[摘? 要]西方發(fā)達(dá)國家對(duì)貧困人口的救助由來已久，也積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，特別是近年來，可持續(xù)生計(jì)理念不僅在學(xué)術(shù)界獲得更多學(xué)者的認(rèn)可，在政府決策部門也越來越受到重視。當(dāng)前中國進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵階段，針對(duì)貧困群體的社會(huì)救助理論取得了很大進(jìn)展，實(shí)踐方面出臺(tái)了一系列保障政策，基本形成了綜合性的社會(huì)救助制度，但仍有許多問題沒有解決。本文從貧困群體的可持續(xù)生計(jì)理念出發(fā)，對(duì)德國、美國等發(fā)達(dá)國家的主要經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，以期能夠?qū)χ袊鐣?huì)救助政策的改革提供一些啟示，推動(dòng)社會(huì)救助制度的逐步完善。

[關(guān)鍵詞]可持續(xù)生計(jì);社會(huì)救助;社會(huì)政策;經(jīng)驗(yàn)啟示

[中圖分類號(hào)]C913.7;F061.3? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2018）12-0052-06

改革開放40年以來，我國在各個(gè)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，在社會(huì)政策領(lǐng)域，已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)最低生活保障制度、醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助等社會(huì)救助制度，不僅在維護(hù)貧困群體的生存權(quán)方面具有積極作用，而且起到了社會(huì)穩(wěn)定器的重要作用。但是，也應(yīng)看到，當(dāng)前中國的社會(huì)救助重于事后救助而非事前預(yù)防性干預(yù)，受助者對(duì)生計(jì)可持續(xù)發(fā)展的自我參與性弱及救助措施重視微觀干預(yù)而忽視宏觀發(fā)展。目前中國仍有大量弱勢群體存在，特別是貧困群體的生存狀況改善呈現(xiàn)出非可持續(xù)性特征。美國學(xué)者哈靈頓（Harrington，M.）認(rèn)為，窮人是一種文化、一種制度和一種生活方式，貧困一旦成為事實(shí)，就具備了代際傳遞的規(guī)律。[1]基于可持續(xù)生計(jì)視角的社會(huì)救助制度研究旨在通過促進(jìn)社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型來實(shí)現(xiàn)有勞動(dòng)能力貧困者生計(jì)的可持續(xù)，從而打破貧困惡性循環(huán)，使貧困者擺脫貧困，融入社會(huì)主流。

一、可持續(xù)生計(jì)基本內(nèi)涵

可持續(xù)生計(jì)（sustainable livelihood，簡稱SL）理念作為一種新的反貧困方法，首次出現(xiàn)在1987年的世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告中，此后又進(jìn)一步衍生出可持續(xù)生計(jì)途徑（sustainable livelihood approach，簡稱SLA），在隨后的貧困、可持續(xù)、生計(jì)系統(tǒng)和多樣性等研究領(lǐng)域廣泛倡導(dǎo)。[2][3]1992年，聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會(huì)將SL概念納入行動(dòng)議程，并將穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)。隨后的哥本哈根社會(huì)發(fā)展世界峰會(huì)、北京第四屆世界婦女大會(huì)、英國國際發(fā)展部（DIFD）、國際發(fā)展組織、聯(lián)合國發(fā)展項(xiàng)目組織等在農(nóng)村發(fā)展、反貧困等領(lǐng)域，廣泛采用了可持續(xù)生計(jì)基本理念和方法。[4]

Chamber和Conway（1992）認(rèn)為可持續(xù)生計(jì)是個(gè)體或家庭單位實(shí)現(xiàn)長久、穩(wěn)定的改善生活狀況所具備的謀生能力、資產(chǎn)和收入等活動(dòng)的集合。[5]Ashley和Carney（1999）認(rèn)為可持續(xù)生計(jì)是人們擁有優(yōu)先發(fā)展自己生計(jì)的能力，且該能力能夠應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)或沖擊并恢復(fù)，保持生活狀態(tài)規(guī)避惡化。[6]

