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(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

一、引 言

生活在高度現(xiàn)代化的社會(huì)里，便意味著生活在機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的世界中?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)解決了舊時(shí)代的部分頑疾，但是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有因此而減少，隨之而來(lái)的是更多樣化、更難以應(yīng)對(duì)的新威脅。風(fēng)險(xiǎn)學(xué)家烏爾希里·貝克認(rèn)為，人為的不確定性使我們生活在全球性風(fēng)險(xiǎn)之中，這些風(fēng)險(xiǎn)將在政治層面爆發(fā)，但它們不一定取決于事故和災(zāi)難發(fā)生的地點(diǎn)而是取決于政治決策、官僚機(jī)構(gòu)以及大眾傳媒等。樹(shù)立憂(yōu)患意識(shí)、防范解決風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)代化新型政府進(jìn)行社會(huì)管理的必要手段。而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為行政決策程序的重要內(nèi)容，其評(píng)估程序和結(jié)果是政府法治思維的集中體現(xiàn)，也是依法行政的重要內(nèi)容。

重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的規(guī)范文本，囊括了行政法規(guī)、司法解釋、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件和地方司法文件。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度文本主要?dú)w為兩類(lèi)：一類(lèi)是《重大行政決策程序規(guī)定》，這類(lèi)規(guī)范性文件主要規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在重大行政決策中的地位和順序，是將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度納入行政決策前置程序之中的概括性規(guī)定，總體位階較高，發(fā)展較為完善。另一類(lèi)是《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》，主要規(guī)定了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體步驟和詳細(xì)內(nèi)容。由于重視程度和制定主體所限，這類(lèi)文件相當(dāng)于重大行政決策程序規(guī)定的配套文件，是對(duì)程序規(guī)定中具體實(shí)施內(nèi)容的補(bǔ)充和完善。從立法內(nèi)容上來(lái)看，《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》詳細(xì)地規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體、對(duì)象、內(nèi)容、流程和救濟(jì)。然而在實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度看似完美的程序設(shè)計(jì)卻往往流于形式，理念超前卻難以落實(shí)。

安徽省合肥市投資上億元的“現(xiàn)代化垃圾處理廠(chǎng)”因?yàn)樵u(píng)估主體向決策主體的妥協(xié)最后成了“垃圾工程”，濮陽(yáng)高鐵因?yàn)闆Q策主體的個(gè)人原因繞道山東陽(yáng)谷造成了群體性事件，決策不征求公眾意見(jiàn)的海滄半島計(jì)劃興建二甲苯(PX)項(xiàng)目導(dǎo)致了廈門(mén)市政協(xié)委員帶領(lǐng)廣大市民集體散步抗議，等等。 種種政府重大決策的失誤表明：行政決策政治性?xún)A斜、評(píng)估主體獨(dú)立性缺失、評(píng)估內(nèi)容難以界定、評(píng)估流程浮于表面、評(píng)估種類(lèi)模糊單一等因素都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)難以被控制和防范，是阻礙風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序發(fā)揮真正效用的頑疾。為了改革和完善決策機(jī)制，使決策過(guò)程透明化、合理化；加強(qiáng)決策的合法性、科學(xué)性和民主性，減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，重大行政決策程序立法中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制亟待修整完善。本文將從《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》文本著手，實(shí)證觀(guān)察風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，并從評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序以及評(píng)估種類(lèi)四個(gè)方面對(duì)該制度進(jìn)行分析。

二、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的組織者和實(shí)施者。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的不同，在很大程度上左右著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的公正性、科學(xué)性和可行性?！肚暹h(yuǎn)市人民政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》的表述最為具體：“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體是重大政策和重大改革措施的制(擬)定部門(mén)、重大建設(shè)項(xiàng)目的主管部門(mén)、重大活動(dòng)的舉辦單位或主管部門(mén)及其他重大行政決策事項(xiàng)的主管部門(mén)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)評(píng)估主體)。”簡(jiǎn)而言之，評(píng)估主體就是重大行政的決策主體，評(píng)估主體既可以自行評(píng)估也可以行政委托評(píng)估。仔細(xì)揣摩這一規(guī)定，可以看出目前的評(píng)估主體存在兩個(gè)重大問(wèn)題。

