程序，且已經(jīng)明顯逾期；而瀆職犯罪中既有超越自身權(quán)限范圍行使職權(quán)的濫用職權(quán)，也有不履行法定職責(zé)的消極懈怠。因此，行政不作為的客觀要件廣于瀆職犯罪的客觀要件。據(jù)此可知，行政不作為和瀆職犯罪之間在構(gòu)成要件方面存在諸多的關(guān)聯(lián)、重疊之處。易言之，行政不作為皆有可能進(jìn)一步衍變?yōu)闉^職犯罪；同理，瀆職犯罪亦皆具有行政不作為的違法成分。那么，如何準(zhǔn)確區(qū)分行政不作為和瀆職犯罪，則需要將二者的構(gòu)成要件、違法程度以及危害后果進(jìn)行綜合考察和反復(fù)比對，并由此認(rèn)定和追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

簡言之，在行政不作為的責(zé)任體系之中，需要區(qū)分行政不作為違法與瀆職犯罪的構(gòu)成要件、違法程度以及危害結(jié)果等認(rèn)定因素，進(jìn)而確定行政主體及其公務(wù)人員的行為性質(zhì)究竟是屬于行政違法還是刑事犯罪。同時(shí)，單純依靠行政賠償制度對行政相對人受損利益進(jìn)行事后恢復(fù)和補(bǔ)救，恐怕難以實(shí)質(zhì)性地實(shí)現(xiàn)行政不作為的法律治理；換言之，國家賠償制度僅僅只是我國現(xiàn)行諸多事后監(jiān)督和司法救濟(jì)制度體系中的一種具體形式，難以實(shí)現(xiàn)面面俱到，不能也不可能是萬能的，更遑論借此以杜絕行政主體及其公務(wù)人員的行政不作為違法問題。因此，在依法認(rèn)定行政不作為系屬違法性行政行為的基礎(chǔ)上，有必要且有依據(jù)地判斷該違法行為是否符合有關(guān)瀆職犯罪的構(gòu)成要件，即若行政不作為已經(jīng)超越行政違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)落入相關(guān)瀆職犯罪的要件范圍，那么就應(yīng)該依法按照法定立案標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際危害情況予以確定相關(guān)犯罪主體的刑事責(zé)任。

(二)責(zé)任的“拐點(diǎn)”：行政賠償與刑事懲戒的適時(shí)轉(zhuǎn)化

在憲法規(guī)范的統(tǒng)率引領(lǐng)下，各部門法皆具有各自劃定的調(diào)整范圍、適用模式，其更多的是反映不同社會(huì)關(guān)系的規(guī)范化與程式化。行政責(zé)任的法律基礎(chǔ)是對權(quán)力進(jìn)行制約的憲政制度，實(shí)質(zhì)上是反映社會(huì)民眾與行政機(jī)關(guān)之間利益關(guān)系的一種理性模式。[6]由此可見，討論如何劃定和負(fù)擔(dān)行政不作為的責(zé)任后果，必須根據(jù)行政不作為違法性質(zhì)的程度、違法情節(jié)的輕重，以及違法行為所造成的社會(huì)危害結(jié)果等方面進(jìn)行綜合評判。具有較輕違法情節(jié)和較小違法后果的行政不作為，必須與較輕的行政責(zé)任保持一致；而相對較重的刑事責(zé)任，則必須與犯罪情節(jié)較重、危害結(jié)果較大的瀆職犯罪保持一致，從而在整體上契合行政違法與行政責(zé)任、刑事犯罪與刑事責(zé)任之間具備的程度對應(yīng)關(guān)系。

