戚振東，曹小春

(1. 南京審計大學 政府審計學院，江蘇 南京 211815； 2. 江蘇省社會科學院，江蘇 南京 210004)

一、引言

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 的改革總目標，向社會科學領域提出了一系列重大理論與實踐問題，相關學科如政治學、法學、經(jīng)濟學等領域都涌現(xiàn)了圍繞國家治理現(xiàn)代化問題的理論研究。國家審計作為一項政治制度安排，在國家經(jīng)濟、社會等治理中發(fā)揮重要作用[1]。深化對國家審計運行規(guī)律的認識，推動國家審計更好地服務于國家治理，是現(xiàn)時期審計理論發(fā)展的前沿問題。而綜觀現(xiàn)有文獻，相關研究則主要集中在審計實務技術及規(guī)范層面，對國家審計的基礎理論，特別是從內(nèi)生性角度深化認識國家審計在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中作用的研究尚不系統(tǒng)，由此限制了國家審計理論的發(fā)展及其對實踐的指導。

現(xiàn)代意義的國家審計是檢查監(jiān)督制約公共權力運行和公共資源配置使用的實踐活動[2]。分析國家審計在國家治理中的地位和作用，首先需要探討國家治理的本質(zhì)內(nèi)涵及其運行特征，以構(gòu)筑國家審計分析的堅實基礎[3]。國家是一個組織，組織治理的本質(zhì)不是正式的組織結(jié)構(gòu)、嚴格的規(guī)章制度、職位權責，而是行動者之間的權力關系[4]。國家治理的運轉(zhuǎn)過程就是國家治理主體在一定的制度約束條件下爭奪權力的過程，權力的配置和運行是國家的核心問題?；诖耍疚脑噲D從國家權力運行規(guī)律的理論視角，對國家審計在國家治理體系中的地位和作用進行研究，以期為國家審計實踐發(fā)展提供理論指導。

二、分權視角下國家治理體系的理論分析

恩格斯指出，國家形成的本質(zhì)是創(chuàng)設一種權力，即“社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”。國家權力的壟斷性、資源的稀缺性、人的自利和權力膨脹的天然本性等，決定權力問題是管理國家的核心問題。從來源看，國家權力來自于社會公眾的權力讓渡。私人讓渡一部分權力形成公共權力，其初衷在于賦予第三方保護個體交易、實現(xiàn)社會發(fā)展和福利進步的權力。公共權力一旦形成，又會成為相對脫離于私人權力的自我運行主體。由此，任何國家都必須對國家所享有的公共權力的膨脹、異化、濫用等做出一定的限制，以實現(xiàn)國家穩(wěn)定發(fā)展和社會福利進步。國家治理體系是管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領域的體制機制、法律法規(guī)安排。根據(jù)國家的權力本質(zhì)理論，國家所有者及其代理人管理國家即是規(guī)范、限制和有效促進國家權力的行使。由此，國家治理體系即是圍繞規(guī)范、限制和有效促進國家權力配置和運行所形成的國家制度體系。國家權力由權力代理人所行使。國家所有者及其代理人圍繞權力選擇和建立一系列制度，用制度規(guī)定權力代理人(行為主體)的目的任務，劃定權力代理人的行為空間，從而能夠綜合利用強制性和非強制性力量監(jiān)控權力主體有效地履行職責、利用所賦予的權力和治理資源提供治理服務，達成國家目標。歷史文化傳統(tǒng)、社會生產(chǎn)關系發(fā)展水平和階段等導致國家權力的內(nèi)容、形式等不同，相應的國家治理體系也有所不同。優(yōu)良的國家治理體系能夠有效控制國家權力運行偏離國家集權的本質(zhì)目的，提高公共權力的運行規(guī)范水平和效率效果，構(gòu)建和維護良好的社會秩序，增進社會福利。因此，可以通過對國家權力及其運行的深入分析來探究國家治理體系的建設。