第一，當(dāng)評(píng)估主體就是決策主體時(shí)，違背了“自己不當(dāng)自己法官”的法治理念。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估帶上利益關(guān)系的裙帶，政治考量將占據(jù)評(píng)估的絕大部分內(nèi)容；期待讓產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)關(guān)來(lái)解決風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果往往可能導(dǎo)致更重大的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政決策承受者的心理行為進(jìn)行的預(yù)判[1]302-307，但當(dāng)評(píng)估主體兼具決策主體的身份時(shí)，預(yù)判的就不僅僅是承受者的心理行為，還包括了決策者的心理行為。評(píng)估者不但會(huì)考慮社會(huì)各方面的反應(yīng)還會(huì)加入自身的預(yù)期，考慮一旦執(zhí)行行政決策，政治利益和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是否成正比，廣大群眾的公利和決策主體的私利將放在天平上進(jìn)行較量。為了解決這一問(wèn)題，保障實(shí)質(zhì)性正義更好實(shí)現(xiàn)，首先要將評(píng)估機(jī)關(guān)從決策機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來(lái)。很多地方在這方面已經(jīng)采取了一些舉措，例如，重慶市通過(guò)單位組織推薦和個(gè)人申請(qǐng)，審查后確定“穩(wěn)評(píng)”專(zhuān)家，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家?guī)?。這種措施雖然在一定程度上很好地避免了決策機(jī)關(guān)既評(píng)又審的情況，但距完全隔離評(píng)估機(jī)關(guān)政治性還相差甚遠(yuǎn)，而且在未解決根本問(wèn)題的情況下同時(shí)產(chǎn)生了新的問(wèn)題——專(zhuān)家的遴選。

第二，評(píng)估主體的資質(zhì)和專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)未進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。規(guī)范文本關(guān)于評(píng)估人員專(zhuān)業(yè)性的規(guī)定十分簡(jiǎn)潔，如《山東省司法廳重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法(試行)》規(guī)定：“決策單位可自行組織評(píng)估或會(huì)同有關(guān)單位(處室)共同評(píng)估，也可邀請(qǐng)有關(guān)社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者和決策所涉及群眾代表共同評(píng)估論證?！痹谶@一條文中，僅僅提及了在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序中可能出現(xiàn)的專(zhuān)家個(gè)人或?qū)＜医M織。各地在完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的過(guò)程中，陸續(xù)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家?guī)斓确绞浇y(tǒng)一規(guī)范評(píng)估主體資質(zhì)，但只有極少數(shù)政府頒布了《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家管理辦法》，對(duì)于專(zhuān)家的遴選任命全國(guó)還未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。具有什么樣的身份、有什么樣的專(zhuān)業(yè)要求、達(dá)到什么條件才能擔(dān)任評(píng)估專(zhuān)家，現(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法未有說(shuō)明。作為極具專(zhuān)業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人員，擁有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)是毋庸置疑的。若不為評(píng)估人員設(shè)定相應(yīng)的任命標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致評(píng)估專(zhuān)家身份的濫用和評(píng)估結(jié)論的模糊。在重慶市維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布的30位重慶市重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估市級(jí)專(zhuān)家?guī)斐蓡T中，僅有4人為專(zhuān)家學(xué)者，其余26人均為廳局級(jí)和處級(jí)干部。在張家界市的維穩(wěn)專(zhuān)家?guī)熘?，所有評(píng)估專(zhuān)家均任職于政府部門(mén)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域?qū)I(yè)性極強(qiáng)，行政領(lǐng)導(dǎo)缺少數(shù)十年的專(zhuān)業(yè)探索研究，在知識(shí)與技術(shù)上完全無(wú)法與專(zhuān)攻的專(zhuān)家學(xué)者相較量，讓其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，決策的獨(dú)立性、科學(xué)性和公正性將難以保障。