行政不作為責(zé)任譜系的梯度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)合理、均衡，法律責(zé)任的強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)與行政不作為違法程度相當(dāng)，何種程度的違法行為就應(yīng)有何種性質(zhì)的法律責(zé)任與之相對應(yīng)，既不能以行政責(zé)任代替刑事責(zé)任，也不能以刑事責(zé)任代替行政責(zé)任。[7]根據(jù)行政不作為違法程度的不同，必須重點(diǎn)關(guān)注行政責(zé)任與刑事責(zé)任的適時(shí)轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)兩者在行政不作為責(zé)任治理體系中的功能兼容。但是，從我國現(xiàn)行刑法規(guī)范關(guān)于瀆職犯罪的相關(guān)規(guī)定來看，除《瀆職犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)》對玩忽職守罪、徇私舞弊不征或少征稅款罪等具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確限定之外，大部分的瀆職犯罪都僅限于情節(jié)嚴(yán)重的一般性構(gòu)成要件。因此，為實(shí)現(xiàn)行政不作為行政責(zé)任與刑事責(zé)任的對接目的，應(yīng)當(dāng)著重考慮行政不作為行為與違法犯罪結(jié)果之間存在的因果關(guān)系，以及結(jié)合過錯(cuò)推定的歸責(zé)原則，予以全面考慮相應(yīng)公務(wù)人員的主客觀可追責(zé)性。由于行政主體及其公務(wù)人員所負(fù)的法定作為義務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者第三人利益而設(shè)置的，若公務(wù)人員在執(zhí)行職務(wù)過程中不履行該義務(wù)而造成一定的危害結(jié)果，那么該公務(wù)人員需要對此承擔(dān)法律責(zé)任，便可看作是行為違法與危害結(jié)果之間存在著某種因果關(guān)系。過錯(cuò)推定是認(rèn)定和負(fù)擔(dān)行政不作為責(zé)任后果的一般性原則，在法律歸責(zé)過程中堅(jiān)持主觀過錯(cuò)與客觀違法相統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，只要行為人不能證明自己沒有過錯(cuò)，法律便推定其存在過錯(cuò)，并須承擔(dān)不利的違法后果。在行政不作為違法和瀆職犯罪的區(qū)分前提之下，輔之以考慮不作為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系，從歸責(zé)原則上統(tǒng)一認(rèn)定行為人的主觀過錯(cuò)。一般而言，刑事責(zé)任重于行政責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)采取刑事制裁優(yōu)先的處罰原則，同時(shí)亦不能忽視和偏廢國家賠償責(zé)任的利益恢復(fù)和救濟(jì)功能?；ハ嗖豢商娲?，二者相輔相成，能夠有助于保證行政不作為“違法——犯罪”認(rèn)定鏈條的完整一致，從而切實(shí)有效地促成行政不作為行政賠償責(zé)任與刑事犯罪責(zé)任的適時(shí)轉(zhuǎn)化。

三、公權(quán)競合私權(quán)：統(tǒng)籌行政責(zé)任與民事責(zé)任

依照傳統(tǒng)的責(zé)任規(guī)制理論，侵權(quán)、違法皆是行為人承擔(dān)法律上之不利后果的重要原因。法諺有云：“任何人不得因?yàn)檫`法而獲利，亦不得擁有所謂的特權(quán)用以規(guī)避自身責(zé)任?！毙姓黧w及其公務(wù)人員不履行法定作為義務(wù)，消極、懈怠地對待相應(yīng)行政程序的展開，導(dǎo)致行政相對人的合法利益遭受減損，系屬一種典型的違法性行政行為。為此，依法行政原理必須要求行政主體對行政不作為的危害結(jié)果承擔(dān)行政法律責(zé)任，其中最重要的責(zé)任承擔(dān)方式之一便是行政賠償，即由行政主體為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)賠償，以撫慰和恢復(fù)行政相對人因行政不作為所招致的損害。從性質(zhì)上而言，行政賠償屬于行政法律責(zé)任，是國家對行政主體及其公務(wù)人員違法行使職權(quán)的行為承擔(dān)的否定性評價(jià)和強(qiáng)制性義務(wù)，具有追責(zé)和救濟(jì)的雙重含義。*值得一提的是，對于行政(國家)賠償責(zé)任是代位責(zé)任還是自己責(zé)任，學(xué)界存在一定的爭議。例如馬懷德教授認(rèn)為，國家賠償責(zé)任是代為責(zé)任，是由國家為行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。相反，姜明安教授則堅(jiān)持自己責(zé)任說，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)代表國家實(shí)際履行賠償義務(wù)。針對該學(xué)理爭論，沈巋教授從解釋論和規(guī)范論兩個(gè)維度展開詳細(xì)的闡述，認(rèn)為國家賠償責(zé)任并非僅僅指向單一的自己責(zé)任說或者代為責(zé)任說，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)公務(wù)人員的過錯(cuò)狀況進(jìn)行具體分析，若是公務(wù)人員自己一般過錯(cuò)而造成損害，國家只是代替其承擔(dān)責(zé)任，且保留追償權(quán)；若是公務(wù)人員嚴(yán)重侵權(quán)，則由公務(wù)人員自己負(fù)責(zé)，國家不予代位賠償。參見：馬懷德.國家賠償法的理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國法制出版社，1994：19；姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2005：350；沈巋.國家賠償：代位責(zé)任還是自己責(zé)任[J].中國法學(xué)，2008(1):112.同時(shí)，鑒于行政不作為的違法性認(rèn)定，明確劃定行政賠償區(qū)別于行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)界限，行政補(bǔ)償是對行政主體的合法行政行為致使行政相對人受到損失而進(jìn)行財(cái)產(chǎn)填補(bǔ)的行政法律責(zé)任。

然而，行政不作為違法往往與民事侵權(quán)相伴而生。深刻檢視2008年三鹿奶粉、2010年深圳“太空迷航”等重大公共安全事故背后的深層次原因，實(shí)際上都存在兩種行為和兩種法律關(guān)系，以及由此造成兩種不同性質(zhì)的法律責(zé)任。一方面，國家質(zhì)監(jiān)部門存在消極不作為的違法行為，以及民商事主體制造或者銷售缺陷產(chǎn)品所造成的特定或不特定的侵權(quán)行為，兩種違法、侵權(quán)行為并存導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的出現(xiàn)；另一方面，行政主體與行政相對人之間因行政不作為形成的行政損害法律關(guān)系，以及生產(chǎn)者或者銷售者與消費(fèi)者之間因民事侵權(quán)行為形成的民事?lián)p害法律關(guān)系，兩種完全相異的法律關(guān)系并存，意味著行政法律責(zé)任與民事法律責(zé)任發(fā)生競合。由此可知，根據(jù)危害行為與損害結(jié)果所形成的不同法律關(guān)系，最終會(huì)造成法律責(zé)任主體多元，即行政賠償責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任并存競合的復(fù)雜情況。

