梅 帥
(四川大學(xué) 法學(xué)院,四川 成都 610207)
基層治理是社會治理的重要環(huán)節(jié),也是國家治理的重心和關(guān)鍵。十八屆三中全會首次提出要推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,十八屆四中全會進一步提出推動基層治理法治化。在此背景下,以法治為引領(lǐng)、以服務(wù)群眾為出發(fā)點和落腳點、重視治理效果的提升,成為各級政府深化法治服務(wù)供給側(cè)改革的突破點與創(chuàng)新點。自2004年深圳“居站分離”“一站多居”社區(qū)治理模式正式提出以來,各地政府先行先試,不斷推進基層社會治理機制創(chuàng)新,“成都模式”“北京模式”“沈陽模式”等頗具地域特色的治理模式相繼涌現(xiàn)。成都市作為城鄉(xiāng)治理試驗田,形成了“神仙樹模式”、武侯區(qū)“兩委+工作站”模式、錦江區(qū)“街居互補”模式、新都區(qū)“三河”模式和龍泉驛區(qū)“社會資本”模式等創(chuàng)新機制,并在實踐中不斷發(fā)展。作為基層社會的代表之一,成都市X街道積極貫徹黨的十九大精神,落實四川省委、成都市委關(guān)于基層治理工作的重要部署,探索適合城鄉(xiāng)治理實際的新機構(gòu)、新流程和新制度,創(chuàng)新基層治理路徑,創(chuàng)優(yōu)社會治理方法,開拓基層治理新局面,為打造共建共治共享的社會治理格局提供實踐經(jīng)驗,也為基層社會治理提供了新方法、新路子和新舉措。從2017年8月起,筆者曾多次實地調(diào)研成都市X街道“法治建設(shè)委員會”,并通過訪談記錄、案例收集、參加會議等方式了解這一創(chuàng)新機構(gòu)的建立、運行和完善過程,在七個多月資料收集整理的基礎(chǔ)上,試圖對這一基層治理的創(chuàng)新實踐進行分析與思考。
基層治理是一個政治框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運作過程[1],也是國家治理方針、政策在基層落地的本質(zhì)體現(xiàn)。改革開放以來,我國基層治理建設(shè)取得了顯著的成就,也面臨著許多問題,特別是在城鎮(zhèn)化過程中,基層矛盾問題顯得尤為突出。[2]近年來,伴隨著國家基層治理政策的穩(wěn)步推進,基層治理面臨的新挑戰(zhàn)、新問題已成為學(xué)界普遍關(guān)注的焦點。其中對于基層治理本身也形成了幾種較為典型的認(rèn)識:一是認(rèn)為治理是地方性的,基層治理必須與地方特征相契合[3];二是認(rèn)為基層治理必須引入法治元素,通過形成一系列法治機制,鞏固和深化基層治理法治化[4];三是認(rèn)為要把握互聯(lián)網(wǎng)時代機遇,推動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用,形成多元共治的治理格局[5];四是認(rèn)為基層治理的創(chuàng)新必須突出“微治理”這一特點,通過細(xì)化治理內(nèi)容、縮小治理單元等方式,推動基層治理從廣度向深度延伸。[6]
十八屆三中全會以來,我國基層治理格局進入新的發(fā)展階段,社會治理探索創(chuàng)新進入快車道。與此同時,基層政府也面臨著政府職能轉(zhuǎn)變,民生、服務(wù)等關(guān)系群眾切身利益的問題受到更多重視?;鶎又卫淼陌l(fā)展已經(jīng)同基層政府的發(fā)展要求、法治政府建設(shè)、人民群眾對美好生活的向往等不相適應(yīng),基層治理的實際運作也面臨巨大的風(fēng)險與挑戰(zhàn),這突出地表現(xiàn)為以下四個方面:
第一,基層社會矛盾日益復(fù)雜,基層治理態(tài)勢日益嚴(yán)峻。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,基層社會矛盾呈現(xiàn)多樣化趨勢,除了家庭糾紛、鄰里糾紛、債務(wù)糾紛等傳統(tǒng)糾紛外,群體性沖突、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)糾紛、涉外糾紛等新型矛盾糾紛日益突出,且在數(shù)量上呈逐年上升趨勢。同時,伴隨著流動人口的大量流入、流出,涉法矛盾糾紛頻發(fā),涉法涉訴案件多、社會矛盾糾紛多、不穩(wěn)定風(fēng)險隱患多的治安形勢使得基層治理態(tài)勢日益嚴(yán)峻。
