佘俊凱

中圖分類號:D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1673-0992(2009)06-041-02

作為內(nèi)部管理手段的行政處分,是國家行政機(jī)關(guān)對違法失職或違反紀(jì)律的國家公務(wù)員的一種法律制裁措施。公務(wù)員懲戒處分應(yīng)有充分適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑是西方發(fā)達(dá)國家的普遍做法。在法國,公務(wù)員不服懲戒處分可以采取行政上的救濟(jì)手段和審判上的救濟(jì)手段。美國的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)方式有行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì),也有司法救濟(jì),還有程序性權(quán)利保障。在我國,受法律法規(guī)規(guī)定的限制,公務(wù)員行政處分救濟(jì)制度還不完善,需要對其進(jìn)行進(jìn)一步的理論研究。

一、行政處分內(nèi)涵之界定

對于行政處分的基本內(nèi)涵,不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。大陸法系國家或地區(qū)(如德國、日本、我國臺灣地區(qū)等)行政法中的“行政處分”概念接近我國行政法學(xué)中的“具體行政行為”的概念,這是廣義的行政處分概念,我國采取的是狹義上的概念,行政處分是國家行政機(jī)關(guān)對違反內(nèi)部行政法律規(guī)范或違法失職的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒性措施,是國家公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任的主要方式。因此,我國的行政處分,通常是指國家行政機(jī)關(guān)對其系統(tǒng)內(nèi)部違法失職的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒措施。

我國行政處分具有以下基本特征:第一,行政處分的主體是國家行政機(jī)關(guān)。第二,行政處分的對象主要是國家公務(wù)員。第三,行政處分條件是國家公務(wù)員違反內(nèi)部行政紀(jì)律或有違法失職行為。第四,行政處分的性質(zhì)是一種制裁手段和懲戒措施,是一種內(nèi)部行政行為。

二、我國行政處分救濟(jì)制度的現(xiàn)狀

(一)我國行政處分救濟(jì)制度的規(guī)范分析

《公務(wù)員法》第90條規(guī)定,公務(wù)員對涉及本人的處分不服的,可以自知道該處分之日起30日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請復(fù)核,對復(fù)核結(jié)果不服的,可以自接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi),按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該處分機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)提出申訴,也可以不經(jīng)復(fù)核,自知道該處分之日起30日內(nèi)直接提出申訴,對處分不服向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴的,按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定辦理。這就是我國對公務(wù)員行政處分不服的救濟(jì)的現(xiàn)行法律上的規(guī)定。

因此,我國行政處分的救濟(jì)途徑比較單一,公務(wù)員對行政處分不服,一般只能提出申訴,排除了司法救濟(jì)的途徑,不能依據(jù)《行政訴訟法》提起行政訴訟。2006年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》中明確規(guī)定,公務(wù)員對行政處分不服有提起申訴的權(quán)利。且申訴的期限最長不超過六十日,案情復(fù)雜的可以延長,延長時(shí)間不超過三十日。

(二)我國行政處分救濟(jì)制度存在的缺陷

我國的行政處分救濟(jì)制度雖然已初具規(guī)模并且在保障公務(wù)員的合法權(quán)益,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政等方面發(fā)揮了一定的作用,但由于其制度設(shè)計(jì)上存在缺陷,在實(shí)踐中往往難以充分發(fā)揮對公務(wù)員的救濟(jì)作用。無救濟(jì)即無權(quán)利是現(xiàn)代民主法治國家普遍尊奉的理念,但是有救濟(jì)而無實(shí)效,就不是救濟(jì),因?yàn)榫葷?jì)的價(jià)值在于把紙面上的規(guī)范轉(zhuǎn)化為生活中的顯示權(quán)利,倘若權(quán)利救濟(jì)機(jī)制并不能為公務(wù)員的自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供切實(shí)公正的法律尺度,那么該救濟(jì)幾近于虛設(shè)。

