楊娜

[摘 要]參與式預(yù)算制度是公共預(yù)算與民主政治互動(dòng)的法律回應(yīng)，參與式預(yù)算有其適用條件限制。建議由省級(jí)立法機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況確定參與式預(yù)算的規(guī)則指引，并將參與式預(yù)算限定適用在縣級(jí)及其以下預(yù)算層級(jí)，在此前提下來完善參與式預(yù)算的審議范圍、參與程序和相關(guān)程序的銜接等制度設(shè)計(jì)問題。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算民主；協(xié)商民主；參與式預(yù)算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.23.163

目前，我國的公共預(yù)算管理以政府為主導(dǎo)。隨著公民民主管理意識(shí)的提升，協(xié)商民主理論影響加深，公眾參與預(yù)算管理的呼聲不斷增強(qiáng)，地方開始了公眾參與預(yù)算的實(shí)踐。

1 參與式預(yù)算的理論基礎(chǔ)

參與式預(yù)算將直接民主和代議民主結(jié)合起來，其理論基礎(chǔ)為協(xié)商民主，是實(shí)現(xiàn)善治的新途徑，通過促進(jìn)分權(quán)式管理、決策制定的分權(quán)和政府治理的透明度，以及提升公民治理能力。

協(xié)商民主是一種政策決策、公共治理、公共參與機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公民平等、理性參與的重要性。參與式預(yù)算通過促進(jìn)交往、傾聽、理解為公民參與、協(xié)同治理、恢復(fù)公民政治認(rèn)同提供了路徑和動(dòng)力；參與式預(yù)算致力于以公平為標(biāo)準(zhǔn)的資源分配，使自我利益與公共利益的結(jié)合，提升了公共理性；參與式預(yù)算促進(jìn)預(yù)算民主決策、透明、責(zé)任。

2 參與式預(yù)算的國內(nèi)外實(shí)踐述評(píng)

2.1 參與式預(yù)算的國內(nèi)實(shí)踐舉要

2.1.1 浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)：民主懇談納入基層人大模式

浙江溫嶺新河鎮(zhèn)于2005年率先開始參與式預(yù)算，邀請(qǐng)了當(dāng)?shù)馗鹘缛耸苛邢嗽撴?zhèn)的十四屆人大五次會(huì)議，人手一份《新河鎮(zhèn)2005年財(cái)政預(yù)算（說明）》，和90名正式人大代表一起討論鎮(zhèn)政府的預(yù)算報(bào)告。將“民主懇談”制度的范圍、主題、功能擴(kuò)展。但是，民主懇談是體制外制度創(chuàng)新，缺乏相應(yīng)的法律地位；群眾以在會(huì)上表達(dá)意見的方式參與決策過程，但所提意見是否被采納到最終決策中仍由黨委政府決定。對(duì)此，溫嶺市新河鎮(zhèn)將“民主懇談”與人大制度相結(jié)合，有效解決以上問題。

2.1.2 上海市閔行區(qū)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績效預(yù)算改革

上海市閔行區(qū)的公共預(yù)算改革，實(shí)質(zhì)是“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績效預(yù)算改革和以人大為主導(dǎo)方的預(yù)算審查監(jiān)督改革。具體做法可歸納如下：第一，參與主體：多數(shù)環(huán)節(jié)是向廣大普通公眾開放，僅少量環(huán)節(jié)針對(duì)特定群體，如專家、政協(xié)委員和人大代表。第二，參與環(huán)節(jié)：預(yù)算前評(píng)價(jià)，過程評(píng)價(jià)，結(jié)果評(píng)價(jià)。第三，參與路徑：網(wǎng)絡(luò)、會(huì)議參與方式。從預(yù)算編制開始突出結(jié)果導(dǎo)向，使預(yù)算管理模式真正從合規(guī)性控制為主開始轉(zhuǎn)向以資源配置效率和使用效率為主。

2.1.3 國內(nèi)參與式預(yù)算實(shí)踐的簡評(píng)

國內(nèi)的參與式預(yù)算改革實(shí)踐，是一種有益的嘗試，推動(dòng)了地方財(cái)政民主的進(jìn)展，但囿于規(guī)則之欠缺，實(shí)踐中也暴露了一些問題。首先，參與方式單一，參與項(xiàng)目有待擴(kuò)展，參與程序有待規(guī)范。其次，信息披露不充分，預(yù)算方案待細(xì)化?，F(xiàn)階段，我國各地雖然進(jìn)行了許多電子政務(wù)和信息化改革，但信息披露機(jī)制尚不完善。最后，參與式預(yù)算實(shí)踐未與基層制度契合。

2.2 參與式預(yù)算的國外實(shí)踐述評(píng)

為彌補(bǔ)現(xiàn)代公共預(yù)算的局限性，國外部分地方政府進(jìn)行公眾參與預(yù)算改革。從預(yù)算過程的各個(gè)階段出發(fā)，有針對(duì)性地梳理國外參與式預(yù)算經(jīng)典模式，對(duì)于優(yōu)化我國參與式預(yù)算制度有重要作用。

