夏傳信

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快，PPP模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)用越來越廣泛，準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)分析是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一。我國(guó)PPP模式運(yùn)作中存在政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過增強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)，切實(shí)維護(hù)各參與方權(quán)益；完善長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，形成協(xié)作配合新格局；完善相關(guān)法律法規(guī)，提供安全的外部環(huán)境；建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保障各參與方利益等對(duì)策防范和化解PPP風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；融資模式；風(fēng)險(xiǎn)分析；公私合作；城鎮(zhèn)化建設(shè)

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-1573（2018）02-0053-06

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，政府部門在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的負(fù)擔(dān)不斷加重，金融供給不足成為抑制城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。為拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，PPP作為一種公私合作的新型融資模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP不僅僅是簡(jiǎn)單的融資模式，它是指政府借助社會(huì)資本的資金、技術(shù)、管理、創(chuàng)新機(jī)制等優(yōu)勢(shì)，合作完成公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)而完成政府部門職能，同時(shí)也增加了社會(huì)資本的獲利機(jī)會(huì)。目前，政府部門積極推廣PPP模式的應(yīng)用，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》均提出，未來要建立起政府、市場(chǎng)合理分工的城市建設(shè)投融資機(jī)制，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與進(jìn)來。

推廣PPP模式的最終目的是更好地提供公共物品，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)各參與方的利益最大化，準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)分析在很大程度上決定了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，深入研究PPP模式運(yùn)作過程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題，提高PPP模式運(yùn)作的精確性具有重要意義。目前，我國(guó)對(duì)PPP模式的探索已具備了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有了一些成功案例，在較大程度上緩解了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口；與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)PPP模式應(yīng)用起步較晚，理論層面研究較為淺薄，政府和社會(huì)資本缺乏PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)分析經(jīng)驗(yàn)。因此，深入分析PPP模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提出對(duì)策建議，對(duì)保障PPP項(xiàng)目的成功、實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的利益最大化意義重大。

一、PPP模式的類型、功能與特征

PPP（Public Private Partnership）即公私合作，起源于土耳其，發(fā)展完善于英國(guó)。20世紀(jì)70年代，英美政府為解決資金不足危機(jī)，主動(dòng)引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目供給；20世紀(jì)80年代中期，中等發(fā)達(dá)國(guó)家為解決債務(wù)危機(jī)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1984年，土耳其提出BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）概念，并應(yīng)用到阿科伊核電廠項(xiàng)目當(dāng)中，隨后被其他發(fā)展中國(guó)家效仿。新公共管理運(yùn)動(dòng)中，公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化改革將引入私人部門作為核心內(nèi)容，1992年，英國(guó)政府提出PFI（私人融資計(jì)劃）模式，隨后PPP模式在全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐漸得到推廣。目前，PPP模式已經(jīng)成為全球各國(guó)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要模式之一，并逐步得到完善。

20世紀(jì)90年代，我國(guó)初步將PPP模式引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，2000年后，PPP模式得到認(rèn)可并逐漸得到開展；2008年，金融危機(jī)的爆發(fā)抑制了PPP模式在國(guó)內(nèi)的推廣；2014年，國(guó)家新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的出臺(tái)，使得PPP模式重新得到推廣和發(fā)展。隨后，政府相關(guān)部門從定義、理念、操作等層面對(duì)PPP模式進(jìn)行完善并出臺(tái)一系列政策，促進(jìn)PPP模式在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用。

（一）PPP模式的類型

在國(guó)內(nèi)，PPP模式被定義為一種政府部門和社會(huì)資本在實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的長(zhǎng)期合作關(guān)系。狹義上，PPP模式指在利益共享原則下，公共部門引入私人部門構(gòu)成特殊機(jī)構(gòu)，共同實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建，期滿后移交公共部門；廣義上，PPP模式包含所有因提供公共服務(wù)產(chǎn)品而在兩部門之間建立的合作模式，包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類、外包類以及私有化。

