陳姿君

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

2010年10月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》指出要“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力”，首次提出法治思維這一命題。黨的十八大報(bào)告隨后指出：“要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！币婪ㄖ螄?guó)是當(dāng)今時(shí)代的主題，領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念如何，對(duì)全社會(huì)具有重要示范作用。若要養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，首先要培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維。學(xué)界關(guān)于法治思維的內(nèi)涵和外延界定眾說(shuō)紛紜，簡(jiǎn)言之，法治思維是指公權(quán)力主體依據(jù)法治理念，將法律原則、法律規(guī)范、法律邏輯和法律精神運(yùn)用到所要處理的問(wèn)題中去。[1]法治思維的養(yǎng)成不是停留在文本之中的空洞口號(hào)，領(lǐng)導(dǎo)干部需要通過(guò)具體可行的途徑加以錘煉。法治思維的養(yǎng)成可從以下三個(gè)方面加以推進(jìn)：一是事前的法制建設(shè)，即通過(guò)政府法制辦確保開(kāi)展法治建設(shè)有法可依、有法必依；二是事中的參與機(jī)制，通過(guò)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴和司法反饋行政執(zhí)法存在的問(wèn)題，既培養(yǎng)也倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成法治思維；三是事后的考核機(jī)制，通過(guò)考核指標(biāo)體系的硬性約束和督察措施，檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否養(yǎng)成法治思維。本文將以實(shí)證分析方法探究法治思維的三種養(yǎng)成途徑，為法治政府如期建成奉獻(xiàn)綿薄之力。

一、做法治的“掌舵者”——依托法制專業(yè)機(jī)構(gòu)

目前，法制專業(yè)機(jī)構(gòu)主要是指各級(jí)政府的法制辦公室，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)政府的具體法制事務(wù)。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱舊《綱要》)指出：“法制辦要以高度的責(zé)任感和使命感，認(rèn)真做好協(xié)調(diào)服務(wù)、督促指導(dǎo)、政策研究和情況交流工作，為貫徹執(zhí)行《綱要》、全面推進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮參謀、助手和法律顧問(wèn)的作用?！蔽覈?guó)領(lǐng)導(dǎo)干部大多以工科為學(xué)歷背景，具有法學(xué)教育背景的人較少[2]，法律素養(yǎng)普遍較低，必須借力政府法制辦學(xué)法、用法，以養(yǎng)成法治思維。

(一)把關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性，確保良法可依

法治思維的養(yǎng)成，是領(lǐng)導(dǎo)干部在處理行政事務(wù)時(shí)不斷從腦海中搜索法律規(guī)范認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問(wèn)題的過(guò)程。良法應(yīng)當(dāng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維治國(guó)理政的前提條件。亞里士多德認(rèn)為，法治應(yīng)當(dāng)具備兩大基本要素：已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。[3]參與政府規(guī)章和規(guī)范性文件的立、改、廢是政府法制辦的職責(zé)之一?，F(xiàn)實(shí)中有大量的“紅頭文件”凌駕于上位法之上，任意減損公民的權(quán)利或增加公民的義務(wù)。山東省濰坊市寒亭區(qū)政府曾經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的意見(jiàn)》，規(guī)定副科以上的公務(wù)人員每人至少銷售一套房，不能完成此指標(biāo)的將會(huì)被扣工資。無(wú)獨(dú)有偶，湖北省公安縣整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)了《2009年縣直部門和單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)用煙考核管理辦法》，要求全縣所有行政機(jī)關(guān)和部門單位在公務(wù)接待活動(dòng)中確需用煙的，實(shí)行政府集中采購(gòu)，并下達(dá)了全年公務(wù)用煙指導(dǎo)性計(jì)劃，若未完成指導(dǎo)性計(jì)劃任務(wù)的單位，直接扣減相應(yīng)公用經(jīng)費(fèi)。這些紅頭文件嚴(yán)重?fù)p害公民的合法權(quán)利，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，不僅需要從源頭上制止，還需徹底清理。