第二,政府購買服務(wù)面不斷擴展,基層政府治理風(fēng)險日益加劇。伴隨著政府與社會組織多層次、多渠道和多途徑的聯(lián)系與接觸,政府購買服務(wù)面不斷擴展,外部應(yīng)訴及行政復(fù)議事項急劇增多,進一步增加了政府外部治理風(fēng)險。同時,法律風(fēng)險隨著法律顧問被動審查事務(wù)的增加而加劇,使得基層政府內(nèi)外治理風(fēng)險日益加大,地方政府依法行政能力受到進一步考驗。
第三,群眾的法治意識日益增強,基層政府法治供給能力難以滿足群眾的需求。隨著時代的變遷和社會生產(chǎn)生活方式的不斷變化,群眾的法治意識日益增強,對法治建設(shè)的呼聲日益高漲?;鶎诱ㄖ喂┙o與法治服務(wù)能力的不足限制了法治服務(wù)的作用空間,制約了群眾法治需求的增長,降低了法治服務(wù)與群眾之間的聯(lián)系度,使得當(dāng)前基層政府的法治供給與群眾的多元法治需求之間仍存在較大距離。
第四,基層法治資源力量支離分散,群眾涉法訴求得不到有效解決。基層社會事務(wù)繁多復(fù)雜,具有很強的綜合性、關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性,而囿于基層治理機構(gòu)單元眾多、各派出機構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)等特點,派出所、司法所、法庭等機構(gòu)更傾向在本部門范圍內(nèi)處理突發(fā)情況,而對于權(quán)限之外事件的參與意愿度不高。由此帶來基層各機構(gòu)、各部門間缺乏聯(lián)系,群眾涉法訴求在不同的機構(gòu)和部門間長時間流轉(zhuǎn),涉法問題久拖不決,群眾涉法問題的接處率和完成率不高。
面對如此復(fù)雜的新問題、新課題和新挑戰(zhàn),如何在依法治街視閾下貫徹落實街道治理創(chuàng)新理念、構(gòu)建多元的矛盾糾紛解決機制、推進公共法律服務(wù)體系政策落實、進一步引導(dǎo)社會力量參與基層依法治理、切實把街道各項事業(yè)納入法治化軌道,將直接關(guān)系到基層治理在街道層面的實現(xiàn)。特別是像成都市X街道這樣背倚臨空經(jīng)濟示范區(qū)、高??蒲性核萍?、流動人口大量涌入、社會治理形勢日益嚴(yán)峻的地區(qū)。
X街道位于成都市南部,背倚機場,地處經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、國際航空物流園區(qū)腹地,是成都市S區(qū)建設(shè)國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)的前沿陣地,街道建成區(qū)面積為33.9平方公里,轄16個社區(qū),戶籍人口約8.1萬人,總?cè)丝诮?0萬人,其中少數(shù)民族群眾超過1.8萬人,外籍人士超過600人。過去,該街道主要以醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、電子電信產(chǎn)業(yè)、機械制造業(yè)、紡織業(yè)和綠色食品產(chǎn)業(yè)為主。近年來,街道大力吸引投資,推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,加強城鄉(xiāng)環(huán)境治理,提升宜居宜業(yè)功能品質(zhì),創(chuàng)新公共服務(wù)辦法,加速政府職能轉(zhuǎn)變,助推城市轉(zhuǎn)型提檔升級,在短短三年內(nèi)使駐地企業(yè)從594家增至926家,增長率達到55.9%,總產(chǎn)值從137.5億元增至195.3億元,增長率達到42%,也因此榮獲“三級街道”的榮譽稱號。與此同時,轄區(qū)內(nèi)違法犯罪事件頻發(fā),治安刑事案件發(fā)案率逐年攀升,僅2016年就高達1 975件,社會穩(wěn)定形勢不容樂觀。因拆遷安置、房產(chǎn)交易、物業(yè)管理、勞資糾紛等問題引發(fā)的糾紛事件也逐年增多,2014年街道接處群眾矛盾糾紛1 078件,2016年上升到1 680件,2017年1-10月,街道共接處群眾投訴6 609起,涵蓋城市管理、規(guī)劃建設(shè)、社會治安、交通管理、環(huán)境保護等各個方面,X街道在基層治理上面臨空前挑戰(zhàn)。
