徐向真（副教授），任莉娜，段曼曼

一、引言

為深入貫徹黨的十八大、十八屆二中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)和十九大精神，自2013年下半年以來，國務(wù)院圍繞“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”出臺(tái)了一系列政策措施，2014年的《政府工作報(bào)告》對(duì)重點(diǎn)工作進(jìn)行了詳細(xì)部署，2015年更是將“穩(wěn)增長”視為我國經(jīng)濟(jì)的首要任務(wù)，相關(guān)重大政策措施接連出臺(tái)。在國務(wù)院的部署下，審計(jì)系統(tǒng)全面啟動(dòng)了“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)。2015年5月，為全面貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，充分發(fā)揮審計(jì)在國家重大決策部署落實(shí)方面的保障作用，審計(jì)署辦公廳印發(fā)了《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見（試行）》，為規(guī)范國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作、建立健全跟蹤審計(jì)的長效機(jī)制、提升跟蹤審計(jì)質(zhì)量提供了制度保障。2017年12月，習(xí)近平主席在全國政協(xié)新年茶話會(huì)上指出，2018年要全面貫徹中共十九大精神，以新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”各項(xiàng)工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。國家對(duì)重大政策執(zhí)行情況的重視、對(duì)人民生活水平的關(guān)心，不斷推動(dòng)著政府審計(jì)向更高的層面拓展。

20世紀(jì)90年代美國審計(jì)總署將聯(lián)邦政府執(zhí)行公共政策的責(zé)任列為審計(jì)內(nèi)容的重中之重。法國審計(jì)院從2007年起對(duì)公共政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并針對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。可見，我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展有關(guān)重大政策貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，符合國際政府審計(jì)工作的大趨勢。

二、文獻(xiàn)綜述

對(duì)于“重大政策措施”，學(xué)術(shù)界并無明確定義?！爸卮蟆睆?qiáng)調(diào)的是政策的重要性、規(guī)模性以及影響性，政策的重要性強(qiáng)、規(guī)模大以及影響范圍廣，則可以稱之為“重大政策”。重大政策措施實(shí)則是公共政策的子集，當(dāng)公共政策上升到國家層面，則更加強(qiáng)調(diào)政策的宏觀性。Robert Eyestone[1]認(rèn)為，政策要隨周圍環(huán)境的變化而變化，基于不同時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化環(huán)境，國家出臺(tái)的政策措施會(huì)體現(xiàn)出不同的時(shí)代特征。比如，2015年國務(wù)院出臺(tái)的重大政策措施大都緊密圍繞“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”這一主題，充分體現(xiàn)了這一階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)。重大政策主要由國家出臺(tái)，地方各級(jí)政府根據(jù)各地實(shí)際情況遵循國家的大政方針擬定具體的實(shí)施細(xì)則，從而回歸公共政策的本質(zhì)。

O'Toole、Montjoy[2]指出，由于組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及組織之間的溝通協(xié)調(diào)不順暢，人員組合比較松散，而且組織自身沒有一個(gè)行之有效的監(jiān)督和問責(zé)系統(tǒng)，使得政策執(zhí)行過程中的不確定性大大增加，嚴(yán)重影響了政府政策措施執(zhí)行的效果。Scheberle[3]認(rèn)為有些基層政策執(zhí)行人員習(xí)慣陽奉陰違，時(shí)常有桌面下的議程。正因?yàn)槿绱?，政策在貫徹落?shí)的過程中需要有效的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。在保證政策的順利落實(shí)方面，有些西方國家做了有益探索，如Robert Geyer、Saxoir Rihani[4]從社會(huì)監(jiān)督的層面闡述了英國公民對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的建議和監(jiān)督。

然而，目前學(xué)術(shù)界主要探討的監(jiān)督機(jī)制還是來自于審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。美國是世界上最早開展公共政策評(píng)估的國家之一，美國審計(jì)總署（GAO）作為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督部門，大力開展公共政策審計(jì)活動(dòng)，評(píng)估政府公共政策的執(zhí)行情況，在國會(huì)和聯(lián)邦事務(wù)中發(fā)揮著日益重要的作用[5]。為了給政府績效預(yù)算工作提供指導(dǎo)以及預(yù)測和評(píng)價(jià)公共政策的實(shí)施效果，美國政府于2003年9月頒布了《政策規(guī)定績效分析》。2006年以來，GAO開展了多次公共政策專項(xiàng)審計(jì)，評(píng)估公共政策的實(shí)施效果，審計(jì)內(nèi)容涉及小企業(yè)融資貸款、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、災(zāi)后恢復(fù)重建等多項(xiàng)政府公共政策[6]。GAO出具的具有代表性的政策跟蹤審計(jì)專題報(bào)告GAO-11-573T[7]和GAO-11-369[8]所呈現(xiàn)出的完善的法律依據(jù)、審計(jì)原則、審計(jì)重點(diǎn)以及審計(jì)程序與方法，值得我國借鑒。