首先，政府法制辦的工作人員一般具有法科背景，能夠發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保證立法質(zhì)量，使各類行政主體有良法可依。其次，法律制定出來(lái)后并非一成不變，需要及時(shí)更新。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和管理體系的更新，法律在實(shí)施的過(guò)程中會(huì)暴露出許多問(wèn)題。政府法制辦需要及時(shí)對(duì)這些規(guī)范性文件的修改、補(bǔ)正提出可行性的方案和意見(jiàn)，這是保證依法行政連續(xù)性的必要環(huán)節(jié)。最后，法律固有的滯后性導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中存在大量不合法、不合理的規(guī)范性文件需要清理。樹(shù)木上的枯枝必須及時(shí)“修剪”，才有利于樹(shù)木的成長(zhǎng)；法律體系中不合時(shí)宜的法律規(guī)定，也需要及時(shí)地修改和作廢，才能最大發(fā)揮其作用。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱新《綱要》)明確要求，2017年底前，有關(guān)部門和地方政府要完成對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理工作，清理結(jié)果向社會(huì)公布。政府法制辦人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，逐步清理不合法、不合理的法律規(guī)范，形成行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理的長(zhǎng)效機(jī)制。

(二)提高依法決策水平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！闭深檰?wèn)制度是指政府聘請(qǐng)具有法律執(zhí)業(yè)能力的人員擔(dān)任法律顧問(wèn)，參與政府相關(guān)事務(wù)，以提高政府依法執(zhí)政水平的制度安排。近幾年，因重大決策失敗而引發(fā)的群體性事件屢見(jiàn)不鮮，如河南濮陽(yáng)高鐵事件、PX項(xiàng)目選址事件、杭州市余杭區(qū)垃圾焚燒事件等。這些事件均造成惡劣的社會(huì)影響，其主要原因有以下幾點(diǎn)：首先，決策權(quán)過(guò)于集中。政府重大決定是由行政首長(zhǎng)作出，權(quán)力的過(guò)分集中是權(quán)力濫用和腐敗的原因之一。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏責(zé)任意識(shí)，其手中的權(quán)力不是用于為人民謀福利而是成為他們謀取私利的工具。他們判斷一個(gè)行政決策是否適當(dāng)，首先考慮的不是決策的合法性、合理性，而是決策是否可以賺取利益(包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益)，因此形式主義泛濫、官僚主義盛行。其次，決策作出的依據(jù)片面。很多領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有基本的法律知識(shí)和理論儲(chǔ)備，缺乏法律意識(shí)，作出決策只依據(jù)上級(jí)的政策文件或者命令指示，完全忽視法律法規(guī)的規(guī)定，導(dǎo)致決策“背離法律”“脫離地面”，影響了決策的后期實(shí)施，增加了社會(huì)治理成本。最后，決策作出的過(guò)程不合法。統(tǒng)一的《行政程序法》尚未出臺(tái)，有關(guān)行政程序的規(guī)定內(nèi)容不健全、不統(tǒng)一，所以導(dǎo)致法律程序的運(yùn)作機(jī)制常常失靈。