我國現(xiàn)行的行政處分救濟(jì)機(jī)制主要是通過申訴制度來體現(xiàn),而《行政訴訟法》又將對公務(wù)員受行政處分的法律救濟(jì)排除在管轄范圍之外,使公務(wù)員在窮盡行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律救濟(jì)手段,合法權(quán)益仍得不到維護(hù)是,卻不能向人民法院起訴,無法得到司法的最終保障與救濟(jì)。對于公務(wù)員權(quán)利遭受的侵害,不能施以最有效的訴訟救濟(jì),這是行政處分中公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的明顯缺陷。此外,現(xiàn)行行政處分救濟(jì)制度缺乏公正、公開的審理程序規(guī)定,嚴(yán)重制約復(fù)核的結(jié)果,法律宣示了公務(wù)員受行政處分的法律救濟(jì)途徑,而對至關(guān)重要的受理申訴機(jī)關(guān)的審理程序卻語焉不詳,由于缺乏外部的監(jiān)督,受理機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)漫無邊際,使得暗箱操作愈演愈烈,最后必然導(dǎo)致大量申訴案件從無法查清事實(shí)為由,而不了了之。另外,由于缺乏透明度及處理程序的不夠公開,行政機(jī)關(guān)在對公務(wù)員作出不利處分時(shí)也容易導(dǎo)致職權(quán)濫用,對公務(wù)員的處理隨意性較大。

三、我國行政處分救濟(jì)制度的完善及立法建議

行政處分救濟(jì)制度的完善與否是衡量現(xiàn)代國家民主與法治程度的重要尺度。通過對目前我國相關(guān)制度中存在的缺陷進(jìn)行分析,筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面對我國的行政處分救濟(jì)制度進(jìn)行完善。

(一)擴(kuò)大行政處分救濟(jì)制度的保護(hù)范圍

我國現(xiàn)行行政處分救濟(jì)制度的保護(hù)對象主要限于受處分者。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,有權(quán)提出行政處分的申訴,申請行政處分救濟(jì)的主要是受處分的國家公務(wù)員。受行政處分的公務(wù)員是行政處分的對象與行政處分具有最直接的利害關(guān)系,同時(shí),也最容易受到違法或不當(dāng)行政處分的侵害,因而他們是行政處分領(lǐng)域最需要法律救濟(jì)的當(dāng)事人,將他們作為行政處分救濟(jì)制度的主要的或重點(diǎn)的保護(hù)對象是必要的,也是符合情理的。但也應(yīng)該看到,在有些行政處分案件中,與行政處分決定具有利害關(guān)系的當(dāng)事人不限于當(dāng)事公務(wù)員,還包括因公務(wù)員的違法行為而受到侵害的行政相對人,在這種情況下,行政機(jī)關(guān)作出的行政處分決定不僅是對國家與公務(wù)員之間的職務(wù)關(guān)系的調(diào)整,同時(shí)也是對該公務(wù)員與受害人之間關(guān)系的一種調(diào)整(間接調(diào)整),換言之,對公務(wù)員的行政處分實(shí)際上也涉及或影響了受害人的權(quán)益。 因此,如果行政機(jī)關(guān)違法作出對公務(wù)員有利的行政處分決定或行政處分復(fù)審決定,就可能侵害受害人的合法權(quán)益。根據(jù)法律救濟(jì)的一般理論,在這種情況下,應(yīng)當(dāng)賦予受害人請求法律救濟(jì)的權(quán)利,適當(dāng)擴(kuò)大行政處分救濟(jì)制度的保護(hù)范圍,允許受害人在不服對致害公務(wù)員的行政處分決定或復(fù)審決定定時(shí)依法提出申訴。