(一)條件、原因以及注意義務(wù)：行政違法與民事侵權(quán)的共存

從本質(zhì)上來看，行政不作為與民事侵權(quán)分別屬于行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范重點(diǎn)規(guī)制的行為內(nèi)容，二者隸屬于完全不同的部門法。但是，通過認(rèn)真反思近年來頗受公眾關(guān)注的食藥品安全危機(jī)、生產(chǎn)礦難等重大社會(huì)安全事件，會(huì)發(fā)現(xiàn)國內(nèi)不少學(xué)者皆在熱切地討論如何追究相關(guān)行政主體不作為的國家賠償責(zé)任，這些學(xué)術(shù)研究成果對于完善行政不作為的國家賠償責(zé)任制度大有裨益，包括對作為義務(wù)內(nèi)容的精細(xì)化厘定、賠償責(zé)任的要件分析、歸責(zé)原則的適用考察等。然而，稍顯不足的是，少有研究成果能夠系統(tǒng)地考察行政不作為與民事侵權(quán)并存的混合法律關(guān)系。因此，有必要準(zhǔn)確辨明行政不作為與民事侵權(quán)共同發(fā)生作用而造成行政相對人或者消費(fèi)者合法權(quán)益之減損的混合法律關(guān)系。一方面，行政不作為是一種典型的違法行政行為，主觀上具有可非難性，客觀上具有可追責(zé)性，行政主體及其公務(wù)人員“應(yīng)為可為但不為”的主觀過錯(cuò)，可以借助過錯(cuò)推定的歸責(zé)原則予以綜合認(rèn)定。此外，其所導(dǎo)致的公民權(quán)益受損情形亦能夠在現(xiàn)行賠償制度中適用違法原則予以解決。[8]違法性是行政不作為引起行政賠償責(zé)任的必要條件，然而亦不能僅僅考慮該外部違法條件，從而人為地將“條件”與“原因”區(qū)別開來。這并非是一種理想與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的解決辦法。因此，行政不作為違法與國家賠償責(zé)任之間的特定因果關(guān)系可基本認(rèn)定為：行政主體與行政相對人之間存在著某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，由于該行政主體不履行法定作為義務(wù)而造成行政相對人的權(quán)利受侵或者利益受損。*國家賠償責(zé)任的認(rèn)定和負(fù)擔(dān)，須以存在侵權(quán)損害事實(shí)為構(gòu)成要件。換言之，行政主體及其公務(wù)人員對其行政不作為承擔(dān)賠償責(zé)任的前提是給行政相對人造成一定的損害結(jié)果。那么，對國家侵權(quán)損害應(yīng)作何理解，沈巋教授指出，應(yīng)當(dāng)建立包括“權(quán)利受侵”和“利益受損”的雙層結(jié)構(gòu)，既能承認(rèn)國家賠償責(zé)任對行政相對人權(quán)利保障的完整性，又能避免出現(xiàn)“任何權(quán)利受侵犯應(yīng)予以國家賠償”的極端觀點(diǎn)。參見：沈巋.國家侵權(quán)損害概念的“雙層結(jié)構(gòu)”[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(3)：67.

除了行政責(zé)任以外，行政不作為往往與民事侵權(quán)行為密切相關(guān)，行政主體所負(fù)有的法定作為義務(wù)，既是其對實(shí)現(xiàn)社會(huì)民眾福祉所應(yīng)負(fù)有的公法促進(jìn)義務(wù)，亦是其對保障社會(huì)民眾安全所應(yīng)承擔(dān)的行政注意義務(wù)。換言之，行政注意義務(wù)要求行政主體必須恪盡職守，積極、及時(shí)地履行社會(huì)管理職責(zé)，以保護(hù)各類市場主體的安全和利益不受非法侵犯。充分發(fā)揮政府職能以實(shí)現(xiàn)其“防止危險(xiǎn)責(zé)任”，無疑是當(dāng)前我國建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府的基本要求。行政注意義務(wù)的內(nèi)涵厘定，可參照民法上的注意義務(wù)，但是二者并非當(dāng)然等同。從對相關(guān)主體作為的規(guī)制程度來看，行政注意義務(wù)對行政主體的要求則更高、更嚴(yán)格，行政主體必須秉持“正義執(zhí)法人”的專業(yè)水平、判斷能力，防止危險(xiǎn)事故的發(fā)生。[9]因此，若出現(xiàn)行政不作為與民事侵權(quán)相互作用的具體案件時(shí)，民事侵權(quán)人相當(dāng)于是直接造成危害結(jié)果的第三人，但是，行政不作為亦是引起受害人權(quán)利受侵或者利益受損的原因之一，即違法行為與危害結(jié)果之間存在著特定的因果關(guān)系。換言之，行政主體與受害人之間會(huì)由此形成民事?lián)p害法律關(guān)系，故而，在現(xiàn)有的行政賠償責(zé)任之外，還必須承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。