完善重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體，必須從兩方面出發(fā)：一是保障評(píng)估主體的獨(dú)立性，二是保障評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性。

首先，專(zhuān)家從遴選到委托，都不能置于決策機(jī)關(guān)的權(quán)利范圍內(nèi)。構(gòu)建以地方人大及其常委會(huì)為主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體制度勢(shì)在必行。[2]71-79人大及其常委會(huì)以其限制行政權(quán)力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的天然優(yōu)勢(shì)，更能將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的監(jiān)督作用和防范作用發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)，要開(kāi)展多方參與式的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，保障全方面、多人次的公眾參與，例如政府法律顧問(wèn)和公職律師要在這個(gè)程序中發(fā)揮重要作用。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估歸根結(jié)底是一個(gè)解決風(fēng)險(xiǎn)的途徑和手段，它和調(diào)解程序一樣，是為行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人和利害關(guān)系人調(diào)和矛盾的一種方式，所以要讓當(dāng)事人參與進(jìn)來(lái)，杜絕既裁又審的評(píng)估模式，使各方處于平等的地位，充分表達(dá)觀(guān)點(diǎn)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。

其次，在保障評(píng)估主體獨(dú)立、客觀(guān)、公正的情況下，評(píng)估主體要專(zhuān)業(yè)化。例如，《西安市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家管理辦法》的規(guī)定較為完善，從專(zhuān)業(yè)職稱(chēng)、法律知識(shí)和工作經(jīng)歷三方面限制專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)水平和從業(yè)經(jīng)歷。任何專(zhuān)家的遴選都應(yīng)輔以獨(dú)立公正的標(biāo)準(zhǔn)和流程，以專(zhuān)業(yè)性為基礎(chǔ)，附加考慮法律素養(yǎng)和社會(huì)經(jīng)歷。通過(guò)自我申請(qǐng)、單位推薦、資料審核、慎重批準(zhǔn)，必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)考核，最終確定專(zhuān)家人選。而在專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的甄別上，也應(yīng)從嚴(yán)選擇，對(duì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、規(guī)模、成立時(shí)間和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行一系列的評(píng)選和認(rèn)定。因此，各地在頒布《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》的同時(shí)還應(yīng)輔以《社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估專(zhuān)家管理辦法》，或者在《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》中單列一章，對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，杜絕專(zhuān)家身份的模糊性和機(jī)構(gòu)的非專(zhuān)業(yè)性。

三、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容對(duì)應(yīng)的是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象以及具體的評(píng)估項(xiàng)目，是對(duì)評(píng)估事物的定性和對(duì)評(píng)估范圍的界定。重大行政決策作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的直接對(duì)象，至今為止始終不是一個(gè)性質(zhì)明確的法律概念。對(duì)于何謂重大決策，學(xué)理上和實(shí)務(wù)界并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。[3]46-54《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》文本中對(duì)于評(píng)估對(duì)象的表述主要采取“抽象定義+具體列舉+兜底條款”的方式?！杜手ㄊ猩鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“本實(shí)施細(xì)則所稱(chēng)重大事項(xiàng)，是指出臺(tái)、實(shí)施關(guān)系到人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注、有可能影響社會(huì)穩(wěn)定或公共安全的重大政策、重大改革措施、重大項(xiàng)目、重大活動(dòng)等事項(xiàng)?！边@一規(guī)定只是籠統(tǒng)地概括了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍和對(duì)象，初步解釋了“事項(xiàng)”的內(nèi)容，而沒(méi)有釋明什么是“重大”。

