趙硯

【摘 要】地方政府重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要舉措，目前我國(guó)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估過程、評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法等方面都存在一定問題。為了更好地為維護(hù)安定的社會(huì)秩序、建設(shè)和諧的社會(huì)環(huán)境做出貢獻(xiàn)，應(yīng)從評(píng)估主體多元化、評(píng)估內(nèi)容明確化、評(píng)估程序規(guī)范化和評(píng)估指標(biāo)完善性及評(píng)估制度建設(shè)5個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】重大事項(xiàng)；社會(huì)穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；防范機(jī)制

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2018）02-0130-03

近年來，我國(guó)各地方政府在重大決策（事項(xiàng)）的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱“穩(wěn)評(píng)”）實(shí)踐上進(jìn)行了一系列積極、有益的探索，形成了許多各具特色的寶貴經(jīng)驗(yàn)，有效地維護(hù)了社會(huì)和諧與穩(wěn)定的大局。但是，我國(guó)的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制目前尚存在著諸多理念、操作層面的問題。在社會(huì)管理創(chuàng)新日益受到重視的今天，需要進(jìn)一步完善“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制，使“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制成為推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容和手段。本文正是基于社會(huì)治理的視角試圖對(duì)我國(guó)目前的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。

1 重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的現(xiàn)狀分析

重大決策（事項(xiàng)）的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作對(duì)我國(guó)社會(huì)治理體制的創(chuàng)新和著力提升風(fēng)險(xiǎn)治理能力有著重要意義。我國(guó)“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制的發(fā)展主要經(jīng)歷了提出、發(fā)展和逐步成熟3個(gè)階段。

1.1 “穩(wěn)評(píng)”的提出階段

2004年，四川省遂寧市政府率先提出了針對(duì)重大工程建設(shè)項(xiàng)目的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估的制度。他們率先提出的“四性”和“五法”概念得到中央有關(guān)部門的肯定，從此這兩個(gè)概念開始在全國(guó)范圍內(nèi)大力推廣?！八男浴敝傅氖菍?duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)定的4個(gè)審查項(xiàng)目：合法性、可行性、合理性及安全性。相關(guān)部門對(duì)這4項(xiàng)數(shù)據(jù)分別進(jìn)行評(píng)估，確定項(xiàng)目的最終風(fēng)險(xiǎn)判定?！拔宸ā敝傅氖窃u(píng)估工作的5個(gè)步驟：第一步是將評(píng)估對(duì)象確定下來，然后做好前期準(zhǔn)備工作；第二步是根據(jù)確立下來的評(píng)估對(duì)象舉行相關(guān)會(huì)議，并且對(duì)評(píng)估結(jié)果有大致的了解；第三步是將會(huì)議確立下來的措施進(jìn)行落實(shí)；第四步是根據(jù)實(shí)際情況寫調(diào)查報(bào)告，向上報(bào)送；第五步是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并確立相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

1.2 “穩(wěn)評(píng)”的發(fā)展階段

江蘇省淮安市是在四川省遂寧市之后第二個(gè)開始積極進(jìn)行“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制評(píng)定工作的城市，其最早開展相關(guān)工作的時(shí)間是在2006年?！盎窗材Ｊ健毕啾容^“遂寧模式”而言，有一定程度的進(jìn)步。這些進(jìn)步主要包括：一是在原來的基礎(chǔ)上增加了“全程跟蹤”環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的增加對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和防范有很好的作用；二是“淮安模式”研發(fā)出“穩(wěn)評(píng)信息化管理系統(tǒng)”，“穩(wěn)評(píng)”工作可以在網(wǎng)上進(jìn)行，大大提高了工作效率；三是淮安市率先提出了多元化和第三方評(píng)估的先進(jìn)概念，并且設(shè)立了國(guó)內(nèi)首家民辦的“穩(wěn)評(píng)”中介機(jī)構(gòu)?！盎窗材Ｊ健鲍@得了政府的認(rèn)可。