外包類PPP項(xiàng)目指由政府部門投資，整個(gè)項(xiàng)目的所有權(quán)歸屬于政府部門，社會(huì)資本負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職責(zé)。在此類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本只是受政府委托提供服務(wù)，并從中獲得相應(yīng)回報(bào)，積極性相對(duì)較低，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類PPP項(xiàng)目是指公共部門給予社會(huì)資本特定的權(quán)利，允許其參與項(xiàng)目投資，通過一定的合作機(jī)制，雙方共同享受項(xiàng)目收益、分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在此類項(xiàng)目中，社會(huì)資本的參與度較高，根據(jù)合同約定，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，并在后期將整個(gè)項(xiàng)目的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給公共部門，公共部門根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，給予社會(huì)資本一定的補(bǔ)償或收取一定的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。這類項(xiàng)目順利實(shí)施的重要影響因素之一是社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益之間的平衡關(guān)系，這一平衡關(guān)系的實(shí)現(xiàn)需要政府部門建立長(zhǎng)期有效的監(jiān)管機(jī)制，公平公正地對(duì)項(xiàng)目實(shí)施管理，充分發(fā)揮各參與方的優(yōu)勢(shì)，保障各方利益，提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。

私有化類PPP項(xiàng)目要求私人部門全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資，并通過向用戶收取一定費(fèi)用的方式實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。在此類項(xiàng)目中，社會(huì)資本具有項(xiàng)目的所有權(quán)，政府部門僅負(fù)責(zé)監(jiān)督，這使得社會(huì)資本擁有較大的自主權(quán)，與此同時(shí)，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也較大。

PPP的具體表現(xiàn)形式有服務(wù)協(xié)議（Service Contract）、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)協(xié)議（O&M;）、設(shè)計(jì)—建設(shè)（DB）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—維護(hù)（DBMM）、租賃—開發(fā)—經(jīng)營(yíng)（LDO）、租賃—經(jīng)營(yíng)維護(hù)（LOM）、租賃—更新—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（LUOT）、建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)（BTO）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（BOT）、購買—更新—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（PUOT）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—擁有—轉(zhuǎn)讓（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—維護(hù)（DBFM）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)維護(hù)（DBFOM）、購買—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)（BBO）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)（BOO）、購買—更新—永久經(jīng)營(yíng)（PUO）、建設(shè)—擁有—永久經(jīng)營(yíng)（BOO永久）等。

（二）PPP模式的功能

PPP模式不僅具備融資功能，還可以提供專業(yè)化的管理、完善的創(chuàng)新機(jī)制以及新型的技術(shù)。第一，融資功能。PPP模式最初也是最主要的功能是融資功能，在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，引入社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，既解決了資金不足的問題，又能讓社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，進(jìn)而獲得一定的投資收入，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)效益與社會(huì)資本經(jīng)濟(jì)效益雙贏的局面。第二，PPP模式具有專業(yè)化的管理程序，兼具設(shè)計(jì)計(jì)劃、投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理全過程，需要不同專業(yè)公司專業(yè)化分工合作完成。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，首先，PPP的可行性是由專業(yè)機(jī)構(gòu)通過物有所值評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告、財(cái)政承受能力評(píng)估等研究報(bào)告來確定；其次，PPP項(xiàng)目的實(shí)施是有專業(yè)機(jī)構(gòu)制定詳細(xì)的項(xiàng)目規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)成本、實(shí)施進(jìn)度運(yùn)營(yíng)效果等進(jìn)行控制；最后，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、價(jià)格實(shí)施有效監(jiān)管是公共部門的工作重點(diǎn)。第三，完善創(chuàng)新機(jī)制。PPP模式在運(yùn)營(yíng)過程中，要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)其從經(jīng)營(yíng)城市向運(yùn)營(yíng)城市、從依靠土地財(cái)政向依靠主要稅種等的轉(zhuǎn)變；引入社會(huì)資本，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)資本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，是一種機(jī)制的創(chuàng)新，提高了資源配置的效率，緩解了基礎(chǔ)資本分配的不均衡問題，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)。第四，提供新技術(shù)。PPP模式作為一種新型的工程建設(shè)模式，在投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等方面都需要運(yùn)用新技術(shù)?？梢?，PPP模式在解決政府資金短缺問題的同時(shí)，促使社會(huì)資本開發(fā)新的技術(shù)，制定新的管理方法，提高基礎(chǔ)設(shè)施的效率，實(shí)現(xiàn)了政府部門和私人部門雙贏的局面。