何為“重大”、“重大”的標(biāo)準(zhǔn)是什么、這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)又由誰(shuí)來(lái)制定、是不是所有的“重大行政決策”都需要評(píng)估，現(xiàn)有的評(píng)估文本都沒(méi)有任何說(shuō)明。這往往會(huì)導(dǎo)致應(yīng)該評(píng)估的項(xiàng)目被遺漏、不用評(píng)估的事項(xiàng)反而在浪費(fèi)程序，以至極大浪費(fèi)公共資源。模糊的評(píng)估文本規(guī)定，給行政機(jī)關(guān)留下了巨大的裁量空間，容易導(dǎo)致制度實(shí)施的任意與混亂。因此，應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估文本中加入成本控制機(jī)制，同時(shí)明確評(píng)估的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，將重大行政決策和需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政決策加以區(qū)分，在年度行政決策規(guī)劃時(shí)就將需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大行政決策列明，以減少評(píng)估的模糊性，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在實(shí)踐中更易于操作。

在部分規(guī)范性文件中，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容被詳細(xì)規(guī)定。例如，《衡水市重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》規(guī)定了十項(xiàng)需要評(píng)估的內(nèi)容，囊括了決策的背景、目的、依據(jù)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的符合程度、實(shí)施的成本效益分析、大多數(shù)相對(duì)利益主體對(duì)決策的接受程度等事項(xiàng)。這一條款已經(jīng)具備了規(guī)范的完整性，將重大決策的方方面面、條條框框都納入其中。但是這樣完整、具體的評(píng)估內(nèi)容并沒(méi)有被大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法所采納。在大部分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法中，只規(guī)定了如何對(duì)重大決策的合法性、程序性、合理性、可行性和可控性進(jìn)行評(píng)估，因此本文重點(diǎn)分析這五種評(píng)估內(nèi)容。

首先，分析重大決策評(píng)估的合法性。合法性本不應(yīng)當(dāng)是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中進(jìn)行討論的問(wèn)題。重大行政決策的五項(xiàng)前置程序中，合法性審查先于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。任何一個(gè)在合法性上有瑕疵的行政決策都沒(méi)有資格進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的環(huán)節(jié)，違法的行政行為本應(yīng)該被扼殺在搖籃里，而不是在施行之后再經(jīng)由復(fù)議或訴訟程序進(jìn)行違法定性，從而浪費(fèi)國(guó)家資源，擠占相對(duì)人的時(shí)間和金錢(qián)。

其次，程序性評(píng)估的作用是考量決策方案的制定是否經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、調(diào)查研究、分析依據(jù)、征求意見(jiàn)、聽(tīng)證論證、合法性審查、公示公告等程序，以及決策過(guò)程中的具體行為是否符合有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定。歸根結(jié)底這項(xiàng)程序也是對(duì)行政行為合法性的評(píng)價(jià)，完全可以納入合法性審查中。

再次，合理性、可行性和可控性作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度本身的重要內(nèi)容和特色環(huán)節(jié)，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序要考量的重點(diǎn)，但在實(shí)際操作上存在諸多難題。合理行政作為行政法原則之一，是行政機(jī)關(guān)作出行為時(shí)必須作出判斷和回應(yīng)的。合理性評(píng)估是對(duì)合法性評(píng)估的補(bǔ)充，用于審查行政主體的行政行為內(nèi)容是否僭越行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)、是否客觀(guān)和適度、是否符合公平正義等法律理性。但這些問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)難以定性，界限模糊，對(duì)合理性的不同定義會(huì)導(dǎo)致判斷標(biāo)準(zhǔn)的差異?？尚行院涂煽匦栽u(píng)估主要解決決策事項(xiàng)是否適應(yīng)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、是否存在公共安全隱患、配套措施是否經(jīng)過(guò)調(diào)研論證、是否會(huì)引發(fā)群體性事件、是否會(huì)造成重大社會(huì)負(fù)面影響等社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。站在誰(shuí)的立場(chǎng)來(lái)提這些問(wèn)題、誰(shuí)來(lái)測(cè)評(píng)、是否周延，都不明確。而當(dāng)群體性事件成為考慮行政決策做與不做的籌碼時(shí)，社會(huì)秩序是更穩(wěn)定還是更有風(fēng)險(xiǎn)，將無(wú)從知曉。