那么,如何結(jié)合街道實際狀況,健全法治配套措施,提升街道治理科學(xué)化、精細(xì)化和組織化水平,更好地化解社會治理矛盾,將是街道層面創(chuàng)新治理模式的著力點與突破點。
從目前街道創(chuàng)新治理的社會實踐看,我國許多省市已經(jīng)開始探索基層治理的新模式、新機制,并取得了一定的成績。但現(xiàn)有的探索存在一些問題:第一,基層治理的創(chuàng)新模式更多的是從村(社區(qū))角度切入,整體層面的創(chuàng)新成果較少;第二,基于各地不同治理環(huán)境的探索實踐,其可推廣性與可復(fù)制性較弱。
基于這些問題,2017年起,四川省成都市X街道以群眾需求為導(dǎo)向,廣泛收集群眾的涉法訴求和意見建議3 000余條,從7萬余件電子日志、事件統(tǒng)計和處置記錄數(shù)據(jù)中提取涉法事件進行分析,梳理本地群眾需求,開展專家論證。在立足本地實際的基礎(chǔ)上,成都市X街道學(xué)習(xí)借鑒上海長寧區(qū)江蘇路街道社區(qū)法治建設(shè)委員會、浙江溫州市中國民主建國會溫州法治建設(shè)委員會、成都大邑縣“大調(diào)解”工作“五個一”模式和湖北恩施土家族苗族自治州“法治建設(shè)專家委員會”等經(jīng)驗,在2017年8月11日正式建立四川省首例法治創(chuàng)新機構(gòu)——“法治建設(shè)委員會”(以下簡稱為法建委),并于2018年初在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上在S區(qū)推廣。目前,X街道法建委已創(chuàng)建基層治理的新模式——“114N”模式*“114N”模式為“1個委員會+1個辦公室+4個工作組+N個組織”組織架構(gòu)的縮寫。,其主要做法如下:
經(jīng)過專家論證、社會調(diào)研和區(qū)委政法委等多個單位的試運行論證,成都市X街道將法建委這一機構(gòu)確定為依法治街道(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)小組下的具體辦事機構(gòu),致力于推動基層政府依法行政,為轄區(qū)群眾提供涉法涉訴“一窗式”服務(wù)。
在現(xiàn)有職能部門不變的情況下,法建委組織架構(gòu)主要包括以下幾個部分:街道(鎮(zhèn))黨(工)委書記擔(dān)任法建委主任;街道辦事處主任(鎮(zhèn)長)擔(dān)任副主任;法建委下設(shè)辦公室,設(shè)秘書長1名,由黨(工)委副書記或分管綜治工作的黨(工)委委員擔(dān)任,處理法建委日常事務(wù)。
法建委辦公室由2名正式員工、1名臨聘人員和3名法學(xué)碩士生組成。*X街道與四川大學(xué)簽訂了法學(xué)實踐教育合作協(xié)議,實習(xí)基地已正式掛牌。根據(jù)協(xié)議內(nèi)容,實習(xí)對象限定為四川大學(xué)在讀的法學(xué)專業(yè)的本科生、碩士生與博士生,目前在崗的實習(xí)生均為法學(xué)專業(yè)碩士生。工作事項主要包括五大類:一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法建委下設(shè)的依法決策工作組、學(xué)法用法工作組、社會法治工作組和矛盾化解工作組的工作,二是向轄區(qū)群眾、村(社區(qū))和其他科室提供涉法涉訴“一窗式”服務(wù),三是與區(qū)依法治區(qū)辦和區(qū)級相關(guān)部門進行工作對接,四是向街道黨(工)委提出工作建議,五是完成依法治街(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其他工作事項。法建委服務(wù)團隊在提供法治服務(wù)的同時,還注重法治陣地的建設(shè),內(nèi)容主要包括社區(qū)法治文化長廊、法治文化廣場、青少年教育基地、法治宣傳欄、法治大講堂、法治電影角、法治圖書角、法制報架等,定期開展講師團授課、社區(qū)普法宣傳、法治文藝晚會等活動,這些活動為轄區(qū)營造了濃厚的法治氛圍,也讓群眾擁有了更多的法治獲得感。