（三）PPP模式的特征

PPP模式具有全程合作、利益調(diào)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特征。在這些特征中，合作關(guān)系是最主要的特征，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是在合作關(guān)系基礎(chǔ)上衍生出來的特征。

合作關(guān)系是指政府部門和社會(huì)資本之間友好協(xié)商，在成本最少、風(fēng)險(xiǎn)最小的基礎(chǔ)上，為了完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而達(dá)成的一種合作關(guān)系，政府部門提供政策扶持、履行監(jiān)督責(zé)任，社會(huì)資本提供資金、技術(shù)、管理和創(chuàng)新機(jī)制，各參與方各司其職，遵循契約精神，將項(xiàng)目整體成本和風(fēng)險(xiǎn)降到最低，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本利益最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

在PPP模式中，各參與方建立的合作關(guān)系是在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的前提下建立的，與此同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目是完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的建立，存在公益性，若社會(huì)資本在項(xiàng)目中獲得高額利潤(rùn)，必然會(huì)使公眾的利益受到損害，若私人部門獲得收益低于一般水平，則無法維持自身經(jīng)營(yíng)。因此，公共部門要對(duì)私人部門的獲利情況進(jìn)行調(diào)節(jié)，對(duì)私人部門的高額收益進(jìn)行控制，對(duì)較低收益進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)而保證社會(huì)資本的合理收益，維持項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

PPP模式的合作特征決定了各參與方在合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)特征。為使PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化，公共部門和私人部門應(yīng)當(dāng)在考慮風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的前提下，找出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最佳策略，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，合理利用各方的特有優(yōu)勢(shì)，將風(fēng)險(xiǎn)分配給有相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受優(yōu)勢(shì)的承擔(dān)者，降低PPP項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。

二、我國(guó)PPP模式運(yùn)作中潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題分析

（一）PPP模式運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)特征分析

風(fēng)險(xiǎn)指特定條件下，實(shí)際和預(yù)期結(jié)果間的差別，即損失的不確定性。PPP模式運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)計(jì)劃、投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理過程中，由不確定因素的發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目受到損失。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的大小直接關(guān)系到項(xiàng)目實(shí)施的合理性，因此，在項(xiàng)目實(shí)施前，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估、預(yù)測(cè)，采取相應(yīng)措施應(yīng)對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于提高項(xiàng)目實(shí)施的效率有非常重要的作用。一般項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有客觀性、危害性、潛在性、相對(duì)性以及可測(cè)性等特征，PPP項(xiàng)目因資金具有投入量大、周期長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)具備了復(fù)雜性、偶然性、階段性以及漸進(jìn)性等特點(diǎn)。

1. PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性。由于PPP項(xiàng)目參與方多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，各風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)參與者的影響程度不同，各個(gè)參與方衡量風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)不同，同一風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目不同時(shí)期作用效果不同，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性。

2. PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的偶然性特征是指風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)。由于PPP項(xiàng)目在我國(guó)起步較晚，項(xiàng)目發(fā)展還處于探索階段，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)處理方法的可借鑒程度不高，每個(gè)PPP項(xiàng)目都有其獨(dú)特性，會(huì)出現(xiàn)新情況、新問題，再加上參與者眾多，造成了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的偶然性。

3. PPP項(xiàng)目的階段性特征即指項(xiàng)目在不同階段中面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)，有些風(fēng)險(xiǎn)伴隨著項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過程，但每階段風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的程度不同，例如法律風(fēng)險(xiǎn)；有些風(fēng)險(xiǎn)只出現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)行的特定階段，例如運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

4. PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的漸進(jìn)性是指PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的大小和影響會(huì)隨項(xiàng)目的實(shí)施過程、內(nèi)外條件的變化而慢慢凸顯，由于PPP項(xiàng)目具有社會(huì)效應(yīng)，因此公共部門會(huì)對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管、調(diào)控，這必然會(huì)給私人部門的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)帶來影響，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生影響。