為此，可以從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：首先，對(duì)于合法性而言，合法作為行政行為的基礎(chǔ)，是任何決策不可缺少的前提條件，只有合法的重大決策才能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。而且合法性審查作為重大行政決策的五項(xiàng)法定程序之一，和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估處于同等地位，因此不必在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中再去贅述。同時(shí)，合法性審查的有效性并不取決于這個(gè)程序的本身，而是取決于現(xiàn)有的立法狀況[4]，所以加強(qiáng)行政程序立法保障合法性審查也是亟待解決的。其次，程序性審查作為合法性的延展內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)納入合法性審查之中，無(wú)須再放入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中進(jìn)行重復(fù)評(píng)價(jià)。再次，需要對(duì)合理性評(píng)估設(shè)定一個(gè)可行的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。不同的評(píng)估種類(lèi)應(yīng)當(dāng)設(shè)定不同的合理性標(biāo)準(zhǔn)，但相同的是，設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)都要保障相關(guān)評(píng)估事項(xiàng)在決策后整體內(nèi)容的維持和提高，例如在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，尤其是在拆遷和社會(huì)保障領(lǐng)域，評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)以行政決策實(shí)施后相對(duì)人生活水平的維持和提高為標(biāo)準(zhǔn)[2]71-79，以此來(lái)防范公眾因?yàn)樯钯|(zhì)量得不到保障而引發(fā)的群體性事件。在環(huán)境保護(hù)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，也應(yīng)以重大行政決策實(shí)施后原有環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等狀況的維持和提升為標(biāo)準(zhǔn)，以此達(dá)到在重大行政決策得到保障的同時(shí)一并提升人民生活水平、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，在可行性和可控性分析中，應(yīng)當(dāng)加入風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，提前為重大群體性事件做好籌謀，避免事件發(fā)生后的措手不及。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度不是杜絕風(fēng)險(xiǎn)的制度，當(dāng)社會(huì)利益大于風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的負(fù)面后果時(shí)，即便會(huì)引發(fā)一定的社會(huì)不穩(wěn)定因素，重大行政決策仍然會(huì)實(shí)施。因此要提前預(yù)測(cè)決策實(shí)施后可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)規(guī)劃好應(yīng)對(duì)方案，以便風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后能夠盡早控制，防患未然。

四、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序是評(píng)估主體對(duì)評(píng)估內(nèi)容是否產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判的過(guò)程，包括評(píng)估流程、評(píng)估結(jié)論和評(píng)估救濟(jì)。評(píng)估流程主要包括確定決策內(nèi)容、制定評(píng)估方案、組成評(píng)估小組、組織公眾參與、判斷風(fēng)險(xiǎn)程度、制定預(yù)防措施、編寫(xiě)評(píng)估報(bào)告和進(jìn)行行政決策。這一系列措施已經(jīng)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的各個(gè)方面都考慮在內(nèi)，按部就班地根據(jù)以上步驟得出的重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果理應(yīng)是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、反映公眾利益的，然而因?yàn)閷?shí)踐中決策主體的忽視、執(zhí)行步驟的缺失、程序的空轉(zhuǎn)以及過(guò)程的形式化現(xiàn)象嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程無(wú)法真正體現(xiàn)其效用。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度最重要的結(jié)果。依照《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》的規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告包括重大行政決策的基本情況、評(píng)估過(guò)程及方法、評(píng)估內(nèi)容、分析論證、預(yù)防措施、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和評(píng)估結(jié)論等內(nèi)容。但是作為評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)后得出的唯一結(jié)論，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告對(duì)于重大行政決策的效力只被規(guī)定為：“行政決策的重要依據(jù)”“未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，一律不得作出決策。”換句話(huà)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論僅僅是行政決策的充分條件，不論風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告得出什么樣的結(jié)論，只要有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告就可以作出行政決策。這大大降低了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的效力，使之陷入形式化的境地。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為重大行政決策的組成之一，不可或缺。評(píng)估結(jié)論作為決策執(zhí)行的預(yù)期效果評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)是重大決策的必要條件?，F(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程在內(nèi)容的科學(xué)性和完整性上并無(wú)太大的瑕疵，主要的問(wèn)題在于程序的落實(shí)和執(zhí)行。實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序之所以表現(xiàn)得像一個(gè)軟性規(guī)則，其根源是保障不足，無(wú)法在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序缺失時(shí)給予有效的維護(hù)和懲戒?！渡鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的救濟(jì)通常規(guī)定為：“由上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察部門(mén)對(duì)主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員依法追究行政責(zé)任”。這種規(guī)定是依據(jù)何種法律、進(jìn)行何種追責(zé)不甚明了，更多的是強(qiáng)調(diào)上級(jí)機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督?？梢钥闯觯瑥谋举|(zhì)上而言，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序發(fā)揮的是一種政治拘束功能，如果地方政府違反這一程序并觸發(fā)了社會(huì)不穩(wěn)定，對(duì)這一違反法定程序的行政行為，國(guó)家更多的是通過(guò)行政問(wèn)責(zé)的模式進(jìn)行政治處理，而不是通過(guò)行政訴訟的司法手段予以調(diào)整。[5]175-183行政監(jiān)督進(jìn)行內(nèi)部處理，本質(zhì)上是對(duì)行政行為的自我糾正，缺失了第三方客觀(guān)公正的監(jiān)察，將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)很難積極主動(dòng)地進(jìn)行糾錯(cuò)處理。