(二)責(zé)任的“合力”：行政賠償與民事賠償?shù)碾p向并行

鑒于現(xiàn)實(shí)中廣泛存在行政不作為與民事侵權(quán)混合共存的違法情形，因而會(huì)引起兩種不同性質(zhì)的法律責(zé)任。如何正確對待和處理行政賠償責(zé)任和民事賠償責(zé)任的競合關(guān)系，便是本文較為關(guān)注的責(zé)任范圍劃定問題。然而，關(guān)于上述雙重侵權(quán)行為和法律關(guān)系的性質(zhì)認(rèn)定和后果劃定，目前我國現(xiàn)行法律體系采用各自立法、單獨(dú)歸責(zé)的處理原則*有學(xué)者指出，自從我國《行政訴訟法》《國家賠償法》頒布實(shí)施以來，實(shí)務(wù)中已經(jīng)形成公法上國家賠償與普通侵權(quán)賠償嚴(yán)格區(qū)分的制度。行政相對人作為受害一方，不能依據(jù)《民法通則》以民事訴訟的方式提出，而是應(yīng)該依照《行政訴訟法》《國家賠償法》所規(guī)定的行政訴訟、行政賠償?shù)忍厥獾?、單列的程序提出。參見：沈巋.論怠于履行職責(zé)致害的國家賠償[J].中外法學(xué)，2011(1)：93.，并未針對行政賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任的競合情況進(jìn)行明確規(guī)定，若當(dāng)事人同時(shí)請求國家和第三人承擔(dān)賠償責(zé)任，會(huì)存在法律制度和訴訟程序上的雙重障礙。換言之，除非未來的制度發(fā)生改變，否則，在我國現(xiàn)行的法律體系內(nèi)，作為行政違法和民事侵權(quán)的雙重受害一方，行政相對人只能單獨(dú)提起國家賠償，或者單獨(dú)選擇請求第三人承擔(dān)民事賠償責(zé)任，如此看來，受害人實(shí)際上很難通過司法途徑獲得圓滿、有效的救濟(jì)。

反復(fù)地檢視現(xiàn)實(shí)問題，不難發(fā)現(xiàn)行政不作為給行政相對人造成損害結(jié)果的同時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)與民事主體侵權(quán)行為并存的特定情形。例如2008年發(fā)生的“三鹿奶粉”事件便是一則行政不作為與民事侵權(quán)法律責(zé)任混合的典型案例。該案中依法負(fù)有產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)的國家質(zhì)檢總局，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》第15條等相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格遵照食品衛(wèi)生、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抽檢，以保證三鹿奶粉的質(zhì)量符合基本的市場準(zhǔn)入條件。但是，國家質(zhì)檢總局卻沒有切實(shí)履行《產(chǎn)品質(zhì)量法》為其設(shè)定的抽檢義務(wù)，“應(yīng)為可為但不為”，系屬典型的行政不作為違法，在此切不可將《免檢辦法》的相關(guān)規(guī)定作為免除其行政違法責(zé)任的“避風(fēng)港”條款。因此，國家質(zhì)檢總局的行政不作為與危害結(jié)果之間存在直接的因果關(guān)系，符合主觀過錯(cuò)與客觀違法相結(jié)合的過錯(cuò)推定歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，在此情形下必然會(huì)引起行政賠償責(zé)任。

“三鹿奶粉”案件最終釀成人身危害嚴(yán)重、社會(huì)影響惡劣的公共安全危機(jī)，社會(huì)民眾最為關(guān)注的焦點(diǎn)問題無非是政府和責(zé)任企業(yè)應(yīng)當(dāng)如何制定并實(shí)施合理有效的賠償解決方案。然而，本案的后續(xù)賠償方案并非如人意，甚至是與現(xiàn)代法治原則背道而馳的，完全無視結(jié)石患兒及其家屬的合法權(quán)益。三鹿集團(tuán)被迫宣告破產(chǎn)，且對普通債權(quán)的清除率為零，導(dǎo)致破產(chǎn)成為責(zé)任企業(yè)免于民事侵權(quán)賠償?shù)摹罢?dāng)化事由”。故而，當(dāng)行政賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任并存競合時(shí)，必須正視此二者在構(gòu)成要件、歸責(zé)原則、賠償范圍等方面均存在較大差異。在行政賠償與民事賠償責(zé)任競合的問題上，學(xué)界尚存“民事窮盡說”“行政先行賠償說”等諸多爭論。[10]這些爭論皆存在同一錯(cuò)誤：簡單地將行政責(zé)任與民事責(zé)任認(rèn)定為非此即彼的關(guān)系，即兩種賠償責(zé)任仍然處于相互割裂、各成體系的狀態(tài)。