（二）我國(guó)PPP模式運(yùn)作中潛在的風(fēng)險(xiǎn)分析

我國(guó)PPP模式在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些新情況和新問題，風(fēng)險(xiǎn)隱患比較嚴(yán)重，成為影響PPP模式持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。

1. 我國(guó)PPP模式運(yùn)作中的政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)是指公共部門對(duì)PPP模式制定的各種政策對(duì)項(xiàng)目造成的不確定性影響。地方公共部門為吸引社會(huì)資本投資，往往會(huì)作出不切實(shí)際的擔(dān)保，引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)。公共部門在進(jìn)行實(shí)際管理過程中缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致前期準(zhǔn)備不充分、決策能力不足以及審批過程繁瑣等問題，引發(fā)決策和審批風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目具有公益效應(yīng)，公共部門會(huì)對(duì)其加以干預(yù)，過度的干預(yù)會(huì)給整個(gè)項(xiàng)目帶來較大風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)過度干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中采取的措施對(duì)公眾利益造成某種程度上的損失，會(huì)引發(fā)公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 我國(guó)PPP模式運(yùn)作中的法律風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下的法律風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目建設(shè)法律體系不完善、法律變更、稅收調(diào)整等。PPP模式在國(guó)內(nèi)起步較晚，該模式下項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)在制度上還存在缺陷、配套法律體系建設(shè)還不健全，很可能引發(fā)某一參與方偷鉆法律空子，造成合同失效；現(xiàn)行的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)法律僅針對(duì)普遍意義上的項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于PPP模式的特殊性所帶來的各參與方之間的矛盾問題未作出具體規(guī)定，造成PPP項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)用過程中引發(fā)股權(quán)轉(zhuǎn)讓和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾，影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。PPP項(xiàng)目相關(guān)法律變更，包括稅收、環(huán)境、補(bǔ)貼等方面法律的變更，都會(huì)直接或間接地影響PPP項(xiàng)目的成本和收益，進(jìn)而影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目各參與方責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)分配不合理，會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)時(shí)沒有相關(guān)協(xié)議遵循，從而引發(fā)合同風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有PPP相關(guān)法律政策對(duì)社會(huì)資本參與方的限制較多，對(duì)標(biāo)書的形式、具體的項(xiàng)目運(yùn)作要求缺乏靈活性，PPP模式作為一種新型的項(xiàng)目合作方式，現(xiàn)有政策不能充分發(fā)揮PPP模式的靈活優(yōu)勢(shì)。

3. 我國(guó)PPP模式運(yùn)作中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式運(yùn)作過程中，利率、匯率變化以及通脹膨脹等情況的發(fā)生會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中，利率的變動(dòng)會(huì)給項(xiàng)目的運(yùn)行帶來成本增加、收益減少等風(fēng)險(xiǎn)；在以外匯計(jì)價(jià)的運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，匯率變動(dòng)、外匯兌換困難也會(huì)給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，由于物價(jià)水平的總體上升，使得項(xiàng)目原材料價(jià)格上升、員工工資上漲，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)用成本上升，會(huì)引發(fā)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施在投入經(jīng)營(yíng)階段獲得的資金收入不足以支付利息和債務(wù)，可能會(huì)造成債權(quán)人利用法律手段逼迫項(xiàng)目公司破產(chǎn)，給PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施帶來風(fēng)險(xiǎn)。

4. 我國(guó)PPP模式運(yùn)作中的融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵因素是有充足的運(yùn)行資金，作為政府部門和社會(huì)資本合作運(yùn)行的項(xiàng)目，在資金融通時(shí)面臨一些特殊風(fēng)險(xiǎn)。首先，目前PPP模式的發(fā)展情況顯示，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)構(gòu)是由政府部門和社會(huì)資本聯(lián)合出資成立的項(xiàng)目公司（SPV）擔(dān)任，由于PPP項(xiàng)目資金需求量大，政府和社會(huì)資本資金流不足時(shí)，社會(huì)資本作為主要出資方，理所當(dāng)然地成為資金融通方，而基礎(chǔ)項(xiàng)目載體融資的項(xiàng)目公司沒有存量資產(chǎn)，在抵押上缺乏優(yōu)勢(shì)。作為臨時(shí)成立的SPV，政府部門和社會(huì)部門不會(huì)提供全額擔(dān)保，一旦項(xiàng)目失敗，給金融機(jī)構(gòu)的融資追索造成風(fēng)險(xiǎn)。其次，一些PPP項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，而項(xiàng)目公司融資周期較短，這樣會(huì)使PPP項(xiàng)目面臨二次融資的風(fēng)險(xiǎn)。