1.3 “穩(wěn)評(píng)”的成熟階段

上海市“穩(wěn)評(píng)”工作的發(fā)展比前兩個(gè)城市晚，但是其發(fā)展機(jī)制明顯比前兩個(gè)模式更加成熟。其主要特點(diǎn)包括：第一，評(píng)估政策規(guī)范化、體系化。上海市政府先后出臺(tái)了多種針對(duì)“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制的管理?xiàng)l例，“穩(wěn)評(píng)”工作進(jìn)入系統(tǒng)化進(jìn)程。第二，“上海模式”對(duì)于評(píng)估的具體條目有了詳細(xì)的規(guī)定，明確了必須考察的項(xiàng)目。第三，確立了科學(xué)的評(píng)估方法，上海市政府專門印發(fā)了規(guī)范的評(píng)估方法，以防止評(píng)估過程中出現(xiàn)各種問題。

“穩(wěn)評(píng)”工作自從出現(xiàn)以來，經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，“穩(wěn)評(píng)”工作進(jìn)步顯而易見。其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是對(duì)于社會(huì)應(yīng)急的狀態(tài)。但是在出現(xiàn)“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制之后，社會(huì)可以在發(fā)生緊急情況時(shí)主動(dòng)進(jìn)行維穩(wěn)工作。如今，政府已經(jīng)可以預(yù)測(cè)緊急事件的發(fā)生并提前想好應(yīng)對(duì)措施。二是表現(xiàn)在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)方面。之前一旦發(fā)生緊急情況，能夠進(jìn)行維穩(wěn)工作的只有政府。但是現(xiàn)在可以采用多元主體進(jìn)行參與的方法。三是治理新技術(shù)方面的優(yōu)化。原來的維穩(wěn)工作只會(huì)對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行分析，如今已經(jīng)可以采用技術(shù)手段對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和判斷。

2 重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在的問題

相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)在“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制方面的意識(shí)比較遲鈍。盡管我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到“穩(wěn)評(píng)”工作的重要性，但是我國(guó)的“穩(wěn)評(píng)”工作還存在著很多需要解決的問題。

2.1 評(píng)估主體行政化

如今，我國(guó)在評(píng)估主體的設(shè)定方面存在一定問題。政府作為唯一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門，其自身的風(fēng)險(xiǎn)只有自己評(píng)定，這顯然是不合理的。很多地區(qū)已經(jīng)意識(shí)到這一問題的嚴(yán)重性，設(shè)立了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)。但是這種方法的普及程度并不高，而且不具有強(qiáng)制性。很多地方政府并不把第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)測(cè)放在眼里，認(rèn)為只是走個(gè)形式而已。第三方機(jī)構(gòu)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家不會(huì)提出專業(yè)性的改進(jìn)意見，只是為了符合流程。這種情況的發(fā)生說明我國(guó)公民對(duì)于公共事務(wù)的主人翁意識(shí)還不夠強(qiáng)。很多人認(rèn)為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)完全是政府的事情，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作和自己的生活沒有任何關(guān)系，對(duì)認(rèn)識(shí)理解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的積極性也不高。而且，有的地方政府對(duì)于座談會(huì)、聽證會(huì)等讓公民對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí)的會(huì)議也是走形式，根本不會(huì)下工夫去準(zhǔn)備。在這種情況下，公民即使想對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行了解也苦于沒有渠道。還有很多地方政府根本沒有告知公民準(zhǔn)確的評(píng)估信息，導(dǎo)致公民的評(píng)估情況與真實(shí)情況相悖。

2.2 評(píng)估內(nèi)容同質(zhì)化

就目前來看，政府在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定的時(shí)候，一般都會(huì)按照5個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，即遂寧模式中提出的合法性、合理性、可行性、可控性及安全性5個(gè)指標(biāo)的評(píng)估工作。目前這種分析模式被廣泛應(yīng)用于各個(gè)地區(qū)，評(píng)價(jià)內(nèi)容的相似度非常高。很多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作都將自身的風(fēng)險(xiǎn)和可能會(huì)引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)混為一談。其實(shí)這兩者之間存在著很大的區(qū)別。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指的是對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響的事件發(fā)生的概率，而不是該事件發(fā)生的概率。