可持續(xù)生計(jì)理念應(yīng)用到解決貧困問題，至少具有以下內(nèi)涵：第一，可持續(xù)生計(jì)不僅僅以貧困人口的收入提高為唯一目標(biāo)，而是以人為本，促進(jìn)自身或家庭在教育、健康、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)方面的改善。[7]第二，可持續(xù)生計(jì)的發(fā)展并非單憑外力援助的暫時(shí)性脫貧，而是受助者最終憑借自己的能力實(shí)現(xiàn)長期化的可持續(xù)發(fā)展。第三，可持續(xù)生計(jì)的救助理念在于重視事前干預(yù)，而非事后補(bǔ)救，要從教育、培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、醫(yī)療等多方面綜合救助，保障貧困群體的就業(yè)能力、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力、恢復(fù)生計(jì)能力等。

二、發(fā)達(dá)國家可持續(xù)生計(jì)理念的應(yīng)用

可持續(xù)生計(jì)理念不斷被各國學(xué)者和政府認(rèn)可，無論是在理論研究層面還是在社會(huì)政策制定方面，更加關(guān)注受助者的能力開發(fā)及培育，不斷將可持續(xù)生計(jì)理念融入社會(huì)救助和社會(huì)保障領(lǐng)域，推動(dòng)社會(huì)救助制度改革。本文主要從目標(biāo)定位、救助對(duì)象、救助內(nèi)容和救助范圍四個(gè)方面進(jìn)行分析，并做出經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

（一）制度目標(biāo)定位：實(shí)現(xiàn)貧困群體的自立

與以往對(duì)貧困群體的救助目標(biāo)定位不同，在可持續(xù)生計(jì)理念影響下，發(fā)達(dá)國家將單純的提高貧困者收入脫貧轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘渖婺芰σ詫?shí)現(xiàn)自立。比較典型的國家是日本和美國。

1.日本

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，日本最先建立起來的就是生活保障制度，而且救助體系完整。為了穩(wěn)定社會(huì)秩序，同時(shí)也在美國駐日盟軍總司令的干預(yù)下，1945年《生活貧困者緊急援助要綱》應(yīng)運(yùn)而生。相對(duì)于戰(zhàn)前的《救護(hù)法》，此要綱首次把有勞動(dòng)能力的失業(yè)人員也納入了救助范圍，這標(biāo)志著日本近代社會(huì)救助制度的萌芽。1946年，《生活保護(hù)法》開始實(shí)施，新引入了“無差別平等”原則，實(shí)現(xiàn)了普遍救助主義。從此意義上說，《生活保護(hù)法》標(biāo)志著日本第一個(gè)近代社會(huì)救助制度的誕生。1950年，伴隨著明確提出生存權(quán)的國家憲法的出臺(tái)，修改后的新《生活保護(hù)法》頒布。此法是日本現(xiàn)行社會(huì)救助制度的法律基礎(chǔ)，也是日本《憲法》第25條所規(guī)定的“生存權(quán)保障”的具體體現(xiàn)。

2013年12月，日本內(nèi)閣通過了《生活保護(hù)法》修改案，并于2015年開始實(shí)施，這是該法案自1950年以來的首次修訂。修改后的《生活保護(hù)法》規(guī)定，在國家責(zé)任的原則下，對(duì)貧困人員實(shí)行最低生活的保障，并幫助其自立。在具體內(nèi)容上，主要從四個(gè)方面促進(jìn)貧困群體實(shí)現(xiàn)自立：一是經(jīng)濟(jì)自立，盡可能地不依靠政府救助、慈善機(jī)構(gòu)施舍等途徑，依靠自身生存技能獲得獨(dú)立經(jīng)濟(jì)來源，構(gòu)建自立的生活模式;二是勞動(dòng)自立，鼓勵(lì)受助者參與職業(yè)技能培訓(xùn)、積極尋找工作，盡可能地就業(yè)，靠勞動(dòng)收入實(shí)現(xiàn)自立;三是人格自立，教育受助者明確《生活保護(hù)法》的救助只是暫時(shí)的，要想獲得獨(dú)立富足的生活，主要依靠自身努力，擺脫“福利依賴”;四是生活自立，促使具備生活自理能力的貧困人群，在吃穿睡等日常生活中盡可能自己解決，不依賴或少依賴他人。在實(shí)施中，以家庭為單位進(jìn)行救助并遵循四條基本原則，即國家責(zé)任原則、無差別平等原則、最低生活保障原則及補(bǔ)足性原則。[8]具體到現(xiàn)行制度，包括八項(xiàng)救助內(nèi)容，即生活救助、住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、護(hù)理救助、生育救助、就業(yè)救助及喪葬救助。

