梅 菁，何衛(wèi)紅（教授）

十七大以來(lái)，黨中央及國(guó)務(wù)院將環(huán)境保護(hù)放在突出位置；十九大更是提出：堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，為全球生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)。環(huán)境保護(hù)中市場(chǎng)失靈的假設(shè)是新古典學(xué)派研究的基礎(chǔ)。作為政府干預(yù)的重要手段之一，以審計(jì)署為首的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)圍繞著環(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面，出臺(tái)了一系列的資源環(huán)境審計(jì)政策。作為重要的環(huán)境規(guī)制之一，資源環(huán)境審計(jì)政策的內(nèi)容和實(shí)施效果會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)績(jī)效產(chǎn)生重大影響。目前學(xué)界對(duì)于審計(jì)政策的研究普遍停留在邏輯分析層次上，如果能夠測(cè)量政策，用量化的結(jié)果直接對(duì)政策進(jìn)行研究，這將有利于揭示政策制定機(jī)制，對(duì)今后政策的制定和實(shí)施有著更好的指導(dǎo)作用。

一、已有研究回顧

1978年Libecap[1]首次嘗試基于政策本身進(jìn)行量化的新研究方法，將內(nèi)華達(dá)州1859～1895年期間的礦產(chǎn)權(quán)活動(dòng)提煉成法律變化指數(shù)，選取對(duì)描述礦產(chǎn)權(quán)有重要意義的15個(gè)類別，給法規(guī)涉及的類別加分，然后用量化結(jié)果進(jìn)行政策效果分析。Cools等[2]對(duì)改善交通方式、激勵(lì)使用替代交通方式、停車與土地使用管理等方面的具體政策措施，以硬性、軟性、推出、拉回四種措施類別來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)和量化分析。殷華方等[3]對(duì)我國(guó)頒布的4次外資產(chǎn)業(yè)政策依據(jù)產(chǎn)業(yè)代碼進(jìn)行分類并給政策類別賦值，計(jì)算政策指數(shù)。劉鳳朝、孫玉濤[4]基于政策內(nèi)容類別和效力，通過(guò)政策總量梳理和時(shí)間序列統(tǒng)計(jì)分析1980～2005年創(chuàng)新政策的演變過(guò)程。彭紀(jì)生等[5]著手于政策措施、目標(biāo)、力度方面，研究技術(shù)創(chuàng)新政策本身，制定量化標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量政策，利用量化后的結(jié)果描述政策協(xié)同的演變。唐曉云[6]建立了1949～2013年國(guó)家出臺(tái)的旅游政策文件樣本庫(kù)，從政策結(jié)構(gòu)、政策類別、政策數(shù)目等方面入手，歸納并總結(jié)我國(guó)旅游發(fā)展政策演化規(guī)律。張國(guó)興等[7]以節(jié)能減排政策為樣本，基于協(xié)同理論，嘗試從多維度進(jìn)行政策效力和協(xié)同的測(cè)量模型構(gòu)建。黃萃等[8]將政策內(nèi)容量化與政策文獻(xiàn)計(jì)量相結(jié)合，既挖掘政策內(nèi)在隱形信息，又分析其外在結(jié)構(gòu)要素，以揭示政策變遷規(guī)律。葉選挺、李明華[9]以中央政府和地方四省的LED產(chǎn)業(yè)政策為研究對(duì)象，分析政策發(fā)布時(shí)間和發(fā)布機(jī)構(gòu)，然后逐項(xiàng)對(duì)政策內(nèi)容編碼并結(jié)合專家咨詢方法，用量化的結(jié)果探究政策工具使用的差異情況。許陽(yáng)等[10]對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)容進(jìn)行量化分析，按環(huán)境政策工具基本維度對(duì)政策進(jìn)行分類，分析政策的演變規(guī)律和決策體系，探索政府在環(huán)境治理中的行為邏輯。

上述政策量化方法對(duì)于拓展資源環(huán)境審計(jì)政策研究方法和視角有很大的啟示。本文借鑒以往文獻(xiàn)中關(guān)于政策測(cè)量的方法，以我國(guó)1987～2016年公布的資源環(huán)境審計(jì)政策為研究樣本，試圖描繪政策的協(xié)同及其演變的軌跡，量化資源環(huán)境審計(jì)政策，以便從政策計(jì)量的角度對(duì)該種環(huán)境規(guī)制工具的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二、政策收集與量化