5. 我國(guó)PPP模式運(yùn)作中的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)即項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段所面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，主要指同質(zhì)項(xiàng)目間競(jìng)爭(zhēng)、供給不足、需求不足、費(fèi)用調(diào)整、支付風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品損失、成本增加以及產(chǎn)品損耗等風(fēng)險(xiǎn)。

由于已投資建設(shè)的PPP項(xiàng)目規(guī)劃不合理等原因，可能引發(fā)其他公共部門投資者新建類似的項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)過程中將會(huì)大大分流規(guī)劃不合理項(xiàng)目的需求，導(dǎo)致該項(xiàng)目資金無法順利回收。公共基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)初期，可能面臨很大需求，但在項(xiàng)目建成后，或在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，由于同類項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)、人們生活方式的改變以及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化等原因，導(dǎo)致人們對(duì)項(xiàng)目提供的產(chǎn)品和服務(wù)需求降低，進(jìn)而給項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，由于已建設(shè)成功的項(xiàng)目沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、市場(chǎng)需求增加等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目提供的物品和服務(wù)無法滿足市場(chǎng)需求，給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)期間，由于原材料供應(yīng)不及時(shí)、運(yùn)營(yíng)資金不足等原因，造成項(xiàng)目無法正常運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過程中，由于價(jià)格定位不合理、項(xiàng)目費(fèi)用無法按時(shí)收回、產(chǎn)品損耗、產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)不合理等原因，也會(huì)給項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中存在的缺陷

（一）市場(chǎng)規(guī)則不完善，參與方職能不明確

在PPP模式中，合作方雖規(guī)定了各方的權(quán)益和義務(wù)，但由于缺乏第三方責(zé)任機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、市場(chǎng)規(guī)則不完善等原因，導(dǎo)致參與方職能不明確，制約了PPP項(xiàng)目的順利開展。首先，當(dāng)PPP項(xiàng)目在投資運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)問題時(shí)，缺乏有效的市場(chǎng)約束，政府部門和社會(huì)資本不按約定履行自身的責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。其次，政府部門僅將PPP模式當(dāng)作一種融資方式，在需要時(shí)積極鼓勵(lì)并作出不切實(shí)際的承諾，最終造成自身的失信行為。最后，各參與方的誠(chéng)信體系建設(shè)不完善，在很大程度上抑制了項(xiàng)目的順利實(shí)施，目前政府部門在PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)中仍處于強(qiáng)勢(shì)地位，政府部門的違約行為會(huì)給項(xiàng)目造成直接損害。

（二）法律層級(jí)不高，政策銜接不暢

PPP項(xiàng)目大多涉及公眾利益，法律制度的缺失、法律層級(jí)不高等問題不僅增加私人部門的運(yùn)作難度，而且容易引起民意反彈。首先，國(guó)內(nèi)目前關(guān)于PPP的法律文件大多是部門、地方規(guī)章以及規(guī)范性文件，缺乏國(guó)家層面的法律制度，此類法律規(guī)章層級(jí)較低，缺乏全局性考量，地方差異性較大。其次，現(xiàn)有法律法規(guī)的制定多由政策推動(dòng)，而政策的變動(dòng)復(fù)雜且和法律規(guī)章的銜接程度較差。最后，法律規(guī)章的制定缺乏有效的監(jiān)督，效力較低，導(dǎo)致社會(huì)資本承擔(dān)額外的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，監(jiān)管不到位