權力是一種具有巨大的強制性與排他性，能夠自我膨脹自我擴張并通過自身運行實現(xiàn)主體利益的力量[5]。集權是國家權力的根本特征，國家權力的行使又必然由分散的個體實施。由此，國家權力形成后，其核心問題是如何在社會成員間配置權力以及如何控制權力運行。國家權力配置即是對集中的國家權力通過將不同類型權力授予不同主體執(zhí)行的方式進行分權，以形成相互制約穩(wěn)定的權力結(jié)構(gòu)和平衡的權力關系。分權下的每個權力主體或機構(gòu)都有對抗其他權力主體的措施，權力主體也都想盡可能維護己方利益，并試圖最大化運用權力。西方傳統(tǒng)的分權制衡更多的是基于純粹分權理論，強調(diào)立法、司法和行政權嚴格劃分職能基礎上的完全分離，且受到了來自理論和實踐日益增多的質(zhì)疑。首先，現(xiàn)代國家職能部門擁有經(jīng)典分權中三權的兩權或是更多的權力，而這種權力的交叉、重疊顯然是實踐所必需的，如美國最高法院判例法的司法立法實踐。其次，“三權”在社會事務管理實踐中有時很難清晰界定，單一考慮國家權力制度一極并沒有實踐意義?，F(xiàn)代國家制度通常包括孟德斯鳩的兩個或三個的權力類型，很少有單一的立法、或?qū)嶋H上單一司法制度，典型司法制度包含許多相互聯(lián)系的司法主體。再次，馬克思主義認為，國家權力包括政治權力和財產(chǎn)權力。福利國家建設、官僚機構(gòu)規(guī)模的不斷擴大等，使得財產(chǎn)權力在現(xiàn)代國家運轉(zhuǎn)中的重要性日益突出，而傳統(tǒng)分權制衡理論對財產(chǎn)權力的監(jiān)督制約則沒有足夠重視。經(jīng)典分權理論認為，政府部門之間的掣肘和政治斗爭，有助于檢查任何一個部門權力的過度或濫用。因此，分權在某種程度上是以降低權力運行效率為代價的。分權只有當被適當?shù)卦O計方能發(fā)揮作用，如果它制造了“公共泳池”(common pool)問題，就是有害的[6]。從實踐角度看，特別是中國傳統(tǒng)獨立監(jiān)督權的實踐看，監(jiān)督權作為國家權力結(jié)構(gòu)的一個重要構(gòu)成部分，能夠制約權力的同時確保集權意志的實現(xiàn)，已成為國家權力分權的一個重要組成部分。由此，從權力的天然屬性看，國家權力配置中，需要設計一定的監(jiān)督制約機制，以確保政治和財產(chǎn)權力運行安全有效。國家治理體系所包含的一個層面內(nèi)容就是制度化國家權力配置分權，監(jiān)督權制度是國家治理中制度化國家權力結(jié)構(gòu)的基礎構(gòu)成。

分權形成的權力結(jié)構(gòu)只是國家權力安全有效運行的一個基礎。國家機器的運轉(zhuǎn)或者說運用國家管理社會事務，是作為權力代理人的權力主體利用被賦予的公共權力完成的。權力主體可能試圖追求自己的利益，或以公共福利為代價來服務權力主體的私人利益。國家權力運行中，官僚制是一種理想化的模式，是對人們執(zhí)行權威的最理性方式，也是降低權力任意專斷的最好方法[7]。從經(jīng)濟學角度看，官僚體制下的權力運行過程中，執(zhí)行公共權力的權力主體的權力運行決策成本具有外部性，公共權力執(zhí)行人往往會做出一些低效率決策，表現(xiàn)為權力異化、腐敗等，由此產(chǎn)生了監(jiān)督問責需求。社會福利目標多樣化差異化、法律制度的不完全契約性質(zhì)等，也決定了公共權力執(zhí)行人擁有法定權力行使的自由裁量權。自由裁量權行使的適當性也會影響公共權力運行的效率效果，確保這些自由裁量權的適當使用，也要求引入有效的監(jiān)督問責機制。即便是專制國家，出于管理需要，也必然會出現(xiàn)分權。管理分權提高了效率，但也會造成偏離國家集權或者說創(chuàng)設國家權力的初衷的行為傾向。因此，國家權力運行中需要設計一定的監(jiān)督機制，確保權力結(jié)構(gòu)的目標實現(xiàn)和權力運行安全有效。從權力運行規(guī)律來看，分離決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，能夠使得權力之間相互牽制和協(xié)調(diào)平衡。監(jiān)督，歸根到底，是一種特殊的權力制約關系，是權力授受關系的重要體現(xiàn)，也就是委托權對受托權的監(jiān)察和督促[8]。因此，管理國家需要制度化權力運行中的監(jiān)督制約權，監(jiān)督權制度是國家治理中制度化國家權力運行的重要構(gòu)成部分。