在決策實(shí)施前,政府法律顧問(wèn)能夠保證該決策在法律的框架內(nèi)形成，能夠約束行政機(jī)關(guān)的恣意妄為，有效防止權(quán)力的濫用，使行政管理工作在法治的軌道展開(kāi)。具體來(lái)講，政府法律顧問(wèn)可以從以下三個(gè)方面審查決策的合法性：(1)決策權(quán)限。若領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)某項(xiàng)事務(wù)沒(méi)有決策權(quán)，政府法律顧問(wèn)可建議不予決策并說(shuō)明理由。(2)決策依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)干部在作出決策時(shí)依據(jù)法律還是依據(jù)政策需具體問(wèn)題具體分析。對(duì)于法律明確規(guī)定的事項(xiàng)，政府法律顧問(wèn)必須告知領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策；對(duì)于法律沒(méi)有明文規(guī)定，而根據(jù)命令指示、政策文件作出的決策，政府法律顧問(wèn)也應(yīng)當(dāng)審查其是否有違法之嫌。(3)決策過(guò)程。行政決策作出之前應(yīng)當(dāng)有專家的論證和咨詢，決策作出過(guò)程中應(yīng)當(dāng)有公眾參與并及時(shí)公開(kāi)信息，決策作成之后應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督和反饋。政府法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)把關(guān)行政決策作出環(huán)節(jié)的合法性，以保障程序正義。行政決策的作出需要政府法律顧問(wèn)的襄助，于此過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維不斷得到錘煉，其法律素養(yǎng)也不斷得到提升。

實(shí)踐中不乏出色的政府法律顧問(wèn)工作經(jīng)驗(yàn)值得借鑒推廣，如云南省保山市隆陽(yáng)區(qū)政府法律顧問(wèn)工作室就摸索出了一套經(jīng)驗(yàn)。該區(qū)政府的法律顧問(wèn)室以律師事務(wù)所相關(guān)人員的專業(yè)方向?yàn)闇?zhǔn)，分別安排工作，有的律師事務(wù)所負(fù)責(zé)林權(quán)方面的事務(wù)，有的負(fù)責(zé)土地方面的事務(wù)，有的負(fù)責(zé)征地拆遷和棚戶改造的事務(wù)。政府法律顧問(wèn)工作由孤軍奮戰(zhàn)轉(zhuǎn)向團(tuán)體合作，由單一的代理訴訟轉(zhuǎn)向全方位的法律服務(wù)。同時(shí)，自新《綱要》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)31個(gè)省級(jí)政府、40個(gè)國(guó)務(wù)院部門均以法制機(jī)構(gòu)為依托，建立了法律顧問(wèn)制度，部分縣級(jí)以上政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處也都結(jié)合自身實(shí)際配備了法律顧問(wèn)。一些地方和部門依托網(wǎng)站、微博、微信建立健全決策公眾參與平臺(tái)，為人民群眾參與重大行政決策提供有利條件。[4]54-55

(三)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)把權(quán)力邊界

舊《綱要》指出：“法制辦等部門負(fù)責(zé)研究建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。……完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制?！闭ㄖ妻k的職責(zé)之一就是參與行政執(zhí)法監(jiān)督，保障權(quán)力的合法行使。近年來(lái)，行政執(zhí)法惡性事件層出不窮，造成了惡劣的社會(huì)影響。2017年9月1日上午，松江公安分局交警支隊(duì)民警帶領(lǐng)輔警在九杜路淶坊路附近開(kāi)展違法停車整治時(shí)，一名女子不配合執(zhí)法，民警在控制該女子過(guò)程中違法使用暴力，將該女子和手中的孩童用力推倒在地，并將該名女子按在地上；2016年4月22日下午，江蘇省阜寧縣阜城街道城北村書記陳乃前未經(jīng)相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)授權(quán)，雇傭300多名社會(huì)閑雜人員將合法經(jīng)營(yíng)20多年的向陽(yáng)農(nóng)場(chǎng)推為平地，成為廢墟，并無(wú)故打傷多名普通民眾，完全漠視法律。法律的生命在于實(shí)施，在一定程度上，行政執(zhí)法質(zhì)量決定了法治政府建成的質(zhì)量。因此，法制辦應(yīng)當(dāng)積極履行監(jiān)督的職責(zé)，監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)力的合法行使。