關(guān)于公共政策審計(jì)的定義，國家審計(jì)署將其嚴(yán)格表述為：國家審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度，對(duì)公共政策、公共政策系統(tǒng)（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）、公共政策過程（政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等）、公共政策的結(jié)果和影響進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議、咨詢等審計(jì)活動(dòng)。秦榮生[9]據(jù)此對(duì)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)進(jìn)行了界定和闡述。他認(rèn)為，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)，按照一定程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果做出判斷、發(fā)現(xiàn)問題、分析原因并提出建議的過程就是經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)。劉孝武[10]在江蘇省政府審計(jì)研討會(huì)上強(qiáng)調(diào)，政策跟蹤審計(jì)是具有實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)以及同步優(yōu)勢的一種全新的審計(jì)監(jiān)督模式，要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政策執(zhí)行過程中特定事項(xiàng)、特殊資金和物質(zhì)的審計(jì)采取不同的跟蹤審計(jì)方法。魏明等[11]認(rèn)為政策跟蹤審計(jì)就是對(duì)政策的總體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)施效果進(jìn)行適合評(píng)價(jià)和及時(shí)反饋的一個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)督過程。政府政策的貫徹落實(shí)是提高國家治理能力和效果的前提，政策審計(jì)能夠有效預(yù)防或減少政策執(zhí)行偏差，強(qiáng)化政策的貫徹落實(shí)，提高公共政策制定的科學(xué)性、合規(guī)性和可執(zhí)行性，保障國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而推動(dòng)國家長治久安。本文認(rèn)為，政策審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)在其法定職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)于國家以及地方出臺(tái)的政策措施，在其落實(shí)過程中的監(jiān)督與評(píng)估行為，其目的是為政策的順利落實(shí)提供保障。

相對(duì)于事后審計(jì)，跟蹤審計(jì)有其獨(dú)特的優(yōu)越性。它是對(duì)權(quán)力運(yùn)行和資金使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、持續(xù)監(jiān)督和及時(shí)反饋的一種全新審計(jì)方法，能夠較早地發(fā)現(xiàn)問題并遏制違法違規(guī)行為，及時(shí)止損，這充分體現(xiàn)了政府審計(jì)預(yù)防、揭示和抵御三大功能中的預(yù)防功能，可以盡量在源頭上避免問題的發(fā)生。盡管審計(jì)署和各地審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)開展了政策審計(jì)方面的有益嘗試，然而，政策審計(jì)作為跟蹤審計(jì)的一個(gè)新領(lǐng)域，尚處于起步探索階段，關(guān)于全過程政策跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)、理論體系、技術(shù)方法等都有待完善。

三、問卷設(shè)計(jì)以及實(shí)施情況

本次調(diào)查問卷主要針對(duì)跟蹤審計(jì)實(shí)施單位人員，一方面，可以對(duì)目前重大政策貫徹落實(shí)情況有一個(gè)比較全面的了解；另一方面，可以就不同審計(jì)單位對(duì)同一問題的看法進(jìn)行相互印證，主要了解他們對(duì)重大政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)的認(rèn)知情況、實(shí)踐情況等，并對(duì)比審計(jì)人員對(duì)相關(guān)問題的認(rèn)知差異。

（一）審計(jì)人員調(diào)查問卷問題設(shè)計(jì)

針對(duì)審計(jì)人員的問卷共設(shè)置了24個(gè)問題。其中，除了被調(diào)查者的個(gè)人因素（性別、年齡、學(xué)歷、工齡、職稱），主要調(diào)查點(diǎn)集中于以下幾個(gè)方面：一是審計(jì)人員對(duì)目前重大政策跟蹤審計(jì)開展效果的總體評(píng)價(jià)，二是審計(jì)人員對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的認(rèn)知情況，三是目前重大政策跟蹤審計(jì)在實(shí)踐層面的開展情況（詳見表1）。