綜上所述，權力行使是國家實現(xiàn)其職能的主要途徑和表現(xiàn)。國家權力應該為創(chuàng)設權力的國家服務。制度是人類社會的秩序。從分權的角度看，國家治理體系就是國家權力分權過程中形成的，確保權力運行符合公共權力價值追求的權力結(jié)構(gòu)和權力運行制度體系。傳統(tǒng)國家審計理論強調(diào)了國家審計的監(jiān)督屬性，但沒有對審計監(jiān)督權的來源、性質(zhì)等加以深入研究，制約了對國家審計和國家治理體系關系的認識。通過以上分析，本文搭建了分析國家審計監(jiān)督權來源、性質(zhì)等的理論基礎，即國家監(jiān)督權是國家治理中區(qū)別于立法、行政和司法權力的國家權力結(jié)構(gòu)的基礎構(gòu)成，監(jiān)督權制度是國家治理中制度化國家權力運行的重要構(gòu)成部分。

三、國家審計與國家治理體系：基于分權的理論框架

國家治理是國家治理主體運用公共權力和公共資源，完成干預社會和市場等既定職責任務，達成國家治理目標的系統(tǒng)性活動，是在一個發(fā)展變化治理環(huán)境中運用創(chuàng)設的權力來集中、配置、使用社會資源，提供政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)治理服務，以增進社會福利的過程?；诜謾嗯c權力制約監(jiān)督視角，國家治理體系運行機制如下圖所示：

圖1 國家治理體系運行框架圖

國家通過制度化政治和財產(chǎn)權力的配置和運行等完成授權。國家治理主體履行被授權的職責，即無授權則不能為，構(gòu)成了國家治理整個實踐活動。因此說，國家制度界定了國家治理主體的行為空間和行為順序，是實現(xiàn)國家建立初衷的一個目的手段和工具。一定地理、歷史、文化條件下的國家權力配置和權力運行制度形成的國家治理體系，決定和影響著國家治理水平，是國家穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的基礎。

首先，認識國家審計在國家治理體系中的地位，需要考慮國家審計在國家權力配置制度中的地位。如圖1所示，國家治理體系首先體現(xiàn)在國家基于權力類型和權力層級的分權制度。分權制度體系通過制度化權力主體分割，防止權力過分集中，提高權力運行效率。分權調(diào)動享有權力的權力主體運用權力履行職責積極性的同時，容易造成權力主體為實現(xiàn)自我利益而濫用權力甚至貪污腐敗，導致國家治理目標、國家利益不能有效實現(xiàn)。分權制度體系設計需要一方面通過分散化決策提高權力運行效率，另一方面，通過機制設計以限制不同權力主體的權力。國家對權力類型和權力層級的制度化分權，形成了國家治理權力結(jié)構(gòu)的制度體系。為確保權力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和完善，分權過程中，必須設計權力制約監(jiān)督機制，確保權力配置的國家意志實現(xiàn)，由此權力配置中監(jiān)督權制度的設計是國家治理制度體系的重要基礎。因此，分析國家審計得以在國家治理體系中的地位，首先需要從國家審計的制約監(jiān)督權力的本質(zhì)屬性出發(fā)，考慮國家審計在國家權力配置制度中的地位。