2.美國

為了緩解美國貧困、降低國民整體貧困率，美國政府制定了貧困家庭臨時(shí)救助、補(bǔ)充營養(yǎng)援助、補(bǔ)充保障收入以及醫(yī)療救助等反貧困政策。美國反貧困政策深受個(gè)人主義價(jià)值觀影響，尤其強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任與反貧困效率。美國是一個(gè)崇尚個(gè)人主義精神，倡導(dǎo)個(gè)人奮斗的國家。長期以來，美國的個(gè)人主義價(jià)值觀決定了反貧困政策措施中國家、社會(huì)與個(gè)人的責(zé)任分擔(dān)體系，影響著哪些群體可獲得救助以及救助規(guī)模、救助水平等。美國人強(qiáng)調(diào)個(gè)人努力的重要性，以世界價(jià)值觀調(diào)查（World Values Survey）為例，該調(diào)查以2010到2014年為時(shí)間段，對(duì)不同國家的個(gè)體進(jìn)行價(jià)值觀調(diào)查，結(jié)果顯示，美國受訪者中有20.1%的人群認(rèn)為個(gè)人努力工作能夠獲得幸福美滿的生活，在所調(diào)查國家中比例最高。多數(shù)美國人認(rèn)為個(gè)人責(zé)任在人們自身成長歷程中有著舉足輕重的作用，對(duì)個(gè)人責(zé)任肯定的人數(shù)占18.2%，其比例居于所調(diào)查國家的首位。[9]受個(gè)人主義價(jià)值觀的影響，美國人認(rèn)為在反貧困政策的制定和實(shí)施中，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任。貧困主要由個(gè)人因素導(dǎo)致，因此社會(huì)個(gè)體應(yīng)該對(duì)自我負(fù)責(zé)，政府及社會(huì)的過度干預(yù)將會(huì)產(chǎn)生貧困群體的福利依賴現(xiàn)象，且影響社會(huì)主流價(jià)值觀。

美國在減貧政策的設(shè)計(jì)上，更加注重效率。效率優(yōu)先的理念，堅(jiān)持減貧政策以市場為導(dǎo)向，注重發(fā)揮市場在資源配置中的作用。在緩貧政策制定的過程中，美國以家計(jì)調(diào)查作為貧困政策制定的基礎(chǔ)與前提，對(duì)貧困群體的救助與幫扶原則上堅(jiān)持幫扶或救助為補(bǔ)充，最重要的是通過幫扶或救助促使有勞動(dòng)能力的窮人獲得就業(yè)機(jī)會(huì)、找到工作，實(shí)現(xiàn)自立。如美國的勞動(dòng)所得稅抵免政策（Earned Income Tax Credit，EITC），將市場作為重要的反貧困平臺(tái)，既可以通過增加窮人的人力資本將其推向勞動(dòng)力市場，提高貧困群體的工作參與率，也可以彌補(bǔ)救助水平不高的制度缺陷。

（二）救助對(duì)象：實(shí)施分類救助

基于可持續(xù)生計(jì)理念，在救助對(duì)象的選定上，堅(jiān)持分類救助，不僅考慮貧困群體的當(dāng)前的收入問題，而且為了避免貧困的代際傳遞，十分關(guān)注兒童貧困群體的生存與發(fā)展。從當(dāng)前分類救助的對(duì)象看，主要包括貧困兒童、因病致貧的老年人和殘疾人。

1.德國

在德國，貧困兒童的健康和教育救助、因病致貧的老年人救助是兩類重要的救助對(duì)象。德國為平衡家庭教育和培育子女的巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，頒布了《聯(lián)邦子女補(bǔ)助金法》，對(duì)有撫養(yǎng)義務(wù)者給予子女補(bǔ)貼，并將教育救助作為特殊扶助措施列入“聯(lián)邦社會(huì)救助法”，以緩解貧困兒童的教育難問題。