無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，權(quán)利的無(wú)法落實(shí)關(guān)鍵在于救濟(jì)的長(zhǎng)期缺失。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估條款從外觀(guān)上體現(xiàn)為形式法意義上的程序裝置，但是從實(shí)踐運(yùn)作中卻不難發(fā)現(xiàn)，這種行政程序裝置反映出明顯的“后果主義”特征，是否引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的后果遠(yuǎn)比是否依循評(píng)價(jià)程序本身更為重要。[5]175-183這一制度體現(xiàn)著政府行政過(guò)程中最常用的功利主義手段，在政府進(jìn)行重大行政決策的整個(gè)流程中，只有出現(xiàn)群體性事件或者行政決策的實(shí)施嚴(yán)重危害社會(huì)秩序時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的救濟(jì)程序才會(huì)啟動(dòng)。至于啟動(dòng)后得出的結(jié)論，既沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的懲處細(xì)則，也沒(méi)有規(guī)定必須公開(kāi)透明，行政機(jī)關(guān)給予社會(huì)公眾的交代是政府內(nèi)部“神秘”的懲處機(jī)制。

風(fēng)險(xiǎn)不是絕對(duì)可控的，但通過(guò)謹(jǐn)慎周全的預(yù)測(cè)，完全可以避免絕大多數(shù)的風(fēng)險(xiǎn)。因此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必不可少，通過(guò)完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的救濟(jì)程序來(lái)保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的施行也就至關(guān)重要了。行政機(jī)關(guān)要做的不是風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)之后再去尋求解決方案，而是風(fēng)險(xiǎn)形成之前就將之扼殺或找到壓制之法。立法不僅要使之常態(tài)化，而且應(yīng)使之責(zé)任化，促進(jìn)、保障、整合、引導(dǎo)和制約社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的應(yīng)用，使其成為決策前期過(guò)程中一個(gè)富有實(shí)質(zhì)意義的階段，最大程度地保障立法主體、標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程和評(píng)估結(jié)論應(yīng)用的規(guī)范性和有效性，調(diào)校和維系政府權(quán)力行使在每一項(xiàng)重大決策上的民主性質(zhì)和人本價(jià)值。[1]302-307現(xiàn)代化公共管理需要加強(qiáng)日常巡查機(jī)制，落實(shí)責(zé)任到人，提高行政人員的執(zhí)法水平和思想覺(jué)悟，讓重大行政決策的決策者和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估者切實(shí)感受到使命和監(jiān)督，使每一位工作人員都被勉勵(lì)和督促，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度置于公眾的視野之下，將追責(zé)機(jī)制公開(kāi)透明。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的救濟(jì)程序中，規(guī)定重大決策終審責(zé)任制促使決策機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎決策、建立評(píng)估黑名單制度督促?zèng)Q策機(jī)關(guān)和專(zhuān)家們勤勉評(píng)估、明確規(guī)定玩忽職守和濫用職權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑法追究責(zé)任等舉措都是行之有效的方法。最為重要的是：將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度納入行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)之中，使之不再處于行政機(jī)關(guān)自我追責(zé)的窘境；將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)督程序交由第三方，成為訴訟手段可以調(diào)整的行為之一；讓內(nèi)部制度走向外部監(jiān)督，更能體現(xiàn)程序和實(shí)質(zhì)的正義。