其次，分析國家審計在國家治理體系中的地位，還需要從國家審計在國家權力運行中的地位和作用出發(fā)。分權形成的權力結(jié)構(gòu)制度體系，僅是國家治理有效運轉(zhuǎn)的一個前提。國家治理有效運轉(zhuǎn)，要求國家權力運行必須安全有效。為確保權力運行安全有效，權力運行中還需要設計一定的監(jiān)督制約和控制機制。從權力運行的一般角度來看，有權必有責，權責必對等，是國家治理分權和國家治理中權力配置和運行的基礎原則[9]。問責或受托責任(accountability)是確保選舉出來的政治家或任命的公共官員有責任和公開地履行其職務的一個基礎過程，是國家權力運行的監(jiān)督制約機制。國家審計是作為一種問責機制出現(xiàn)的[10]。由此，認識國家審計在國家治理體系中的地位，還需要從問責機制功能出發(fā)，考慮國家審計在國家權力運行制度規(guī)范體系中的地位。

再次，分析國家審計在國家治理體系中的地位還需要從國家審計在國家權力制度動態(tài)演化中的地位和作用出發(fā)。權力是人類社會從自然狀態(tài)進入到社會狀態(tài)時所產(chǎn)生的用以規(guī)范和維護人們利益關系的一種社會關系，社會關系也決定了權力的內(nèi)容[11]。社會關系的不斷演變，意味著國家權力運行處于一個不斷變化的國家治理環(huán)境之中，決定了需要根據(jù)變化的治理環(huán)境不斷調(diào)整集權和分權制度體系，也即國家治理體系必須根據(jù)國家治理環(huán)境、目標、任務等不斷地加以修正完善。為此，需要設計監(jiān)督反饋機制持續(xù)地對國家權力運行進行監(jiān)控，反饋國家治理服務提供、國家治理資源管理使用、國家治理目標和任務實現(xiàn)等國家權力制度體系運行的結(jié)果信息，提供國家治理體系完善的決策支持信息，以不斷改善國家治理各項體制機制。提供鑒證信息和糾正失范行為是審計的固有功能。由此，認識國家審計在國家治理體系中的地位，還需要從國家治理體系不斷演進的動態(tài)過程出發(fā)。

國家審計是國家治理系統(tǒng)中專司監(jiān)督的控制系統(tǒng)，發(fā)揮對憑借國家權力集中分配的資源、資產(chǎn)、資金等的管理、配置和使用及其過程中的權力配置運行的制約監(jiān)督功能。國家審計的發(fā)展，經(jīng)歷了從早期監(jiān)督財政，到監(jiān)督行政行為，到監(jiān)督國家社會整體管理[12]，成為國家良好治理的根本性先決條件(essential precondition)[13]。國家治理體系是國家權力分配的制度化范疇。分權導致的權力結(jié)構(gòu)和權力運行及其相互交織的財政資金、資源等，是國家審計的直接監(jiān)督對象。作為一項國家政治制度，國家審計是國家治理體系的組成部分，同時，國家審計能夠?qū)抑卫碇贫冉∪浴⒂行缘冗M行檢查反饋，提出改進國家治理體系的對策建議，與其他治理主體共同推進國家治理體系現(xiàn)代化。由此，本文構(gòu)建了國家審計在國家治理體系中地位的理論分析框架。

四、國家審計在國家治理體系中的地位和作用

基于分權的理論框架，我們對國家審計在國家治理體系中的地位和作用分析如下：

(一)國家審計是國家治理制度化監(jiān)督權的重要構(gòu)成

制度化分權是國家權力擁有者和代理人配置和使用權力的承諾。制度化分權形成國家權力規(guī)范運作且具有層次結(jié)構(gòu)特征的制度體系，給國家治理主體提供穩(wěn)定預期，是國家治理穩(wěn)定有序運轉(zhuǎn)的基礎。作為國家的根本大法，憲法具有國家各方達成權力恰當分權與制約監(jiān)督協(xié)議的性質(zhì)。憲法對國家權力結(jié)構(gòu)與權力運行做出的規(guī)定，集中體現(xiàn)了國家統(tǒng)治階級的意志，是國家治理體系最基礎的表現(xiàn)形式和制度載體，具有極大的權威性和神圣性。在憲法中，國家分權體現(xiàn)在兩個層面上，一個是國家權力運行的預設權力結(jié)構(gòu)配置基礎，一個是權力主體權力執(zhí)行的預設監(jiān)督機制。前者對象是國家所體現(xiàn)的權力配置結(jié)構(gòu)，后者的對象是國家的權力運行。