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取1987～2016年國(guó)家及各省頒布的與資源環(huán)境審計(jì)政策密切相關(guān)的文件為研究對(duì)象，涵蓋全國(guó)人大及其常委會(huì)出臺(tái)的相關(guān)法律，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)條例、規(guī)劃、決定、意見(jiàn)、通知等，相關(guān)部委及省級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)劃、細(xì)則、意見(jiàn)、通知、公告等（詳見(jiàn)表1），共計(jì)163項(xiàng)政策。樣本主要來(lái)源于全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、審計(jì)署、發(fā)改委、環(huán)保部、財(cái)政部、各省審計(jì)廳及省政府等官方網(wǎng)站。

表1 我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)政策的類型

（二）測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)

本文借鑒彭紀(jì)生等[5]的研究方法并結(jié)合資源環(huán)境審計(jì)政策本身的特點(diǎn)，從政策的力度、措施和目標(biāo)三方面來(lái)制定度量標(biāo)準(zhǔn)。量化標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)資源環(huán)境審計(jì)政策內(nèi)容提出的，經(jīng)過(guò)與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医淌谶M(jìn)行討論，對(duì)量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行反復(fù)修正，并請(qǐng)多位相關(guān)政策研究人員根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策目標(biāo)和政策措施進(jìn)行多輪打分和修正，保證最終打分結(jié)果的方向一致性在85%以上后，確定政策量化標(biāo)準(zhǔn)，從而確保研究數(shù)據(jù)效度和信度的科學(xué)性。

1.政策力度。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，政策效力由強(qiáng)到弱依次是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。將法律、法規(guī)、規(guī)章等劃分為5個(gè)等級(jí)，分別賦值1～5之間的整數(shù)，以顯示該項(xiàng)政策力度，如表2所示。

2.政策措施。以政策措施的具體程度、范疇、力度、數(shù)量等為判定標(biāo)準(zhǔn)，賦值1～5之間的整數(shù)，表3給出了5分、3分、1分的標(biāo)準(zhǔn)，4分、2分分別介于5分與3分、3分與1分之間。如果出現(xiàn)政策當(dāng)中不包括某項(xiàng)措施的情況，則賦予的分值為0。

表2 資源環(huán)境審計(jì)政策力度量化標(biāo)準(zhǔn)

表3 資源環(huán)境審計(jì)政策措施測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)

3.政策目標(biāo)。政策目標(biāo)的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)確定方法類似于政策措施，具體如表4所示。

表4 資源環(huán)境審計(jì)政策目標(biāo)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)

（三）政策測(cè)量公式

根據(jù)上述測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多輪打分后取得每年各項(xiàng)政策的力度、措施、目標(biāo)數(shù)據(jù)，本文參考張國(guó)興等[7]的協(xié)同度量模型，求得政策各項(xiàng)協(xié)同值。

首先計(jì)算1987～2016年資源環(huán)境審計(jì)政策力度、目標(biāo)和措施指標(biāo)的年度得分總值和平均值，計(jì)算公式為：

其中，i=［1987，2016］，N 是 i年的政策數(shù)目，TEi、AEi分別表示i年資源環(huán)境審計(jì)政策效力總和與效力均值。Aj、Mj、Gj分別表示i年第j條政策的力度分值總和、措施分值總和、目標(biāo)分值總和。

然后，計(jì)算資源環(huán)境審計(jì)政策目標(biāo)協(xié)同值以及政策措施協(xié)同值，計(jì)算公式如下：

其中，N是i年出臺(tái)的政策總量，GCi和MCi分別表示i年資源環(huán)境審計(jì)政策中政策目標(biāo)協(xié)同值和政策措施協(xié)同值。Gjx和Gjy分別表示i年第j條政策當(dāng)中的第x項(xiàng)目標(biāo)和第y項(xiàng)目標(biāo)分值，x和y（x≠y）表示從重要資源利用及保護(hù)、污染防治、生態(tài)修復(fù)及保護(hù)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這四項(xiàng)中選出兩項(xiàng)目標(biāo)來(lái)研究協(xié)同趨勢(shì)。Mje和Mjf分別表示i年第j條政策當(dāng)中的第e項(xiàng)措施和第f項(xiàng)措施分值，e和f（e≠f）表示從法律措施、行政措施、人事措施這三項(xiàng)中選取兩項(xiàng)措施來(lái)研究協(xié)同趨勢(shì)。