表1 調(diào)查問卷總體概況

（二）問卷的發(fā)放、回收以及處理情況

1.調(diào)查問卷的發(fā)放和回收。此次的調(diào)研對(duì)象主要為行政單位，考慮到該類型單位人員較少，且地域較分散，因此主要采用電子問卷發(fā)放、郵寄收回的形式，即向?qū)徲?jì)單位發(fā)放電子問卷，然后由相關(guān)單位根據(jù)本單位實(shí)際人數(shù)打印填制并寄回紙質(zhì)問卷。問卷的發(fā)放對(duì)象主要是J市（副省級(jí)）審計(jì)局以及周邊審計(jì)派出機(jī)構(gòu)。本次調(diào)查共發(fā)出問卷206份，收回問卷173份，剔除信息不全的問卷，得到有效問卷134份，有效率為77.46%。

2.問卷的信度分析。對(duì)于調(diào)查問卷中描述相同指標(biāo)的不同問題，當(dāng)被調(diào)查者對(duì)這些問題的答案相同或相近時(shí)，本文才認(rèn)為其度量可靠。為此，本調(diào)查對(duì)問卷進(jìn)行了信度檢驗(yàn)。調(diào)查問卷標(biāo)準(zhǔn)化后的克朗巴克（Cronbach）系數(shù)是0.664（一般認(rèn)為，該系數(shù)大于0.7時(shí)，調(diào)查問卷可靠性非常強(qiáng)；處于0.5～0.7之間時(shí)，可靠性比較強(qiáng)），說明問卷比較可靠，據(jù)此分析并得出的結(jié)論可信且穩(wěn)定。

3.調(diào)查對(duì)象基本情況描述性統(tǒng)計(jì)分析。為了更好地了解被調(diào)查群體，對(duì)被調(diào)查對(duì)象的基本情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如表2所示。

表2 被調(diào)查者基本情況統(tǒng)計(jì)

由表2可以看出，被調(diào)查者的年齡主要集中于31～40歲之間，小于30歲的占比不高，50歲以上的人員更稀少。被調(diào)查者絕大多數(shù)（86.57%）為本科學(xué)歷，被調(diào)查者的平均工作年限主要集中于11～20年，多數(shù)人獲得了職稱，且中級(jí)職稱居多。被調(diào)查者的上述情況在一定程度上為調(diào)查問卷的質(zhì)量提供了保證，同時(shí)也提高了本研究結(jié)論的可靠性。此外，通過對(duì)調(diào)查對(duì)象基本情況的初步描述性統(tǒng)計(jì)，可以大致推測出審計(jì)單位的人員配備水平。從性別來看，男性職員偏多，女性偏少；從年齡來看，年輕的職員和年長的職員都較少，骨干力量還是集中于31～40歲之間；從學(xué)歷和職稱來看，職員素質(zhì)普遍較高，大部分為本科學(xué)歷，且取得了相應(yīng)職稱，但研究生學(xué)歷和擁有高級(jí)職稱的人員相對(duì)較少，以后還應(yīng)該注意高端人才的引入；從工作年限來看，人員流動(dòng)性小，穩(wěn)定性強(qiáng)，職員的工作年限為11～20年的最多。

四、問卷調(diào)查結(jié)果與審計(jì)實(shí)踐存在的問題

（一）審計(jì)人員對(duì)重大政策貫徹落實(shí)的總體評(píng)價(jià)

1.審計(jì)效果滿意度。通過對(duì)目前重大政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)的效果進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有41.79%的審計(jì)人員對(duì)重大政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)施效果非常滿意，共有56.72%的人表示滿意和基本滿意，不滿意的僅占1.49%。綜合看來，重大政策跟蹤審計(jì)的總體實(shí)施效果還是值得肯定的。

2.審計(jì)人員個(gè)人因素影響情況。為了解被調(diào)查者的個(gè)人因素是否會(huì)影響重大政策跟蹤審計(jì)開展效果的評(píng)價(jià)結(jié)果，本研究將調(diào)查者的個(gè)人因素作為自變量，將滿意度作為因變量進(jìn)行了一元線性回歸，結(jié)果如表3所示：

表3 被調(diào)查者個(gè)人因素對(duì)滿意度的影響結(jié)果

被調(diào)查者的學(xué)歷和職稱均通過了顯著性檢驗(yàn)（sig值分別為0.025和0.042，均小于0.05），且顯著負(fù)相關(guān)。也就是說，在進(jìn)行滿意度判別時(shí)，被調(diào)查者的學(xué)歷和職稱對(duì)其滿意度水平具有影響，這種影響是學(xué)歷越高、職稱越高的人，滿意度往往越低。因?yàn)閷W(xué)歷高、職稱高的人，隨著自身見識(shí)和閱歷的提高、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，認(rèn)知水平逐漸提高，看待問題更加客觀全面，隨之他們對(duì)事物提出的要求也不斷提高，所以學(xué)歷、職稱與滿意度會(huì)出現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系。因此，審計(jì)單位引入高學(xué)歷和高職稱的人才，更加有利于對(duì)審計(jì)事物的全局把控，防止盲目樂觀。而被調(diào)查者的性別、年齡和工齡與滿意度無顯著相關(guān)關(guān)系。