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出要“建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度、推行行政執(zhí)法公示制度”(以下簡(jiǎn)稱“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”)。實(shí)踐中有不少地區(qū)的政府法制辦積極落實(shí)“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”，比如浙江省鹿城區(qū)法制辦聯(lián)合區(qū)政法委、區(qū)人大法工委、區(qū)人民檢察院共同開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)督工作，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)督察、案卷抽查、專項(xiàng)監(jiān)督檢查、整改復(fù)查等方式，確保行政執(zhí)法工作取得實(shí)效，大力推動(dòng)行政處罰案件實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)辦理，將行政執(zhí)法全過(guò)程記錄保障到位、積極開(kāi)展行政執(zhí)法主體資格清理確認(rèn)工作。再如，山東省威海市法制辦積極推進(jìn)行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制改革，建立了全市統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督體制，加強(qiáng)執(zhí)法主體資格管理，建立執(zhí)法人員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，2017年全市共清理不合格執(zhí)法人員679人，培訓(xùn)執(zhí)法人員1 722人，組織1 399名執(zhí)法人員參加公共法律知識(shí)網(wǎng)上考試，并組織開(kāi)展了行政執(zhí)法案卷評(píng)查，對(duì)市級(jí)所有執(zhí)法部門的130多本案卷進(jìn)行集中評(píng)查，查找部門執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，促進(jìn)部門執(zhí)法水平不斷得到提升。

二、做法治的“參與者”——積極出庭應(yīng)訴

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度是指行政相對(duì)人依法向人民法院提起訴訟，被訴的行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的一項(xiàng)訴訟制度。1999年，陜西省合陽(yáng)縣法院與縣委、縣政府發(fā)布《關(guān)于貫徹“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度”的實(shí)施意見(jiàn)》，首次提出“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度”。隨后全國(guó)不少地方開(kāi)始效仿，關(guān)于“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”的紅頭文件紛紛出臺(tái)，2015年新修訂的《行政訴訟法》正式將這一制度確定下來(lái)，成為中國(guó)法治進(jìn)程中本土化探索的成果之一。行政首長(zhǎng)積極出庭應(yīng)訴對(duì)其養(yǎng)成法治思維具有積極作用，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待此項(xiàng)工作。

(一)法定的出庭職責(zé)應(yīng)積極履行

《行政訴訟法》(2015)第三條規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”《行政訴訟法司法解釋》(2018)第一百二十九條進(jìn)一步規(guī)定：“涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。”行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴已成為法定職責(zé)。行政行為作出過(guò)程中行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的關(guān)系是命令性、封閉性、不平等的關(guān)系，而在法庭上原被告之間是平等關(guān)系。兩種關(guān)系截然不同，行政機(jī)關(guān)切換角色自然比較困難，故要借助行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴的外部制度力量，倒逼其養(yǎng)成法治思維。首先，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是其學(xué)習(xí)法律的良好機(jī)會(huì)。大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部并沒(méi)有法學(xué)背景，對(duì)法律的適用很陌生。通過(guò)法庭上原被告的陳述、舉證、質(zhì)證環(huán)節(jié)以及法院的最終判決，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能夠熟悉訴訟程序，同時(shí)也能在庭審中及時(shí)了解被訴案件的詳情，發(fā)現(xiàn)所轄地區(qū)執(zhí)法人員的執(zhí)法問(wèn)題和管理疏漏。通過(guò)修改和補(bǔ)正這些問(wèn)題，能夠讓行政執(zhí)法更加規(guī)范和完善，從源頭上預(yù)防行政糾紛的產(chǎn)生。其次，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是其適用法律的必修科目。在土地征收征用、房屋拆遷、勞動(dòng)保障等領(lǐng)域，不少領(lǐng)導(dǎo)干部主觀上并不愿意按照法律規(guī)定的程序行使權(quán)力，反而認(rèn)為法律的存在降低了行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)的效率。利益多元化的社會(huì)格局必然在利益角色之間形成張力，這種張力一般是在預(yù)定規(guī)制之下通過(guò)博弈加以消解，沒(méi)有規(guī)則的博弈只會(huì)導(dǎo)致利益角色之間的互相傾軋。[5]