為充分吸收社會力量,形成多元治理合力,法建委聘請轄區(qū)內(nèi)9~12名專家委員,包括法官、民警、街道(鎮(zhèn))法律顧問、法學(xué)專家等,并將這些專家委員安排到法建委下設(shè)的依法決策工作組、學(xué)法用法工作組、社會法治工作組和矛盾化解工作組,全方位統(tǒng)籌轄區(qū)法治資源,發(fā)揮第三方社會力量的優(yōu)勢。同時為增強組織內(nèi)核,法建委明確四個工作組的具體工作:第一,由法建委秘書長牽頭依法決策工作組,統(tǒng)籌法學(xué)專家和法律顧問,對街道(鎮(zhèn))黨(工)委會議、主任(鎮(zhèn))會議所涉重大決策、重要文件、重大項目等事項的合法合規(guī)性提出審查建議;第二,由街道司法所長牽頭學(xué)法用法工作組,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)高校法學(xué)院、社工組織、法律志愿服務(wù)組織等資源,充分用好公安機關(guān)、檢察機關(guān)和法院等公布的典型案例,做好轄區(qū)內(nèi)法治宣傳工作,同時優(yōu)化公共法律服務(wù)供給,整合社區(qū)法律顧問、法律服務(wù)志愿者、法學(xué)專業(yè)實習(xí)生等力量為轄區(qū)群眾提供法律咨詢、文書代寫等法律服務(wù),降低群眾用法成本;第三,由綜治辦負(fù)責(zé)人牽頭社會法治工作組,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)派出所、法律顧問等資源力量,利用“大聯(lián)動、網(wǎng)格化、微治理、細(xì)服務(wù)”體系,分析形勢,研判問題,提前進行風(fēng)險評估,做好轄區(qū)治安防控;第四,由信訪辦負(fù)責(zé)人牽頭矛盾化解工作組,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法學(xué)專家、人民調(diào)解員、法律服務(wù)志愿者等第三方社會力量,化解矛盾糾紛。
為更好地形成協(xié)作共建的治理體系,X街道將綜治中心單獨作為法建委辦公地點,并將法建委辦公室、綜合治理辦公室、城市執(zhí)法辦公室、武裝部、網(wǎng)格管理辦公室、流動人口管理辦公室、司法所、信訪辦公室8個機構(gòu)、53名專職人員,以及律師、志愿者、法學(xué)專業(yè)學(xué)生等社會力量集中辦公*根據(jù)X街道簽訂的法律顧問協(xié)議、志愿者協(xié)議等資料內(nèi)容,律師限定為與X街道簽訂正式法律顧問協(xié)議的律師,志愿者限定為與X街道簽訂志愿者扶助事項的志愿者,法學(xué)學(xué)生限定為與X街道簽訂實習(xí)協(xié)議且在崗實習(xí)的法學(xué)專業(yè)學(xué)生。,同時建立工作會商機制、督查考評機制、專家?guī)爝\行機制等配套機制,基本實現(xiàn)“只進一個門,辦完所有事”,為群眾帶來更多便利。
為進一步降低政府決策風(fēng)險、擴大涉法事務(wù)覆蓋面和提升街道法治服務(wù)供給,在充分論證、試運行和運行基礎(chǔ)上,法建委建立了會議審查流程、指定辦理流程和“一窗式”服務(wù)流程。
法建委會議審查流程主要分為預(yù)審議題、提交議題、組織會審和會議審查四個環(huán)節(jié)。預(yù)審議題是由黨政辦(綜合科)對擬提交上會的議題進行評估,判斷其是否應(yīng)提交法建委審查;提交議題是由黨政辦(綜合科)將需要預(yù)審的議題進行匯總,向法建委辦公室提交;組織會審是由法建委辦公室提出會審方案,包括會議時間、地點、參會人員等,報主任同意后組織相關(guān)專家參與會審,對需要預(yù)審的議題提出意見建議(見圖1)。
圖1 法建委會議審查流程
審查會,也稱議題審查會,是街道(鎮(zhèn))審查議題的具體流程。審查會一般由法建委主任或副主任主持,會前應(yīng)根據(jù)議題內(nèi)容,確定專家委員是否簽訂《涉密信息保密告知書》。會議開始后,由議題申報人對議題進行闡述,內(nèi)容主要包括議題的發(fā)生背景、歷史發(fā)展以及會議目標(biāo)等;然后由專家委員依次發(fā)言,對此議題提出意見建議;必要時可咨詢議題申報人,咨詢結(jié)果由法建委工作人員負(fù)責(zé)記錄。當(dāng)意見建議發(fā)生分歧時,由法建委主任主持,就分歧事項開展進一步討論,并提出法建委通過或不通過的初步意見,以供決策參考(見圖2)。以此往復(fù),直到所有議題審議結(jié)束。審查會議題一般集中在對外合約簽訂和內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)兩方面。目前,審查會已開展多次,審查效果較為明顯。
圖2 審查會流程