3.不同層面的審計(jì)效果。在重大政策跟蹤審計(jì)的實(shí)施領(lǐng)域中，有43.28%的被調(diào)查者認(rèn)為重大政策跟蹤審計(jì)在保證項(xiàng)目完成、保障資金安全方面效果顯著；23.13%的被調(diào)查者認(rèn)為在促進(jìn)生態(tài)文明、保障民生層面效果明顯；12.69%的被調(diào)查者認(rèn)為在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面效果最好；20.9%的被調(diào)查者認(rèn)為在簡政放權(quán)方面效果甚佳。可見，重大政策跟蹤審計(jì)開展效果最明顯的當(dāng)屬保證項(xiàng)目完成和保障資金安全方面，而對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)效果較弱。因此，在今后的審計(jì)工作中，其他有關(guān)重大政策的審計(jì)可以學(xué)習(xí)、借鑒和總結(jié)政府審計(jì)在保證項(xiàng)目完成、督促資金落實(shí)方面的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些可以通用的技術(shù)方法、組織模式進(jìn)行總結(jié)和借鑒，逐步向民生層面以及簡政放權(quán)層面普及，使重大政策跟蹤審計(jì)真正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“推動(dòng)器”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長。

（二）審計(jì)人員對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的認(rèn)知概況

審計(jì)人員對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的總體認(rèn)知情況，在一定程度上決定了其具體的審計(jì)行為。為了了解審計(jì)人員對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的認(rèn)知情況，本調(diào)研主要從四個(gè)方面進(jìn)行：首先，了解審計(jì)人員通過什么方式領(lǐng)會(huì)重大政策的實(shí)質(zhì)，因?yàn)閷?duì)重大政策精神的領(lǐng)會(huì)程度會(huì)直接影響其審計(jì)工作的具體開展情況；其次，了解審計(jì)人員認(rèn)為目前在重大政策跟蹤審計(jì)的開展過程中急需解決的問題是什么；再次，根據(jù)審計(jì)人員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，了解其在重大政策跟蹤審計(jì)中欠缺的能力；最后，了解審計(jì)人員在進(jìn)行重大政策跟蹤審計(jì)時(shí)與以往進(jìn)行常規(guī)審計(jì)時(shí)在技術(shù)方法上的差別。調(diào)查結(jié)果如表4所示：

表4 審計(jì)人員的認(rèn)知概況

1.審計(jì)人員對(duì)重大政策的領(lǐng)會(huì)方式。由表4可知，約85%的審計(jì)人員領(lǐng)會(huì)重大政策精神實(shí)質(zhì)的方式是通過上級(jí)的文件指示或是本級(jí)的具體政策任務(wù)，只有10%左右的人是通過相關(guān)會(huì)議研讀源文件。這說明，大部分審計(jì)人員對(duì)于重大政策精神的領(lǐng)會(huì)是比較被動(dòng)的，要么是上級(jí)強(qiáng)制性的命令或指示，要么是本級(jí)不得不完成的政策任務(wù)，很少有人積極主動(dòng)地去研讀相關(guān)源文件。審計(jì)機(jī)關(guān)不能僅僅依賴于上級(jí)的指示抑或只局限于本單位承擔(dān)的政策任務(wù)，而應(yīng)該組織相關(guān)人員進(jìn)行有關(guān)重大政策措施源文件的研讀，把重大政策的精神真正“吃透”。

2.審計(jì)人員比較欠缺的能力。通過審計(jì)人員的自我評(píng)價(jià)不難看出，其在重大政策措施跟蹤審計(jì)中最欠缺的就是對(duì)政策的把握。也就是說，絕大多數(shù)的審計(jì)人員，在進(jìn)行政策審計(jì)之前，并沒有真正領(lǐng)悟政策精神，所以在實(shí)際的審計(jì)過程中很難把握政策內(nèi)涵。要想使重大政策跟蹤審計(jì)開展順利，首要工作就是端正審計(jì)人員的思想態(tài)度，對(duì)于重大政策精神的領(lǐng)會(huì)不能流于形式，而是要以積極主動(dòng)的態(tài)度去學(xué)習(xí)、研討、領(lǐng)會(huì)或把握。只有將重大政策精神的實(shí)質(zhì)真正根植于審計(jì)人員心中，才會(huì)形成強(qiáng)大的推動(dòng)力，指導(dǎo)政策審計(jì)工作的開展。