三、我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)政策協(xié)同演變分析

（一）政策數(shù)量、效力、力度演變趨勢(shì)

圖1 政策數(shù)量變化趨勢(shì)

圖2 政策總效力和平均效力變化趨勢(shì)

圖3 政策總力度和平均力度變化趨勢(shì)

圖1～圖3顯示，1987～2016年我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)政策在數(shù)量、總效力和總力度上，雖有不同程度的波動(dòng)，但是整體呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，近三年表現(xiàn)得尤為明顯。這與國(guó)家近幾年對(duì)資源環(huán)境審計(jì)的重視與加強(qiáng)密不可分。

審計(jì)署將1998年之前劃分為資源環(huán)境審計(jì)的起步階段，此時(shí)環(huán)境保護(hù)也處于初始階段，政府對(duì)環(huán)境政策的認(rèn)知不強(qiáng)，我國(guó)在此階段還沒(méi)有形成具體明確的資源環(huán)境審計(jì)相關(guān)概念且政策數(shù)量很少。

1998～2002年這一時(shí)期的資源環(huán)境審計(jì)研究處于探索階段，此時(shí)國(guó)家將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，而對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度不夠。農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司在此階段應(yīng)運(yùn)而生，專門對(duì)資源環(huán)境相關(guān)內(nèi)容開展審計(jì)工作，平穩(wěn)執(zhí)行先前頒布的環(huán)境相關(guān)政策。

2003～2016年是資源環(huán)境審計(jì)的發(fā)展階段，各地方審計(jì)機(jī)關(guān)先后成立了環(huán)境相關(guān)機(jī)構(gòu)，資源環(huán)境審計(jì)工作職能進(jìn)一步得到明確，審計(jì)范疇也逐步拓寬，由原先的生態(tài)環(huán)境審計(jì)逐漸覆蓋污染防治、固體廢棄物、天然林資源、礦產(chǎn)資源審計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，政府也試圖通過(guò)制定不同領(lǐng)域的環(huán)境政策，達(dá)到在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保護(hù)環(huán)境的目的。各部委與審計(jì)署聯(lián)合發(fā)布文件，各地方政府積極響應(yīng)，政策體系日漸完善，政策數(shù)量逐漸增加。2008年后政策的數(shù)量、總力度、總效力都有了明顯的提升，國(guó)家由僅將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位而不顧環(huán)境損害的制度轉(zhuǎn)向既重視經(jīng)濟(jì)、又重視環(huán)境的制度?！秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》里資源環(huán)境審計(jì)被列入六大審計(jì)類別當(dāng)中，還提出要全力建設(shè)切合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境審計(jì)新格局。2009年發(fā)布的《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見(jiàn)》中專門針對(duì)資源環(huán)境審計(jì)重點(diǎn)提出了指導(dǎo)思想，明確了資源環(huán)境審計(jì)的發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)新了審計(jì)方法，將資源環(huán)境理念滲透到各項(xiàng)審計(jì)當(dāng)中。2011年出臺(tái)的《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》從資源利用與保護(hù)、污染防治、節(jié)能減排等方面給出改進(jìn)意見(jiàn)，積極整合部門內(nèi)部環(huán)境審計(jì)資源，推動(dòng)開展國(guó)際交流。2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《全面深化改革決定》）提出在自然資源資產(chǎn)方面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行離任審計(jì)這一新思想，愈加豐富和完善了資源環(huán)境審計(jì)體系。2014年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，提出逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源審計(jì)全面覆蓋，繼續(xù)探索自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，積極落實(shí)資源環(huán)保政策。2016年審計(jì)署發(fā)布《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《“十三五”審計(jì)規(guī)劃》），從資源、環(huán)境、生態(tài)等四個(gè)方面明確了資源環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)，力求全面覆蓋資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。同年，《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《新常態(tài)意見(jiàn)》）中提出了迎合新常態(tài)、新戰(zhàn)略的資源環(huán)境審計(jì)新要求。

近十年來(lái)，國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站上幾乎每年都會(huì)公布資源環(huán)境相關(guān)的審計(jì)公告，并且重點(diǎn)環(huán)境項(xiàng)目被多次審計(jì)調(diào)研。審計(jì)涉及內(nèi)容較多，主要涵蓋水污染防治、能源資源利用、天然林資源保護(hù)、節(jié)能減排等內(nèi)容。但審計(jì)的重點(diǎn)主要在于對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金的使用，對(duì)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)注較少。