(二)規(guī)范行政處分的法律程序

公務(wù)員法規(guī)定,對公務(wù)員的處分,應(yīng)當(dāng)程序合法,手續(xù)完備。行政處分決定機(jī)關(guān)認(rèn)為對公務(wù)員應(yīng)當(dāng)給予處分的,應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi),按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序作出處分決定,處分決定應(yīng)當(dāng)以書面形式通知公務(wù)員本人。相對于原條例的規(guī)定,公務(wù)員法尊重了公務(wù)員在行政處分作出過程中的知情權(quán)與參與權(quán)。但總的來說,在對公務(wù)員作出行政處分的程序上,公務(wù)員法只是作了原則性規(guī)定,并未作出具體的程序性規(guī)定。如對于不服行政處分申訴程序,只有一個(gè)申訴時(shí)間規(guī)定。在觀念上,一般認(rèn)為程序問題是一個(gè)次要問題,但對于公務(wù)員權(quán)利保障而言,程序的正當(dāng)性是公務(wù)員權(quán)利得到保障的必要條件?！耙粋€(gè)健全的法律,如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行,不能發(fā)生良好的效果,一個(gè)不良的法律,如果用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行,可以限制或削弱法律的不良效果。程序合法,是指符合行政監(jiān)察法和公務(wù)員法,是符合正當(dāng)程序的要求,正當(dāng)程序體現(xiàn)為保護(hù)公務(wù)員的知情權(quán),參與權(quán)和救濟(jì)權(quán),作為行政處分過程和結(jié)論必須向受處理的公務(wù)員公開、聽取其陳述和申辯。目前,監(jiān)察機(jī)關(guān)處理不服行政處分申訴案件已經(jīng)有了統(tǒng)一明確的依據(jù),但其他行政機(jī)關(guān)處理行政處分尚無統(tǒng)一、明確的依據(jù)和規(guī)范,而只有些許時(shí)間規(guī)定,而對于當(dāng)事人提出的申訴什么情況下應(yīng)當(dāng)受理,什么情況不予受理,案件受理以后采取什么方式和程序進(jìn)行審理,如何確定審理的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)如何作出審查決定等等。這些問題目前都沒有明確,統(tǒng)一的程序規(guī)則,因此,在一定程度上影響了行政處分救濟(jì)的正常運(yùn)作和其功能的正常發(fā)揮。為了保障公務(wù)員的權(quán)利和權(quán)益,必須有相應(yīng)的公務(wù)員權(quán)益保障的程序法律制度,尤其是對公務(wù)員作出行政處分決定的程序制度和公務(wù)員申訴控告其權(quán)益受到侵害后的救濟(jì)程序制度,這樣行政處分案件的處理才可納入規(guī)范化、法制化的軌道。

(三)將行政處分爭議納入行政訴訟的范圍

我國《行政訴訟法》第十二條列舉法院不予受理的爭議時(shí)提出了“行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免決定”的概念,并規(guī)定對于此類行為提起行政訴訟的法院不予受理?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》將這種“獎(jiǎng)懲、任免等決定”解釋為該行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的行為,這意味著只要是行政機(jī)關(guān)作出的涉及公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的一切行為,均不屬于行政訴訟的受案范圍。這些規(guī)定的理論基礎(chǔ)是特別權(quán)力關(guān)系理論。但是,作為現(xiàn)代行政理論的發(fā)展趨勢的德國的重要性理論否定了特別權(quán)力關(guān)系理論,因?yàn)樗环戏ㄖ卧瓌t?？梢?排除行政處分的司法救濟(jì)各途徑是缺乏科學(xué)理論依據(jù)的。因此,將行政機(jī)關(guān)的行政處分決定納入行政訴訟范圍,在行政處分救濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭兴痉ㄗ罱K救濟(jì)原則,既是當(dāng)前形勢發(fā)展的迫切需要,在理論上是必要的,也是可行的。