3.重大政策跟蹤審計(jì)與常規(guī)審計(jì)的差異。與常規(guī)審計(jì)相比，重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在技術(shù)方法、組織模式上提出了更高的要求。有將近70%的審計(jì)人員認(rèn)為重大政策跟蹤審計(jì)與常規(guī)審計(jì)在技術(shù)方法上的差距較大，也就是說，一些常規(guī)的審計(jì)技術(shù)方法在重大政策跟蹤審計(jì)領(lǐng)域未必適用，這一問題應(yīng)該引起足夠的重視。

（三）重大政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐存在的問題

1.重大政策跟蹤審計(jì)急需解決的問題。就目前重大政策措施跟蹤審計(jì)急需解決的問題而言，41.04%的審計(jì)人員達(dá)成了共識(shí)，即都認(rèn)為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與落實(shí)是目前需要解決的首要問題。由此看來，對(duì)于涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的重大政策跟蹤審計(jì)，只有建立有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，才有利于突破其實(shí)踐過程中的“瓶頸”。

2.審計(jì)行為與審計(jì)資源的利用。在審計(jì)過程中，權(quán)責(zé)明確有利于審計(jì)工作合理、合法、有序地開展，也是完成整個(gè)審計(jì)程序的基本保障。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，有將近70%的審計(jì)人員表明在審計(jì)過程中幾乎沒有或從未有過因職權(quán)界定不清而發(fā)生履職不到位或是越權(quán)的行為。同時(shí)，有約25%的審計(jì)人員揭露審計(jì)過程中確實(shí)存在瀆職或越權(quán)的行為，但這種情況很少?？梢?，目前整個(gè)政策跟蹤審計(jì)環(huán)境還是比較清明的，審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)職權(quán)的界定比較明確，絕大多數(shù)審計(jì)人員都能夠做到各司其職，肩負(fù)起應(yīng)該承擔(dān)的審計(jì)責(zé)任。

在審計(jì)實(shí)務(wù)中，特別是重大政策跟蹤審計(jì)中，由于政策本身的特質(zhì)決定了該項(xiàng)審計(jì)的時(shí)間較長、范圍較廣且內(nèi)容錯(cuò)綜復(fù)雜。政策跟蹤審計(jì)對(duì)審計(jì)資源的需求與目前審計(jì)資源普遍匱乏的現(xiàn)狀相矛盾，所以需要審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源，充分發(fā)揮縱向與橫向的協(xié)同效應(yīng)。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然目前審計(jì)部門之間以及上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)工作做得較好，但是依舊有很大的進(jìn)步和提升空間。有約54%的審計(jì)人員對(duì)自身單位的溝通協(xié)調(diào)情況非常滿意，認(rèn)為溝通及時(shí)且效果良好。但也有43%的審計(jì)人員表明，自身單位與其他相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)情況并不十分令人滿意，溝通協(xié)調(diào)只是“偶爾”會(huì)有的行為，這一調(diào)查結(jié)果應(yīng)該引起相關(guān)部門的重視。特別是在政策跟蹤審計(jì)耗時(shí)耗力、審計(jì)資源又比較困乏的情況下，充分調(diào)動(dòng)各方資源，發(fā)揮整合協(xié)同效應(yīng)就顯得極為重要，所以在審計(jì)實(shí)務(wù)中，一定要加強(qiáng)與橫向部門以及縱向各機(jī)構(gòu)的配合，進(jìn)而保證政策跟蹤審計(jì)的順利開展。除此之外，審計(jì)人員如果在與被審計(jì)單位進(jìn)行溝通時(shí)注意溝通方式與技巧，則有利于他們從被審計(jì)單位了解更多的信息。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有90%以上的審計(jì)人員在與被審計(jì)單位針對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行溝通時(shí)，都能做到有禮有節(jié)、深入調(diào)查，幾乎不存在態(tài)度堅(jiān)決，不問青紅皂白直接究責(zé)以及因怕得罪人而不去深究的情況。因此，審計(jì)人員的溝通技巧、審計(jì)態(tài)度是值得肯定的，良好的溝通技巧可以幫助審計(jì)人員在交談中捕捉更多的信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。