(二)積極的出庭態(tài)度應(yīng)大力倡導(dǎo)

現(xiàn)實(shí)中有的領(lǐng)導(dǎo)干部雖然出庭應(yīng)訴，但是表現(xiàn)差強(qiáng)人意，他們坐在被告席上一言不發(fā)或者對(duì)庭審充耳不聞，僅僅是為了過(guò)程序而出庭，并沒(méi)有化解行政爭(zhēng)議的誠(chéng)意。這會(huì)讓老百姓產(chǎn)生法院和政府“官官相護(hù)”的聯(lián)想，不僅損害政府的形象，而且司法的公信力也受到減損，普通老百姓因?qū)Α胺ㄖ巍毙幕乙饫洌瑢?dǎo)致他們更傾向于通過(guò)信訪、纏訪甚至用過(guò)激的方式維權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅要“出庭”，更應(yīng)當(dāng)積極“出聲”化解爭(zhēng)議。在依法治國(guó)的背景下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合訴訟工作，盡量將矛盾引入法治的軌道上解決。行政首長(zhǎng)一般身處高位，公務(wù)繁忙，普通民眾很難直接見(jiàn)到，行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)積極利用庭審作為平臺(tái)，融法、理、情于一體，形成協(xié)商對(duì)話機(jī)制。若行政機(jī)關(guān)的行為違法，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤；若相對(duì)人違法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)耐心向當(dāng)事人釋明，把矛盾糾紛排查化解與法律法規(guī)宣傳教育有機(jī)結(jié)合起來(lái)。貴州省副省長(zhǎng)陳鳴明于2016年4月11日和農(nóng)民丁加強(qiáng)對(duì)簿公堂。其積極的出庭態(tài)度獲得原告和民眾的贊許：認(rèn)真記錄，積極陳述，主動(dòng)和原告握手言和，依法定程序解決糾紛。另外，行政首長(zhǎng)出庭能夠防止案件久拖不決。我國(guó)憲法明確規(guī)定“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，在法庭上如遇到重大決策問(wèn)題，首長(zhǎng)有權(quán)直接作出決定，以防“案結(jié)事不了”。同時(shí)，行政首長(zhǎng)可以借機(jī)當(dāng)面向當(dāng)事人解釋重大決策背后的政策依據(jù)，獲得當(dāng)事人對(duì)政府工作的理解和支持，有利于政府工作后續(xù)的順利展開(kāi)，維持社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。

(三)成功的出庭經(jīng)驗(yàn)應(yīng)總結(jié)推廣

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度自“落地”以來(lái)，在實(shí)踐中也逐漸“生根”：2016年上海市全年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴1 097人次，同比上升44.5%；2016年重慶市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件數(shù)達(dá)到了1 113件，同比增長(zhǎng)18.9%；四川省行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率從新《行政訴訟法》實(shí)施前的不足5%上升到了2016年的45.2%；山東省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人2015年出庭應(yīng)訴率也比新《行政訴訟法》實(shí)施前增長(zhǎng)了4倍。