指定辦理流程旨在處理來自街道(鎮(zhèn))辦指定的和其他科室交辦的事項。交辦任務(wù)由法建委辦公室統(tǒng)一接收處理后,由秘書長組織研究并擬訂工作方案,提出牽頭辦理人選,形成建議方案,在建議方案逐一報批后,交由具體牽頭人負(fù)責(zé)實施(見圖3)。
圖3 指定辦理流程
“一窗式”服務(wù)流程是法建委處理跨機構(gòu)、跨部門和跨科室涉法事務(wù)流轉(zhuǎn)銜接問題的具體流程,也是法建委整合資源、匯集力量解決群眾用法困難的亮點?!耙淮笆健狈?wù)流程主要包括接收訴求、問題分析、協(xié)調(diào)處置和反饋評價四個部分。接收訴求分為熱線平臺和現(xiàn)場受理兩條途徑。法建委接收訴求后,依據(jù)接收事項涉及的部門對涉法事項進行“分流”,并要求涉事部門在處理期限內(nèi)解決問題。為了更快更好地解決群眾的涉法訴求,法建委會跟蹤訴求處理的進展和結(jié)果,并及時反饋。如果該問題屬于X街道權(quán)限范圍,法建委處理后,由群眾對服務(wù)作出評價,如果該問題不能解決,法建委則引導(dǎo)群眾通過司法途徑解決(見圖4)。
圖4 “一窗式”服務(wù)(內(nèi)部流轉(zhuǎn))流程
通過走訪,了解到法建委在運行中還采用了一些創(chuàng)新、靈活的工作方法。法建委工作人員多次深入X街道下設(shè)的16個社區(qū)走訪,采取入戶調(diào)查、電子信息平臺登記等方式,廣泛收集群眾涉法訴求和意見建議,在此基礎(chǔ)上對涉法事件進行分析總結(jié),形成法建委處理問題的案例參考;為了在分析的各階段保持客觀公正,街道多次組織專家學(xué)者咨詢會和論證會,聽取專家學(xué)者不同角度的意見和建議;為防止個別領(lǐng)導(dǎo)直接或間接干預(yù)決斷,法建委從第二次會議起,采取秘書長主持會議的做法。會上形成的會議記錄、會議紀(jì)要、審查意見等議題審查討論結(jié)果,由法建委專職人員進行記錄并統(tǒng)一提交,形成科學(xué)中立的決策建議;在“一窗式”服務(wù)流程中,涉及糾紛調(diào)解的事項,由法建委統(tǒng)籌協(xié)調(diào),發(fā)揮“社區(qū)會客廳”的調(diào)解作用等。
為更好地滿足群眾的多元法治需求,除在已運行的微信公眾號上增加“法治專欄”外,成都市X街道按照“互聯(lián)網(wǎng)+政府購買服務(wù)”思路,利用“區(qū)塊鏈”去中心化、交互服務(wù)、柔性介入的優(yōu)勢,借助超級WIFI、大數(shù)據(jù)分析,加強社情民意智能調(diào)查和安全穩(wěn)定隱患排查,聯(lián)手具有法律服務(wù)專業(yè)資質(zhì)的LJG網(wǎng)絡(luò)平臺公司,著力打造“法治區(qū)塊鏈”智能服務(wù)平臺。此平臺依托“社區(qū)超市”,配套自我學(xué)習(xí)完善的功能,建設(shè)獨具特色的法治“智能超市”,由群眾在手機App上操作,平臺背后由200余名律師為群眾在線提供免費的普法宣傳、“以案說法”、法律咨詢等服務(wù),“點對點”的服務(wù)式構(gòu)造、模塊化的服務(wù)選擇和服務(wù)評價機制,極大豐富了群眾了解法治生活的途徑,切實解決了群眾訴求無門、用法成本過高的問題,逐步實現(xiàn)從群眾上門咨詢到隨時自助服務(wù)的智能升級。
綜上,成都市X街道法建委立足轄區(qū)資源優(yōu)勢,梳理群眾需求,借鑒多方經(jīng)驗,明確機構(gòu)性質(zhì),確立組織架構(gòu),整合法治資源,增強組織內(nèi)核,建立工作流程,健全評價機制,打造智能平臺,拓展服務(wù)空間,在街道治理、城鄉(xiāng)社區(qū)治理、社會治理等方面取得了積極進展,獲得了各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。省委、市委、區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)曾多次調(diào)研指導(dǎo)法建委工作,并作出重要講話、指示和批示,為法建委建設(shè)指明了工作重點和實施路徑,也為法建委工作的開展、運行和完善提供一條創(chuàng)新發(fā)展的新思路(見圖5)。