德國老年人口致貧的因素是多元的，但是最重要的一個(gè)誘因來自高昂的專業(yè)護(hù)理費(fèi)用。①專業(yè)護(hù)理費(fèi)用是在老年人失去身體機(jī)能或部分喪失生活自理能力后，向社會(huì)購買護(hù)理服務(wù)的支出。在德國這樣的高收入發(fā)達(dá)國家，專業(yè)護(hù)理費(fèi)用市場價(jià)格高昂，老年人沒有收入來源，僅靠積蓄很容易被拖向貧困的深淵。因此，面對(duì)這一問題，德國自從1993年以來就推行社會(huì)救助制度的整體結(jié)構(gòu)改革，截至2005年，改革大致告一段落，德國將過去全國統(tǒng)一的社會(huì)救助制度拆分成為幾個(gè)不同的社會(huì)救助制度，包括兒童社會(huì)救助、老年人及工作失能人士社會(huì)救助及求職人員社會(huì)救助等，實(shí)現(xiàn)了將原有的“社會(huì)救助”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂行聲r(shí)代特征的“基本保障”，并進(jìn)一步形成了針對(duì)貧困老年人護(hù)理的保險(xiǎn)制度，為貧困老年人和貧困兒童救助奠定了全新的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[10]來自德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局2015年的數(shù)據(jù)顯示，自2003年以來到2013年，德國老年人群體中領(lǐng)取社會(huì)救助的人數(shù)由25.7萬人上升到近50萬人，增長幅度約為50%，老年人社會(huì)救助制度在老年人的月收入中扮演著越來越重要的角色。而根據(jù)德國聯(lián)邦勞工部的預(yù)測，對(duì)于老年社會(huì)救助的支出也將從2014年的55億歐元飆升至2018年的72億歐元。德國在老年人防貧困和生計(jì)可持續(xù)方面，不斷完善社會(huì)救助制度，并對(duì)相應(yīng)救助內(nèi)容進(jìn)行增量擴(kuò)容，最終形成了舊的護(hù)理救助制度和新的長期照護(hù)保險(xiǎn)制度（簡稱護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)）并行不悖。

2.美國

針對(duì)美國貧困群體的特征，美國在減貧制度上堅(jiān)持實(shí)施分類救助，對(duì)貧困群體按有無勞動(dòng)能力進(jìn)行劃分。分類救助更加類似于中國現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧。對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困群體通過貧困家庭臨時(shí)救助項(xiàng)目為貧困群體提供支持性服務(wù)，鼓勵(lì)其積極參與勞動(dòng)力市場，通過自身的努力擺脫貧困。對(duì)于沒有勞動(dòng)能力的貧困群體美國通過補(bǔ)充保障收入項(xiàng)目、補(bǔ)充營養(yǎng)援助項(xiàng)目以及醫(yī)療救助項(xiàng)目等為老年人、兒童及殘疾人提供現(xiàn)金救助、食物補(bǔ)貼等。貧困政策更加傾向于保障老年人貧困群體和兒童貧困群體的生存與發(fā)展權(quán)。

在具體實(shí)施方式上，美國減貧制度以需求和家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)，有勞動(dòng)能力的被救助群體的收入必須處于某一特定救助金額之下，救助方式針對(duì)不同受助群體具有不同的具體舉措。以具有勞動(dòng)能力的貧困家庭為例，實(shí)施貧困家庭臨時(shí)救助政策（Temporary Assistance for Needy Families，TANF），該政策通過對(duì)貧困家庭的就業(yè)者提供就業(yè)培訓(xùn)、兒童托管、交通補(bǔ)貼等具體救助或幫扶，將大多數(shù)有勞動(dòng)能力的貧困者推向勞動(dòng)市場，鼓勵(lì)受助者參與勞動(dòng)，以此實(shí)現(xiàn)貧困家庭的生計(jì)可持續(xù)目的。[11]勞動(dòng)所得退稅補(bǔ)貼政策（Earned Income Tax Credit，EINC）通過稅收補(bǔ)貼緩解貧困群體的貧困現(xiàn)狀，幫助貧困家庭戶主在找到工作的同時(shí)，提高家庭收入，從而擺脫貧困。相比而言，就業(yè)比一味地享受福利能夠更好地?cái)[脫貧困及促進(jìn)市場發(fā)展。此外，針對(duì)殘疾人家庭，建立一些基本的社會(huì)安全網(wǎng)項(xiàng)目，如醫(yī)療救助政策、補(bǔ)充保障收入政策（Supplemental Security Income，SSI）等，也在一定程度上鼓勵(lì)受助者盡可能地參與到勞動(dòng)力市場中，開發(fā)貧困群體自身的勞動(dòng)價(jià)值。這樣不僅極大地提高了窮人擺脫貧困的機(jī)會(huì)，而且可以為其子女提供一個(gè)積極向上的環(huán)境，阻斷貧困的代際傳遞。[12]