同時(shí)，一些地方出色的出庭經(jīng)驗(yàn)為法治政府建設(shè)留下濃墨重彩的一筆。被最高院稱贊的“海安樣本”——江蘇省海安縣連續(xù)六年行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率達(dá)到了100%，“海安路徑”值得借鑒推廣。2003年，海安法院向縣委、縣政府發(fā)出《將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴納入業(yè)績(jī)考核》的司法建議，縣委、縣政府高度重視。之后，海安縣委下發(fā)《法治海安建設(shè)實(shí)施綱要》，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”被納入考核范圍。2010年，海安縣委、縣政府出臺(tái)《2010年度目標(biāo)績(jī)效考核辦法》，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭情況與年終考核獎(jiǎng)掛鉤。同時(shí)，海安縣法院以通知抄報(bào)、協(xié)調(diào)反饋等形式，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作穩(wěn)步推進(jìn)并收到實(shí)效。在“欣泰電氣不服行政處罰訴證監(jiān)會(huì)案”中，中國(guó)證監(jiān)會(huì)黨委委員、主席助理黃煒出庭應(yīng)訴。這是中央部級(jí)單位負(fù)責(zé)人首次出庭應(yīng)訴。在庭審當(dāng)中，黃煒?lè)e極應(yīng)訴陳述了專業(yè)的答辯意見(jiàn)，并強(qiáng)調(diào)重申證監(jiān)會(huì)將不辜負(fù)監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格依法查處欺詐發(fā)行行為。領(lǐng)導(dǎo)干部積極出庭應(yīng)訴，“官”“民”共同接受獨(dú)立第三方的審判，“權(quán)力”和“權(quán)利”相對(duì)“平等”，法治精神得以彰顯。

三、做法治的“應(yīng)考者”——勇于接受考核督察

法治思維是否養(yǎng)成需要接受考核指標(biāo)體系的檢驗(yàn)。新《綱要》第43條明確指出：“強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)和督促檢查。各級(jí)黨委要把法治政府建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)對(duì)法治政府建設(shè)的重要推動(dòng)作用?！?/p>

(一)自我監(jiān)督：積極接受依法行政考核評(píng)價(jià)

行政評(píng)價(jià)是行政機(jī)關(guān)在系統(tǒng)內(nèi)自發(fā)實(shí)施的，根據(jù)政府職責(zé)、服務(wù)質(zhì)量、效率效能和公眾滿意度等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政活動(dòng)或者公務(wù)員行為進(jìn)行的評(píng)價(jià)活動(dòng)。[6]實(shí)踐中，許多地方政府文件明確指出要將依法行政考核納入政府、政府部門及其工作人員的績(jī)效考核指標(biāo)體系?！栋不帐?017年各市政府目標(biāo)管理績(jī)效考核指標(biāo)》規(guī)定依法行政是考核項(xiàng)之一，并且目標(biāo)管理績(jī)效考核結(jié)果排名前8位的市政府由省政府予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)表?yè)P(yáng)，排名后3位的市政府由省政府予以約談。法治政府的建成，需要有法可依、有法必依，更需要執(zhí)法必嚴(yán)，將法律從文本落實(shí)到行政管理的過(guò)程中。而“執(zhí)法必嚴(yán)”需要政績(jī)考核指標(biāo)體系的指引和督促，從而將“法治思維”從“軟約束”變?yōu)椤坝哺芨堋薄⒁婪ㄐ姓馁|(zhì)量直接與領(lǐng)導(dǎo)干部的物質(zhì)利益和精神利益掛鉤，無(wú)疑將有效督促領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的養(yǎng)成。