圖5 法建委組織架構(gòu)與功能*法建委為鎮(zhèn)(街道)黨(工)委依法治鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)小組下的具體辦事機構(gòu),區(qū)依法治區(qū)辦主要負(fù)責(zé)法建委工作的檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)。法建委通過與涉法機構(gòu)和社會組織,如高校法學(xué)院等建立合作,形成委員聘任制度,發(fā)揮資源優(yōu)勢,為轄區(qū)群眾和村(社區(qū))等提供法治服務(wù)。辦公室負(fù)責(zé)日常事務(wù),包括協(xié)調(diào)四個工作組的工作等。
從運行的實際效果看,成都市X街道法建委所探索的法治創(chuàng)新模式已取得顯著成效,也在基層街道治理中取得了一系列重大突破。
分散的資源難以發(fā)揮整體的功能和效果,整合資源力量的目的在于使閑置資源在社會運轉(zhuǎn)中得到最優(yōu)化配置,發(fā)揮資源聚合的強大力量?;鶎又卫碇约姺睆?fù)雜,原因之一在于基層治理需要很強的綜合性和協(xié)同性,這就迫切需要各個基層組織在充分履行自身職能的基礎(chǔ)上,加強與其他基層組織的聯(lián)系,形成社會合力。
在科學(xué)評估治理成效的基礎(chǔ)上,X街道結(jié)合轄區(qū)創(chuàng)立了富有特色的“114N”法建委組織模式,將原本分散的涉法資源集中整合,切實優(yōu)化了人員、機構(gòu)等專業(yè)力量的配置,形成了統(tǒng)一、規(guī)范、高效的“執(zhí)法+司法+專業(yè)機構(gòu)+社會組織”的區(qū)域共治力量。同時,為最大程度調(diào)動資源、發(fā)揮合力優(yōu)勢,法建委以四個工作組為載體,吸聚“N”方社會力量,打造“1+N”聯(lián)動共治格局,不斷匯集轄區(qū)內(nèi)的多方法治力量,開拓法律服務(wù)的延展面,提升街道資源的利用率。
在風(fēng)險行政的背景下,善治要求政府承擔(dān)更大的責(zé)任、實施更有效的政策和制度創(chuàng)新,促進社會的良性發(fā)展。[7]傳統(tǒng)的政府管理模式已不能適應(yīng)社會發(fā)展的法治需要,社會轉(zhuǎn)型的深刻變化要求政府轉(zhuǎn)變職能、提高行政能力。在治理層面,積極開展基層治理工作,使依法治理在面上拓展、在內(nèi)容上深化,這是深化依法治理的理論要求和實踐要義。[8]X街道立足“法治建設(shè)委員會”,創(chuàng)新了基層社會治理機制,不僅服務(wù)于轄區(qū)所有群眾,還促進了街道依法行政能力提升。第一,由黨委、政府“研究決定”轉(zhuǎn)向法建委“多方論證”。法建委建立以后,通過前置會議審查環(huán)節(jié)、固化法治研判流程的方式,由法建委對政府的重大決策、簽署文件和對外簽訂合同的合法合規(guī)性“層層把關(guān)”,為重大項目實施提供全程法律服務(wù),不僅從源頭上降低了政府決策的法律風(fēng)險,還加強了政府決策的科學(xué)性。第二,由法律顧問被動“咨詢”轉(zhuǎn)向法建委“主動審查”。與傳統(tǒng)的法律顧問被動審查簽字不同,法建委可對街道簽訂的合同、作出的決策和簽署的文件等進行主動審查。截至2017年11月,法建委已審查合同48份、重大議題4項、修正條款36處,及時糾正存在重大風(fēng)險的對外協(xié)議2份,不僅有效規(guī)范了政府行為,還最大程度地防范了法律風(fēng)險。第三,由風(fēng)險行政到提供法治硬支撐。法建委自建立完善以來,發(fā)揮多單元、多部門、多機構(gòu)聯(lián)動的優(yōu)勢,推動糾紛矛盾“一對一”解決,不僅提高了法治“能用”“有用”“管用”的實際效果,還為街道依法行政、依法執(zhí)政提供重要的法治支撐。
依法治理,就是要把法治作為基層治理的基本方式,善用法治思維、法治方式進行社會治理,化解矛盾糾紛,維護社會穩(wěn)定。[9]維護基層社會大局穩(wěn)定,不僅是社會治理本身的必然要求,也是回應(yīng)基層治理現(xiàn)狀的根本保證。