PPP項(xiàng)目持續(xù)周期較長(zhǎng)，各參與方責(zé)任不同、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力不同，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP模式順利實(shí)施的關(guān)鍵。首先，不合理的利潤(rùn)分配給項(xiàng)目參與方造成較大損失，公共部門承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使PPP項(xiàng)目徒有其表，社會(huì)資本承擔(dān)不合理的風(fēng)險(xiǎn)，則無法獲得合理回報(bào)，抑制項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。其次，目前國(guó)內(nèi)監(jiān)管不完善，缺乏專門的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，因此對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等方面缺乏統(tǒng)一管理。

（四）融資渠道不足，運(yùn)營(yíng)模式單一

目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目融資渠道狹窄，主要依靠銀行貸款，且多為抵押、擔(dān)保貸款，保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)投資者融資方式有待開發(fā)。2014年11月，國(guó)務(wù)院就“創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資”等作了批示，為推動(dòng)融資方式改革打下了基礎(chǔ)，但新的融資機(jī)制仍有待開發(fā)。國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)于公共服務(wù)等領(lǐng)域涉及較少，運(yùn)營(yíng)模式單一；當(dāng)前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限普遍較短，違背了政府解決融資問題的初衷，不利于PPP模式的發(fā)展。

四、防范和化解PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的政策措施

（一）增強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)，切實(shí)維護(hù)各參與方權(quán)益

誠(chéng)實(shí)守信是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要因素，推進(jìn)政府部門和私人部門加強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)，切實(shí)維護(hù)各參與方利益。首先，政府和社會(huì)資本之間應(yīng)該建立誠(chéng)實(shí)守信、平等互助、互利互惠的契約關(guān)系，禁止政府部門利用特有的權(quán)利和地位將風(fēng)險(xiǎn)隨意轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本；同時(shí)，社會(huì)資本也不能借助自身獲取市場(chǎng)信息的優(yōu)勢(shì)來隱瞞政府部門簽訂不平等契約。其次，大力推進(jìn)法治政府、加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，政府有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)對(duì)私人部門的承諾，認(rèn)真履行合同約定，因違約侵犯其他參與方合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任；同時(shí)，制定詳細(xì)的約定，降低公共部門“隨意簽約，肆意毀約”的發(fā)生概率。最后，政府部門應(yīng)制定完善的契約制度，明確公、私部門的責(zé)權(quán)利分工，建立相應(yīng)的懲戒措施，并形成規(guī)范性的書面文件，便于各部門之間進(jìn)行監(jiān)督。

（二）完善長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，形成協(xié)作配合新格局

要形成政府部門和社會(huì)資本之間協(xié)作配合的新格局，需建立健全化解風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，確保生效合同得到有效執(zhí)行。首先，從精神方面建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，增加自我認(rèn)同感，提高工作熱情，提升工作效率。其次，完善監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)，針對(duì)PPP項(xiàng)目中規(guī)劃、招標(biāo)、采購、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施全方位監(jiān)管，在保證項(xiàng)目順利實(shí)施的前提下，盡可能降低運(yùn)營(yíng)成本，促進(jìn)項(xiàng)目的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；同時(shí)，加強(qiáng)投資者資金來源的信貸審核，降低項(xiàng)目實(shí)施過程中的信貸風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立公平的利益分配機(jī)制，政府部門和私人部門之間需要充分協(xié)商，就利益分配問題達(dá)成共識(shí)，提出各參與方均認(rèn)可的利益分配方案，并簽訂完整的協(xié)議來規(guī)范各參與方的行為，以此規(guī)避合作過程中因各參與方之間利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)，提供安全的外部環(huán)境

從PPP各方的出發(fā)點(diǎn)來看，公共部門和私人部門均希望順利完成PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)各方利益最大化。因此，根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程，完善相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)各參與方實(shí)施有效的法律約束，消除各參與方對(duì)PPP項(xiàng)目的顧慮成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。