與此相反，筆者認(rèn)為上述兩種賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)雙向并行，具體表現(xiàn)為：其一，行政不作為所造成的人身、財(cái)產(chǎn)損害，應(yīng)當(dāng)按照我國現(xiàn)行《國家賠償法》的具體標(biāo)準(zhǔn)和訴訟程序進(jìn)行認(rèn)定和劃分，從而有效地解決行政糾紛，修復(fù)官民關(guān)系；其二，實(shí)施民事侵權(quán)的責(zé)任主體須對造成的危害結(jié)果向受害人承擔(dān)民事賠償責(zé)任，同時(shí)行政主體作為造成民事侵權(quán)損害結(jié)果的第三人，肩負(fù)著社會(huì)普通民眾的安全保障職責(zé)，其應(yīng)當(dāng)在必要的范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充賠償責(zé)任。*根據(jù)普通侵權(quán)法的基本理論，在無意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人侵權(quán)情形之下，凡是依法應(yīng)當(dāng)履行安全保障義務(wù)的管理人或者組織者，若其在第三人侵權(quán)造成損害的情況下沒有盡到安全保障義務(wù)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任。這種補(bǔ)充責(zé)任須以第三人承擔(dān)第一順序的賠償責(zé)任為前提，意味著行政主體作為安全保障義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)第二順序的責(zé)任。參見：沈巋.論怠于履行職責(zé)致害的國家賠償[J].中外法學(xué)，2011(1)：94.若行政主體及其公務(wù)人員的行政不作為與第三人民事侵權(quán)之間形成共同過錯(cuò)侵權(quán)時(shí)，國家應(yīng)對造成的損害結(jié)果，與第三人承擔(dān)連帶責(zé)任，不僅要為該共同過錯(cuò)所造成的侵權(quán)損害事實(shí)“買單”，更要在第三人喪失賠償能力、賠償不足、下落不明或者死亡等情況下，及時(shí)地彌補(bǔ)和恢復(fù)受害人的損失。當(dāng)然，前述連帶責(zé)任并不能當(dāng)然地認(rèn)為“只要出了問題，便可以找國家”，國家和第三人對外承擔(dān)整體上的連帶責(zé)任，對內(nèi)亦須按照各自的過錯(cuò)程度和因果關(guān)系承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任份額。[11]反之，若行政不作為與民事侵權(quán)之間未能形成共同的過錯(cuò)侵權(quán)，由此便不能推導(dǎo)出國家與第三人存在連帶責(zé)任關(guān)系，而是在第三人不能賠償、賠償不足等無法滿足受害人請求權(quán)的情況下，作為負(fù)有安全保障義務(wù)的行政主體及其公務(wù)人員，應(yīng)當(dāng)對其違法行為所帶來的損害事實(shí)承擔(dān)一定的補(bǔ)充賠償責(zé)任，但是，僅限于《國家賠償法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額，而不能超出國家應(yīng)予賠償?shù)姆秶?/p>

質(zhì)言之，行政賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)合力并舉，而不應(yīng)當(dāng)相互替代，畢竟二者所具有的救濟(jì)功能和權(quán)利保障目的并非總是那么涇渭分明。唯有保證行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任雙向并行，方能實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)法律關(guān)系的全方位調(diào)整。這既能夠達(dá)到有效督促行政主體及其公務(wù)人員依法行政，及時(shí)履行法定作為義務(wù)的國家治理目的，又能夠加強(qiáng)民商事主體的社會(huì)責(zé)任意識，減少甚至避免惡性民事侵權(quán)事件的再度重演。

四、追責(zé)并重回應(yīng)：整合行政責(zé)任與政治責(zé)任

根據(jù)法律責(zé)任的性質(zhì)不同，行政不作為違法可能會(huì)引起行政賠償、刑事懲戒、民事賠償?shù)榷嘣蠊渲行姓韶?zé)任是我國公法學(xué)人們最為關(guān)注的議題。畢竟行政不作為首先必須是符合主、客觀皆可歸責(zé)的違法性行政行為，在此基礎(chǔ)上可以衍生出瀆職刑事犯罪或者與民事主體構(gòu)成共同侵權(quán)等情形。但是，上述責(zé)任形式均為側(cè)重于對行政主體及其公務(wù)人員的外部性法律監(jiān)督，并非能夠完全涵括行政不作為的責(zé)任體系。因此，在此基礎(chǔ)上還需重點(diǎn)關(guān)注《行政組織法》對公務(wù)人員的內(nèi)部懲戒措施——即本文所意指的行政處分，以及黨政系統(tǒng)內(nèi)部采用的行政問責(zé)形式，便由此推導(dǎo)出行政責(zé)任與政治責(zé)任之間可能會(huì)存在重疊的相關(guān)規(guī)范內(nèi)容。