法建委自掛牌運行以來,成都市X街道逐步呈現(xiàn)出治理水平提高、社會糾紛減少、群眾尊法學(xué)法守法用法意識增強的良好態(tài)勢,轄區(qū)內(nèi)刑事案件發(fā)案數(shù)明顯下降,特別是在化解基層矛盾糾紛方面發(fā)揮了重要作用。在對街道法建委工作人員進行訪談時,一位工作人員談及兩個案子:一個是機場路黃邦玉案,機場路社區(qū)居民黃邦玉因拆遷安置不滿阻擾拆遷長達七年,法建委成立后,積極介入拆遷安置,調(diào)動多方資源,集中力量攻關(guān),最終成功化解了這一疑難問題;另一個是藍潤華府春天、南城錦尚等商品房物業(yè)糾紛案,法建委會同區(qū)執(zhí)法部門、職能科室,通過審查合同、明確職責(zé)和居中調(diào)解的方式,積極調(diào)解開發(fā)商、物業(yè)公司和業(yè)主委員會三者之間的矛盾,引導(dǎo)業(yè)主協(xié)商處理,及時制止了業(yè)主上街?jǐn)r路等違法行為,成功化解了這一涉及面廣、社會影響大的社會糾紛,推動了疑難信訪事項的法治化引導(dǎo),確保了轄區(qū)的和諧穩(wěn)定。由這兩個案例可管窺,法建委在保障基層和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了關(guān)鍵且專業(yè)的作用。
目前我國法治領(lǐng)域的基本矛盾仍然表現(xiàn)為人民群眾日益增長的法治需求與法治機關(guān)的法治能力相對不足之間的矛盾。[10]基于此,我國法治發(fā)展必須加強體制機制創(chuàng)新、貫徹法治思維,切實滿足群眾日益增長的法治需求。通過構(gòu)建多元化糾紛解決機制,加強制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、程序創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新,不斷滿足人民群眾多元化的糾紛解決需求。[11]政府在體制機制創(chuàng)新的同時,不僅要注重“質(zhì)”的提升,也要注重“面”的覆蓋。特別是進入新時代以來,群眾對美好生活的追求日益突出,基層社會治理的新發(fā)展迫切要求基層政府進行創(chuàng)新以滿足群眾的多元需求。
在建設(shè)法建委的過程中,成都市X街道圍繞“好用、管用、低費用”的目標(biāo)創(chuàng)新治理模式,重視群眾滿意度,通過整合法律咨詢、法律宣傳、法律援助,構(gòu)建“群眾認(rèn)可、規(guī)范便捷、智慧專業(yè)、費省效宏”法治服務(wù)平臺。為實現(xiàn)群眾“只進一個門、辦完所有事”,法建委在專家建議、多方論證的基礎(chǔ)上,形成了“統(tǒng)一受理——按責(zé)分撥——分類處置——及時反饋”的鏈?zhǔn)介]環(huán)處理流程,進一步簡化群眾涉法事務(wù)的辦理流程,讓群眾涉法矛盾問題在最短時間內(nèi)得到解決?!胺ㄖ螀^(qū)塊鏈”智能服務(wù)平臺的打造,實現(xiàn)了“群眾少跑路,數(shù)據(jù)多跑路”,幫助群眾線上化解疑惑、解決問題。據(jù)法建委內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示,從法建委籌備之初到建立運行,群眾舉報和參與行動的事件從最初的平均每月111人次,逐步攀升至平均每月624人次,截至2017年10月底,群眾提供的關(guān)于涉毒涉槍、安全生產(chǎn)、非法傳銷、邪教組織等重大案件線索達786個,群眾對社會治理的參與度正逐步提升。實踐證明,“法治建設(shè)委員會”這一法治創(chuàng)新機構(gòu)的成功建立,不僅較為有效地貼近了居民的法治所需,還在源頭上減少了矛盾糾紛,為群眾提供更優(yōu)質(zhì)的法治服務(wù)。
成都市X街道建立的法治創(chuàng)新模式“法治建設(shè)委員會”,已經(jīng)形成了一系列較為嚴(yán)密的制度體系和規(guī)范的運作機制。從一定意義上說,法建委的建立是基層治理的創(chuàng)新成果,也是該街道推進法治政府、法治社會一體建設(shè)的結(jié)晶。但從法建委的實際運行來看,這項創(chuàng)新也存在一些問題。
一是人員編制方面。編制對公共部門個體收人分配有重要影響,這在一定程度上解釋了人們對于編制的積極性。[12]法建委現(xiàn)有的正式人員、臨聘人員均由其他科室、部門調(diào)任,享有正式編制的工作人員從原科室、部門調(diào)出后,因法建委缺少專門的編制,工作人員的收入待遇等方面實際在降低,這在一定程度上影響了工作人員的積極性,削弱了其創(chuàng)新思考的動力。
二是專項經(jīng)費方面。法建委在建立初期并沒有專項的運行資金。專項資金的缺乏,使得法建委面對繁雜的工作“心有余而力不足”,一些工作也因為專項經(jīng)費的缺位,只能停留在表面,不能真正地深入與落實,這在一定程度上制約了法建委功能的發(fā)揮。例如法建委每月、每季舉辦的聘任委員專項咨詢會,僅靠少額經(jīng)費甚至無經(jīng)費,很難調(diào)動聘任委員的積極性,也不利于形成長期決策建議的支持體系。