從圖1～圖3也可以看出，政策平均效力和平均力度整體處于平坦?fàn)顟B(tài)。一年內(nèi)頒布的政策強(qiáng)度大小能夠通過(guò)政策力度數(shù)值清楚地反映出來(lái)，而政策總效力大小會(huì)受到政策的措施具體性、目標(biāo)明確性、力度大小、數(shù)量多少等因素的直接影響。由于資源環(huán)境審計(jì)政策多為通知、意見(jiàn)、條例和公告等，且大多數(shù)發(fā)文機(jī)構(gòu)級(jí)別不高，導(dǎo)致1987～2016年間政策力度平均值較低，因而這一期間政策效力平均值也較低。這表明目前我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)政策效力呈現(xiàn)出快速上升的態(tài)勢(shì)，主要是由政策數(shù)量增加引起的，而不是由政策目標(biāo)、措施和力度推動(dòng)的。

（二）政策目標(biāo)協(xié)同

1.政策目標(biāo)數(shù)量變化趨勢(shì)。由圖4可知，政策目標(biāo)數(shù)量整體呈上升趨勢(shì)。除離任審計(jì)目標(biāo)外，其他3項(xiàng)目標(biāo)數(shù)量在2009年之前基本保持穩(wěn)定。2014年起，各項(xiàng)目標(biāo)數(shù)量都快速增長(zhǎng)，可以看出近幾年來(lái)我國(guó)政府制定政策時(shí)，對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)的重視程度趨于全面。

2.政策目標(biāo)協(xié)同分析。由于2003年之前資源環(huán)境審計(jì)政策數(shù)量較少，本文將環(huán)境審計(jì)起步與探索階段的政策放在一起統(tǒng)計(jì)，具體協(xié)同數(shù)據(jù)見(jiàn)表5。

圖4 單項(xiàng)政策目標(biāo)數(shù)量變化趨勢(shì)

表5 不同階段資源環(huán)境審計(jì)政策項(xiàng)目標(biāo)協(xié)同度比較

由表5可以看出，2003～2016年各項(xiàng)政策目標(biāo)與重要資源利用及保護(hù)、生態(tài)修復(fù)及保護(hù)目標(biāo)的協(xié)同度都明顯高于1987～2002年。其中重要資源利用及保護(hù)與污染防治目標(biāo)協(xié)同度的平均值上升幅度最大，表明近十年政府對(duì)這兩個(gè)目標(biāo)較為重視，節(jié)能減排基本國(guó)策得到了很好的響應(yīng)。各項(xiàng)目標(biāo)協(xié)同度的最大值較2003年之前都成倍數(shù)增加，說(shuō)明我國(guó)越來(lái)越重視多目標(biāo)共同發(fā)展，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

截至2016年，重要資源利用及保護(hù)、污染防治、生態(tài)修復(fù)及保護(hù)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這四個(gè)目標(biāo)的政策數(shù)量分別占政策總數(shù)量的93%、82%、90%、16%，所以本文主要研究重要資源利用及保護(hù)目標(biāo)與其他三項(xiàng)目標(biāo)、生態(tài)修復(fù)及保護(hù)目標(biāo)與其他三項(xiàng)目標(biāo)的協(xié)同。政策目標(biāo)之間協(xié)同值的高低，顯示著政府在制定政策的過(guò)程中，各項(xiàng)目標(biāo)受重視的程度。圖5中三條曲線的整體走勢(shì)都是隨時(shí)間推移逐步上升，重要資源利用及保護(hù)與污染防治、生態(tài)修復(fù)及保護(hù)目標(biāo)之間的協(xié)同度走勢(shì)大致相同，尤其是從2008年開始有了明顯的提升，2011～2012年有所下降，2012年后又出現(xiàn)快速上升的態(tài)勢(shì)。重要資源利用及保護(hù)目標(biāo)與離任審計(jì)目標(biāo)的協(xié)同度曲線起步較晚，雖然2013年之前一直是0值，但是近幾年增長(zhǎng)迅速并且與其他目標(biāo)間協(xié)同值的差距逐漸縮小。