國家權力包括政治權力和財產(chǎn)權力，國家監(jiān)督權按照性質(zhì)也包括對政治權力和對財產(chǎn)權力的監(jiān)督權。制度化國家對政治權力和財產(chǎn)權力的監(jiān)督權，是國家治理穩(wěn)定健康運轉(zhuǎn)的基礎和前提條件。傳統(tǒng)分權理論強調(diào)更多的是國家政治權力的分權和監(jiān)督制約，而財產(chǎn)權力的監(jiān)督制約問題并沒有受到足夠重視和理論探究。隨著國家治理資源稀缺性認識的提升、政治民主的發(fā)展，對國家治理資源的配置使用受到重視。從財產(chǎn)權力角度考察，分權能否得到有效運轉(zhuǎn)，一個重要的方面就是分權主體能否安全有效地運用所賦予的財產(chǎn)權力。財產(chǎn)權力監(jiān)督制度成為國家治理體系的一個基礎構(gòu)成。從實踐看，將國家審計作為財產(chǎn)權力監(jiān)督制度，制約財產(chǎn)公共權力的運行和公共資源管理使用，是世界絕大多數(shù)國家的通行做法。

歷史地看，無論是中國古代的治官考績審計，還是現(xiàn)代意義上的財政監(jiān)察國家審計，針對公共資源運行花費就是監(jiān)督控制公共權力運行所使用的，來自于個體通過稅賦等形式讓渡的財產(chǎn)花費，實質(zhì)就是監(jiān)督控制財產(chǎn)權力運行，是一種用權力制約權力和權力監(jiān)督權力運行的預設機制，排除了對于權力制約的隨意性，保障了國家制度的推行和國家健康穩(wěn)定。國家在建構(gòu)基本制度時，明確國家財產(chǎn)權力的權力制約監(jiān)督，是國家權力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的前提和基礎，是國家治理中帶有根本性、全局性、長期性的制度，通過在憲法中規(guī)定的形式，獲得了最高的法律效力、政治效力和社會效力。從這一角度看，國家審計是來自于分權的制約監(jiān)督機制，是國家治理制度化分權的基礎構(gòu)成，是對國家治理體系穩(wěn)定運轉(zhuǎn)有著重要支撐作用的政治權力，體現(xiàn)為一種基礎性的、根本性的、穩(wěn)固性的監(jiān)督權力。

(二)國家審計是國家權力所有者權力監(jiān)督的制度形式

國家享有的公共權力具有集中行使、凌駕于個體權力之上等特征，即擁有限制或拒絕個體權力的權力以及改變社會權力結(jié)構(gòu)、自我強化的權力。穩(wěn)定的國家運轉(zhuǎn)中，需要維系公共權力與私人權力的穩(wěn)定關系，轉(zhuǎn)而需要配置國家權力所有者的監(jiān)督制約權力。國家權力所有者的監(jiān)督權，是國家權力結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)成，所有者權力監(jiān)督制度也因此是國家治理體系的基礎部分。國家權力所有者和權力代理人的監(jiān)督權力雖然都是由代理人來行使，但前者是代表權力所有者(權力所有者為人民)，其監(jiān)督目的是為了實現(xiàn)國家意志和人民利益，是國家權力的集權，以分權制衡為基礎；后者監(jiān)督的目的是為了實現(xiàn)管理效率效果目標，不以分權制衡為基礎，目的在于促進提高國家權力運行的效率，且只要有權力存在的場合，就有這種監(jiān)督的存在。由于這種權力監(jiān)督并不是建立在分權制衡基礎上的，其目的是為了使得權力能夠順利行使，所以在缺乏分權的封建專制時代，也能發(fā)展起來[14]。由此，前者在國家權力監(jiān)督體系中，更具有基礎性、穩(wěn)固性和重要性。