關(guān)于行政處分概念、性質(zhì)的具體界定，國內(nèi)外學(xué)者們各抒己見、莫衷一是，大致有具體行政行為說*德國行政法奠基人奧托·邁耶將行政處分定義為行政機(jī)關(guān)對相對人在具體事件中作出的決定其權(quán)利優(yōu)越性的宣言，我國臺灣地區(qū)行政法學(xué)通說亦認(rèn)為，所謂行政處分是行政官署針對具體事件所作出的單方意思表示，且具有法律效力。參見：毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：181；翁岳生.行政法與現(xiàn)代法治國家[M].臺北：臺灣大學(xué)法學(xué)業(yè)書編輯委員會(huì)，1990：8.、懲戒處分說*日本著名行政法學(xué)者鹽野宏教授認(rèn)為，行政處分是為了勤務(wù)關(guān)系的秩序，對公務(wù)人的個(gè)別行為，追究其責(zé)任，對公務(wù)員賦課制裁的處分。此外，我國臺灣地區(qū)亦將行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員的違法失職行為稱為“懲戒”或者“懲戒處分”。參見：鹽野宏.行政法[M].楊建順，譯.北京：法律出版社，1999：734；翁岳生.行政法：上冊[M].北京：中國法制出版社，2002：448.、紀(jì)律處分說[12]等觀點(diǎn)。但是，歷經(jīng)多年來理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的成果積累，行政處分作為一種內(nèi)部懲戒措施已為我國大多數(shù)公法學(xué)人所普遍接受。行政處分的本質(zhì)特點(diǎn)在于其與行政行為有著密切的聯(lián)系，是切實(shí)保證公務(wù)活動(dòng)得以順利進(jìn)行的一種重要監(jiān)督手段。與其說行政處分是行政主體對公務(wù)人員違法失職行為的內(nèi)部懲戒措施，毋寧說其是對違法行政行為進(jìn)行匡正糾偏的法律責(zé)任機(jī)制，故而行政不作為的責(zé)任譜系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)囊括行政處分制度，達(dá)到內(nèi)外兼顧、標(biāo)本兼治的良好效果。除此之外，旨在改變行政主體職責(zé)不明、責(zé)任意識淡薄的現(xiàn)實(shí)需要，強(qiáng)化公共權(quán)力的政治民主監(jiān)督，我國各級人民政府日益重視對相應(yīng)的責(zé)任人員開展行政問責(zé)，從而容易造成行政責(zé)任與政治責(zé)任之間的關(guān)系混淆難分。因此，本文末節(jié)擬將重點(diǎn)關(guān)注和闡述行政處分與行政問責(zé)之間存在的部分重疊內(nèi)容，從而有效整合相關(guān)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)行政法律責(zé)任與政治責(zé)任的規(guī)范銜接。

(一)類型、形式以及制度功效：內(nèi)部處分與民主問責(zé)的重疊

與行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)韧獠啃苑韶?zé)任相較而言，行政處分是行政主體依照組織法、機(jī)關(guān)紀(jì)律要求，對公務(wù)人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行查處，并課以相應(yīng)的懲處措施，又被稱作是內(nèi)部行政行為。一方面，基于行政處分的法律效果而言，其確實(shí)僅僅涉及到行政主體與其公務(wù)人員之間的人事組織關(guān)系，并未直接關(guān)乎該公務(wù)人員以外的行政相對人合法權(quán)益，故而一般而言，該獎(jiǎng)懲性內(nèi)部行政行為不屬于我國現(xiàn)行《行政訴訟法》明確規(guī)定的受案范圍，排斥了受司法審查的可能性。[13]另一方面，基于行政處分的責(zé)任性質(zhì)而言，若公務(wù)人員實(shí)施違法違紀(jì)行為，此時(shí)行政處分便可被看作是課責(zé)于公務(wù)人員的“不利后果”，雖然具有較為濃厚的政治紀(jì)律色彩，但是并不能因此否認(rèn)“行政處分是法定的責(zé)任類型”。因此，對于行政主體和行政相對人而言，行政處分是一種法定不可訴的內(nèi)部行政行為；而對于公務(wù)人員而言，便是其實(shí)施違法違紀(jì)行為之后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任后果。《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》(2007年)第20條明確列舉行政不作為的具體表現(xiàn)形式，進(jìn)一步細(xì)化了公務(wù)人員行政不作為的法律責(zé)任?？梢?，我國相關(guān)的行政組織法律規(guī)范針對公務(wù)人員行政不作為的行政處分制度于法有據(jù)，能夠依法追究公務(wù)人員的個(gè)人責(zé)任。