2.3 評(píng)估過程靜態(tài)化

“穩(wěn)評(píng)”是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，需要全程進(jìn)行跟蹤才能夠得到準(zhǔn)確結(jié)果。但是動(dòng)態(tài)評(píng)估的成本比較高，因此很多地方采用靜態(tài)評(píng)估法。靜態(tài)評(píng)估法的局限性比較大，沒有全程根蹤導(dǎo)致其結(jié)果具有延時(shí)性，很多潛在風(fēng)險(xiǎn)也無法評(píng)估。除此之外，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的核心在于群眾意見的收集。很多地方只是采取簡(jiǎn)單地發(fā)放問卷、張貼公告等方式進(jìn)行群眾意見收集，無法讓群眾真正參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中來。

2.4 評(píng)估指標(biāo)籠統(tǒng)化

“穩(wěn)評(píng)”工作的開展是我國(guó)社會(huì)治理工作的創(chuàng)新。其初衷在于充分聽取民眾意見，進(jìn)行準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但是由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了很多問題。我國(guó)大部分地方在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)都采用“五性”評(píng)估法。這5種指標(biāo)都是比較抽象的觀念，在實(shí)際生活中的主觀性比較強(qiáng)，操作起來并不容易。定性分析方法雖然能夠?qū)⒔Y(jié)果分析出來，但不能得出各種事件發(fā)生的概率。

2.5 評(píng)估方法單一化

在評(píng)估工作中，最常使用的兩種方法是聽證會(huì)和問卷調(diào)查。這兩種方法的優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)單，能夠很快地收集到信息，弊端是收集到的信息不一定真實(shí)。問卷調(diào)查只能夠影響一般的群體性事件，對(duì)社會(huì)輿論的發(fā)酵作用很小。聽證會(huì)則是將群眾放在一個(gè)比較被動(dòng)的位置之上，而且群眾的心意很難全部表達(dá)。

2.6 行政問責(zé)形式化

就目前來看，我國(guó)對(duì)“穩(wěn)評(píng)”工作的責(zé)任劃分并不十分嚴(yán)厲。雖然國(guó)務(wù)院頒布的規(guī)定中有關(guān)于“穩(wěn)評(píng)”工作問責(zé)的條例，但是沒有一部法律是專門用來規(guī)范穩(wěn)評(píng)工作的。由于沒有法律條文的約束，責(zé)任劃分不明確，很多部門之間會(huì)推卸責(zé)任，互相推諉，造成混亂。

3 完善重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政策建議

完善的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制對(duì)于優(yōu)化社會(huì)治理方式，提高社會(huì)治理能力有著十分重要的作用，現(xiàn)行的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制需要從評(píng)估主體、內(nèi)容、程序、指標(biāo)和制度建設(shè)5個(gè)方面進(jìn)行完善。

3.1 完善評(píng)估主體

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體應(yīng)多元化，只有讓更多的主體參與進(jìn)來，才能保證評(píng)估工作的良性發(fā)展。第一，政府應(yīng)依法依規(guī)組織評(píng)估工作。政府在一定程度上仍然需要參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，但要明確區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的“評(píng)估實(shí)施主體”和“評(píng)估責(zé)任主體”。第二，公眾應(yīng)積極主動(dòng)參與評(píng)估工作。公民的有效參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體多元化的重要途徑，也是確保重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體多元化的前提條件。第三，第三方應(yīng)客觀獨(dú)立開展評(píng)估工作。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體不宜是決策部門或者組織部門，而應(yīng)該是具有獨(dú)立性的第三方評(píng)估組織，這樣可以發(fā)揮評(píng)估的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，從而保證評(píng)估的公平公正。第四，人大代表應(yīng)全程監(jiān)督評(píng)估工作。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，可以參與到評(píng)估工作中來，在評(píng)估工作中發(fā)揮監(jiān)督作用，提高監(jiān)督的實(shí)效性。第五，專家團(tuán)體應(yīng)充分發(fā)揮“智囊團(tuán)”角色。在全過程的評(píng)估工作中，將來自于各大高等院校的專家團(tuán)體納入評(píng)估主體當(dāng)中，能夠充分發(fā)揮“智囊團(tuán)”科學(xué)決策的作用，因?yàn)樗麄兛梢杂酶茖W(xué)的評(píng)估技術(shù)與創(chuàng)新的研判視角，做出準(zhǔn)確的判斷。