（三）救助內(nèi)容：綜合性救助

1.英國

自1997年時(shí)任首相布萊爾政府執(zhí)政后，英國政府以權(quán)利和義務(wù)對(duì)等作為救助政策改革的價(jià)值追求，1998年采取了“從福利到工作”的改革計(jì)劃，目的是推動(dòng)失業(yè)救濟(jì)金改革。新的失業(yè)救助政策更加強(qiáng)調(diào)教育和職業(yè)培訓(xùn)的重要性，促進(jìn)失業(yè)者返回勞動(dòng)市場。改革后的救助政策主要包括補(bǔ)貼性收入、住房補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼及津貼。補(bǔ)貼性收入是對(duì)低收入群體的一項(xiàng)救濟(jì)金支出，主要用于維持低收入群體的基本生存需要，發(fā)放對(duì)象集中在病殘者、單親父母及60歲以上老年人，并且補(bǔ)貼力度隨受助者群體、年齡等有所變化。求職者津貼又細(xì)分為繳費(fèi)型求職者津貼和非繳費(fèi)型求職者津貼，前者屬于社會(huì)保險(xiǎn)范疇，由勞動(dòng)者在工作時(shí)繳納，失業(yè)后通過個(gè)人申請分期返還;后者屬于社會(huì)救助范疇，但申領(lǐng)條件相對(duì)嚴(yán)苛，如申領(lǐng)者要有工作能力，并且在積極尋找工作，并且繳費(fèi)津貼在失業(yè)后的26周內(nèi)支付。住房補(bǔ)貼是對(duì)低收入者提供房租補(bǔ)貼，但不支持購房，根據(jù)1992年的《社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和補(bǔ)貼法》規(guī)定，申請住房補(bǔ)貼居民要滿足多項(xiàng)條件，其中包括受助者存款低于16000英鎊、所租房源為唯一家庭住房及符合財(cái)產(chǎn)調(diào)查后的標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，針對(duì)貧困群體的健康狀況，給以全部或部分醫(yī)療救助，改善被救者的身體狀況，屬于健康服務(wù)型。

2.美國

從美國反貧困政策關(guān)注的主體看，經(jīng)歷了從最初的關(guān)注貧困個(gè)體向關(guān)注貧困家庭的轉(zhuǎn)變，其主要?dú)w因于美國家庭結(jié)構(gòu)的變化以及院內(nèi)救濟(jì)、西部寄養(yǎng)等反貧困政策的失效。20世紀(jì)70年代以來，美國家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻的變化，美國家庭規(guī)模的縮小、單親家庭數(shù)量的快速增長，影響著反貧困政策逐漸向家庭靠攏。美國實(shí)施反貧困政策中，勞動(dòng)所得稅抵免政策、醫(yī)療救助政策 Medicaid 以及補(bǔ)充保障收入政策（Supplemental Security Income，SSI）均以家庭為單元對(duì)貧困群體進(jìn)行救助。[13]健康的婚姻及和諧的家庭是社會(huì)穩(wěn)定與繁榮的基礎(chǔ)，也是兒童最好的庇護(hù)所。1996年，頒布了《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)法案》，進(jìn)一步對(duì)救助制度從機(jī)制或模式層面做了調(diào)整，由“資格機(jī)制”改為“工作優(yōu)先”，即采取工作福利模式對(duì)救助采取時(shí)間限制并強(qiáng)制提出工作要求等以刺激就業(yè)。具體救助內(nèi)容包括：一是現(xiàn)金救助，包括撫養(yǎng)未成年兒童家庭救助（AFDO）、貧困家庭臨時(shí)救助（TANF）和補(bǔ)充性保障收入項(xiàng)目（SSI）。二是非現(xiàn)金救助，主要包括食品券、醫(yī)療救援和住房補(bǔ)助。三是稅收減免，主要是聯(lián)邦政府對(duì)低收入者出租房的稅收減免，相對(duì)增加貧困者家庭的可支配收入。此外，還包括具有公益性質(zhì)的培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等，增強(qiáng)貧困者自救、自助的發(fā)展能力。