國家權力運行是以社會資源的集中和分配為行使對象或說載體的。國家權力所有人讓渡權力，也意味著讓渡了一部分財產(chǎn)權力，所有者的監(jiān)督必須實現(xiàn)對國家資源、國家權力經(jīng)常性監(jiān)督控制。國家審計權力性質(zhì)上屬于監(jiān)督權，是對國家財產(chǎn)權力的監(jiān)督，是行政機關、權力機關等權力主體運行的外部監(jiān)督，是貫徹國家統(tǒng)治意志的對國家權力運行的監(jiān)督機制，維護的是國家所有者的根本利益。與集權和管理分權產(chǎn)生的監(jiān)督不同，國家審計的監(jiān)督性質(zhì)上體現(xiàn)為權力所有者監(jiān)督和專職監(jiān)督，體現(xiàn)了國家權力所有者的意志。如中國古代國家審計制度變遷，實際上很大程度上由皇權所決定，其原因很大程度上因為國家審計權力性質(zhì)上是國家權力所有者所享有。再如國家審計監(jiān)督權規(guī)范在世界大多數(shù)國家都是在憲法中規(guī)定的，一個重要的原因在于，對權力的審計監(jiān)督制約，體現(xiàn)了國家權力所有者的意志。通過立憲層次的法律規(guī)定，使得審計制度成為一國政治結(jié)構(gòu)中固定不變和永久性的一部分，因此，審計是作為權力所有者的權力這一觀念是在大多數(shù)國家都得到認可和接受的，審計是國家權力所有者對國家治理發(fā)揮基礎性監(jiān)督權力監(jiān)督的制度。國家審計監(jiān)督所具有的專業(yè)優(yōu)勢，使得國家審計監(jiān)督內(nèi)容從財政資金拓展到國家治理資源，從合規(guī)監(jiān)督拓展到績效監(jiān)督，從所見有的資源本身逐漸拓展到以權力運行為本源的國家治理行為。

(三)國家審計是國家治理主體管理問責的重要機制

分權是現(xiàn)代國家治理有效性的特征之一。分權的有效性取決于分權后權力主體對賦予的權力運行責任的履行。國家治理體系規(guī)定了權力主體的權力和責任內(nèi)容，建立的目的在于得到運轉(zhuǎn)或執(zhí)行。國家治理體系運轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)為公共權力主體依據(jù)國家制度規(guī)范體系運用權力履行職責。問責是對權力主體遵循制度或既定標準運行權力的發(fā)現(xiàn)、糾正、控制，其核心問題就是對權力運行進行控制，以防止權力被濫用或誤用，保障權力遵循制度或既定標準運行。因此是確保國家治理體系得到貫徹執(zhí)行的、必需的微觀牽制機制。從國內(nèi)外實踐來看，問責的形式主要包括選舉和監(jiān)督問責，是國家治理體系有效運轉(zhuǎn)的重要保障。

國家審計作為一種監(jiān)督制度，是西方國家公認的問責機制?，F(xiàn)代意義上的國家審計起始于財政監(jiān)察，是財政管理問責的機制。國家審計在發(fā)展過程中，利用專業(yè)技術優(yōu)勢，圍繞財政管理的制度、流程、功能、績效等方面，多角度全方位探索監(jiān)督約束財政管理和提高財政管理水平，以更好地促進財政管理的國家治理職能實現(xiàn)，審計問責的范圍、內(nèi)容、層次等也因之不斷拓展和延伸，以更好地監(jiān)督約束政府及其管理人員有效率地、經(jīng)濟地、道德地、公正地為公眾提供管理服務。

問責是一個獲取鑒證信息、利用信息做出行為的系統(tǒng)過程，大致都要經(jīng)歷信息獲取、問責決策、問責實施與威懾。作為政治權力的國家審計監(jiān)督，監(jiān)督的是財產(chǎn)權力及與財產(chǎn)權力交織運用的政治權力，是一種全面的、綜合的常態(tài)化監(jiān)督，能夠制度化、定期地獲得和反饋權力主體權力運行的信息，總是與公共權力執(zhí)行人、公共權力運行行為和公共權力運行花費監(jiān)督控制密切相關，一直圍繞“用人、管權、理財”履行職責、發(fā)揮作用[9]。因此說國家審計是國家治理中管理問責的重要機制，特別是具有能夠根據(jù)定期捕捉的政府管理評價信息啟動問責的專業(yè)優(yōu)勢，且這種作用不可替代、不可或缺。在此意義上，國家審計調(diào)整的是國家治理主體之間的權力運行過程中產(chǎn)生的利益關系，是國家生產(chǎn)力范疇的概念，是國家治理問責體系的重要組成部分。