五、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估種類(lèi)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估種類(lèi)決定著評(píng)估主體進(jìn)行評(píng)估的角度和方向，關(guān)乎風(fēng)險(xiǎn)結(jié)論的切入點(diǎn)，對(duì)整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序起著至關(guān)重要的導(dǎo)向作用。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估種類(lèi)，各地都通過(guò)行政程序立法進(jìn)行規(guī)定。上海、汕頭和佛山等地的規(guī)定極為簡(jiǎn)單，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)闡述，只是籠統(tǒng)地要求政府的重大決策要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。規(guī)定最為全面的是邯鄲市，在社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)財(cái)政的基礎(chǔ)之上還增加了公共安全、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、交通管理和法律糾紛等種類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但是多種類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并沒(méi)有配套實(shí)質(zhì)性的操作流程，各地行政程序立法雖對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估類(lèi)型有不同的規(guī)定，卻沒(méi)有一一出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施辦法。

與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范文本存在的大量重復(fù)立法問(wèn)題在評(píng)估種類(lèi)上表現(xiàn)得尤為明顯。各地頒布的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施細(xì)則都只約束了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，且在條文上相差無(wú)幾。為了完成立法指標(biāo)而隨意地粗制濫造，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范文本失去活力和約束力的根本原因。立法可以相互借鑒，但不能沒(méi)有差別。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的現(xiàn)行文本并非非常完備，也未達(dá)到科學(xué)立法的程度，無(wú)法覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的方方面面?，F(xiàn)行文本一味地相互模仿借鑒，忽視了地方發(fā)展和各地需求的不同。各地的特殊情況是地方立法存在的生命和基礎(chǔ)，只有地方立法具有地方特色、針對(duì)性強(qiáng)又具有可操作性，才能真正獲得靈魂和生命。[6]風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度不像刑法、民法那樣有著確切的規(guī)則和界限，評(píng)估的合理性、可行性和可控性無(wú)法通過(guò)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)保障涵蓋每一個(gè)地方的每一個(gè)重大決策。有的地方側(cè)重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有的地方側(cè)重保護(hù)環(huán)境，還有的地方側(cè)重發(fā)展人文，不同地方需要考量的因素不同，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的施行自然千差萬(wàn)別，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的設(shè)計(jì)要相應(yīng)作出改變，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的種類(lèi)也應(yīng)適時(shí)進(jìn)行拓展。