3.2 明確評(píng)估內(nèi)容

制定科學(xué)的評(píng)估內(nèi)容，可以從源頭上減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，保證評(píng)估工作朝著良好方向發(fā)展。第一，需要完善評(píng)估的合法性。國(guó)家層面需要出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)評(píng)估行為進(jìn)行規(guī)范和約束，避免不作為和“尋租”現(xiàn)象的產(chǎn)生。第二，需要完善評(píng)估的合理性。在進(jìn)行合理性評(píng)估時(shí)，需要廣泛征求群眾意見，與群眾達(dá)成共識(shí)，兼顧群眾的現(xiàn)實(shí)利益。第三，需要完善評(píng)估的可控性。由于“穩(wěn)評(píng)”工作的不確定性，應(yīng)制定詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，各地方還應(yīng)根據(jù)地方特點(diǎn)，出臺(tái)符合群眾利益和地方民情的處置方案，防患于未然。

3.3 規(guī)范評(píng)估程序

評(píng)估程序是開展“穩(wěn)評(píng)”工作的操作步驟和指南，是確保評(píng)估結(jié)果科學(xué)、合理的依據(jù)。評(píng)估程序可以遵循以下3個(gè)步驟：第一步，初步評(píng)估階段。主要包括設(shè)置機(jī)構(gòu)、明確對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別3個(gè)方面。第二步，完善準(zhǔn)備階段。主要包括開展網(wǎng)絡(luò)輿論、征求群眾意見、制度評(píng)估方案3個(gè)方面。第三步，后期細(xì)化階段。主要包括分析風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、制定評(píng)估報(bào)告、落實(shí)評(píng)估意見和實(shí)施評(píng)估跟蹤5個(gè)方面。

3.4 加強(qiáng)制度建設(shè)

保證“穩(wěn)評(píng)”工作的質(zhì)量和水平，必須有相應(yīng)的配套機(jī)制。首先，需要完善行政問責(zé)機(jī)制。通過參考公眾、專家等意見，轉(zhuǎn)化單一的問責(zé)結(jié)構(gòu)，形成以人大為主，立法、司法、群眾等多方參與的異體問責(zé)。同時(shí)加強(qiáng)行政問責(zé)的法制建設(shè)，明確問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，通過法律和系統(tǒng)化的問責(zé)體系，杜絕違規(guī)行為的產(chǎn)生。其次，需要建立評(píng)估信息共享機(jī)制。目前，“穩(wěn)評(píng)”工作的相關(guān)數(shù)據(jù)是分散的、孤立的，對(duì)“穩(wěn)評(píng)”工作的科學(xué)性和公正性產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅。因此，政府要利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)將所有的評(píng)估資料及信息形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，創(chuàng)建一體化的網(wǎng)格化信息平臺(tái)，并將所有的評(píng)估信息通過網(wǎng)絡(luò)等途徑告知公眾，廣泛征求群眾意見。對(duì)于公眾的意見，各職能部門要通過專門的信息平臺(tái)，認(rèn)真解答公眾的質(zhì)疑。最后，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，評(píng)估主體需要與其他部門一起聯(lián)合行動(dòng)，并制定相應(yīng)的緊急聯(lián)動(dòng)預(yù)案，預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.5 健全評(píng)估指標(biāo)

為了保證“穩(wěn)評(píng)”工作的科學(xué)性和合理性，需要從以下5個(gè)方面對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行完善。第一，創(chuàng)新政治方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。政治風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)主要包括信訪成效、腐敗指數(shù)、公眾對(duì)政府的滿意度、公眾參與政治的意識(shí)。第二，細(xì)化經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。重大事項(xiàng)在經(jīng)濟(jì)方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素主要包括失業(yè)率和就業(yè)率、居民基本收入的增長(zhǎng)率和貧富差距。第三，優(yōu)化社會(huì)秩序方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。社會(huì)秩序方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)主要包括社會(huì)治安、社會(huì)流動(dòng)人口和社會(huì)保障。第四，確定文化方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。文化方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)應(yīng)該包括宗教文化、民族文化、社會(huì)核心的認(rèn)同度和社會(huì)輿論等。第五，構(gòu)建生態(tài)方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。生態(tài)方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)是指對(duì)自然資源的影響程度。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]張玉磊.多元主體評(píng)估模式：重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的發(fā)展方向[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（6）.

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[3]蔣俊杰.我國(guó)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制：現(xiàn)狀、難點(diǎn)與對(duì)策[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（2）.

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