(四)國家審計是監(jiān)督國家治理體系運轉(zhuǎn)落實的重要力量

制度建立的目的在于執(zhí)行。建立適應國家治理情境的國家制度并有效貫徹執(zhí)行，是國家治理體系運轉(zhuǎn)的前提和要求。國家制度規(guī)范的是權力配置及其運行，是對國家權力的設定和運用的規(guī)范性的、明確的條文說明，調(diào)節(jié)的是社會關系，本質(zhì)上是調(diào)節(jié)人的利益關系。不同利益主體的利益取向多樣化、差異化，甚至相互矛盾。利益主體對利益的考慮，會造成其對國家治理制度的選擇性執(zhí)行，轉(zhuǎn)而導致國家制度不能有效貫徹執(zhí)行。同時，國家治理制度體系的建設不是一蹴而就，總是要根據(jù)社會實踐的發(fā)展，在實踐探索基礎上發(fā)展社會秩序的規(guī)范。從制度的規(guī)范和明確條文性質(zhì)看，人的有限理性、現(xiàn)實社會交易的不完全契約性質(zhì)，說明在國家制度對國家權力的規(guī)定和調(diào)節(jié)領域，總是存在不能夠明確表述的“公共領域”。這些領域內(nèi)的規(guī)范秩序需要政策、命令等加以調(diào)節(jié)。這些政策、命令等或補充或說明，與正式制度一起構(gòu)成了國家治理體系，其運轉(zhuǎn)落實，本質(zhì)上是公共權力配置和運行的過程。制約監(jiān)督權力主體的權力運用是確保國家治理體系得到落實的重要保障。

國家審計以財產(chǎn)權力為監(jiān)督控制直接對象，轉(zhuǎn)而滲透政治權力領域，開展了對政治權力的監(jiān)督制約。國家審計發(fā)揮服務國家治理作用，其核心就是能夠制約監(jiān)督公共權力，推動不斷完善國家治理。因此，本質(zhì)上國家審計就是監(jiān)督國家治理體系運轉(zhuǎn)落實的重要力量。從審計的技術性質(zhì)來看，為了確定法律授權、制度規(guī)定、規(guī)則約束等是否或是在多大程度上是根據(jù)事前協(xié)商同意的標準完成和說明，需要對這種義務或責任進行檢查的活動就是審計。因此說，國家審計在檢查監(jiān)督治理主體行使公共權力、運用公共資金等方面的制度有效性和制度遵循性方面，具有天然的專業(yè)技術優(yōu)勢。二十世紀七八十年代，西方國家審計開展的政策審計，通過對政策執(zhí)行的過程監(jiān)督、結(jié)果反饋，監(jiān)督了政策落實，并提供根據(jù)變化的社會情境，上升總結(jié)為制度的建議，發(fā)揮了國家審計的監(jiān)督服務功能。同時，國家審計通過監(jiān)督問責，能夠約束治理主體，促進國家制度執(zhí)行，通過監(jiān)督問責的反饋，能夠提供國家制度改善的信息，幫助完善國家制度，是監(jiān)督國家治理體系運轉(zhuǎn)落實的重要力量。

(五)國家審計是國家治理體系持續(xù)改善的重要糾錯機制

制度是在一定的歷史條件下形成的，體現(xiàn)在人們在物質(zhì)和象征性活動諸方面的穩(wěn)定行為方式之上[15]。國家制度的適當性、相對穩(wěn)定性、環(huán)境適應性等是國家治理健康運轉(zhuǎn)的制度特征。同時，從具體行為看，國家權力運行是不同層級權力主體“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的反復過程。在這個意義上，國家治理體系是對國家治理中不同層級和不同類型治理主體“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”權的規(guī)范體系。國家治理決策行為需要對執(zhí)行、監(jiān)督信息的反饋，國家治理中的執(zhí)行、監(jiān)督系統(tǒng)也是如此。同時，從微觀的決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制來說，每一個主體也需要不斷地對治理制度進行反饋控制和完善。國家治理即是根據(jù)變化的環(huán)境、不同的目標任務進行決策，并對國家治理行為進行信息捕捉、反饋，做出及時修正的決策。國家治理的實踐性、決策者的有限理性等，決定國家治理是一個持續(xù)改善的過程。在復雜多變的環(huán)境中保持國家治理健康穩(wěn)定運行并持續(xù)改善，需要不斷地監(jiān)控國家治理體系運轉(zhuǎn)，及時發(fā)現(xiàn)并揭示運行中的風險，對治理行為進行糾正控制，也即國家治理體系必須具有自我調(diào)節(jié)和糾錯機制。