行政處分爭議納入法院訴訟是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要。錯(cuò)誤的行政處分決定嚴(yán)重侵害公務(wù)員的權(quán)利。而行政處分是行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員作出的一種負(fù)面評價(jià)和制裁,是對公務(wù)員聲望、名譽(yù)的一種否定性評價(jià)。當(dāng)公務(wù)員重大權(quán)利受到損害時(shí),可與一般行政相對人一樣,尋求司法救濟(jì)。這是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要。現(xiàn)行行政處分中公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度存在明顯缺陷。在行政處分救濟(jì)中,我國主要通過申訴制度來體現(xiàn),即行政處分中公務(wù)員私權(quán)利的救濟(jì)手段,最高、最終的也就是行政救濟(jì),即按照《公務(wù)員法》第九十條的規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)受理不服行政處分的申訴后,發(fā)現(xiàn)該行政處分不當(dāng)?shù)?并不必然變更或撤銷,而一般建議原作出行政處分的行政機(jī)關(guān)自行糾正。因此,為了更好的維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益,將行政處分爭議納入法院訴訟是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要。將行政處分納入行政訴訟范圍,對公務(wù)員權(quán)利實(shí)施訴訟救濟(jì)也是現(xiàn)代法治的要求。英國著名法學(xué)家戴雪在其《英憲精義》中強(qiáng)調(diào),對權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì),以宣示人的權(quán)利更為重要和突出,并且任何人和任何事都應(yīng)當(dāng)受同一套普通法和同一普通法院系統(tǒng)管轄,獲得司法救濟(jì),將行政處分等內(nèi)部人事行政行為納入行政訴訟的受案范圍,接受司法審查是普遍法治主義的要求。有權(quán)利必有救濟(jì)原則是權(quán)利救濟(jì)思想和權(quán)利救濟(jì)理論的集中表述,沒有救濟(jì)途徑的權(quán)利不能稱為真正的權(quán)利。我國法律法規(guī)也賦予了絕大多數(shù)的權(quán)利遭受侵害時(shí)有權(quán)利尋求司法救濟(jì),所以從現(xiàn)代法制發(fā)展的要求出發(fā),當(dāng)公務(wù)員對自己依法擁有的權(quán)利被行政處分侵害時(shí),應(yīng)賦予其向法院訴訟的權(quán)利,要將行政處分中的公務(wù)員的救濟(jì)機(jī)制完善到訴訟救濟(jì)。

此外,行政處分納入司法審查的范圍,不僅具有理論上的必要性,而且已具備了現(xiàn)實(shí)的可行性。經(jīng)過了20多年的法治建設(shè)實(shí)踐,近來行政法學(xué)理論研究的大發(fā)展,對行政處分進(jìn)行司法審查的主客觀條件均已具備。行政處分爭議與行政訴訟所要解決的行政爭議的特點(diǎn)相符。行政處分爭議是國家行政機(jī)關(guān)在實(shí)施內(nèi)部行政管理行為,即處分公務(wù)員,而被處分的公務(wù)員不服這種行政處理決定而發(fā)生的爭議,爭議的一方是國家行政機(jī)關(guān),另一方則是隸屬于該行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員,爭議的焦點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己所作出的行政處分決定正確、合法,而被處分的公務(wù)員則認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的該項(xiàng)行政處分決定不是正確的、合法的,在這一法律關(guān)系中,雙方的地位不平等,一方是擁有行政處分權(quán)的行政機(jī)關(guān),而另一方則是負(fù)有被處分義務(wù)的公務(wù)員,這完全符合行政訴訟所要解決的行政爭議的特點(diǎn)。行政處分爭議具備提起行政訴訟的條件。最后,行處分納入行政訴訟受案范圍有發(fā)達(dá)國家公務(wù)員救濟(jì)制度經(jīng)驗(yàn)的借鑒。西方一些在行政管理方面較為先進(jìn)的國家,早已有將行政處分爭議納入行政訴訟受案范圍的做法。在德國,公務(wù)員不服行政機(jī)關(guān)作出的懲戒處分時(shí),可以向聯(lián)邦人事委員會申訴,公務(wù)員對降職、開除公職,削減及剝奪退休金等處分爭議納入行政訴訟受案范圍,正是發(fā)達(dá)國家在公務(wù)員救濟(jì)制度有益方面的借鑒,有利于推進(jìn)我國行政處分救濟(jì)制度的改革和完善。

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