在我國當(dāng)前行政管理實(shí)踐中，行政問責(zé)儼然成為國家推進(jìn)法治建設(shè)的一條重要進(jìn)路，在回應(yīng)社會(huì)民眾呼聲和應(yīng)對社會(huì)危機(jī)過程中襯托出政府主導(dǎo)的鮮明特色，同時(shí)凸顯該中國化特色制度所具有的獨(dú)特功效。[14]92但是，我國公法學(xué)人對行政問責(zé)的研究日漸繁雜且未能形成統(tǒng)一的認(rèn)知共識，比如有學(xué)者認(rèn)為，行政問責(zé)是“維護(hù)政治體系合法性”行之有效的工具，旨在通過回應(yīng)社會(huì)呼聲，消除社會(huì)民眾對重大事件的不滿與憤懣，避免對既有政治架構(gòu)、公共權(quán)力運(yùn)行的巨大沖擊。從責(zé)任形式和內(nèi)容來看，行政問責(zé)體系內(nèi)部邏輯各異，行政責(zé)任、刑事責(zé)任、政治責(zé)任多種責(zé)任形式并行。由此可見，當(dāng)前我國行政問責(zé)語境下的責(zé)任形式呈現(xiàn)出多元化、不規(guī)則化等顯著特點(diǎn)。余凌云教授尖銳地指出，行政問責(zé)是“努力擺脫與已有責(zé)任形式的糾葛，另辟蹊徑”的精妙觀點(diǎn)，無疑是生動(dòng)描述行政問責(zé)處境尷尬、亂象叢生的最佳例證。[14]94

(二)責(zé)任的“同構(gòu)”：行政處分與行政問責(zé)的規(guī)范銜接

深而論之，對公務(wù)人員不作為采取行政處分或者行政問責(zé)，一定程度上皆具有政紀(jì)追責(zé)的深層意味，畢竟所有公務(wù)活動(dòng)的開展都必須依賴公務(wù)人員的實(shí)際操作，否則現(xiàn)代公共行政的大廈將傾。公務(wù)人員是一國政治權(quán)與行政權(quán)的雙重執(zhí)行者，既是直接代表人民行使必要主權(quán)的統(tǒng)治方式，亦能充分體現(xiàn)和落實(shí)人民通過憲法和法律所欲要表達(dá)的明確意志。*在奧托·邁耶等人所處的近代法治國家中，倡導(dǎo)依法律行政、無法律則無行政，即公共行政只是乖乖地按照所謂議會(huì)的主權(quán)者意志循規(guī)蹈矩地執(zhí)行和適用。換言之，行政機(jī)關(guān)作為人民意志表達(dá)的國家組織，其就是人民的仆人，不會(huì)與民主原則發(fā)生悖逆，這也被后來的學(xué)者成為“傳送帶模式”。參見：斯圖爾特.美國行政法的重構(gòu)[M].沈巋，譯.北京：商務(wù)印書館，2002：10-11.但是，若公務(wù)人員不履行法定作為義務(wù)而構(gòu)成行政不作為違法，便是對政治權(quán)和行政權(quán)的違逆，由此需要對其采取行政處分或者行政問責(zé)，此二者作為國家權(quán)力系統(tǒng)上下層級監(jiān)督的重要方式，在日常行政管理實(shí)踐中應(yīng)保持非常密切的聯(lián)系。當(dāng)然，行政處分與行政問責(zé)亦存在明顯的性質(zhì)差異。例如，行政處分的性質(zhì)更為傾向于“追責(zé)”，主要依照我國《公務(wù)員法》及相關(guān)組織法對違反法定義務(wù)的公務(wù)人員予以處分，追究其相應(yīng)的法律責(zé)任；而行政問責(zé)則更多地體現(xiàn)“回應(yīng)”，問責(zé)形式大多著眼于黨政系統(tǒng)內(nèi)部，迫使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對事件或者事故承擔(dān)政治責(zé)任，以達(dá)到平息民憤、緩解民壓的政治效果。質(zhì)言之，行政處分強(qiáng)調(diào)的是行政法律責(zé)任的內(nèi)部性，根據(jù)組織工作要求和行為違法程度要求實(shí)施具體公務(wù)的人員承擔(dān)法律責(zé)任；而行政問責(zé)則凸顯政治責(zé)任的外部性，保證社會(huì)公眾能夠清楚地知曉相關(guān)公共事件的處理結(jié)果，扮演著政府積極應(yīng)對社會(huì)危機(jī)、有力回應(yīng)公共訴求的重要場域。[15]易言之，本文所指稱的行政問責(zé)等政治責(zé)任區(qū)別于法律責(zé)任的重點(diǎn)在于考驗(yàn)行政首長是否能夠在其負(fù)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)，積極回應(yīng)各方利益訴求并勝任決策者的重要角色。[16]