圖5 重要資源利用及保護(hù)與其他目標(biāo)的協(xié)同

由圖6可以看出，生態(tài)修復(fù)及保護(hù)與其他目標(biāo)之間協(xié)同度的整體趨勢(shì)是先平緩再上升，生態(tài)修復(fù)及保護(hù)與污染防治目標(biāo)的協(xié)同值在2012年雖有下降，但2013年起呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。生態(tài)修復(fù)及保護(hù)與離任審計(jì)目標(biāo)的協(xié)同值在2013年前后也有明顯的起伏，2014年后增長(zhǎng)迅速。

圖6 生態(tài)修復(fù)及保護(hù)與其他目標(biāo)的協(xié)同

總體來(lái)看，重要資源利用及保護(hù)與生態(tài)修復(fù)及保護(hù)、污染防治目標(biāo)的協(xié)同度良好，污染防治與生態(tài)修復(fù)及保護(hù)目標(biāo)的協(xié)同值略低于上述兩項(xiàng)。但是與離任審計(jì)相關(guān)的目標(biāo)協(xié)同都相對(duì)偏低，說(shuō)明對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重視亟待加強(qiáng)。

從2013年開始，目標(biāo)協(xié)同整體呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。這主要是因?yàn)椋?013年的《全面深化改革決定》中改革了以往以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考核制，在評(píng)價(jià)體系中更加注重資源、環(huán)境、生態(tài)等指標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部為核心，強(qiáng)化責(zé)任追究制，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，提升離任審計(jì)目標(biāo)與其他目標(biāo)的協(xié)同度。2016年以來(lái)，審計(jì)署陸續(xù)頒發(fā)了《新常態(tài)意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)2016年地方審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)抓好的十項(xiàng)工作的通知》等多份文件，將“加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)力度”列為八項(xiàng)審計(jì)工作重點(diǎn)之一，持續(xù)貫徹綠色發(fā)展的新理念新方式?！丁笆濉睂徲?jì)規(guī)劃》中提出了監(jiān)督落實(shí)約束性指標(biāo)、改革環(huán)境治理體系、重大資源生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目審計(jì)全面覆蓋、完善自然資源資產(chǎn)管理等多方面措施，以保障資源環(huán)境審計(jì)的完善和發(fā)展。

結(jié)合各階段代表性政策可以看出，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，環(huán)保壓力逐漸增加，我國(guó)各項(xiàng)資源環(huán)境審計(jì)政策目標(biāo)順應(yīng)時(shí)代要求，協(xié)調(diào)狀況逐漸優(yōu)化，協(xié)同程度隨時(shí)間推移逐漸提高。一旦資源利用不當(dāng)，就會(huì)引起一系列污染問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題，所以資源利用及保護(hù)目標(biāo)一直占主導(dǎo)地位，水土資源、礦產(chǎn)資源這兩大方面應(yīng)當(dāng)常抓不懈地堅(jiān)持審計(jì)下去。與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)的目標(biāo)協(xié)同度較低，政府對(duì)其的重視程度有待提高。

（三）政策措施協(xié)同

截至2016年，人事措施、法律措施、行政措施政策的數(shù)量占政策總數(shù)量的比重分別是72%、91%、100%，在我國(guó)審計(jì)政策中行政措施一直占主導(dǎo)地位，在資源環(huán)境審計(jì)工作中運(yùn)用的行政措施最多。從圖7可以看出，三項(xiàng)措施在2008年之前每年數(shù)量變化不大，并且曲線起伏較為平緩，2008年后行政措施與法律措施數(shù)量波動(dòng)幅度很大，但整體呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)，在2011年出現(xiàn)小高峰。人事措施數(shù)量到2015年才開始加速上升，但仍低于其他兩項(xiàng)措施。

由表6可知，2003～2016年各項(xiàng)措施之間的協(xié)同值比1987～2002年有明顯增加，這說(shuō)明共同使用多種措施制定政策的情況越來(lái)越頻繁，其中人事措施與行政措施的協(xié)同度均值增加幅度最大，且在2003年后其最大值超過(guò)了其他兩組的協(xié)同度最大值。

圖7 單項(xiàng)政策措施數(shù)量變化趨勢(shì)

表6 不同時(shí)期資源環(huán)境審計(jì)政策措施協(xié)同度比較

圖8 政策措施協(xié)同的變化趨勢(shì)