完善相關(guān)法律法規(guī)可從以下幾個(gè)方面做起。首先，加強(qiáng)PPP模式下項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)法律體系建設(shè)，從PPP項(xiàng)目的應(yīng)用范圍、操作流層、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、責(zé)權(quán)關(guān)系等方面完善法律體系構(gòu)建。同時(shí)，PPP在不同領(lǐng)域的應(yīng)用應(yīng)分別制定相應(yīng)的法律，不同部門應(yīng)出臺(tái)更具體的PPP操作規(guī)范，做到有法可依、有法必依、違法必究。其次，通過對(duì)公、私部門權(quán)利和義務(wù)的合理界定來緩解甚至消除外部法律環(huán)境變更所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，通過合同條款，對(duì)可能出現(xiàn)的不確定性情況，事先作出明確規(guī)定。最后，即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的法律變更對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生損害時(shí)，項(xiàng)目各參與方之間應(yīng)相互協(xié)商，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的收益損失和成本變動(dòng)，確定補(bǔ)救辦法，及時(shí)討論并確定更適合法律變更后的合同條款。

（四）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保障各參與方利益

PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中面臨較多的未知因素，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各參與方之間進(jìn)行合理的分擔(dān)，是PPP項(xiàng)目能順利實(shí)施的關(guān)鍵。首先，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循“承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與獲得的收益相匹配、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要和自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力相匹配、各參與方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度要有一定上限”原則。其次，政府作為公共部門，對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)的承受能力比較強(qiáng)，此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給公共部門參與者承擔(dān)。融資風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)，此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給私人部門參與者承擔(dān)。此外，對(duì)于自然災(zāi)害等不可抗力因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由雙方協(xié)商、共同承擔(dān)。最后，在PPP項(xiàng)目中，政府的主要職責(zé)是監(jiān)管，簽訂合同時(shí)應(yīng)制定相應(yīng)的收益分配規(guī)則，合理均衡各參與方的利益。項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)，對(duì)社會(huì)資本的利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，確保項(xiàng)目在代表社會(huì)效益的同時(shí)，使社會(huì)資本獲得合理的經(jīng)濟(jì)收益。

（五）鼓勵(lì)聯(lián)合投資，創(chuàng)新融資方式

為吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，保障其經(jīng)濟(jì)效益，需要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，打破現(xiàn)有的信貸政策限制，加大新的資金供給，完善經(jīng)營(yíng)回報(bào)。首先，積極鼓勵(lì)聯(lián)合體參與投資、運(yùn)營(yíng)和建設(shè)，使各公司共同分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，探索嘗試各類聯(lián)合體模式，解決SPV運(yùn)營(yíng)能力的不足的問題，如擔(dān)保+PPP、基建+產(chǎn)業(yè)+金融、基金+基建等模式。其次，非銀行金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新融資方式，多開發(fā)一些適合PPP模式的融資產(chǎn)品，與銀行共同構(gòu)成為PPP項(xiàng)目服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。最后，在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中，為提高私人部門的積極性，公共部門應(yīng)為私人部門提供相應(yīng)的政策支持，例如在私人部門申請(qǐng)銀行體系貸款時(shí)，公共部門可為其提供擔(dān)保，增加其信譽(yù)度；在稅收、利息方面，公共部門應(yīng)為私人部門提供一些優(yōu)惠政策等。同時(shí)，私人機(jī)構(gòu)作為融資主體，應(yīng)該提升自身對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，選擇適合自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展的融資模式，制定完善的風(fēng)險(xiǎn)防控措施應(yīng)對(duì)融資過程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（六）完善運(yùn)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)尚不成熟，相關(guān)部門應(yīng)建立相關(guān)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、技術(shù)以及支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)等，進(jìn)而提升PPP項(xiàng)目的管理能力。首先，提供必要的支撐服務(wù)，減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中可避免的風(fēng)險(xiǎn)，提升整體收益。其次，提供事前的法律咨詢服務(wù)，減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中的違規(guī)概率。最后，提供技術(shù)咨詢，可以減少因技術(shù)問題造成的減緩項(xiàng)目進(jìn)度問題，從而提高項(xiàng)目運(yùn)行效率和質(zhì)量。