不少地方政府的《依法行政考核辦法》規(guī)定了基本的分項(xiàng)評(píng)定細(xì)則，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部基本的法治素養(yǎng)。如《海南省省直部門依法行政考核計(jì)分表》規(guī)定了五個(gè)基本的考核項(xiàng)目：第一，提高依法行政意識(shí)和能力。若未開(kāi)展專題學(xué)法活動(dòng)和法制宣傳培訓(xùn)，扣分。此項(xiàng)硬性指標(biāo)旨在督促領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?chǔ)備法律知識(shí)，培養(yǎng)法律意識(shí)。第二，依法科學(xué)民主決策情況。作出重大行政決策前未向社會(huì)征求意見(jiàn)的、未經(jīng)過(guò)政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查的、未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，扣分。行政決策事前的合法性審查有助于糾正決策過(guò)程中的違法問(wèn)題，是培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的基本功。第三，依法起草法規(guī)、規(guī)章，制定規(guī)范性文件與報(bào)送備案情況。第四，規(guī)范行政執(zhí)法行為情況。第五，行政監(jiān)督和責(zé)任追究情況。另外，《廣東省依法行政考核辦法》《湖南省依法行政考核辦法》《江蘇省依法行政考核辦法》等都規(guī)定了若干加分項(xiàng)。這些加分項(xiàng)有：第一，法制工作成績(jī)優(yōu)異，獲考評(píng)主體同級(jí)以上機(jī)關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)、表彰，或者被評(píng)為示范單位、先進(jìn)單位的；第二，依法行政工作被作為典型經(jīng)驗(yàn)予以介紹推廣或被新聞媒體作為典型經(jīng)驗(yàn)宣傳報(bào)道的；第三，經(jīng)本級(jí)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核通過(guò)的依法行政創(chuàng)新成果；第四，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴行政案件的。加分項(xiàng)有利于調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的積極性，并在全社會(huì)產(chǎn)生學(xué)法、用法的良好效應(yīng)。另外，許多《依法行政考核辦法》還規(guī)定了若干扣分項(xiàng)或不合格等次，如《天津市依法行政考核辦法》規(guī)定：未送達(dá)年度依法行政工作報(bào)告、濫用職權(quán)違法實(shí)施行政行為、重大行政決策失誤等要扣分，考核結(jié)果不合格要約談，涉嫌犯罪要移送司法機(jī)關(guān)。

當(dāng)前我國(guó)大部分領(lǐng)導(dǎo)干部處于被動(dòng)守法的狀態(tài)，深層次的原因在于“法治的約束”沒(méi)有與他們“自身的利益”掛鉤，即使擁有良好的法律，也難以落到實(shí)處。行政績(jī)效評(píng)價(jià)制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自制的手段之一，可充分調(diào)動(dòng)行政主體的工作積極性，通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)現(xiàn)自身存在的問(wèn)題，以提高行政行為的合法性和合理性。[7]

(二)外部監(jiān)督：認(rèn)真接受行政督察

督察作為國(guó)家治理體系的一部分，是指國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否全面履行職能所進(jìn)行的監(jiān)督檢查活動(dòng)。例如，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》和《公安機(jī)關(guān)督察條例》，國(guó)家土地督察局和公安部督察委員會(huì)可展開(kāi)對(duì)土地督察和對(duì)警務(wù)督察的有關(guān)活動(dòng)。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻，環(huán)境問(wèn)題層出不窮。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境監(jiān)管的重點(diǎn)為“企業(yè)”，而忽視了對(duì)地方政府的監(jiān)管。對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境、盲目決策造成嚴(yán)重后果的人，必須追究責(zé)任。2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，以此為依據(jù)開(kāi)展環(huán)保督察工作。2016年1月4日，中央環(huán)保督察組成立，首次進(jìn)駐河北督察。2017年10月，全國(guó)有31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)全面覆蓋督察。環(huán)境保護(hù)督察主要有七個(gè)環(huán)節(jié)：督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)、立卷歸檔。其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)為督察進(jìn)駐，中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐被督察地方，采取聽(tīng)取匯報(bào)、調(diào)閱資料、走訪問(wèn)詢、個(gè)別談話、受理舉報(bào)和現(xiàn)場(chǎng)抽查等方式開(kāi)展督察工作，并在督察工作的基礎(chǔ)上形成督察報(bào)告，經(jīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，及時(shí)向地方政府反饋，并檢查地方政府的整改情況，確保督察落到實(shí)處。第一批中央環(huán)境保護(hù)督察通報(bào)了25個(gè)地方存在的問(wèn)題以及整改典型案例，如河北省曝光了具體的“問(wèn)責(zé)名單”，對(duì)487名責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。除中央環(huán)保督察小組開(kāi)展督察活動(dòng)外，地方各級(jí)政府也制定了相關(guān)實(shí)施方案，并分批次展開(kāi)環(huán)保督察工作。例如：浙江省按照《浙江省環(huán)境保護(hù)督察實(shí)施方案(試行)》的要求和部署于2017年12月5日在浙江麗水、衢州兩市全面啟動(dòng)督察工作；四川省同樣成立了省級(jí)環(huán)保督察組，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了省級(jí)環(huán)保督察“全覆蓋”，并在實(shí)踐中探索出了特有的“四川路徑”，環(huán)保督察工作初顯成效。