正如取得成功的“遂寧模式”“淮安模式”那樣，為了更好地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，根據(jù)各地不同的社會(huì)背景和發(fā)展進(jìn)程單獨(dú)立法是十分有必要的?，F(xiàn)有的評(píng)估方式單一，大部分局限于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不是政治性的程序，它在不同的領(lǐng)域有不同的專(zhuān)業(yè)要求。由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估較強(qiáng)的技術(shù)特征和對(duì)程序的強(qiáng)烈依賴(lài)，不同的評(píng)估主體采用不同的評(píng)估方法，就會(huì)帶來(lái)不同的評(píng)估結(jié)果，這就要求我們不能僅僅滿(mǎn)足于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)于可能引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)過(guò)于籠統(tǒng)、不夠全面，也不夠細(xì)致?！渡鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》大都將社會(huì)不穩(wěn)定和群體性事件劃上等號(hào)，然而社會(huì)不穩(wěn)定的因素眾多，群體性事件只是其中一項(xiàng)，或者說(shuō)社會(huì)不穩(wěn)定是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的高度概括，因?yàn)楦鞣N風(fēng)險(xiǎn)最后都可能導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定，僅僅規(guī)定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難以切入。因此，要從多個(gè)方面評(píng)估一項(xiàng)重大決策是否會(huì)帶來(lái)群體性事件、引發(fā)社會(huì)紊亂，例如政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、就業(yè)和法律等都是很好的切入點(diǎn)。從不同的方面看不同的問(wèn)題，使問(wèn)題的每一個(gè)小細(xì)節(jié)都無(wú)處藏匿，專(zhuān)家?guī)炖锏膶?zhuān)家也不會(huì)因?yàn)樵u(píng)估事項(xiàng)過(guò)于單調(diào)而無(wú)法發(fā)揮功能。通過(guò)不同的評(píng)估主體獲取不同的評(píng)估結(jié)果在很大程度上才是建立行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的意義所在，因?yàn)槎鄻拥娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就意味著更廣泛的公眾參與程序和評(píng)估技術(shù)應(yīng)用，同時(shí)也意味著評(píng)估技術(shù)精確性的提升。[7]

六、結(jié) 語(yǔ)

時(shí)至今日，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的一種烙印。盡管風(fēng)險(xiǎn)的控制能力和防范技術(shù)在不斷地提升，但是風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)和程度卻從未減少和削弱。同時(shí)，公眾的社會(huì)責(zé)任感、權(quán)利認(rèn)知度、自我保護(hù)性也在不斷提高，通過(guò)法治手段和決策程序的改革來(lái)推動(dòng)和完善社會(huì)管理創(chuàng)新，已經(jīng)成為一項(xiàng)普遍共識(shí)。[3]46-54因此，通過(guò)法律的規(guī)定強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的重要性就顯得尤為重要。不僅需要法律、行政法規(guī)這樣高位階的規(guī)范對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行更為詳細(xì)的規(guī)定，更要通過(guò)各領(lǐng)域的實(shí)體法和行為法，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一項(xiàng)自我規(guī)制程序擁有對(duì)外的法律效果，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從一種行政行為過(guò)程中的裁量程序變?yōu)橐豁?xiàng)有明確保障的法定程序，可以像聽(tīng)證程序一樣受到行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)，真正起到防范風(fēng)險(xiǎn)、制約政府行政決策的作用，成為一項(xiàng)重要性和必要性兼具的制度。

依法治國(guó)的最終狀態(tài)是良法善治，要求依法治理、民主治理、社會(huì)共治、賢能治理和禮法合治缺一不可。[8]風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為重大行政決策的法定程序之一，其運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程完全體現(xiàn)了“依法治理、民主治理、社會(huì)共治、賢能治理、禮法合治”的要求。行政機(jī)關(guān)決策時(shí)不僅要處處保障決策的合法性，還要實(shí)現(xiàn)法治政府尊重和保障人權(quán)的追求，并體現(xiàn)時(shí)代特色和人性關(guān)懷的價(jià)值。

自重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度寫(xiě)入規(guī)范性文件以來(lái)，縱觀(guān)其發(fā)展和運(yùn)用，在充分肯定這一制度積極推進(jìn)行政決策科學(xué)性和民主性的顯著貢獻(xiàn)時(shí)，也要看到實(shí)踐中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的局限和匱乏。通過(guò)文本分析，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在評(píng)估的效力、主體、內(nèi)容、種類(lèi)和救濟(jì)上還存在可以改進(jìn)之處。為了進(jìn)一步提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度文本質(zhì)量，使其發(fā)揮真正效用，中央和地方要提升法治思維，并完善立法、改進(jìn)程序、加強(qiáng)監(jiān)督，充分保障評(píng)估主體獨(dú)立、公眾參與和制度救濟(jì)，避免風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度被政治利益左右而陷入僵化。

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