3.德國

2005年1月1日起，《聯(lián)邦社會(huì)救助法》并入德國《社會(huì)法典》，本次社會(huì)救助改革方案更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)融合以及權(quán)利和義務(wù)的平衡。其主要內(nèi)容是將失業(yè)救濟(jì)金和社會(huì)救助金合并為失業(yè)金Ⅱ，主要是針對(duì)有就業(yè)能力的失業(yè)者的暫時(shí)性、過渡性的救助。德國針對(duì)貧困救助對(duì)象，救助方式包括為生活救助和特別救助。生活救助是向生活在貧困線以下的低收入者提供食品費(fèi)、生活費(fèi)、燃料費(fèi)、住房補(bǔ)貼及滿足個(gè)人日常生活需要的費(fèi)用。特別需要指出的是，針對(duì)青少年貧困群體，不僅包括物質(zhì)上的救助，還包括社會(huì)文化精神層面的救助，如影視文藝、體育運(yùn)動(dòng)、旅游等。特別救助是在公民出現(xiàn)特殊情況時(shí)給予的救濟(jì)，如針對(duì)育齡婦女的生育救助，老年人的高齡救助，受教育群體的教育救助以及慢性或重癥患者的長期或重癥護(hù)理救助等。一般而言，救助資金的2/3是由具有法人資格的各種社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的，其余1/3由政府和慈善機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼，總體上看，這是一種社會(huì)互助與國家保障的混合模式。

（四）救助范圍：微觀策略與中觀戰(zhàn)略相結(jié)合

1.英國

英國自20世紀(jì)初，通過實(shí)施區(qū)域開發(fā)和移民政策，鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，減免中小企業(yè)和新企業(yè)稅收，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，帶動(dòng)了貧困人口就業(yè)，增強(qiáng)了貧困群體的自立能力和可持續(xù)生計(jì)能力。[14]20世紀(jì)30年代，英國對(duì)4個(gè)高失業(yè)率地區(qū)進(jìn)行開發(fā)，投入大量財(cái)力興建工廠，包括軍事工業(yè)、冶金、造船、鋼鐵等，“把工作帶給工人”。到了20世紀(jì)80年代以后，英國開展貧困地區(qū)發(fā)展援助，遷入落后地區(qū)的企業(yè)，特別是服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)等給以財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)更多勞動(dòng)密集型企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，增加就業(yè)，該舉措在提振失業(yè)者就業(yè)信心和增加貧困群體收入，擺脫貧困，走向可持續(xù)生計(jì)方面，具有顯著成效。

2.美國

20世紀(jì)60年代，美國實(shí)施了“向貧困挑戰(zhàn)”計(jì)劃，實(shí)施十年后，實(shí)現(xiàn)貧困率下降了8個(gè)百分點(diǎn)。該計(jì)劃共由10項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成，包括就業(yè)計(jì)劃、青年人集團(tuán)計(jì)劃、勤工儉學(xué)計(jì)劃、鄉(xiāng)村貸款計(jì)劃、向貧困挑戰(zhàn)的中心計(jì)劃、共同行動(dòng)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)季節(jié)工計(jì)劃、職業(yè)計(jì)劃和地區(qū)發(fā)展計(jì)劃。其中地區(qū)發(fā)展計(jì)劃是通過勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)貧困人口集中地區(qū)的就業(yè)，進(jìn)而增加貧困群體的收入，達(dá)到可持續(xù)生計(jì)的目的。在“向貧困挑戰(zhàn)”計(jì)劃實(shí)施過程中，出臺(tái)三項(xiàng)有力政策配合該計(jì)劃的實(shí)施：一是收入補(bǔ)貼政策，以轉(zhuǎn)移支付的形式向貧困線以下的困難家庭發(fā)放救助金，金額等于家庭收入與貧困線標(biāo)準(zhǔn)的差額;二是學(xué)費(fèi)分期償還政策，針對(duì)貧困家庭的學(xué)生提供繳納學(xué)費(fèi)便利，幫助貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè);三是平等收入政策，調(diào)節(jié)個(gè)人所得稅比例，縮小收入差距。