國家治理體系現(xiàn)代化是一個漸進的試錯過程，是一個信息捕捉、決策、反饋的循環(huán)過程。信息暢通是國家治理體系健康運行的必然前提。國家審計是國家治理體系中專司監(jiān)督，特別是經(jīng)濟監(jiān)督的制度安排，對圍繞財產(chǎn)權力運行的政策制度設計、管理控制基礎、具體行為及其后果進行全方位監(jiān)督，承擔著對國家權力結(jié)構(gòu)體系和權力運行體系的監(jiān)督功能，通過對國家治理中領導干部權力運行、公共資金管理使用、國家治理服務提供等的不斷地監(jiān)督監(jiān)測，及時提供國家治理沖突和風險的信息，對國家治理微觀行為進行控制，反饋國家治理體系運轉(zhuǎn)落實信息，是國家治理體系的自我調(diào)節(jié)和糾錯機制，是國家治理發(fā)展的監(jiān)控和支持系統(tǒng)，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化更具有重要意義。一方面，國家審計通過審計項目組織實施，發(fā)現(xiàn)具體權力運行制度體系中的風險、漏洞等，另一方面，國家審計根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)，分析國家治理體系之間可能存在的矛盾、不協(xié)調(diào)等，提出體制機制優(yōu)化建議，完成從微觀到中觀到宏觀的分析，提供國家治理體系運行的信息反饋，推動國家治理體系持續(xù)改善。從世界范圍內(nèi)看，二十世紀七八十年代世界范圍內(nèi)逐漸發(fā)展的政府績效審計即是著眼于被審計單位管理制度流程和績效改進的一種審計業(yè)務。綜上所述，國家審計通過監(jiān)督公共權力和公共資金運用，根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題分析其背后的制度流程缺陷，相應地提出改進對策建議，能夠促進國家治理體系的持續(xù)改進，是國家治理體系持續(xù)改善的重要糾錯機制。

五、結(jié)論

國家治理體系圍繞國家分權產(chǎn)生的權力結(jié)構(gòu)以及權力運行展開，闡述和解決的是權力配置與運行的制度問題，并無規(guī)定性的模式。優(yōu)良的國家治理體系能夠有效控制國家權力運行偏離國家集權的本質(zhì)目的，提高公共權力運行的規(guī)范水平和效率效果。國家審計作為國家政治制度的重要組成部分，屬于國家治理的監(jiān)督控制系統(tǒng)，是依法監(jiān)督和制約權力的一項制度安排?；诜謾嗟睦碚摲治霭l(fā)現(xiàn)，國家審計是國家治理制度化監(jiān)督權的重要構(gòu)成，是國家權力所有者權力監(jiān)督的制度形式和國家治理主體管理問責的重要機制，也是監(jiān)督國家治理體系運轉(zhuǎn)落實的重要力量和國家治理體系持續(xù)改善的重要糾錯機制。因此，國家審計在國家治理體系中，是作為一種基礎性制度存在的，是推動國家治理體系持續(xù)完善的重要力量。

我國的國家治理根本目的是維護廣大人民群眾的根本利益。黨的十八大以來，我國確立了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的新戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，需要在國家治理體系的不斷優(yōu)化和完善的基礎上，集中分配國家經(jīng)濟和社會資源。對國家治理中 “用人、管權、理財”提出了更高的要求，也凸顯了我國國家審計在國家治理體系中更重要的地位和作用，需要不斷地完善國家審計制度，以更好地促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如何完善國家審計制度，強化和規(guī)范審計監(jiān)督權運行，更好地發(fā)揮國家審計在推動國家治理體系現(xiàn)代化過程中的作用，是未來的研究方向。