3.審計(jì)報(bào)告的披露及問題整改的關(guān)注。一般審計(jì)過程的終結(jié)就是出具審計(jì)報(bào)告，提出整改建議，重大政策跟蹤審計(jì)亦是如此。在以往出具的審計(jì)報(bào)告中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)內(nèi)容輕描淡寫、浮于表面的情況，有的甚至直接套用被審計(jì)單位提供的情況和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，報(bào)告結(jié)果經(jīng)不起推敲。針對(duì)這一問題，本研究就“查處的重大違法違規(guī)情況以及管理不規(guī)范問題披露程度和內(nèi)容”展開了調(diào)查，結(jié)果如表5所示：

表5 審計(jì)報(bào)告披露情況

從表5中不難看出，對(duì)于大多數(shù)審計(jì)單位而言，審計(jì)報(bào)告披露的內(nèi)容略詳盡，且能夠反映出問題，但沒有真正揭露問題的實(shí)質(zhì)，沒有從根源下手，這很容易陷入“屢審屢犯，屢犯屢審”的不良循環(huán)，無疑造成了審計(jì)資源的極大浪費(fèi)，所以審計(jì)報(bào)告的披露質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。有10%以上的審計(jì)單位仍然以被審計(jì)單位的自評(píng)報(bào)告和相關(guān)數(shù)據(jù)為最終審計(jì)報(bào)告的基礎(chǔ)，過分依賴于被審計(jì)單位，缺乏自身的判斷，這樣的報(bào)告顯然有失公允，流于形式，不能真正反映和揭示問題。因此，在今后的審計(jì)工作中，一定要杜絕直接套用被審計(jì)單位自評(píng)報(bào)告的現(xiàn)象，審計(jì)報(bào)告要真正做到內(nèi)容詳盡，把問題徹底揭露出來，充分發(fā)揮審計(jì)職能。

此外，發(fā)現(xiàn)問題、揭露問題并提出建議以后，問題的整改情況也應(yīng)該引起關(guān)注，否則建議就只是文字形式，并沒有落到實(shí)處。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在重大政策跟蹤審計(jì)過程中，對(duì)審后問題整改情況的關(guān)注度比較高。有45.52%的審計(jì)人員表示，對(duì)于查處后問題的整改情況會(huì)非常重視，并且會(huì)繼續(xù)跟蹤；有46.72%的審計(jì)人員表示，他們會(huì)適時(shí)了解問題的整改進(jìn)度及情況，這可能是受限于有限的審計(jì)資源，所以不可能進(jìn)行全面跟蹤。綜上所述，對(duì)問題整改情況的關(guān)注同樣是保障重大政策最終順利落實(shí)的重要一環(huán)，但往往受到有限審計(jì)資源的制約，所以對(duì)問題關(guān)注的連續(xù)性和徹底性還不夠。在今后的審計(jì)工作中，應(yīng)當(dāng)注意對(duì)有限審計(jì)資源的合理規(guī)劃，對(duì)于那些情節(jié)嚴(yán)重且在整個(gè)政策落實(shí)的過程中起關(guān)鍵作用的問題，要抽調(diào)審計(jì)人員專門跟蹤其整改情況。

五、結(jié)論及建議

（一）增強(qiáng)審計(jì)目標(biāo)與審計(jì)能力的匹配性

重大政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)與審計(jì)能力的匹配性較弱?，F(xiàn)階段，重大政策跟蹤審計(jì)的主要目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)和揭示政策落實(shí)過程中存在的各種問題，促進(jìn)各項(xiàng)重大政策措施的貫徹落實(shí)，以更好地服務(wù)于國家治理。而審計(jì)資源是有限的，這在一定程度上阻礙了政策跟蹤審計(jì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。從宏觀層面來看，我國的政策跟蹤審計(jì)起步較晚，在很長一段時(shí)間里，政策跟蹤審計(jì)都是在績效審計(jì)或是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過程中順帶進(jìn)行的，并未形成單獨(dú)的審計(jì)事項(xiàng)，也未引起足夠的重視。因此，政策跟蹤審計(jì)發(fā)展緩慢，至今為止，其在實(shí)踐中仍缺乏有效的指導(dǎo)措施，面臨著理論與實(shí)踐上的雙重困境。