（七）加強(qiáng)理念創(chuàng)新，探索多元化的PPP模式

PPP模式的推廣是為了實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，因此，只要在控制成本、保障公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量的前提下，可以考慮引入創(chuàng)新機(jī)制，為私人部門的參與提供更大的空間，調(diào)動(dòng)其積極性，使各市場(chǎng)主體更好地發(fā)揮其創(chuàng)造力和優(yōu)勢(shì)，保障PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。首先，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，引入仲裁機(jī)制，負(fù)責(zé)重新審核PPP的財(cái)務(wù)條件以及相關(guān)成本，幫助合作各方之間建立信任關(guān)系，保證合約的有效執(zhí)行。其次，給予私人部門更大的靈活性，提高其積極性。最后，探索多元化的PPP模式，鼓勵(lì)每個(gè)項(xiàng)目參與方根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，創(chuàng)新性地采用PPP新模式，如TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）等。

（八）加強(qiáng)PPP專業(yè)人才建設(shè)

一切問題的解決都需要專業(yè)的人才，PPP項(xiàng)目也不例外，加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)，在項(xiàng)目研究方面做到戰(zhàn)略引領(lǐng)，在運(yùn)營(yíng)管理方面實(shí)現(xiàn)人才保證。首先企業(yè)要通過內(nèi)部培養(yǎng)、外聘專家等方式建立獨(dú)有的“PPP智庫”，成立一支具有項(xiàng)目識(shí)別能力、市場(chǎng)分析能力以及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力的研究團(tuán)隊(duì)，全面、及時(shí)地了解政府部門制定的PPP政策并進(jìn)行專業(yè)化的分析。其次，PPP項(xiàng)目涵蓋投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過程，資金投資量大，投資周期長(zhǎng)，因此，企業(yè)需打造一支專業(yè)化的PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌整個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊俊龍.PPP模式的效應(yīng)、問題及優(yōu)化對(duì)策研究[J].江淮論壇，2017（3）：40-46.

[2]史丁莎.WTO《政府采購協(xié)議》談判背景下我國(guó)PPP項(xiàng)目利用外資問題研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2017（3）：48-55.

[3]李凱風(fēng).城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究[J].求索，2016（1）：109-113.

[4]王樹文.“一帶一路”PPP模式中風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑選擇[J].東岳論叢，2016（5）：68-75.

[5]龔鵬程，臧公慶.PPP模式的交易結(jié)構(gòu)、法律風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2016（3）：144-151.

[6]黃艷敏，宋琦，張巖貴.公共財(cái)政支出變動(dòng)的機(jī)會(huì)再分配效應(yīng)分析[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2015（8）：85-94.

[7]賈康，孫潔.公私合作伙伴機(jī)制：新型城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2014（1）：64-71.

[8]賈康，孫潔.公私伙伴關(guān)系模式的特征與職能[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2009（8）：7-10.

[9]姚東旻，李軍林.條件滿足下的效率差異：PPP模式與傳統(tǒng)模式比較[J].改革，2015（2）：34-42.

[10]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證[J].改革，2015（1）：78-89.

[11]嚴(yán)曉健.公私合作伙伴關(guān)系（PPP）的應(yīng)用及審計(jì)重點(diǎn)探討[J].審計(jì)研究，2014（5）：45-51.

[12]朱相平.地方投融資平臺(tái)建設(shè)與政府的責(zé)任邊界——基于風(fēng)險(xiǎn)控制的視角[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2012（7）：11-16.

Research on the Risks and Countermeasures of PPP Model

Xia Chuanxin

（School of Statistics， University of International Business and Economics， Beijing 100029， China）

Abstract： With the development of new urbanization， the application of PPP model in the construction of urbanization is more and more widespread， and accurate risk analysis is one of the key factors of PPP project's success. There exists political risk， legal risk， economic risk， financing risk and operation risk in the operation of PPP mode in China， so we should enhance the construction of credit system， and safeguard the rights and interests of all participants earnestly， improve the construction of long-term mechanism， form a new pattern of cooperation and coordination， improve relevant laws and regulations， provide a safe external environment， establish a reasonable risk sharing mechanism， and protect the interests of the participants to defuse the PPP risk.

Key words： PPP pattern， financing mode， risk analysis， public-private partnership， urbanization construction