三是服務(wù)事項方面。街道現(xiàn)有的綜合治理辦公室、派出所、司法所、綜合科等職能機構(gòu),這些機構(gòu)與法建委之間的關(guān)系未被捋順,導(dǎo)致在實踐中偶爾出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。這在一定程度上降低了法建委的工作效率,也影響了街道職能機構(gòu)運轉(zhuǎn)的整體效果。法建委如何在職責(zé)范圍內(nèi)有效統(tǒng)籌街道相應(yīng)部門、進一步增強治理合力,是值得思考的問題。在法治供給方面,法建委提供的法治服務(wù)與一般科室的涉法服務(wù)之間的聯(lián)系和區(qū)別,也需要在實踐中進一步厘清與明細(xì)。
四是縱向政府銜接方面。機構(gòu)的設(shè)置都存在相應(yīng)的層級性和一定的對應(yīng)性,而法建委這一創(chuàng)新機構(gòu)打破了這一“限制”。盡管實踐中區(qū)依法治區(qū)辦扮演了法建委工作對接機構(gòu)這一角色,但區(qū)級以上因無對應(yīng)的法建委機構(gòu),如何在具體工作中保持上下級工作的對接、銜接與協(xié)同,發(fā)揮縱向政府間聯(lián)動優(yōu)勢,在鞏固創(chuàng)新成果的同時,進一步探索新成果、挖掘新亮點、開拓新渠道,拓寬法治服務(wù)的廣度、寬度與深度,讓轄區(qū)居民獲得更多的法治紅利與實惠,都需要在實際工作中進一步完善。
“法治建設(shè)委員會”模式的推廣,需要進一步在制度機制上系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗,使其成為基層治理的一種新模式,且在推廣的過程中仍要注意以下三點:一是明確創(chuàng)新成果推廣的適用性。有的轄區(qū)地處偏僻,群眾聚集度極低,比如產(chǎn)業(yè)園區(qū),主要涉及對外貿(mào)易的法治服務(wù),如果照搬法建委模式,可能難以達到預(yù)期效果。二是注意創(chuàng)新成果推廣的法治化。地方政府實施的治理創(chuàng)新項目應(yīng)該在其職權(quán)范圍內(nèi)[13],在對制度框架固化共識性、框架性的基礎(chǔ)上,考慮被推廣街道(鎮(zhèn))的特點,保證其靈活性,防止法建委模式在推廣中因個別部門領(lǐng)導(dǎo)的“靈活”創(chuàng)新而走樣變形,產(chǎn)生權(quán)力越位、錯位、失位等問題。三是重視被推廣地區(qū)的群眾滿意度。地方政府服務(wù)不應(yīng)僅以上級機關(guān)的考核為工作中心,而應(yīng)把群眾滿意度作為各項工作的出發(fā)點和落腳點。各地要結(jié)合實際,因地制宜,采取多種舉措提高服務(wù)質(zhì)量。特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下,應(yīng)當(dāng)更注重各地自身法治服務(wù)意見建議的收集。通過大數(shù)據(jù)等海量數(shù)據(jù)信息分析機制,及時梳理反映群眾的法治需求,逐步細(xì)化和提高“供給側(cè)”法治服務(wù)指標(biāo),助力推動政府“去中心化”社會服務(wù)的實現(xiàn),推動社會治理重心向基層下移,努力形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體系,真正打造共建共治共享的基層治理新格局。
成都市X街道的“法治建設(shè)委員會”模式是在各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下、社會各界的參與下建立的,既具有一定的行政性色彩,也具有較為深厚的民意基礎(chǔ)。與成都市其他社區(qū)創(chuàng)新治理模式所不同的是,法建委是對基層社會的多元合作治理進行創(chuàng)新,既梳理分析了群眾的多元需求,也在內(nèi)容、形式、豐富度上滿足了基層治理的實際需要,從這個意義上來說,成都市X街道所進行的創(chuàng)新是一個“依法統(tǒng)領(lǐng)、聯(lián)動共建、全員共管、社會共享”的依法治街新模式,也是社會各界共同參與基層治理的集中反映。
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