現(xiàn)階段對(duì)政策跟蹤審計(jì)模式的摸索和探討還不足以支撐重大政策跟蹤審計(jì)的全面順利開展，整個(gè)政策跟蹤審計(jì)環(huán)境對(duì)政策落實(shí)的推力偏弱。在微觀層面，審計(jì)人員的能力也是制約政策跟蹤審計(jì)順利開展的重要因素。政策跟蹤審計(jì)涉及部門多、范圍廣、內(nèi)容千頭萬緒，審計(jì)人員要在短時(shí)間內(nèi)全面掌握政策內(nèi)容與審計(jì)方案的難度很大。在基層審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平和理解能力不高的情況下，政策跟蹤審計(jì)的深度與廣度難以達(dá)到要求，審計(jì)目標(biāo)難以保證。并且，大部分審計(jì)人員只擅長其專業(yè)領(lǐng)域，如財(cái)政、經(jīng)濟(jì)或金融，缺乏復(fù)合型人才，而政策跟蹤審計(jì)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，這使得專業(yè)型的審計(jì)人員在面對(duì)復(fù)雜的政策對(duì)象時(shí)無從下手。因此，只有在重注引進(jìn)復(fù)合型人才的基礎(chǔ)上，根據(jù)政策跟蹤審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)審計(jì)人員加強(qiáng)培訓(xùn)，才能提高審計(jì)機(jī)構(gòu)的綜合審計(jì)能力。

（二）確保審計(jì)任務(wù)與審計(jì)資源的對(duì)接

目前重大政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)任務(wù)與審計(jì)資源脫節(jié)，首先是人力資源的不足，再者體現(xiàn)為組織協(xié)調(diào)資源上的匱乏。重大政策跟蹤審計(jì)任務(wù)較重，涉及面廣，理論上的政策跟蹤審計(jì)，從政策的制定到執(zhí)行，再到政策效果產(chǎn)生都要進(jìn)行全過程的跟蹤，時(shí)間跨度較長。政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民生等多個(gè)領(lǐng)域。在政策的制定環(huán)節(jié)，審計(jì)署有責(zé)任積極向中央部門建言獻(xiàn)策，而地方審計(jì)機(jī)關(guān)也要對(duì)地方出臺(tái)的配套措施進(jìn)行把關(guān)。在政策執(zhí)行過程中，審計(jì)要以資金流向和項(xiàng)目進(jìn)展為依托，監(jiān)督執(zhí)行單位是否有條不紊地促進(jìn)政策的落實(shí)。在政策的后期階段，審計(jì)還要與政策對(duì)象進(jìn)行溝通、交流并取證，測試政策效果。不論是從時(shí)間跨度還是從空間規(guī)模上看，重大政策跟蹤審計(jì)任務(wù)都非常重，然而審計(jì)資源卻與繁重的審計(jì)任務(wù)不相適應(yīng)。各審計(jì)單位審計(jì)人員都十分有限，有些審計(jì)人員同時(shí)承擔(dān)多個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，而審計(jì)人員的精力有限，難以保證所有審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)質(zhì)量。在組織協(xié)調(diào)上，某些審計(jì)機(jī)關(guān)由于在政策跟蹤審計(jì)中直接受上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目都是由省廳各業(yè)務(wù)處直接對(duì)口下發(fā)項(xiàng)目計(jì)劃和工作方案到市局業(yè)務(wù)處，導(dǎo)致市局無法從總體上第一時(shí)間掌握情況，無法有針對(duì)性地統(tǒng)一分工、組織實(shí)施管理和調(diào)度工作，特別是由于溝通不暢，個(gè)別項(xiàng)目工作指導(dǎo)性文件下發(fā)較晚，與審計(jì)進(jìn)度發(fā)生沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)“返工”的情況，既浪費(fèi)了審計(jì)時(shí)間與資源，又增加了基層審計(jì)機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

（三）強(qiáng)化審計(jì)責(zé)任與審計(jì)權(quán)力的適應(yīng)性

重大政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)責(zé)任與審計(jì)權(quán)力的適應(yīng)性較差。重大政策跟蹤審計(jì)的主要責(zé)任是保障政策的順利貫徹落實(shí)，然而在其實(shí)施過程中由于權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題，使政策跟蹤審計(jì)存在諸多障礙。重大政策的出臺(tái)賦予了國家審計(jì)重大的責(zé)任，即為政策的順利落實(shí)“保駕護(hù)航”，然而相關(guān)的法律法規(guī)并未賦予審計(jì)相應(yīng)的權(quán)力。審計(jì)的權(quán)力僅僅為基本的監(jiān)督權(quán)，從目前審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力來看，審計(jì)機(jī)關(guān)仍缺乏足夠的制約能力來保證被審計(jì)單位接受建議并按要求進(jìn)行整改。被審計(jì)單位如果不積極配合，必然會(huì)直接影響政策的落實(shí)效果。并且在政策跟蹤審計(jì)中，政策執(zhí)行單位的信息披露透明度較低，審計(jì)所獲取的材料也是由被審計(jì)單位配合性提供的，對(duì)于材料提交的完整性、真實(shí)性，審計(jì)并無直接問責(zé)的權(quán)力。審計(jì)權(quán)力的有限性與審計(jì)承擔(dān)的重大責(zé)任不完全吻合，必然會(huì)影響政策跟蹤審計(jì)責(zé)任的履行。