綜合比較圖8中的三條曲線可以發(fā)現(xiàn)，1987～2016年間措施間的協(xié)同度起伏波動(dòng)大，但總體呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。人事措施與行政措施的協(xié)同度在很長(zhǎng)一段時(shí)間里一直低于法律措施與行政措施的協(xié)同度，但在2015年逐漸超過(guò)了法律措施與行政措施的協(xié)同度。自2009年開始，所有措施協(xié)同度明顯上升，說(shuō)明我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)政策由單一措施向多種措施轉(zhuǎn)變，由多種措施協(xié)同推動(dòng)資源環(huán)境審計(jì)工作的開展。

四、對(duì)策與建議

（一）提升資源環(huán)境審計(jì)政策的力度和效力

目前我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)政策的數(shù)量仍然較少，在現(xiàn)行的法律當(dāng)中缺乏針對(duì)資源環(huán)境審計(jì)的相關(guān)條例和具體實(shí)行方案。同時(shí)，配套制度規(guī)定還不完善，這會(huì)造成政策在執(zhí)行過(guò)程中不能有效地按照原規(guī)定實(shí)行，可能導(dǎo)致在一定程度上偏離預(yù)期目標(biāo)。所以應(yīng)該增加資源環(huán)境審計(jì)專屬的法律法規(guī)和配套制度，使此項(xiàng)審計(jì)合法化、規(guī)范化。在審計(jì)公告中，審計(jì)內(nèi)容不應(yīng)僅僅停留在資金使用和政策執(zhí)行的進(jìn)度上，應(yīng)更多地關(guān)注政策績(jī)效情況，開發(fā)新的審核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境情況進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督。此外，由于政策多為條例、通知、公告等形式，且頒布的機(jī)構(gòu)級(jí)別不高，政策力度不強(qiáng)，導(dǎo)致其效力較低，政策目標(biāo)和措施的協(xié)同也受到影響。政策效力呈現(xiàn)遞減規(guī)律，政策要想得到更好的落實(shí)和促進(jìn)長(zhǎng)期目標(biāo)發(fā)展，應(yīng)考慮加大政策的力度。

（二）增強(qiáng)政策目標(biāo)協(xié)同

基于政策目標(biāo)協(xié)同分析，為保持重要資源利用及保護(hù)與污染防治、生態(tài)修復(fù)及保護(hù)目標(biāo)的協(xié)同，應(yīng)繼續(xù)促進(jìn)污染防治與生態(tài)修復(fù)及保護(hù)目標(biāo)協(xié)作優(yōu)化，完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方面的目標(biāo)。為達(dá)到《“十三五”審計(jì)規(guī)劃》中建立較完善的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的目標(biāo)，一是要增加自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)法律文件，建立自然資源資產(chǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制；二是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部資源保護(hù)意識(shí)，在政策中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員提出更加嚴(yán)格的要求和績(jī)效審核標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境審計(jì)實(shí)際上是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境行為進(jìn)行評(píng)估和管理的過(guò)程，用來(lái)改善政府環(huán)境行為，促成生態(tài)和諧、降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。提高領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保意識(shí)，完善環(huán)保責(zé)任機(jī)制，應(yīng)該成為今后資源環(huán)境審計(jì)政策制定的重點(diǎn)之一。

（三）優(yōu)化政策措施

根據(jù)政策措施協(xié)同變化趨勢(shì)的分析結(jié)果，應(yīng)不斷提升人事措施與法律措施之間的協(xié)同。資源環(huán)境審計(jì)表現(xiàn)出涵蓋領(lǐng)域多、涉及知識(shí)廣、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的特點(diǎn)，審計(jì)的內(nèi)容及方法也需要與時(shí)俱進(jìn)，這對(duì)審計(jì)人員提出了嚴(yán)格的要求。當(dāng)前，我國(guó)仍然缺乏同時(shí)具備財(cái)務(wù)知識(shí)和環(huán)境知識(shí)的專業(yè)型審計(jì)人才，應(yīng)針對(duì)工作重點(diǎn)持續(xù)加強(qiáng)專業(yè)審計(jì)人員的培養(yǎng)，完善環(huán)境審計(jì)人才培訓(xùn)和選拔制度，提高我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)技術(shù)水平。應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)行政措施、法律措施、人事措施三項(xiàng)措施的協(xié)作發(fā)展。環(huán)境監(jiān)管涉及多個(gè)部門，必須協(xié)調(diào)各部門之間的權(quán)力，可以考慮省、市、縣的審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合開展工作，共享審計(jì)信息，使采取的各項(xiàng)措施更為深入和具體，進(jìn)而最大限度地提高審計(jì)工作的效率。