2.2.1 預(yù)算編制中的巴西阿里格雷港市的參與式互動(dòng)模式

1988年巴西工黨在選舉贏得勝利后，為增加政府管理中的民主成分，提出了以“民主參與”和“改變支出優(yōu)先順序”為目標(biāo)的參與式預(yù)算改革。

2.2.2 預(yù)算審議中的印度專業(yè)審計(jì)組織協(xié)助立法部門審查預(yù)算

社會(huì)團(tuán)體協(xié)助立法部門全面審議預(yù)算草案，有助于預(yù)算資金分配的效率、公平、民主。為改善印度的地方政府治理績效不佳的境況，20世紀(jì)90年代以來，建立了政府和社會(huì)合作的預(yù)算參與體制。

此外，還有預(yù)算執(zhí)行中烏干達(dá)的參與式跟蹤模式、預(yù)算評(píng)估中的美國愛荷華“公民倡議的績效評(píng)估”等。

3 參與式預(yù)算的法律制度完善

參與式預(yù)算是推動(dòng)預(yù)算民主進(jìn)步的路徑，但有特定的產(chǎn)生背景和作用的局限性。在一個(gè)健全的代議制民主國家，預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算民主的首選之路應(yīng)該是立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)公開，參與式預(yù)算的存在，可以說從另一個(gè)側(cè)面反映了代議制功能之不彰。預(yù)算法治進(jìn)步，應(yīng)仍在代議制之完善、立法機(jī)關(guān)控制取向之落實(shí)，切忌因參與式預(yù)算之興起而遮蔽了根本問題之所在。鑒于此，參與式預(yù)算應(yīng)理性對(duì)待，謹(jǐn)慎立法。

3.1 參與式預(yù)算應(yīng)限定適用在縣級(jí)及其以下預(yù)算層級(jí)，《預(yù)算法》暫不宜確立參與式預(yù)算制度

綜觀我國參與式預(yù)算實(shí)踐，主要在兩個(gè)層面展開：一是發(fā)端于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，正向市級(jí)擴(kuò)展。二是街道和社區(qū)層面。目前，中國各級(jí)政府預(yù)算實(shí)行人大審批制度，基層政府有一定的行政職能和集體資金，但缺乏制度化的資金分配方式。要明確參與式預(yù)算的適用范圍。參與式預(yù)算與人大制度相結(jié)合，借用人民代表大會(huì)的法律地位，把體制外的制度創(chuàng)新納入體制內(nèi)。參與式預(yù)算應(yīng)主要適用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層面，條件成熟、經(jīng)驗(yàn)豐富的地區(qū)，可擴(kuò)展到縣級(jí)和市區(qū)級(jí)層面。預(yù)算法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守代議制健全、立法權(quán)彰顯之改革道路，參與式預(yù)算不是預(yù)算法的一項(xiàng)基本制度，最多只是一項(xiàng)補(bǔ)充性質(zhì)的制度，適用范圍應(yīng)當(dāng)有所限制。

3.2 建議由省級(jí)立法機(jī)關(guān)根據(jù)轄區(qū)特點(diǎn)和實(shí)踐情況制定有關(guān)參與式預(yù)算的規(guī)則指引

首先，應(yīng)當(dāng)明確參與式預(yù)算審議范圍。可以考慮擴(kuò)大預(yù)算中提交參與式預(yù)算審議部分所占的比例。目前的參與式預(yù)算模式中，參與范圍的大小取決于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，尤其取決于領(lǐng)導(dǎo)人的魄力、政府當(dāng)局的政治意愿、市民的壓力。

其次，有必要完善公眾參與預(yù)算的程序性規(guī)則。參與式預(yù)算具體程序機(jī)制亟須構(gòu)建。具體可以進(jìn)行以下程序設(shè)計(jì)：一是預(yù)算周期公眾全程介入原則。借鑒巴西、印度、烏干達(dá)、美國的參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算編制、審議、執(zhí)行、評(píng)估各個(gè)階段引入公民參與，實(shí)現(xiàn)預(yù)算參與和預(yù)算績效信息的有機(jī)整合，發(fā)揮公眾當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性和創(chuàng)造性，將公共支出是非曲直的評(píng)價(jià)權(quán)賦予人民，提升公共服務(wù)質(zhì)量。二是采用公民旁聽制度、預(yù)算聽證制度、預(yù)算征詢制度、預(yù)算績效公眾評(píng)價(jià)制度以衡量政府履責(zé)和預(yù)算資金使用的效益性，將傳統(tǒng)的民意測驗(yàn)、公民調(diào)查等工具與新興的公民報(bào)告卡、回應(yīng)卡等工具結(jié)合使用，使預(yù)算由“合規(guī)預(yù)算”向“效益預(yù)算”轉(zhuǎn)變。三是積極發(fā)展非政府組織，提供公共理性，使其在公眾參與中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.3 完善參與式預(yù)算制度與相關(guān)制度的銜接

首先，參與式預(yù)算與基層自治組織銜接。一方面，基層現(xiàn)有組織大都通過直接選舉產(chǎn)生，最貼近社會(huì)公眾生活，具有良好的群眾基礎(chǔ)，可以直接成為參與式預(yù)算的社會(huì)公眾代表，參與預(yù)算過程。另一方面，基層自治組織經(jīng)常幫助政府開展調(diào)查工作，與參與式預(yù)算的部分工作類似易結(jié)合。

其次，參與式預(yù)算與人大制度銜接。由于選舉民主或代議民主的不完善，民眾與人大代表間并未建立良好的互動(dòng)關(guān)系，人大代表只有真正按照民眾自己的意愿以公平競爭等方式產(chǎn)生，才能真正代表民眾的利益，并在不同利益的沖突與妥協(xié)中建立公共利益，完善基層人大代表制度。

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