然而，依照行政問責(zé)的具體內(nèi)容和實(shí)施方式來看，大部分責(zé)任形式都只是行政處分的適度延伸或者“同元異體”，即行政處分項(xiàng)下的一種泛行政責(zé)任，僅僅只是臨摹行政處分的機(jī)理，進(jìn)而喚醒并激活已有責(zé)任的落實(shí)。[14]94首先，我國現(xiàn)行行政問責(zé)的五種責(zé)任形式皆難以屹然獨(dú)立于行政處分框架之外，例如“責(zé)令公開道歉”可被看作是民事責(zé)任的異化，并不具備其應(yīng)有的行政法學(xué)理論基礎(chǔ)；其余四種責(zé)任形式則是在行政處分的基礎(chǔ)上“借題發(fā)揮”，多少帶有疊床架屋、贅言隨意之嫌。[17]其次，行政問責(zé)的程序多為內(nèi)部審查、事實(shí)核對，表面上為問責(zé)官員設(shè)置自行辯解、復(fù)核申訴等救濟(jì)渠道，但實(shí)則缺乏中立有效的公平聽證、說明理由等制度保障。再次，過分強(qiáng)調(diào)問責(zé)結(jié)果的“社會(huì)影響”，可能會(huì)導(dǎo)致公共輿論和民意壓力成為政治責(zé)任的“啟動(dòng)者”，注重行政問責(zé)的社會(huì)回應(yīng)，反倒紓解其應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的督察效率。因此，基于行政問責(zé)的實(shí)施過程和目的預(yù)設(shè)，不難發(fā)現(xiàn)行政問責(zé)制度理念中的政治應(yīng)責(zé)成分，往往被尋找平息民眾爭議的“有罪者”所掩蓋，而完全忽略領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)對行政不作為、瀆職犯罪主動(dòng)應(yīng)責(zé)的政治德性。[18]因此，從前述意義上理清行政處分和行政問責(zé)的概念意義、責(zé)任形式，可想而知，二者是有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。然而，在運(yùn)行程序和權(quán)利保障方面，二者卻各行其是，行政問責(zé)貌似更為趨向于另一套責(zé)任追究體系。

勾勒實(shí)踐和立法，旨在有力地佐證行政處分和行政問責(zé)之間存在的部分重疊，更好地反思行政不作為情形下行政責(zé)任與政治責(zé)任的根節(jié)交錯(cuò)。那么，如何處理行政處分與行政問責(zé)的責(zé)任銜接問題，以求進(jìn)一步完善行政不作為的責(zé)任譜系。在筆者看來，對于行政主體及其公務(wù)人員的行政不作為違法，必須切實(shí)做好公務(wù)人員的內(nèi)部懲戒措施和外部政治問責(zé)。但是，此二者往往仍處于混沌狀態(tài)，主要體現(xiàn)在責(zé)任形式重疊、處理效果泛化，此時(shí)需要國家立法因勢利導(dǎo)，進(jìn)一步明確處分和問責(zé)的核心制度理念，而非簡單地否定其中任一制度實(shí)踐，推倒重來的變革代價(jià)實(shí)乃過于重大。

故而，筆者總結(jié)出兩方面的觀點(diǎn)作為行政處分與行政問責(zé)精細(xì)銜接的前提予以接受：第一，蘊(yùn)涵在行政處分之中的制度理念須為懲戒、教育相結(jié)合，依照行政隸屬關(guān)系的六種行政處分，督促違法不作為的公務(wù)人員及時(shí)履行法定作為義務(wù)；行政問責(zé)是政府內(nèi)發(fā)而生的“政治自覺”，應(yīng)當(dāng)超越和升華自身“社會(huì)回應(yīng)功能閥”的現(xiàn)實(shí)功能定位，完善問責(zé)程序和公眾質(zhì)詢制度，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)內(nèi)部追責(zé)與外部輿論監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。[19]第二，行政處分應(yīng)側(cè)重于對怠于履行法定作為義務(wù)的公務(wù)人員進(jìn)行有效的行政系統(tǒng)內(nèi)部追責(zé)，在現(xiàn)有行政處分的基礎(chǔ)上吸收行政問責(zé)的內(nèi)容，“化二為一”，消解行政問責(zé)自身具有的泛行政責(zé)任性，避免法治資源的鋪陳浪費(fèi)；行政問責(zé)則應(yīng)當(dāng)側(cè)重于積極回應(yīng)公眾民意質(zhì)疑和多方利益訴求，主動(dòng)及時(shí)地向社會(huì)和媒體公開說明問責(zé)理由和處理結(jié)果*有學(xué)者指出，說明理由制度和聽證制度是現(xiàn)代民主社會(huì)公民參與行政的前提和基礎(chǔ)，唯有完善相應(yīng)的制度設(shè)置，方能促成充分而有效的參與。參見：曾哲，周澤中.善治的理性：公民參與行政的后果考量[J].求實(shí)，2017(6)：65-69.，充分發(fā)揮政治問責(zé)制度的民主優(yōu)越性，從而實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)在構(gòu)建和完善行政不作為責(zé)任體系的理想初衷。最為關(guān)鍵的是，關(guān)于行政不作為行政處分和行政問責(zé)的精細(xì)化銜接，尚需對相應(yīng)的法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)予以統(tǒng)一完善，建議對我國《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》以及《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中明確規(guī)定的責(zé)任形式、運(yùn)行程序等方面進(jìn)行規(guī)范，內(nèi)容層面上的對接切忌跌宕鋪陳、掛一漏萬。

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