（四）保障審計(jì)調(diào)研充分性與資源利用有效性

重大政策跟蹤審計(jì)調(diào)研不充分，影響了實(shí)際審計(jì)過程中資源利用的有效性。審計(jì)前的調(diào)研工作是保障后續(xù)審計(jì)工作順利開展的條件，鑒于政策本身的復(fù)雜性、政策群體的多樣性，進(jìn)行審計(jì)前的“摸底”非常必要。然而，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，審計(jì)機(jī)關(guān)在具體的審計(jì)過程中，對(duì)于政策跟蹤審計(jì)前的實(shí)地調(diào)研工作做得不夠充分，還有待提高。政策跟蹤審計(jì)本就具有范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜、持續(xù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，加之當(dāng)前審計(jì)全覆蓋背景下審計(jì)資源匱乏，使得政策跟蹤審計(jì)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，只有充分、合理調(diào)配和利用現(xiàn)有資源，創(chuàng)新審計(jì)方式方法，才能有效解決這一問題。通過調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，審計(jì)部門與上級(jí)部門以及同級(jí)部門之間的溝通交流有待進(jìn)一步加強(qiáng)，審計(jì)資源的協(xié)調(diào)整合力度還有待加大。審計(jì)部門在今后的審計(jì)工作中，要經(jīng)常和上級(jí)部門以及同級(jí)部門之間積極溝通，充分調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的審計(jì)資源，特別是在政策跟蹤審計(jì)耗時(shí)耗力、審計(jì)資源匱乏的情況下，合理利用資源、挖掘潛在資源顯得尤為重要。

（五）提高績效評(píng)價(jià)科學(xué)性與審計(jì)報(bào)告透明度

在政策跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)中，目前有待解決的首要問題就是政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，無論是審計(jì)單位還是被審計(jì)單位，都將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系視為制約重大政策跟蹤審計(jì)有效性的一大因素。由于政策跟蹤審計(jì)是一種新興的審計(jì)類型，涉及的領(lǐng)域眾多，因此盡快確立一套具有普適性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系至關(guān)重要。通過調(diào)研得知，重大政策跟蹤審計(jì)在促進(jìn)項(xiàng)目完成、保障資金安全方面的效果頗為顯著，而在促進(jìn)生態(tài)文明、保障民生、簡政放權(quán)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面的作用還沒有完全發(fā)揮出來，有待進(jìn)一步探索和完善。這可能是因?yàn)槊裆鷮徲?jì)、生態(tài)文明審計(jì)等起步較晚，很多審計(jì)方式方法尚不成熟。鑒于政策審計(jì)在項(xiàng)目管理、資金管理方面的效果較好，其他政策審計(jì)領(lǐng)域應(yīng)該主動(dòng)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)；同時(shí)，各項(xiàng)目組之間也應(yīng)經(jīng)常溝通交流，取長補(bǔ)短，群策群力，逐步改進(jìn)與完善政策跟蹤審計(jì)，提高公共政策實(shí)施效果，保障各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。

此外，審計(jì)報(bào)告的披露程度也是制約政策跟蹤審計(jì)發(fā)展的重要因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，審計(jì)報(bào)告內(nèi)容表述粗略，只停留于能夠反映問題的層面，并沒有將問題揭露徹底，追根求源，最終審計(jì)報(bào)告流于形式，陷入“屢犯屢審，屢審屢犯”的不良循環(huán)。因此，審計(jì)單位一定要規(guī)范審計(jì)報(bào)告披露內(nèi)容和披露方式，讓審計(jì)報(bào)告真正發(fā)揮其作用，為審計(jì)報(bào)告使用者提供更加真實(shí)可靠的信息。對(duì)于審計(jì)查出問題的整改情況也要給予關(guān)注，適時(shí)合理抽調(diào)審計(jì)力量繼續(xù)跟蹤重大問題的整改，決不能以報(bào)告的終結(jié)為終結(jié)，而要以政策的順利落實(shí)為目標(biāo)。