面對(duì)法治政府建設(shè)的艱巨繁重任務(wù)，國(guó)務(wù)院法制辦也開(kāi)展了督察工作。以書面督察和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研督察相結(jié)合的方式，國(guó)務(wù)院法制辦在兩年內(nèi)先后赴寧夏、內(nèi)蒙古、山東、云南等80多個(gè)地方和部門開(kāi)展了兩次大督察。督察的內(nèi)容主要是新《綱要》的實(shí)施情況，除此之外國(guó)務(wù)院法制辦還將法律顧問(wèn)和公職律師制度、“放管服”改革涉及的規(guī)章和規(guī)范性文件清理、行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)、加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴等重要舉措的貫徹落實(shí)情況作為重點(diǎn)督察內(nèi)容。地方政府法制辦的相應(yīng)督察工作也同步進(jìn)行著。江蘇省法制辦于2017年3月20日到連云港市進(jìn)行了督察活動(dòng)，期間督察組以查閱法治政府建設(shè)臺(tái)賬、到現(xiàn)場(chǎng)查看以及聽(tīng)取匯報(bào)的形式全面了解法治政府建設(shè)進(jìn)程。江蘇省常州市還出臺(tái)了《常州市城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)法制督察暫行辦法》，明確了法制督察的職能部門和督察對(duì)象、方式和內(nèi)容，如發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門違反辦案制度、辦案程序等行為，應(yīng)及時(shí)出具《法制督察意見(jiàn)書》，辦案部門在接到《法制督察意見(jiàn)書》之后，應(yīng)立即整改或糾正，并及時(shí)將情況反饋給法制督察部門。山東省淄博市政府法制辦、泰安市政府法制辦、濱州市政府法制辦于2017年先后開(kāi)展了新《綱要》落實(shí)情況的督察工作，其中淄博市將督察反饋按照全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行量化打分，將督察成績(jī)作為年終指標(biāo)考核的一部分，倒逼行政機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí)新《綱要》的各項(xiàng)規(guī)定?！半S著法治政府建設(shè)督察考核的深入推進(jìn)，各地方各部門建設(shè)法治政府的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性進(jìn)一步激發(fā)，責(zé)任更緊、措施更實(shí)、步伐更快，創(chuàng)優(yōu)爭(zhēng)先、你追我趕的良好環(huán)境和氛圍日益濃厚，真抓實(shí)干、成效顯著的單位和愛(ài)崗敬業(yè)、貢獻(xiàn)突出的人員不斷涌現(xiàn)。”[4]53

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前法治政府建設(shè)依舊步履維艱，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維薄弱是其中的一大癥結(jié)。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法守法、依法辦事，是法治建設(shè)的基本要求，也是依法治國(guó)的關(guān)鍵所在，對(duì)老百姓具有極為重要的規(guī)范和引領(lǐng)作用。法治思維的養(yǎng)成是依法行政的內(nèi)在前提，只有具備法治思維，才會(huì)在處理各類糾紛和作出重大行政決策時(shí)遵守法定程序，真正做到守法、用法。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部需自我設(shè)限，端正對(duì)待法律的態(tài)度，重視政府法制辦這一有力抓手，積極參與到行政糾紛處理的司法審判過(guò)程中，認(rèn)真對(duì)待依法行政的考核，在實(shí)踐中不斷錘煉法治思維，摒棄人治思維和權(quán)力思維，形成“依法辦事”的良好習(xí)慣。

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