三、主要啟示

（一）提高失業(yè)受助對(duì)象的求職意識(shí)和就業(yè)能動(dòng)性

從美國、日本和英國等國家對(duì)失業(yè)救助的改革及采取的救濟(jì)制度看，要不斷強(qiáng)化失業(yè)者的自立、自助和求職意識(shí)，不斷調(diào)動(dòng)起具有勞動(dòng)能力的失業(yè)者的就業(yè)能動(dòng)性。西方福利國家的失業(yè)救助已經(jīng)被工作福利或“求職者”保障所替代。工作福利或“求職者”保障有別于失業(yè)救助，在引導(dǎo)勞動(dòng)者步入勞動(dòng)市場方面具有積極作用。因?yàn)榫哂袆趧?dòng)能力但從未進(jìn)入勞動(dòng)力市場的人群，以及處于暫時(shí)性失業(yè)的人群，都屬于“求職者”保障群體，而非不附加其他條件的“失業(yè)救助”群體。西方發(fā)達(dá)國家的政策實(shí)踐表明，求職者是要面對(duì)勞動(dòng)市場的，是處于求職狀態(tài)的人群，因此國家對(duì)其保障就非全責(zé)，公民要增強(qiáng)自食其力和自立的生活態(tài)度意識(shí)。[15]簡言之，就是淡化“失業(yè)者”的救助，強(qiáng)調(diào)對(duì)“求職者”的保障，讓有勞動(dòng)能力的受助者盡快重新就業(yè)而非依賴救助生活，必須承擔(dān)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的義務(wù)。

（二）重視有勞動(dòng)能力貧困者的發(fā)展性救助

在強(qiáng)調(diào)失業(yè)者的自立意識(shí)和發(fā)揮就業(yè)能動(dòng)性的同時(shí)，發(fā)達(dá)國家在救助政策設(shè)計(jì)上，主要是采取發(fā)展性救助，培養(yǎng)貧困群體的可持續(xù)生計(jì)能力，擺脫福利依賴。當(dāng)代世界以社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)反貧困目標(biāo)，必須從消極救助向積極救助轉(zhuǎn)變，更加注重有勞動(dòng)能力的貧困群體的能力開發(fā)和發(fā)展性救助。美國主要的社會(huì)保障項(xiàng)目宗旨并不是消除貧困或者最大限度地減輕貧困，而是幫助貧困家庭渡過短暫的經(jīng)濟(jì)困難，使其自食其力，充分發(fā)揮貧困人口自身的責(zé)任。因此，緩貧政策的設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)就業(yè)與教育的重要性，在反貧困政策研究中，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為教育是緩解貧困的最有效途徑，通過教育使貧困者明白，政府并不能解決他們的所有問題，但是政府可以為他們的自食其力提供一定的幫助。

（三）完善配套的扶助政策以提高受助者的救助效率

從英國、美國、德國等國家在社會(huì)救助體系的政策措施和救助項(xiàng)目看，具有鮮明的綜合性和全面性。不僅針對(duì)各類群體的救助項(xiàng)目明確，而且實(shí)現(xiàn)了1+1>2的整體配合高效率。社會(huì)救助的制度安排，不能脫離其他社會(huì)政策的有效配合、相互銜接與共同調(diào)整。從中國目前的社會(huì)救助成效及覆蓋范圍看，農(nóng)村的貧困問題僅僅依靠社會(huì)救助無法從根本上解決。[16]從開發(fā)式扶貧到精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變，都需要社會(huì)救助的配合，特別是對(duì)失業(yè)、無業(yè)者的救助，更要綜合運(yùn)用就業(yè)促進(jìn)政策、失業(yè)救助和技能培訓(xùn)等措施，才能降低返貧率，提高救助效率。

（四）注重救助理念的發(fā)展性和可持續(xù)性

根據(jù)發(fā)達(dá)國家可持續(xù)生計(jì)理念在社會(huì)救助中的應(yīng)用，可以看出，可持續(xù)生計(jì)理念已經(jīng)對(duì)反貧困產(chǎn)生積極影響。城鄉(xiāng)最低生活保障制度作為中國社會(huì)救助的重要構(gòu)成部分，從本質(zhì)上看屬于事后消極救助，在幫助貧困群體脫貧方面效果并不理想，因此，中國社會(huì)救助也應(yīng)更新救助理念，注重發(fā)展性和可持續(xù)性。一方面，以最低生活保障制度兜底貧困家庭的生存需要，確保貧困群體的生存權(quán);另一方面重視貧困家庭的兒童和青少年的教育，增加人力資本投入，避開貧窮代際傳遞風(fēng)險(xiǎn)。[17]同時(shí)，加強(qiáng)就業(yè)促進(jìn)政策措施，幫助貧困家庭實(shí)現(xiàn)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。

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